文 江蘇交通控股有限公司 孫瑋

當前，受建設(shè)任務、建設(shè)成本、政策變化等因素影響，高速公路行業(yè)投融資風險正不斷加大。面對2.5萬公里高速公路的新改建任務，如何保障投融資主體的可持續(xù)發(fā)展成為當前高速公路領(lǐng)域關(guān)注的重點。

哈同高速 姜久明 攝

高速公路投融資風險分析

建設(shè)成本大幅增加 投資效益下降

以江蘇為例，1996年，江蘇省第一條高速公路滬寧高速，每公里造價3137萬元。20多年來，隨著江蘇省高速公路建設(shè)里程不斷增加，高速公路發(fā)展需求發(fā)生了較大變化，從需求旺盛的骨架線路建設(shè)轉(zhuǎn)向了提升覆蓋度的互聯(lián)互通網(wǎng)絡路線，從基本滿足公眾快速出行的基本需求轉(zhuǎn)向了適度超前的更高標準要求。在這樣的大環(huán)境下，高速公路的建設(shè)成本不斷攀升。據(jù)統(tǒng)計，工程量不斷變大、材料人工單價上升和土地使用費增加，是造成高速公路建設(shè)成本攀升的主要原因。根據(jù)江蘇省待建高速公路項目工可投資估算，江蘇省四車道高速公路每公里造價已接近2億元，六車道高速公路每公里最高造價已突破3億元。隨著建設(shè)成本的快速增加，江蘇省大部分新建項目收益率未能達到基準收益率，甚至運營期內(nèi)無法償還銀行貸款（債券）。

政策環(huán)境不斷變化 高速公路經(jīng)營風險加大

京臺高速

隨著高速公路網(wǎng)的逐步完善、經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，以及國家財稅體制改革的推進，高速公路收費政策在制定和實施的過程中出現(xiàn)了不少問題，2004年出臺的《收費公路管理條例》（以下簡稱《條例》）政策導向、部分制度已不適應公路發(fā)展的要求。2018年12月21日，交通運輸部發(fā)布《收費公路管理條例（修訂草案）》征求意見稿。此次修訂在收費門檻、收費期限、收費標準等方面都發(fā)生了重大變化，將對未來收費公路發(fā)展產(chǎn)生重大影響。

2019年5月，國務院出臺了《關(guān)于印發(fā)深化收費公路制度改革取消高速公路省界收費站實施方案的通知》，要求加快建設(shè)和完善高速公路收費體系，調(diào)整貨車通行費計費方式。從2020年1月1日起，統(tǒng)一按車（軸）型收費。

同時，為充分彰顯收費公路的公益屬性，進-步提升收費公路通行效率和服務水平，近年來我國出臺了多項收費優(yōu)惠政策。2012年，交通運輸部聯(lián)合發(fā)展改革委等相關(guān)部門共同制定了《重大節(jié)假日免收小型客車通行費實施方案》，《方案》中提出國家規(guī)定的重大節(jié)假日期間，在收費公路上行駛的7座以下（含7座）載客車輛（包括允許在普通收費公路行駛的摩托車）可免費通行。此后，相關(guān)部門陸續(xù)發(fā)布了ETC優(yōu)惠政策，分時段差異化收費政策的探索實施方案，引起廣泛的輿論關(guān)注。

2020年初，受新冠肺炎疫情影響，全國各地部分客運暫停，民眾出行意愿明顯降低，高速公路交通量大幅下降。2020年2月，交通運輸部印發(fā)《關(guān)于新冠肺炎疫情防控期間免收收費公路車輛通行費的通知》，決定在新冠肺炎疫情防控期間，免收全國收費公路車輛通行費。免費政策終止于2020年5月5日24時。以江蘇為例，免費期間，江蘇交通控股有限公司（以下簡稱“江蘇交控”）減免通行費約123億元，相當于2019年營業(yè)收入的26%。

高速公路債務余額不斷攀升投融資難度加大

由于高速公路建設(shè)任務和建設(shè)成本不斷增加，近年來全國收費高速累計投資額不斷擴大，債務余額隨之上升。絕大部分省份高速公路收不抵支，通行費收入無法覆蓋債務還本付息支出。2020年末，全國收費公路債務余額已高達7.07萬億元，較2019年末增長14.8%。

與此同時，高速公路投資企業(yè)負債率不斷走高。據(jù)統(tǒng)計，陜西、山東、貴州、湖北、廣東、山西、內(nèi)蒙古等省份的交投企業(yè)負債率已超過70%。近年來，隨著對政府隱性債務管控不斷趨緊，高速公路企業(yè)資金籌措難度增加，新建項目資金難以有效落實。

國內(nèi)外的經(jīng)驗借鑒

探索科學合理的收費政策

國際上，世界各國政府在建設(shè)公路基礎(chǔ)設(shè)施過程中都面臨這樣一個艱難的選擇：是讓全民付稅，還是讓使用者付費來承擔這項長期的責任。美國最終選擇了開征燃油稅的融資方式，解決了大部分的建設(shè)維護資金來源：而日本、法國等國家則選擇了用戶付費的融資方式，支持公路的發(fā)展。

日本高速公路收費標準與物價指數(shù)掛鉤，據(jù)統(tǒng)計，1963年至2002年，日本高速公路收費標準年均增速約3.2%，同期物價年均漲幅3.7%，即便如此，隨著建設(shè)養(yǎng)護運營管理成本不斷增加，日本高速公路仍不可避免地陷入債務危機。2005年，日本立法明確高速公路債務償還的最長期限為從2005年算起的45年；2014年，由于全面整修高速公路設(shè)施，計劃債務償還期限延長到60年。

法國高速公路收費標準則根據(jù)CPI動態(tài)調(diào)整。法國政府與特許經(jīng)營公司每5年簽訂一次合同，規(guī)定收費上限價格。特許經(jīng)營公司在規(guī)定的價格范圍內(nèi)和不超過當年通漲率的前提下，可調(diào)整收費價格，并報交通部核準。2005年至2018年，法國高速公路收費標準上漲20%，年均漲幅約1.4%，同期法國CPI平均值約1.3%。

國內(nèi)各省份在收費政策的制定上也不盡相同，山東、安徽、河南、甘肅等地針對高速公路橋梁隧道按次加收附加費；山西、四川等地實行橋梁隧道按里程加收附加費；浙江則針對連續(xù)高架橋、陸上隧道、跨海高速公路制定了3種不同的收費標準，其中既包含按里程收費，也包含按次收費。

完善高速公路項目資本金分擔機制

2013年，江蘇省政府印發(fā)了《關(guān)于調(diào)整全省高速公路建設(shè)項目資本金和地方出資比例的通知》，明確了高速公路項目資本金占總投資的比例由原來的不低于35%提高至不低于40%。資本金省市分攤方面，蘇南5市地方資本金出資比例由30%提高至40%，蘇中3市由20%提高至30%，蘇北5市提高至10%。

2017年，江蘇省政府印發(fā)《關(guān)于進一步加快推進高速公路和干線航道建設(shè)的意見》，再次提高地方資本金出資比例，明確了對于2017年7月1日之后批復可行性研究報告的新建高速公路項目，資本金省市出資比例按蘇南地區(qū)5：5、蘇中地區(qū)6：4，蘇北地區(qū)7：3執(zhí)行。

在上述政策推動下，截至2020年8月，江蘇交控累計節(jié)約資本金123億元，有力保障了江蘇高速公路投融資穩(wěn)定運行。

做好工程造價控制工作

2013年，江西省交通運輸廳印發(fā)了《關(guān)于進一步加強我省高速公路工程造價管理意見的通知》（以下簡稱《通知》），要求在不犧牲工程質(zhì)量、生態(tài)環(huán)境和規(guī)范強制性標準的前提下，做好江西省高速公路工程造價的控制工作?！锻ㄖ诽岢鲆訌娊ㄔO(shè)成本管理，建立主材業(yè)主統(tǒng)購機制，對鋼材、瀝青、路面用碎石等主材可實行甲供方式；對支座、伸縮縫、鋼護欄、隧道防水板、外摻劑等關(guān)鍵性材料可實行甲控乙購方式由業(yè)主實行集中招標采購供應，確保工程質(zhì)量和降低工程造價。

2018年，浙江省交通運輸廳也聚焦于控制高速公路建設(shè)成本，出臺《關(guān)于進一步加強我省高速公路造價控制的若干意見》要求在工可研究階段要合理控制互通和樞紐的規(guī)模，避免設(shè)置占地多、交通組織復雜的組合式樞紐，嚴格控制互通間距；在勘察設(shè)計階段設(shè)計單位應在設(shè)計文件中提供造價控制專篇。

2020年8月，江蘇省交通工程建設(shè)局和江蘇交控就新建高速公路、過江通道項目及高速公路改擴建工程瀝青供應工作進行了會商，提出新建高速公路、過江通道項目所用瀝青可以由江蘇省交建局通過公開招標方式確定，也可以由江蘇交控直接提供；高速公路改擴建項目所用瀝青一般由江蘇交控直接提供。2021年8月，兩家單位再次召開高速公路建設(shè)協(xié)調(diào)會，提出在符合國家相關(guān)規(guī)定的前提下，雙方進一步加強提升瀝青供應范圍，并按照已有模式開展相關(guān)項目瀝青供應工作。目前，該模式已應用在京滬高速改擴建、滬陜高速改擴建、長深高速連淮段改擴建等項目中，有效降低了高速公路建設(shè)成本，緩解投資方（江蘇交控）資金壓力。

盤活存量資產(chǎn)

2015年7月，福建省政府印發(fā)《關(guān)于做好高速公路存量土地資產(chǎn)處置工作的通知》提出支持高速公路公司對條件成熟的土地進行綜合開發(fā)；2017年至2019年期間，福建省高速公路集團有限公司完成18宗劃撥用地土地性質(zhì)變更，合計轉(zhuǎn)增國有資本金68億元，有效降低了企業(yè)負債率，同時為存量土地綜合利用奠定了基礎(chǔ)。

2020年7月，廣東省“交通強國建設(shè)試點”項目之一廣深高速新塘立交沿線土地綜合開發(fā)項目開工，改造后釋放土地約300畝，并將在立交上方增建居住小區(qū)和市政公園。

2020年12月，浙江省政府印發(fā)《關(guān)于深化鐵路、高速公路投融資改革的若干意見》，提出優(yōu)化土地綜合開發(fā)，對符合國土空間規(guī)劃的高速公路附屬經(jīng)營設(shè)施，支持由原劃撥用地依法轉(zhuǎn)為出讓用地，支持依法盤活高速公路沿線閑散土地資源。

破解投融資難題的對策建議

進一步完善收費政策體系

制定科學合理的收費標準定價機制

收費標準應考慮建設(shè)成本、養(yǎng)護運營管理成本、物價水平、經(jīng)營期限、交通流量，以及合理投資回報等因素綜合計算確定。建議出臺收費標準計算方法，按照“一路一價”的模式經(jīng)科學計算后確定收費標準，并報主管部門審批。

建立收費標準動態(tài)評估調(diào)整機制

由于高速公路運營期養(yǎng)護運營管理成本隨著時間推移呈現(xiàn)增長趨勢，而貨幣本身亦存在貶值趨勢，為保障高速公路投融資可持續(xù)發(fā)展，建議研究建立收費標準動態(tài)評估調(diào)整機制，從提升全路網(wǎng)運行效率、降低全社會出行成本的角度，對收費標準進行動態(tài)調(diào)整。

提前謀劃新能源汽車普及后燃油稅下降問題

2020年9月，中國政府在第七十五屆聯(lián)合國大會上提出:“中國將提高國家自主貢獻力度，采取更加有力的政策和措施，力爭于2030年前二氧化碳排放達到峰值，努力爭取2060年前實現(xiàn)碳中和?！蔽磥硇履茉雌囌急炔粩嗵岣撸瑢е氯加投愊陆?，建議創(chuàng)新燃油稅征收方式，將新能源車輛使用道路的費用，計入高速公路通行費共同征收。

控制高速公路建設(shè)成本過快增長

優(yōu)化標準規(guī)范

目前，現(xiàn)存的一些行業(yè)規(guī)范標準過高，或者對不同地區(qū)的實際情況考慮不足，導致建設(shè)成本高企。比如2014年原住建部發(fā)布的《內(nèi)河通航標準》，要求三級航道通航凈高10米，導致新建橋梁規(guī)模大幅增加，部分老橋不滿足規(guī)范，改擴建時面臨廢棄，造成浪費。浙江省2018年出臺地方標準《內(nèi)河限制性準Ⅲ級和準IV級航道通航標準》，提出通行兩層集裝箱船的三級航道，通航凈高可降低至5.5米。江蘇省2020年發(fā)布的《平原水網(wǎng)地區(qū)閘控航道通航標準》，其中亦有涉及三級航道通航凈高條款；受建設(shè)條件限制近期難以改建的三級、四級航道跨河橋梁，經(jīng)對設(shè)計通航水位核定后，如其通航凈高不小于5.5米，且通航凈寬不小于航道設(shè)計底寬，可暫緩改建。該標準實施后，有望降低改擴建項目建設(shè)成本。建議進一步梳理影響高速公路建設(shè)成本的相關(guān)標準規(guī)范，若有明顯不符合實際情況的，可通過發(fā)布指導意見、地方標準等措施予以糾偏。

建立降本激勵機制

改革現(xiàn)行設(shè)計費取費方法和審核辦法，在執(zhí)行原計費標準的基礎(chǔ)上,通過設(shè)計方案優(yōu)化節(jié)約投資，按節(jié)約部分給予提成獎勵，因設(shè)計變更而增加投資，也按增加部分扣除一定比例的設(shè)計費，實行優(yōu)質(zhì)優(yōu)價的計費方法，提高設(shè)計人員的責任意識和經(jīng)濟意識，把控制工程造價觀念滲透到各項設(shè)計和施工技術(shù)措施中去。

我們老師作為學生時代的過來人，上述這些淺顯易懂的道理，放在第一節(jié)課上給學生講解，其中的利害關(guān)系，他們會牢記在心。

強化造價管理

進一步加強工可和設(shè)計文件審前核查工作，把造價控制作為核查的重要內(nèi)容。對造價明顯偏高的項目，要求設(shè)計單位作出說明或予以調(diào)整優(yōu)化。同時，強化工程項目全過程造價管理，在概算審查基礎(chǔ)上，進一步強化估算，預算和決算管理工作。設(shè)計單位進一步加強設(shè)計咨詢工作，強化設(shè)計方案審查意見和造價控制意見的落實情況核查工作。

促進優(yōu)質(zhì)高速公路資產(chǎn)證券化

基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動產(chǎn)投資信托基金（公募REITs）是除企業(yè)上市以外，實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)證券化及權(quán)益性融資的重要工具，可有效盤活存量資產(chǎn)，拓寬直接融資渠道，加快回收項目投資資金。截至目前，我國公募REITs正在申報的項目超過100個，正式獲批發(fā)行上市的項目14個，發(fā)行總規(guī)模超500億元，溢價率高達10%。其中高速公路公募REITs項目數(shù)量和發(fā)行規(guī)模占比在所有資產(chǎn)類別中均為第一。

以江蘇為例，江蘇交控是江蘇重點交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目省級投融資平臺，負責全省高速公路、鐵路、機場、港口等重點交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的投融資工作，管理全省88%的高速公路，管轄里程4381公里。江蘇交控旗下的高速公路均位于長三角區(qū)域，區(qū)位優(yōu)勢明顯，資產(chǎn)運營成熟，通行條件好，具備了盤活的良好條件。面臨重點交通基礎(chǔ)設(shè)施項目的投資需求，江蘇交控也迫切感受到了發(fā)揮創(chuàng)新工具以盤活存量資產(chǎn)的必要性。為積極響應國家政策號召，江蘇交控在省內(nèi)率先選取位于長三角核心區(qū)域（蘇州市吳江區(qū)）的滬蘇浙高速公路作為基礎(chǔ)設(shè)施項目，積極參與基礎(chǔ)設(shè)施REITs試點申報，目前該項目已上報至中國證監(jiān)會，并已反饋回復函，預計年底前完成發(fā)行上市，可募集資金約30億元，直接用作沿江高速擴建項目資本金，有效緩解資本金出資壓力。

高速公路領(lǐng)域資產(chǎn)證券化的嘗試意義凸顯，一是構(gòu)建存量資產(chǎn)盤活新通道，提前回收存量高速公路項目投資資金，用于新建或改擴建項目的資本金出資，暢通存量資產(chǎn)和新增投資之間的良性循環(huán)。二是首創(chuàng)土地價值顯化新方式，在解決土地歷史遺留問題的同時，顯化土地價值，發(fā)揮了良好的示范效應。三是打造高速項目上市新平臺，合理運用擴募機制，可甄選符合條件的路橋資產(chǎn)置入公募REITs平臺，進一步擴大路橋資產(chǎn)證券化規(guī)模。

探索創(chuàng)新項目投資模式

貴黃高速 供圖 張云清

社會資本參與度不足、積極性不高、渠道不暢一直是制約基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展的瓶頸。為引導和鼓勵社會資本進入高速公路領(lǐng)域，江蘇交控在成功引入中交建、中鐵建兩家央企參股江陰二通道項目（合計持股6%，約7.5億元）的基礎(chǔ)上，還與江蘇省交建局不斷加快高速公路項目投融資模式創(chuàng)新步伐，成功實施了“施工承包+股權(quán)投資”模式，將施工承建與項目公司股權(quán)出資聯(lián)合，可有效化解資本金不足難題。

推進高速公路沿線土地綜合開發(fā)

開發(fā)新能源項目

據(jù)統(tǒng)計，江蘇交控存量土地資源約40.4萬畝。其中，互通樞紐區(qū)半封閉用地9360畝，互通樞紐區(qū)封閉用地32122畝。建議在厘清土地權(quán)屬，完善產(chǎn)權(quán)證明的基礎(chǔ)上，通過綜合開發(fā)，建設(shè)光伏發(fā)電站等新能源項目。

增加服務區(qū)用地面積

根據(jù)《公路工程項目建設(shè)用地指標》（建標〔2011〕124號），四車道、六車道、八車道高速公路服務區(qū)用地基準值分別為98畝、114畝、143畝。高速公路服務區(qū)已成為高速公路開展綜合開發(fā)的重要載體，廣東、江蘇、山東等省份依托高速公路服務區(qū)開展了物流、商貿(mào)、旅游等多種經(jīng)營業(yè)務。但目前服務區(qū)經(jīng)濟做大做強受到了用地指標的限制，尤其是開展物流、旅游等業(yè)務，對用地空間需求較大。隨著新能源汽車不斷增加，服務區(qū)需要同步增設(shè)充換電設(shè)施，亟需增加相應空間。同時，新能源車主普遍存在“續(xù)航焦慮”，有條件的地區(qū)服務區(qū)密度也應適當增加。此外，部分省份已出現(xiàn)八車道以上高速公路，規(guī)范未明確服務區(qū)面積相關(guān)規(guī)定。建議盡快完善相關(guān)規(guī)范，支持高速公路服務區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。

探索存量用地轉(zhuǎn)增國有資本金

江蘇蘇通長江大橋

目前，江蘇交控存量土地市場價值高達1600億元。建議探索合理可行的路徑，將服務區(qū)、養(yǎng)護基地、收費站等劃撥用地依法轉(zhuǎn)變?yōu)槌鲎層玫?，并將應繳土地出讓金變更為國家作價出資（入股），轉(zhuǎn)增國家資本金，減輕企業(yè)資金壓力，做大國有資本規(guī)模，盤活高速公路土地資產(chǎn)。2021年10月，江蘇省自然資源廳印發(fā)《關(guān)于江蘇交通控股有限公司高速公路存量土地處置有關(guān)事項的通知》，提出針對江蘇交控管理的高速公路用地中已確權(quán)的劃撥用地，可采取作價出資（入股）方式處置。下一步江蘇交控將選取典型項目探索落地實施路徑。

新建高速公路項目配套一定數(shù)量綜合開發(fā)用地

選取毗鄰城鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、旅游景區(qū)的高速公路服務區(qū)、收費站，配套一定數(shù)量綜合開發(fā)用地。鼓勵精細化設(shè)計，集約化用地。充分發(fā)揮土地增值收益，按照“一項目一平衡”的原則，根據(jù)項目財務分析計算出投資經(jīng)營資金缺口情況，合理確定相應配套綜合開發(fā)用地規(guī)模與邊界，平衡項目建設(shè)和運營資金需求。地方政府在編制國土空間規(guī)劃時，統(tǒng)籌考慮高速公路綜合開發(fā)利用需求，并據(jù)此及時組織編制土地綜合開發(fā)相關(guān)規(guī)劃。建議在《收費公路管理條例（修訂稿）》增加運營期收費公路通行費、廣告經(jīng)營和服務設(shè)施經(jīng)營等收入無法覆蓋貸款本息的，可配套一定數(shù)量綜合開發(fā)用地，彌補經(jīng)營期虧損等相關(guān)條款。

爭取政策性金融工具

為有效應對外部沖擊、穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟大盤，國務院推出設(shè)立專項基金、定向發(fā)債、補充資本金等政策性開發(fā)性金融工具，以擴大交通有效投資，充分發(fā)揮重大項目對經(jīng)濟發(fā)展的“壓艙石”作用。

江蘇交控及各市交通運輸局在省委省政府的領(lǐng)導下，積極響應國家層面工作部署，全力推進重大交通項目建設(shè)，配合省有關(guān)部門高質(zhì)量申請并承接國家政策性開發(fā)性金融工具。截至目前，江蘇交控共獲批基金總額度87.5億元，涉及南京都市圈環(huán)線高速、滬武高速太倉至常州段改擴建項目，以及張皋、海太過江通道等重大高速公路項目。為充分發(fā)揮基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資基金撬動作用，江蘇交控積極協(xié)調(diào)調(diào)度，推動項目實施，保障了獲批基金全部簽約并完成投放，在減輕省市資本金出資壓力的同時，推動政策性、開發(fā)性金融工具有效運用跑出“加速度”，為穩(wěn)住經(jīng)濟大盤提供強勁動力。