宦吉娥，張玉婷，龐設典，黃群龍

(1.中國地質(zhì)大學(武漢)，湖北 武漢 430074； 2.武漢市勘察設計有限公司，湖北 武漢 430022；3.武漢市測繪研究院，湖北 武漢 430022)

1 引 言

習近平總書記指出，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，增強憂患意識，做到居安思危，是我們黨治國理政的一個重大原則[1]。人為或自然因素引發(fā)的地質(zhì)災害是國家財產(chǎn)、人民生命財產(chǎn)安全的重大威脅，我國歷來重視地質(zhì)災害防御，然而地質(zhì)災害的防御必須從地質(zhì)環(huán)境保護層面進行系統(tǒng)性布局，處理好國土空間開發(fā)利用與地質(zhì)環(huán)境安全之間的關系。國土空間規(guī)劃時代，我國國土空間整體開發(fā)利用布局進一步優(yōu)化與整合，對地質(zhì)環(huán)境的安全與穩(wěn)定提出了新的挑戰(zhàn)。因此，有必要對地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃進行法律定位，使其在國土空間規(guī)劃體系中得到應有的重視。

2 地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃的法規(guī)與編制現(xiàn)狀

2.1 法規(guī)現(xiàn)狀

以“地質(zhì)”和“地質(zhì)環(huán)境”為主要檢索詞在北大法寶對我國現(xiàn)行的法律法規(guī)進行檢索，共搜集到中央層面的法規(guī)5部，地方層面以31個省級行政區(qū)劃單位(港澳臺除外)為主要研究對象，搜集到地方層面法規(guī)共計29部。根據(jù)規(guī)定內(nèi)容的差異，可以將上述法規(guī)劃分為綜合性法規(guī)(表1)和專項性法規(guī)(表2)兩大類。

表1 我國地質(zhì)環(huán)境領域綜合性法規(guī)

表2 我國地質(zhì)環(huán)境領域?qū)ｍ椥苑ㄒ?guī)

從匯總的情況可以看出，我國地質(zhì)環(huán)境領域的法規(guī)縱向上涉及國家和地方兩個層級，橫向上涉及的范圍較廣泛，內(nèi)容上除了綜合性的規(guī)定，還存在地質(zhì)災害防治、地質(zhì)勘查、礦山地質(zhì)環(huán)境、地質(zhì)資料、地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測、地質(zhì)遺跡和地面沉降等七個領域的專項法規(guī)。因為涉及地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃相關規(guī)定的內(nèi)容均存在于綜合性法規(guī)之中，所以下文主要針對地質(zhì)環(huán)境領域綜合性法規(guī)進行分析。

從當前地質(zhì)環(huán)境綜合性法規(guī)的現(xiàn)狀來看，主要存在以下兩種普遍現(xiàn)象：第一，法規(guī)的位階較低，缺乏高位階統(tǒng)一的立法指引。綜合性立法只存在于地方，中央層面的相關法律法規(guī)的制定有所缺失；第二，法規(guī)制定的數(shù)量較少。全國(港澳臺除外)僅有16個地區(qū)對于地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃在法規(guī)中進行規(guī)定，海南省是地方政府規(guī)章的形式，其余均為地方性法規(guī)的形式，涉及地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃方面立法的覆蓋率不高，地質(zhì)環(huán)境缺乏較為完善的法規(guī)保障體系。

雖然16個地方省份(如表1所示)在地質(zhì)環(huán)境領域進行了綜合性立法，但是具體到法規(guī)條文規(guī)定的具體內(nèi)容，各個地方對于地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃編制的規(guī)定和處理也不盡相同，具體分析主要有以下幾個方面：

(1)規(guī)劃的名稱

規(guī)劃的名稱體現(xiàn)規(guī)劃編制的內(nèi)容與側重，體現(xiàn)規(guī)劃的核心要義，規(guī)劃名稱的差異也展現(xiàn)出各個地區(qū)對于地質(zhì)環(huán)境的關注點不同。從各個地方法規(guī)的具體規(guī)定來看，江蘇省、廣西壯族自治區(qū)、湖南省、河南省、黑龍江省、遼寧省、甘肅省、貴州省8個省份選擇“地質(zhì)環(huán)境保護規(guī)劃”為名稱，內(nèi)蒙古自治區(qū)、西藏自治區(qū)、湖北省以“地質(zhì)環(huán)境保護與(和)利用規(guī)劃”為規(guī)劃名稱，新疆維吾爾自治區(qū)選擇編制“國土空間生態(tài)修復規(guī)劃”，四川省以“地質(zhì)環(huán)境保護、利用規(guī)劃”為規(guī)劃名稱，海南省選擇制定“地質(zhì)環(huán)境保護、利用和地質(zhì)災害防治規(guī)劃”，山東省規(guī)定組織制定“地質(zhì)災害防治規(guī)劃、礦山地質(zhì)環(huán)境保護等”規(guī)劃，云南省規(guī)定要制定“地質(zhì)災害防治規(guī)劃”。

(2)規(guī)劃的內(nèi)容

針對地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃的具體內(nèi)容，僅有江蘇省、河南省和甘肅省在法規(guī)中作出了詳細的規(guī)定。其中《江蘇省地質(zhì)環(huán)境保護條例》第九條規(guī)定：地質(zhì)環(huán)境保護規(guī)劃主要包括以下內(nèi)容：①地質(zhì)環(huán)境現(xiàn)狀；②地質(zhì)環(huán)境保護的基本要求與規(guī)劃目標；③地質(zhì)環(huán)境保護功能區(qū)劃分；④地質(zhì)環(huán)境保護和重點地質(zhì)生態(tài)環(huán)境修復工程；⑤地質(zhì)環(huán)境保護規(guī)劃實施保障措施?！逗幽鲜〉刭|(zhì)環(huán)境保護條例》第九條和《甘肅省地質(zhì)環(huán)境保護條例》第七條規(guī)定一致，內(nèi)容均為：地質(zhì)環(huán)境保護規(guī)劃主要包括以下內(nèi)容：①地質(zhì)環(huán)境現(xiàn)狀與發(fā)展趨勢；②地質(zhì)環(huán)境保護的基本要求與規(guī)劃目標；③地質(zhì)環(huán)境保護功能區(qū)劃分；④地質(zhì)環(huán)境保護的主要任務；⑤地質(zhì)環(huán)境的恢復治理，地質(zhì)災害的預防、控制和治理；⑥地質(zhì)環(huán)境保護規(guī)劃實施的保障措施。

相對比而言，河南省和甘肅省的條文規(guī)定比江蘇省的規(guī)定更加全面，河南省和甘肅省不僅要求對地質(zhì)環(huán)境的現(xiàn)狀、目標、功能區(qū)劃分、修復以及保障措施等方面進行編制，同時對于地質(zhì)環(huán)境保護的主要任務以及地質(zhì)災害的預防、控制和治理的內(nèi)容也需要編入規(guī)劃內(nèi)容之中。

(3)與其他規(guī)劃關系的處理

規(guī)劃之間關系的處理是否得當對于規(guī)劃目的能否實現(xiàn)至關重要。各個地方法規(guī)條文內(nèi)容中規(guī)劃關系的處理主要涉及經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃和其他相關規(guī)劃兩大類。詳細來說，第一，針對經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃，16個省份中，除了山東省和云南省未對地質(zhì)環(huán)境綜合性規(guī)劃的編制作出要求，剩余14個省份中，有13個明確提出要堅持貫徹經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃為根本遵循的原則，規(guī)定將地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃納入國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃(計劃)之中，只有甘肅省未在條文內(nèi)容中將此進行明確。第二，針對其他相關規(guī)劃，除了甘肅省明確寫明在編制和實施城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃以及礦產(chǎn)資源、水利、交通、旅游、能源等規(guī)劃，應當與地質(zhì)環(huán)境保護規(guī)劃相銜接，闡明了其他相關規(guī)劃與地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃之間的銜接關系，剩余15個省份都沒有較為清晰的關系界定，處理方式可以大致分為兩種，江蘇省、廣西壯族自治區(qū)、河南省、黑龍江省4個省份在條文中以“土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、礦產(chǎn)資源規(guī)劃、旅游發(fā)展規(guī)劃以及水利、交通、能源等重大建設工程項目規(guī)劃，應當符合地質(zhì)環(huán)境保護的要求”此類似話語進行了規(guī)定，只突出強調(diào)地質(zhì)環(huán)境保護要求對規(guī)劃編制的影響，未直接處理規(guī)劃之間的關系，其他11個省份條文內(nèi)容對于規(guī)劃關系的處理均沒有涉及。

2.2 編制現(xiàn)狀

規(guī)劃的編制是規(guī)劃目標實現(xiàn)的重要前提條件。因為規(guī)劃不同于法律，可能會涉及國家保密數(shù)據(jù)，不存在強制公開的屬性，為進一步對我國31個省級行政區(qū)劃單位地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃和涉及地質(zhì)環(huán)境內(nèi)容的相關規(guī)劃的編制情況進行追蹤，以“地質(zhì)”“規(guī)劃”為檢索詞條，以標題為主要檢索范圍，以2022年3月為時間節(jié)點，在31個省級行政區(qū)劃單位人民政府門戶網(wǎng)站和自然資源規(guī)劃廳(局)網(wǎng)站進行檢索，并將檢索結果根據(jù)規(guī)劃的內(nèi)容和關系進行了分類匯總(如表3所示)。

病理學分析 完成磁共振掃描后，將大鼠過量麻醉處死后立即解剖，取部分右葉肝臟用于病理學分析，采用HE染色及Masson染色，利用METAVIR分期系統(tǒng)進行病理學分期(F0：無纖維化；F1：匯管區(qū)纖維化；F2：少量的匯管區(qū)-中央靜脈纖維橋或纖維分隔；F3：大量的匯管區(qū)-中央靜脈纖維橋或纖維分隔；F4：早期肝硬化)。本研究定義F1～F2期為輕度肝纖維化，F(xiàn)3～F4期為重度肝纖維化。

表3 各地方地質(zhì)環(huán)境領域相關規(guī)劃編制情況匯總

續(xù)表3

從整體上來看，我國地質(zhì)環(huán)境領域編制的規(guī)劃數(shù)量較多，總計138個，但是地質(zhì)環(huán)境內(nèi)容要素較分散，更多地分散于專項規(guī)劃和其他相關規(guī)劃之中，各地方更加偏向于以地質(zhì)環(huán)境某單一要素為基礎編制相對應的下位專項規(guī)劃。專項規(guī)劃在具有較強針對性的同時也不可避免地存在調(diào)整范圍狹隘的弊端，地方缺乏綜合性地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃的編制在一定程度上就可能會導致某些地質(zhì)要素保護的缺位，因此地質(zhì)環(huán)境綜合性規(guī)劃的編制對于地質(zhì)環(huán)境安全的保障是十分必要的。但是從檢索結果的匯總情況可以看出，其編制的整體情況并不樂觀，一方面，地質(zhì)環(huán)境綜合性規(guī)劃編制數(shù)量較少，31個省份中只有河南省、貴州省、江蘇省、浙江省、廣西壯族自治區(qū)5個省份進行了地質(zhì)環(huán)境綜合性規(guī)劃的編制工作；另一方面，綜合性規(guī)劃編制的法律落實情況并不理想。雖然在前述法規(guī)統(tǒng)計中有16個省份法律明確規(guī)定要編制地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃，但實際只有河南省、貴州省、江蘇省、廣西壯族自治區(qū)將法律規(guī)定進行了落實，有四分之三的省份仍處于未編制的狀態(tài)。

綜上所述，地質(zhì)環(huán)境綜合性規(guī)劃存在法律保障體系不健全，法律規(guī)定內(nèi)容不全面，規(guī)劃之間關系的處理被忽略，規(guī)劃編制工作落實不到位等諸多問題，這也反映出我國對于地質(zhì)環(huán)境整體的保護在法律保障和編制實踐方面的重視程度遠遠不夠，為滿足新時代綠色發(fā)展的現(xiàn)實需要，緩和人類發(fā)展與自然生態(tài)平衡之間的矛盾，推動地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃的落實和實施，需要我們從立法和編制實踐兩方面對其進一步完善。

3 國土空間規(guī)劃時代地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃編制的機遇與挑戰(zhàn)

2019年5月23日中共中央國務院發(fā)布關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的意見，其中明確提出將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃，打破了我國傳統(tǒng)的規(guī)劃體系，正式將我國帶入國土空間規(guī)劃時代[2]。一直以來，地質(zhì)環(huán)境與空間規(guī)劃聯(lián)系十分密切，對于空間規(guī)劃的布局與發(fā)展意義重大。國土空間規(guī)劃時代的到來，是對我國規(guī)劃體系的重大變革，這也為地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃的完善與發(fā)展帶來諸多機遇與挑戰(zhàn)[3]。

3.1 地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃的發(fā)展機遇

(1)法律地位的提升

我國的規(guī)劃編制成果自城鄉(xiāng)規(guī)劃法之后有了明顯的法定規(guī)劃和非法定規(guī)劃之分，盡管對于兩者之間的界定條件還存在較大的爭議，但是相較之法定規(guī)劃擁有更高的法律強制力、更為嚴格的編制和修改程序這些是無可厚非的。國土空間規(guī)劃體系的提出與構建，就是為了解決我國傳統(tǒng)規(guī)劃體系中存在的規(guī)劃沖突、重復等諸多問題，改變我國現(xiàn)代治理體制和公共政策中碎片化、短期行為，嚴格規(guī)范規(guī)劃的編制與實施程序，突出和強調(diào)規(guī)劃的強制性和權威性，進一步提升我國整體規(guī)劃體系的法律地位。地質(zhì)環(huán)境作為國土空間規(guī)劃編制的依托，是國土空間規(guī)劃編制和實施的前提和基礎，因此對于我國地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃法律地位不明確，規(guī)劃權威性和強制性得不到充分體現(xiàn)的現(xiàn)實局面，必然會因為國土空間規(guī)劃時代的到來受到影響和改變，這為地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃法律地位的提升提供了強有力的基礎支撐。

(2)規(guī)劃體系的完善

國土空間規(guī)劃不僅僅帶來空間結構和空間治理的優(yōu)化布局，對于我國規(guī)劃體系的整體改革和調(diào)整也具有重大意義。我國地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃的編制工作起步較晚，至今仍未形成較為完整的規(guī)劃體系。規(guī)劃體系存在缺乏高位階規(guī)劃的統(tǒng)一引導、規(guī)劃編制層級較混亂、技術標準的不統(tǒng)一等問題，影響規(guī)劃目標的實施效果?！拔寮壢悺钡囊?guī)劃編制體系與“多規(guī)合一”的編制理念，不單單是國土空間規(guī)劃體系的編制思路，從另一個層次來說，這也是地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃體系的構建指南，為其進一步完善和發(fā)展提供了機遇和強大的外部推動力。一方面，將地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃體系與國土空間規(guī)劃體系相對接，落實“三區(qū)三線”的具體要求，優(yōu)化地質(zhì)環(huán)境開發(fā)與保護的布局，促進國土空間用途管制目標的統(tǒng)一實現(xiàn)；另一方面，通過自上而下的規(guī)劃編制和傳導體系，進一步協(xié)調(diào)不同層級政府之間的利益關系，確保規(guī)劃的內(nèi)容由淺入深、由粗至細，在確保規(guī)劃的內(nèi)容全域、全覆蓋的同時，又能夠?qū)τ谥攸c領域進行針對性、具體性的安排，科學進行規(guī)劃之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，為地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃的編制和落實進一步清除障礙。

3.2 地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃面臨的挑戰(zhàn)

(1)與國土空間規(guī)劃之間關系的處理

地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃與國土空間規(guī)劃聯(lián)系緊密，兩種規(guī)劃之間并非是簡單的包含關系，而是交叉關系，國土空間規(guī)劃的編制對于地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃的存在形式提出了新要求。主要的存在形式有兩種：第一種是疊加，即地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃作為國土空間規(guī)劃體系中的一項專項規(guī)劃，與總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃并行存在[4]；第二種是融入，即將地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃的內(nèi)容融入總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃之中，不再單獨制定，將地質(zhì)環(huán)境作為一種空間類型進行管控。兩種存在形式各有利弊，其取舍需要綜合考慮與國土空間規(guī)劃關系之間的協(xié)調(diào)。

(2)與國土空間規(guī)劃之間內(nèi)容的厘定

2012年黨的十八大報告中將國土空間劃分為生產(chǎn)空間、生活空間和生態(tài)空間三類，指明不同空間類型要發(fā)揮不同的功能作用，注重經(jīng)濟、社會、生態(tài)效益的協(xié)調(diào)統(tǒng)一[5]，進一步揭示了國土空間具有自然、經(jīng)濟和社會等多重屬性。從一定意義上面來說，國土空間是指人類社會及其活動與自然環(huán)境之間相互交融所形成的，以資源和環(huán)境為外在基礎，以社會經(jīng)濟發(fā)展為主體的動態(tài)綜合體。資源、環(huán)境和社會經(jīng)濟是整個國土空間三大基礎構成要素，三大基礎構成要素相互聯(lián)系、相輔相成，共同促進國土空間的開發(fā)與利用。具體來說，資源是社會經(jīng)濟發(fā)展的物質(zhì)基礎和外在推動力，主要包括水資源、礦產(chǎn)資源等；環(huán)境是資源的重要依托，是社會經(jīng)濟發(fā)展的外在基礎，主要包括生態(tài)環(huán)境、地質(zhì)環(huán)境等；社會經(jīng)濟人類利用資源和環(huán)境發(fā)展的產(chǎn)物，其涉及人類生產(chǎn)生活的各個領域。

而地質(zhì)環(huán)境是一個多因子系統(tǒng)，其主要是由巖石、土壤、有機成分、氣體、地下水、微生物以及動力地質(zhì)作用和現(xiàn)象等組成，為人類社會的生產(chǎn)生活提供了基礎場所，為社會經(jīng)濟的發(fā)展提供了土地、礦產(chǎn)、地下水等自然資源，在促進社會經(jīng)濟發(fā)展的同時，還提供了涵養(yǎng)水源、保持水土、減輕自然災害等生態(tài)服務，是整個經(jīng)濟社會發(fā)展的資源基礎、環(huán)境基礎、生態(tài)基礎和工程基礎[6]。

基于此，地質(zhì)環(huán)境作為國土空間的重要組成部分，無論是從基礎構成抑或是社會功能方面考量，地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃與國土空間規(guī)劃在規(guī)劃的對象和內(nèi)容上面都存在一定的重疊，并且重疊的部分對于規(guī)劃本身的編制來說都是較為基礎的要素，因此需要進一步將其內(nèi)容的邊界進行明確。

(3)地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃目標管控和空間表達能力的協(xié)調(diào)

國土空間規(guī)劃更加強調(diào)的是多層次、多維度、立體式的空間治理和空間管控。地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃作為國土空間規(guī)劃的重要組成部分，其是國土空間規(guī)劃制定的重要基礎，也是國土空間規(guī)劃在地質(zhì)環(huán)境保護領域中的細化，因此地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃與國土空間規(guī)劃內(nèi)容之間的銜接十分重要。但是，從編制的歷史實踐來看，地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃編制的內(nèi)容往往更加偏向于目標管控，規(guī)定更加偏向于原則性，空間功能信息淡薄，規(guī)劃整體內(nèi)容的空間性并不高，空間表達能力較弱[7]。因此，在國土空間規(guī)劃的空間管控的理念下，地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃在編制過程之中，如何在實現(xiàn)地質(zhì)環(huán)境保護的規(guī)劃目標的情況下，增強自身的空間表達能力，做好與國土空間規(guī)劃內(nèi)容上面的銜接，是新時代對于地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃提出的新挑戰(zhàn)。

4 國土空間規(guī)劃時代地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃的法律定位與完善

4.1 提升地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃的法律地位

從長遠來看，規(guī)劃不應該僅僅作為一項國家政策而存在，規(guī)劃的地位應該提升到法律層面，需要將其納入法律法規(guī)的范圍之內(nèi)，明確賦予其法律強制力。具體來說，其可以歸入“行政規(guī)范性文件”之內(nèi)，原因如下：第一，從制定的主體來看，規(guī)劃的制定主體是國務院相關主管部門、地方政府相關部門或者是與其他部門聯(lián)合制定，這與行政規(guī)范性文件的制定主體是相重合的；第二，從效力來源來看，規(guī)劃的效力是來源于部門規(guī)章或者地方性法規(guī)，規(guī)劃的內(nèi)容主要是對部門規(guī)章或者地方性法規(guī)相關規(guī)定的明確和細化。我國針對行政規(guī)范性文件的范圍雖然沒有較為具體的規(guī)定，但是從一般意義上面來說，可以將范圍基本限定在國務院部門規(guī)章和地方政府規(guī)章效力之下的規(guī)定，所以說二者的效力來源是一致的；第三，從制定、發(fā)布的程序來看，規(guī)劃的制定和發(fā)布程序與行政規(guī)范性文件也大體相似。例如《地質(zhì)災害防治條例》第11條規(guī)定“國務院國土資源主管部門會同國務院建設、水利、鐵路、交通等部門，依據(jù)全國地質(zhì)災害調(diào)查結果，編制全國地質(zhì)災害防治規(guī)劃，經(jīng)專家論證后報國務院批準公布?？h級以上地方人民政府國土資源主管部門會同同級建設、水利、交通等部門，依據(jù)本行政區(qū)域的地質(zhì)災害調(diào)查結果和上一級地質(zhì)災害防治規(guī)劃，編制本行政區(qū)域的地質(zhì)災害防治規(guī)劃，經(jīng)專家論證后報本級人民政府批準公布，并報上一級人民政府國土資源主管部門備案?！睆臈l文的規(guī)定可以看出，規(guī)劃的制定也需要審核、專家論證、批準公布和備案，基本流程是與行政規(guī)范性文件相類似的[8]。

基于上述論述，地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃的法律地位具有一定的提升空間，并且具備納入“行政規(guī)范性文件的范疇”的條件，進而從根本上提升地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃的強制力和約束力，強化對地質(zhì)安全的保障措施，更好地服務于我國城市發(fā)展和生態(tài)文明建設。

4.2 完善地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃體系

地質(zhì)環(huán)境是國土空間規(guī)劃編制的重要基礎，也是國土空間規(guī)劃實施的重要依托，是國土空間規(guī)劃體系構建中不可忽視的重要影響因素。因此，地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃應當作為國土空間規(guī)劃的組成部分，納入國土空間規(guī)劃體系之中。從具體操作而言，可以從以下幾個方面入手：

第一，從橫向上面來說，地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃體系的構建首先應當區(qū)分總體規(guī)劃和專項規(guī)劃，從統(tǒng)一規(guī)劃體系出發(fā)，地質(zhì)環(huán)境總體規(guī)劃可視為國土空間規(guī)劃體系中的專項規(guī)劃[9]，是地質(zhì)環(huán)境領域開發(fā)與保護行為的根本遵循，為了更好地與國土空間規(guī)劃進行對接與協(xié)調(diào)，規(guī)劃期限與國土空間規(guī)劃時間相統(tǒng)一，可以設定為15年；地質(zhì)環(huán)境專項規(guī)劃可以根據(jù)其內(nèi)容的不同具體細分為地質(zhì)環(huán)境調(diào)查與評價、地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測、地質(zhì)遺跡保護、地質(zhì)災害防治、地熱資源的合理開發(fā)利用、礦山地質(zhì)環(huán)境修復等，地質(zhì)環(huán)境專項規(guī)劃是以總體規(guī)劃的總體要求出發(fā)，以本領域特色為基礎，對總體規(guī)劃目標的細化，規(guī)劃期限可以設立為5年。當前我國過多地關注于地質(zhì)環(huán)境中的某領域?qū)ｍ椧?guī)劃的編制，忽視了地質(zhì)環(huán)境總體規(guī)劃的統(tǒng)領作用，進而造成職能重疊或者缺位情況的出現(xiàn)，因此需要從宏觀和微觀兩個層面加強對地質(zhì)環(huán)境的管理和保護。

第二，從縱向上面來說，對應國土空間規(guī)劃體系，地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃應當分為國家級、省(自治區(qū)、直轄市)級和市縣級“三級”規(guī)劃。國家級層面的地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃是從中長期出發(fā)對全國范圍內(nèi)地質(zhì)環(huán)境的保護與利用作出統(tǒng)籌布局，與全國國土空間規(guī)劃相銜接，制定地質(zhì)環(huán)境保護與利用的宗旨和目標，明確強制性內(nèi)容，主要是發(fā)揮戰(zhàn)略性、統(tǒng)領性的作用；省(自治區(qū)、直轄市)級地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃側重協(xié)調(diào)性，根據(jù)國家級地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃的戰(zhàn)略指引，對于本省內(nèi)地質(zhì)環(huán)境現(xiàn)狀進行分析處理，為市縣級地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃的編制作出進一步的要求；市縣級地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃需要分解戰(zhàn)略目標的要求，進一步細化、落實，由市縣級政府組織，根據(jù)本地區(qū)地質(zhì)環(huán)境的現(xiàn)狀進行單獨編制，既不能違反地質(zhì)環(huán)境的總體要求，同時也要保證規(guī)劃的因地制宜性與特殊性[10]。

第三，從內(nèi)容界定上面來看，地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃與國土空間規(guī)劃內(nèi)容邊界的確定可以從以下三個角度進行考量。首先，國土空間規(guī)劃內(nèi)容是地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃的目標導向[11]。國土空間規(guī)劃結合經(jīng)濟發(fā)展與資源環(huán)境保護的雙重需求，提出一定的規(guī)劃目標，其內(nèi)容是地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃編制的風向標，所以地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃是對于國土空間規(guī)劃內(nèi)容的進一步細化和落實；再者，地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃的重要成果和結論，應當成為國土空間規(guī)劃編制的基礎。例如，地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃在編制的過程中對地下空間開發(fā)條件、地質(zhì)資源、土地和地下水環(huán)境、地質(zhì)災害等進行分類分析評價所形成地質(zhì)調(diào)查評價成果，應當成為國土空間規(guī)劃編制的基礎資料[12]；最后，地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃空間落實的主要結論應該納入國土空間規(guī)劃內(nèi)容之中，這是地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃對于空間規(guī)劃目標的落實成果，應該成為國土空間規(guī)劃的組成部分。

4.3 構建地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃法律保障體系

第一，制定地質(zhì)環(huán)境保護條例，完善各地方地質(zhì)環(huán)境相關立法。國家應結合地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃的編制理念和實踐經(jīng)驗，盡快推進地質(zhì)環(huán)境保護條例的立法進程，確立地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃的法律和統(tǒng)領地位，通過立法，明確規(guī)劃體系的層級和政府職權的劃分，統(tǒng)一規(guī)劃的編制與管理，以高位階的法律來保障規(guī)劃的落地和實施，提升規(guī)劃的權威力[13]；各個地方應根據(jù)地質(zhì)環(huán)境保護條例的具體要求，結合本地方實際出臺相對應的地方性法規(guī)，以確保各級規(guī)劃有相對應的立法提供保障和支撐；以行政法規(guī)和地方政府規(guī)章為基礎，構建和完善地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃體系的框架，全面推進地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃法制化建設的進程。

第二，增加未來國土空間立法中的占比份額。國土空間規(guī)劃立法已經(jīng)納入第十三屆人大常委會的立法計劃之中，地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃的內(nèi)容需要在未來國土空間規(guī)劃立法之中得以體現(xiàn)，并且其所占比例也應當適當增加。針對未來的入法形式，建議地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃以單章立法的形式在未來國土空間規(guī)劃立法之中存在[14]，這樣可以在滿足地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃編制技術要求較高的前提下，還可以提升地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃整體的法律地位，減少法律之間的割裂，增強法律之間的融合，以實現(xiàn)法律保障與地質(zhì)環(huán)境保護雙重利益的最大化。

4.4 強化地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃的空間表達能力

調(diào)整規(guī)劃內(nèi)容的總體指向，完善地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃的空間屬性，推動地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃的編制從“目標指引”向“目標指引+空間管控”方向轉變。進一步考慮地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃中生態(tài)服務、土地、礦產(chǎn)、地下水等各類構成要素的空間差異性，完善空間基礎信息，逐步建立地質(zhì)環(huán)境分區(qū)管控體系[15]；依托地質(zhì)環(huán)境評價，將地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃的目標與國土空間管控的要求相對接，并落實到相對應的空間單元之中；同時，在國土空間規(guī)劃編制的過程中，要將國土空間的開發(fā)利用與地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃的保護要求相銜接，使得地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃的目標和要求能夠在國土空間開發(fā)的各項活動中得以落實和體現(xiàn)[16]。

5 結 論

國土空間規(guī)劃是我國整個規(guī)劃體系架構的創(chuàng)新之舉。國土空間規(guī)劃時代，無論是從地質(zhì)災害防治角度抑或是城市發(fā)展建設角度，地質(zhì)環(huán)境的基礎地位始終都不可被忽略。文章以國土空間規(guī)劃為時代背景，從理論和實踐的角度分別分析了當前我國地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃立法與編制現(xiàn)狀，闡明了國土空間規(guī)劃時代的到來為地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃未來的編制和完善提供的機遇與挑戰(zhàn)，并從提升法律地位、規(guī)劃體系、法律保障體系以及規(guī)劃內(nèi)容四個方面為地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃的定位與完善進行了明晰。提出應提高地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃的法律定位，構建和完善地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃體系框架，實現(xiàn)其與國民經(jīng)濟、城市空間布局、生態(tài)文明建設等相互融合的新局面，使地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃能夠更好地推動和服務于我國的經(jīng)濟發(fā)展、環(huán)境保護和城市建設，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的目標，促進和保障社會的發(fā)展與進步。