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一、部門(mén)整體績(jī)效管理的時(shí)代背景

（一）研究背景

現(xiàn)代公共管理的核心問(wèn)題是如何更好地提高政府績(jī)效，而政府績(jī)效只有通過(guò)政府職能部門(mén)的履職才能得以實(shí)現(xiàn)，而政府職能部門(mén)的履職剛性需要通過(guò)公共財(cái)政來(lái)保障。因此，某種程度上看，“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”。在此視野下，公共財(cái)政其實(shí)是政府、企業(yè)和個(gè)人多個(gè)利益關(guān)系的交匯點(diǎn)，全面預(yù)算績(jī)效管理要求所有政府職能部門(mén)以部門(mén)預(yù)算編制為基礎(chǔ)，不斷提高預(yù)算資金使用的充分性和有效性，全面加強(qiáng)整體支出綜合產(chǎn)出效益，推動(dòng)各類(lèi)社會(huì)活動(dòng)有序開(kāi)展。因此，部門(mén)整體績(jī)效管理是保障部門(mén)年度履職效能充分發(fā)揮的首要環(huán)節(jié)，各政府職能部門(mén)的整體績(jī)效管理水平又將共同構(gòu)成整個(gè)政府履職革新的最終產(chǎn)出成效。

因此，全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然選擇，是深化財(cái)稅體制改革、建立現(xiàn)代財(cái)政制度的重要內(nèi)容，是優(yōu)化地方政府資源配置、提升公共服務(wù)質(zhì)量的關(guān)鍵舉措，更是推動(dòng)黨中央、國(guó)務(wù)院重大方針政策落地見(jiàn)效的重要保障。

（二）歷史發(fā)展

為有效衡量政府部門(mén)整體績(jī)效管理水平，我國(guó)曾以財(cái)政重點(diǎn)項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)為起點(diǎn)，探索有效衡量政府部門(mén)整體支出績(jī)效水平的方式方法。很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，我國(guó)各地的預(yù)算績(jī)效管理主要以項(xiàng)目支出的績(jī)效評(píng)價(jià)為重點(diǎn)，部分先進(jìn)地區(qū)探索應(yīng)用的部門(mén)整體績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，也主要沿用以“項(xiàng)目全生命周期管理”為依據(jù)的邏輯框架模型，盡管從部門(mén)動(dòng)用的預(yù)算資金到產(chǎn)出和效果的考察線(xiàn)條比較清晰，但其實(shí)并不符合部門(mén)整體績(jī)效管理的綜合性、全面性要求，更缺乏對(duì)部門(mén)使命和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的分析與關(guān)注，而這一點(diǎn)恰是政府履職效能革新的必答之題。因此，現(xiàn)有的部門(mén)整體績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系在真實(shí)反映部門(mén)的履職成效水平、推動(dòng)履職創(chuàng)新方面成效甚微，部門(mén)的預(yù)算績(jī)效和政府績(jī)效在現(xiàn)有的政府考核體系中，也長(zhǎng)期處于“兩張皮”管理模式，無(wú)法實(shí)現(xiàn)有機(jī)的融合和統(tǒng)一。

（三）研究目的

本文旨在通過(guò)對(duì)部門(mén)整體績(jī)效與政府績(jī)效的區(qū)別與聯(lián)系進(jìn)行分析，構(gòu)建出穩(wěn)定有效的部門(mén)整體績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系框架和分析方法，從而擺脫部門(mén)整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)僅能停留在內(nèi)部管理短板上的“蜻蜓點(diǎn)水”式分析，轉(zhuǎn)而通過(guò)對(duì)部門(mén)核心履職與預(yù)算資源的匹配度分析，引導(dǎo)部門(mén)關(guān)注如何通過(guò)有限的預(yù)算資源實(shí)現(xiàn)自身履職效能的改進(jìn)，從而實(shí)現(xiàn)整個(gè)政府層面效能的聯(lián)動(dòng)革新和提升。

二、部門(mén)整體績(jī)效管理的現(xiàn)狀與問(wèn)題

（一）未建立系統(tǒng)全面的整體績(jī)效指標(biāo)體系

在2018年中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》后，縣市（區(qū)）才開(kāi)始逐步重視部門(mén)的預(yù)算績(jī)效管理工作，基本都未能在科學(xué)設(shè)置本部門(mén)整體績(jī)效指標(biāo)上有所研究，部分年度整體績(jī)效指標(biāo)也無(wú)法全面與本地區(qū)區(qū)域發(fā)展的戰(zhàn)略達(dá)成一致，對(duì)年度政府績(jī)效考核無(wú)法起到有效的推動(dòng)作用。

（二）未形成科學(xué)有效的績(jī)效目標(biāo)制定機(jī)制

現(xiàn)有部門(mén)整體績(jī)效目標(biāo)主要由各主管部門(mén)自行申報(bào)，績(jī)效目標(biāo)的約束機(jī)制相對(duì)較弱，大量主管部門(mén)整體績(jī)效目標(biāo)存在目標(biāo)籠統(tǒng)不夠具體、指標(biāo)不夠量化、目標(biāo)重點(diǎn)不突出、目標(biāo)值完成無(wú)門(mén)檻性等問(wèn)題，各部門(mén)在整體績(jī)效目標(biāo)考核上多數(shù)傾向于玩文字游戲，未能體現(xiàn)出創(chuàng)先爭(zhēng)優(yōu)、標(biāo)桿超越、民生優(yōu)先、高效履責(zé)等方面的政府績(jī)效考核要求。

（三）未有績(jī)效考核結(jié)果應(yīng)用的推進(jìn)機(jī)制

基層各部門(mén)對(duì)整體績(jī)效考核的重視程度相對(duì)較低，加之部分預(yù)算項(xiàng)目的設(shè)立多與項(xiàng)目立項(xiàng)時(shí)的政策依據(jù)掛鉤，績(jī)效考核內(nèi)容往往設(shè)置相對(duì)籠統(tǒng)，與實(shí)際工作職責(zé)、目標(biāo)責(zé)任落實(shí)、部門(mén)和下級(jí)機(jī)關(guān)職能工作完成相脫節(jié)，使實(shí)績(jī)考核無(wú)法反映工作實(shí)際，考核結(jié)果趨同、流于形式，造成為了考核而考核的現(xiàn)象。因此，整體績(jī)效考核結(jié)果往往在應(yīng)用方面與預(yù)算掛鉤的機(jī)制較弱、績(jī)效管理工作落實(shí)往往存在“兩張皮”問(wèn)題，實(shí)際工作中無(wú)法充分發(fā)揮績(jī)效考核的導(dǎo)向作用。

（四）缺乏建立重點(diǎn)績(jī)效督查的長(zhǎng)效機(jī)制

現(xiàn)有的整體績(jī)效工作主要是通過(guò)財(cái)政部門(mén)逐步推進(jìn)，進(jìn)行推進(jìn)的主管部門(mén)在實(shí)際工作中，實(shí)際推進(jìn)和監(jiān)督整改的手段相對(duì)單一、實(shí)際推進(jìn)成效不夠明顯；部分部門(mén)履職信息實(shí)際反饋速度相對(duì)較慢，政府無(wú)法實(shí)時(shí)掌控重點(diǎn)項(xiàng)目的預(yù)算執(zhí)行情況和重點(diǎn)工作的進(jìn)展，普遍通過(guò)條塊考核的現(xiàn)有形式存在數(shù)據(jù)重復(fù)報(bào)送、數(shù)出多門(mén)等問(wèn)題，難以實(shí)現(xiàn)對(duì)部門(mén)整體績(jī)效的一體化動(dòng)態(tài)考核。

（五）整體績(jī)效考核方法重事后、輕過(guò)程

現(xiàn)有部門(mén)整體績(jī)效考核評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)缺乏科學(xué)系統(tǒng)的設(shè)置，缺乏細(xì)化、量化和可操作標(biāo)準(zhǔn)，考評(píng)中往往憑感覺(jué)、憑經(jīng)驗(yàn)、憑印象打分，評(píng)價(jià)主觀(guān)、結(jié)論模糊?？荚u(píng)結(jié)果“老好人”現(xiàn)象和趨中效應(yīng)明顯，結(jié)果趨同，缺乏針對(duì)性和說(shuō)服力，并存在大量誤差，出現(xiàn)干得多、任務(wù)重的部門(mén)分?jǐn)?shù)低，以及考核弄虛作假和形式主義等問(wèn)題。無(wú)法實(shí)現(xiàn)通過(guò)考核體系對(duì)部門(mén)整體履職實(shí)績(jī)工作進(jìn)行監(jiān)控和督查?？?jī)效考核自評(píng)中重視自評(píng)報(bào)告等靜態(tài)考核方法，考核材料年年千篇一律、千人一面，部門(mén)在主動(dòng)開(kāi)展整體績(jī)效日常動(dòng)態(tài)考核中缺乏主動(dòng)性，部分部門(mén)形成的考核機(jī)制未從工作推進(jìn)的實(shí)際角度出發(fā)，日?？己穗y以應(yīng)用，最后考核也流于形式。

三、部門(mén)整體績(jī)效評(píng)價(jià)路徑分析

（一）部門(mén)整體績(jī)效與政府績(jī)效的關(guān)系

從各地區(qū)探索部門(mén)整體績(jī)效評(píng)價(jià)的實(shí)踐中可以發(fā)現(xiàn)，部門(mén)整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)和政府部門(mén)績(jī)效評(píng)價(jià)均是由政府部門(mén)主導(dǎo)發(fā)起，旨在提高政府內(nèi)部行政效率和效果的績(jī)效管理方式。部門(mén)整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)，主要以從當(dāng)年度動(dòng)用的公共財(cái)政資源量出發(fā)，以設(shè)定的工作目標(biāo)與預(yù)算資源匹配度、績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況為評(píng)價(jià)核心對(duì)部門(mén)的年度績(jī)效進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，較政府部門(mén)績(jī)效評(píng)價(jià)更多關(guān)注的是目標(biāo)任務(wù)的完成效率。不同之處是，部門(mén)整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)更多從公共資源投入角度分析產(chǎn)出效益的匹配度，較政府部門(mén)績(jī)效評(píng)價(jià)原先更多關(guān)注產(chǎn)出效益問(wèn)題，與原先政府部門(mén)績(jī)效評(píng)價(jià)的其他維度一起有效地構(gòu)成了完整的政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系（見(jiàn)表1）。

表1 部門(mén)整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)與政府部門(mén)行政績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)比分析

（二）整體績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建

部門(mén)整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)是圍繞部門(mén)整體預(yù)算資金使用及其所支撐的部門(mén)職能和戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度的綜合評(píng)價(jià)，對(duì)于一個(gè)單位或部門(mén)的整體績(jī)效評(píng)價(jià)能夠有效了解其預(yù)算資金使用和資源配置情況，以及各管理要素之間的有機(jī)關(guān)系，以便從部門(mén)整體的層面把握單位（部門(mén)）的資源配置合理性和資金運(yùn)用效益，從結(jié)構(gòu)分析和整體效益分析中更加精確地查找問(wèn)題，進(jìn)而有效地進(jìn)行改進(jìn)。

由于部門(mén)整體績(jī)效評(píng)價(jià)的最終目的是促進(jìn)政府部門(mén)職能的發(fā)揮和服務(wù)效能的提高，因此部門(mén)整體績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)將共性的內(nèi)部管理全部抽離后，重點(diǎn)考察該部門(mén)不同核心履職圈層上，當(dāng)年度動(dòng)用預(yù)算資源后的實(shí)際履職成效。但不同政府部門(mén)承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任不同，具體部門(mén)職能也有所差異，同一職能部門(mén)又可能下設(shè)不同的職能單位，因此，不同職能部門(mén)的整體績(jī)效評(píng)價(jià)重點(diǎn)和評(píng)價(jià)指標(biāo)體系也應(yīng)有所差異。

要想通過(guò)相對(duì)公平的方式，有效衡量所有部門(mén)的職能履行情況，從而依據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果更好地優(yōu)化配置公共財(cái)政資源，可以由職能部門(mén)自身先進(jìn)行核心履職的高度概括和提煉，對(duì)提煉后的核心履職按照靶向理論，進(jìn)行不同履職要點(diǎn)的圈層劃分，從履職產(chǎn)出的角度挖掘相對(duì)標(biāo)準(zhǔn)化的績(jī)效指標(biāo)，明確績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)內(nèi)容，科學(xué)設(shè)置指標(biāo)考核標(biāo)準(zhǔn)和權(quán)重，從而構(gòu)建出相對(duì)具體、實(shí)用的部門(mén)整體績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，激發(fā)各部門(mén)（單位）落實(shí)預(yù)算管理的主體責(zé)任意識(shí)，改進(jìn)資金使用效能，形成更能滿(mǎn)足人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需求的政策執(zhí)行力和公共服務(wù)能力，真正構(gòu)建出以自我管理為出發(fā)點(diǎn)推動(dòng)本部門(mén)職能完善和發(fā)展的績(jī)效升級(jí)模式。

實(shí)際具體的評(píng)價(jià)框架構(gòu)建步驟可如下所示：

1.梳理部門(mén)總體職能。歸納部門(mén)職能對(duì)應(yīng)的內(nèi)部管理（共性指標(biāo)）和核心履職（個(gè)性指標(biāo)）。

圖1 職能梳理流程圖

（1）對(duì)部門(mén)“三定”方案中所有職能進(jìn)行細(xì)化分類(lèi)和提煉（全域），確保無(wú)遺漏。

（2）確定具體的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，如可根據(jù)服務(wù)對(duì)象或?qū)嵤?duì)象、事物性質(zhì)進(jìn)行劃分。

（3）按照確定的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)部門(mén)職能進(jìn)行初步歸類(lèi)，形成若干類(lèi)部門(mén)核心職能。

（4）若根據(jù)確定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行初步分類(lèi)后，一次分類(lèi)仍不能劃分所有職能，還需要對(duì)其中某些情況進(jìn)行再次分類(lèi)。

（5）對(duì)于職能較多、綜合性較強(qiáng)的部門(mén)，需對(duì)分類(lèi)結(jié)果進(jìn)行進(jìn)一步校驗(yàn)，確保職能分類(lèi)結(jié)果基本獨(dú)立，完全窮盡，不重疊、不遺漏。

在部門(mén)整體績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的內(nèi)部管理（共性指標(biāo)）方面，一定要關(guān)注財(cái)政供養(yǎng)人員支出控制（包含編制內(nèi)人員支出和政府購(gòu)買(mǎi)勞務(wù)人員支出兩部分）、項(xiàng)目支出控制、支出結(jié)構(gòu)合理性等方面指標(biāo)，通過(guò)這些指標(biāo)對(duì)部門(mén)運(yùn)行成本管控形成全面的評(píng)價(jià)基礎(chǔ)。

在部門(mén)整體績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的綜合履職（個(gè)性指標(biāo)）方面，不能僅停留在考察部門(mén)目標(biāo)設(shè)定合理性的層面，而要結(jié)合部門(mén)“三定”方案規(guī)定的職責(zé)使命和中長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，指標(biāo)反映的測(cè)評(píng)要素要能充分體現(xiàn)該部門(mén)的職責(zé)使命或?qū)﹂L(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展方面的實(shí)效，這樣的部門(mén)整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系才是相對(duì)完整和實(shí)用的。

2.梳理核心職能與項(xiàng)目的對(duì)應(yīng)關(guān)系。部門(mén)職能履行主要通過(guò)日常辦公的運(yùn)轉(zhuǎn)類(lèi)項(xiàng)目和專(zhuān)用于發(fā)展某項(xiàng)事業(yè)或政策的特定目標(biāo)類(lèi)項(xiàng)目來(lái)實(shí)現(xiàn)，清晰梳理核心職能與各類(lèi)預(yù)算項(xiàng)目之間的對(duì)應(yīng)關(guān)系是首要環(huán)節(jié)（見(jiàn)圖2）。

（1）從核心職能中提煉一級(jí)項(xiàng)目。在明確部門(mén)核心職能大類(lèi)后，將核心職能分解或聚合，提煉出所對(duì)應(yīng)的一級(jí)項(xiàng)目。

（2）將一級(jí)項(xiàng)目分解為二級(jí)項(xiàng)目。在提煉出一級(jí)項(xiàng)目后，需進(jìn)一步梳理，將一級(jí)項(xiàng)目分解為二級(jí)項(xiàng)目，每個(gè)一級(jí)項(xiàng)目能夠分解為一個(gè)或多個(gè)二級(jí)項(xiàng)目，此時(shí)除了確保不同的一級(jí)項(xiàng)目之間無(wú)交叉重疊的二級(jí)項(xiàng)目外，二級(jí)項(xiàng)目還不能偏離所對(duì)應(yīng)的履職職能。

（3）形成統(tǒng)一、明確的“職能—項(xiàng)目”關(guān)系脈絡(luò)。

3.提煉核心職能的產(chǎn)出、效益指標(biāo)。整體績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的大比例權(quán)重應(yīng)在部門(mén)履職的指標(biāo)上反映，指標(biāo)的確定更要圍繞部門(mén)職能、上級(jí)部門(mén)的要求性文件、重點(diǎn)任務(wù)目標(biāo)值和“十四五”中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃目標(biāo)等設(shè)置，不同類(lèi)型、層級(jí)項(xiàng)目個(gè)性化的職能產(chǎn)出指標(biāo)和效益指標(biāo)，甚至可以延展至通過(guò)設(shè)定“四級(jí)指標(biāo)”來(lái)進(jìn)一步測(cè)定和考察。

（1）對(duì)已提煉出的一級(jí)項(xiàng)目，梳理每個(gè)一級(jí)項(xiàng)目所適用的一級(jí)項(xiàng)目職能產(chǎn)出指標(biāo)、效益指標(biāo)。產(chǎn)出指標(biāo)的設(shè)置要直接、全面地反映該一級(jí)項(xiàng)目所對(duì)應(yīng)的核心職能，對(duì)應(yīng)提煉出一個(gè)或多個(gè)數(shù)量、質(zhì)量、時(shí)效指標(biāo)。特別是成本指標(biāo)設(shè)定需要結(jié)合項(xiàng)目預(yù)期成本、實(shí)際成本設(shè)定相應(yīng)指標(biāo)。效益指標(biāo)須重點(diǎn)體現(xiàn)出該項(xiàng)目的實(shí)施或職能履行的本質(zhì)，在此基礎(chǔ)上，還要提煉更深層次的與職能相對(duì)應(yīng)的多角度、多維度的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、民生、生態(tài)、服務(wù)對(duì)象滿(mǎn)意度等方面的延伸性效益類(lèi)指標(biāo)。

（2）分解一級(jí)項(xiàng)目職能產(chǎn)出、效益指標(biāo)，對(duì)應(yīng)梳理出二級(jí)項(xiàng)目職能產(chǎn)出、效益指標(biāo)。同樣的，二級(jí)項(xiàng)目的職能產(chǎn)出指標(biāo)也要直觀(guān)、全面，職能效益指標(biāo)包括直接反映和深層次反映效益實(shí)現(xiàn)情況的關(guān)鍵指標(biāo)。此外，對(duì)于二級(jí)項(xiàng)目而言，在指標(biāo)的設(shè)置上應(yīng)更加細(xì)化、更為全面，在體現(xiàn)職能的基礎(chǔ)上，還可以考慮設(shè)置政府自身能力建設(shè)類(lèi)的相關(guān)指標(biāo)，如行政能力、行政效率等指標(biāo)。一些保障性的二級(jí)項(xiàng)目，設(shè)立的主要目的是保障部門(mén)正常運(yùn)轉(zhuǎn)，促進(jìn)職能履行，在指標(biāo)的設(shè)置上也應(yīng)結(jié)合項(xiàng)目特點(diǎn)，設(shè)定相應(yīng)的職能工作完成度考核情況的輔助性測(cè)度指標(biāo)。

（3）“回看”年初部門(mén)自己設(shè)定的績(jī)效目標(biāo)，將年初績(jī)效指標(biāo)與職能緊密結(jié)合，修正年初指標(biāo)轉(zhuǎn)化為評(píng)價(jià)標(biāo)桿（準(zhǔn)）值。査找部門(mén)年初自行設(shè)定的績(jī)效目標(biāo)與上述提煉出的一級(jí)/二級(jí)項(xiàng)目職能產(chǎn)出指標(biāo)、效益指標(biāo)的關(guān)系，與職能產(chǎn)出和效益指標(biāo)相同的，嵌入已設(shè)定好的職能指標(biāo)，統(tǒng)一應(yīng)用；與職能產(chǎn)出和效益指標(biāo)契合度較高且符合項(xiàng)目特點(diǎn)的指標(biāo)，修正后可直接應(yīng)用；與項(xiàng)目職能產(chǎn)出和效益指標(biāo)相關(guān)性較弱或不相關(guān)的，舍棄不用。

（4）按照重要程度對(duì)提煉出的各類(lèi)一級(jí)/二級(jí)項(xiàng)目核心職能產(chǎn)出指標(biāo)、效益指標(biāo)進(jìn)行排序，依據(jù)重要性和預(yù)算規(guī)模設(shè)定相應(yīng)的評(píng)分值。

4.基于指標(biāo)，設(shè)計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，逐步形成個(gè)性化評(píng)價(jià)指標(biāo)體系?；谠O(shè)定的各類(lèi)指標(biāo)，設(shè)計(jì)各部分考核指標(biāo)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是設(shè)計(jì)個(gè)性化評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。測(cè)評(píng)標(biāo)準(zhǔn)中應(yīng)盡可能多地使用定量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、標(biāo)桿值評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、是非評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等，逐步減少使用定性評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的方式，確保評(píng)價(jià)結(jié)論的客觀(guān)性。

（1）定量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。如以“農(nóng)橋農(nóng)路建設(shè)項(xiàng)目”為例，則在進(jìn)行實(shí)際完成率指標(biāo)評(píng)價(jià)時(shí)，評(píng)價(jià)分值可以按照實(shí)際完成率×相應(yīng)分值。

（2）標(biāo)桿值評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。如以“城市安居工程項(xiàng)目”為例，在設(shè)計(jì)部分社會(huì)效益指標(biāo)評(píng)價(jià)時(shí)，可以根據(jù)年初設(shè)立目標(biāo)（修訂后的目標(biāo)），將“老舊小區(qū)安全隱患率降低5%”設(shè)為評(píng)價(jià)標(biāo)桿值，達(dá)到5%該項(xiàng)指標(biāo)得滿(mǎn)分，每降低0.5%則扣掉10%的權(quán)重分。

（3）是非評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。如以“人居環(huán)境整治項(xiàng)目”為例，在設(shè)計(jì)部分社會(huì)效益指標(biāo)評(píng)價(jià)時(shí)，將具體評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行細(xì)分，可細(xì)分為：一是改善農(nóng)村基礎(chǔ)衛(wèi)生健康環(huán)境的作用，能夠根除原有生產(chǎn)生活垃圾隨意堆放、形成符合村民居住衛(wèi)生健康條件且作用顯著的得滿(mǎn)分，否則不得分；二是改善人畜分離等基本居住衛(wèi)生條件的作用，滿(mǎn)足條件得滿(mǎn)分，不滿(mǎn)足不得分。

5.回歸驗(yàn)收評(píng)價(jià)指標(biāo)的適用性。制定一套經(jīng)得起推敲的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是確?？?jī)效評(píng)價(jià)科學(xué)性、客觀(guān)性的重要保障。一套完整的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，其適用性需要進(jìn)行驗(yàn)證，以確保指標(biāo)體系科學(xué)、合理。在驗(yàn)證方式上，基于政府部門(mén)職能，一方面可引入部門(mén)整體績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)化指標(biāo)體系論證機(jī)制，由部門(mén)、專(zhuān)業(yè)專(zhuān)家、第三方機(jī)構(gòu)聯(lián)合論證，對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)、評(píng)分值、評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)等重要構(gòu)成要素進(jìn)行論證，優(yōu)化形成標(biāo)準(zhǔn)化的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系；另一方面，可以利用5年及以上部門(mén)的行業(yè)數(shù)據(jù)、歷史數(shù)據(jù)，對(duì)相應(yīng)的職能產(chǎn)出指標(biāo)、效益指標(biāo)進(jìn)行驗(yàn)證，修正評(píng)價(jià)指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)值。

（三）部門(mén)整體績(jī)效評(píng)價(jià)思路與方法

本文基于政府部門(mén)職能，初步探析了構(gòu)建項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的思路，以期為財(cái)政部門(mén)發(fā)布統(tǒng)一的部門(mén)整體績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的規(guī)范性文件提供參考，期望標(biāo)準(zhǔn)化的整體績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系能夠?yàn)檎毮懿块T(mén)的整體績(jī)效評(píng)價(jià)，形成統(tǒng)一測(cè)評(píng)標(biāo)準(zhǔn)，并真實(shí)、準(zhǔn)確地反映出部門(mén)預(yù)算財(cái)政支出的整體實(shí)效，便于各部門(mén)、同類(lèi)項(xiàng)目進(jìn)行橫向、縱向的績(jī)效成果對(duì)比，檢驗(yàn)各部門(mén)預(yù)算決策的正誤，為今后的預(yù)算支出決策提供參考和借鑒，有效規(guī)避財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，從而不斷提高各部門(mén)自身的預(yù)算支出決策水平和績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的公信力，推動(dòng)各部門(mén)整體預(yù)算績(jī)效管理的動(dòng)態(tài)完善。

四、部門(mén)整體績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)用實(shí)例

（一）整體績(jī)效分析思路應(yīng)用

本次研究選取了筆者所在區(qū)域的區(qū)級(jí)市場(chǎng)監(jiān)督管理局、水利局等7家主管部門(mén)進(jìn)行整體績(jī)效評(píng)價(jià)分析思路的試點(diǎn)應(yīng)用。

在準(zhǔn)備工作前期，先通過(guò)組建工作小組，實(shí)現(xiàn)相關(guān)主管部門(mén)分析資料的收集和整理。

經(jīng)前期調(diào)查研究后，確定本次相關(guān)部門(mén)整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)關(guān)注點(diǎn)如下：（1）部門(mén)職能的變化調(diào)整情況，及部門(mén)職能與機(jī)構(gòu)重點(diǎn)工作、預(yù)算資金安排情況的匹配度；（2）部門(mén)人、財(cái)、物的投入及管理情況，具體包括：機(jī)構(gòu)控編率、在編人員崗位分布、外聘人員規(guī)模及崗位分布、部門(mén)預(yù)算規(guī)模及預(yù)算資金計(jì)劃用途、資產(chǎn)規(guī)模及使用情況等；（3）部門(mén)內(nèi)控制度的健全性和制度執(zhí)行情況；（4）政府采購(gòu)需求合理性及政府采購(gòu)工作規(guī)范性，其中重點(diǎn)關(guān)注購(gòu)買(mǎi)檢測(cè)服務(wù)的合理性；（5）預(yù)算資金使用的規(guī)范性及合規(guī)性，其中包括：資金使用是否符合預(yù)算申請(qǐng)的范圍、資金的支出方式是否合規(guī)等；（6）部門(mén)工作計(jì)劃（目標(biāo)）與實(shí)際完成情況，考察計(jì)劃（目標(biāo)）制定的合理性及實(shí)現(xiàn)程度；（7）部門(mén)職能的履行效益，主要為各職能、條線(xiàn)“十三五”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況。

深入了解部門(mén)職能、組織架構(gòu)、人力資源、部門(mén)工作計(jì)劃和年度重點(diǎn)任務(wù)、部門(mén)預(yù)算構(gòu)成和預(yù)算支出情況、主要業(yè)務(wù)開(kāi)展情況、部門(mén)內(nèi)控管理情況后，以此為基礎(chǔ)，歸納、梳理提煉各主管部門(mén)的整體績(jī)效目標(biāo)和年度績(jī)效目標(biāo)，有針對(duì)性地根據(jù)部門(mén)的核心履職權(quán)重設(shè)置部門(mén)整體評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)涉評(píng)主管部門(mén)預(yù)算編制、預(yù)算支出、內(nèi)部管理、項(xiàng)目產(chǎn)出和履職績(jī)效等方面的整體評(píng)價(jià)，綜述相關(guān)主管部門(mén)年度履職中已經(jīng)取得的工作經(jīng)驗(yàn)和社會(huì)綜合效益，挖掘不同核心職能在年度履職過(guò)程中可能存在的管理短板或不足，并對(duì)今后各主管部門(mén)預(yù)算申請(qǐng)和財(cái)政資源分配提出建設(shè)性意見(jiàn)。

以其中一家市場(chǎng)監(jiān)督管理局為例，根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)的基本原理、原則以及區(qū)市監(jiān)局部門(mén)職能特點(diǎn)，結(jié)合部門(mén)年度績(jī)效目標(biāo)，按照前期部門(mén)整體支出指標(biāo)體系框架設(shè)計(jì)思路，采用邏輯分析法設(shè)計(jì)的指標(biāo)體系主要包括內(nèi)部管理和履職成效兩部分內(nèi)容，分別占比35%、65%。主要圍繞部門(mén)職能與年度工作匹配性、資源配置（人、財(cái)、物）、預(yù)算和財(cái)務(wù)管理、政府采購(gòu)管理、核心業(yè)務(wù)管理等方面，客觀(guān)分析部門(mén)業(yè)務(wù)活動(dòng)、工作產(chǎn)出和履職效果，體現(xiàn)從“投入、過(guò)程”到“產(chǎn)出、效果和影響”的績(jī)效邏輯路徑。

1.內(nèi)部管理指標(biāo)設(shè)計(jì)思路。通過(guò)深入了解部門(mén)職能、中長(zhǎng)期規(guī)劃、科室設(shè)置等情況，分析考察區(qū)市監(jiān)局是否統(tǒng)籌考慮、綜合安排科室職責(zé)和人力資源，制定的年度工作計(jì)劃與目標(biāo)是否能夠符合科室職責(zé)、是否能夠保障其實(shí)現(xiàn)部門(mén)職能，從而綜合評(píng)價(jià)區(qū)市監(jiān)局目標(biāo)設(shè)定、支出安排的合理性及適應(yīng)性。并考察區(qū)市監(jiān)局預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算、部門(mén)、資產(chǎn)管理的規(guī)范性。預(yù)算執(zhí)行和管理通過(guò)關(guān)注區(qū)市監(jiān)局基本支出與項(xiàng)目支出預(yù)算編制情況、年中預(yù)算調(diào)整情況，考核其資金保障力度與部門(mén)職能履行的匹配性、合理性與準(zhǔn)確性；同時(shí)關(guān)注預(yù)決算信息公開(kāi)情況，考核其是否落實(shí)政府信息公開(kāi)要求。并關(guān)注區(qū)市監(jiān)局財(cái)政資金使用規(guī)范性、財(cái)務(wù)管理制度健全性等財(cái)務(wù)監(jiān)管類(lèi)指標(biāo)，考核區(qū)市監(jiān)局在資金支出、監(jiān)管方面的工作情況。對(duì)于部門(mén)管理和資產(chǎn)管理，考核區(qū)市監(jiān)局各項(xiàng)工作的規(guī)范性和部門(mén)資源配置的有效性及合規(guī)性。綜合評(píng)價(jià)部門(mén)整體履職的過(guò)程管理情況。

2.履職成效設(shè)計(jì)思路。將各科室職責(zé)與重點(diǎn)專(zhuān)項(xiàng)進(jìn)行匹配，關(guān)注部門(mén)重點(diǎn)工作產(chǎn)出，按區(qū)市監(jiān)局的工作職能設(shè)計(jì)產(chǎn)出指標(biāo)，以體現(xiàn)部門(mén)履職的實(shí)際完成情況，并考察“十三五”規(guī)劃實(shí)現(xiàn)情況、部門(mén)行政效能等方面的部門(mén)履職效果。

3.形成評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。如表2所示。

表2 南通市海門(mén)區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局2021年部門(mén)整體績(jī)效指標(biāo)樣表

（二）部門(mén)績(jī)效改進(jìn)情況分析

以市場(chǎng)監(jiān)督管理局為例，2021年度對(duì)上年部門(mén)整體績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果中反映的相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行“即知即改”應(yīng)用后，改進(jìn)情況主要有以下兩個(gè)方面：

1.內(nèi)部管理方面。區(qū)市監(jiān)局出臺(tái)相關(guān)制度文件，細(xì)化分至每個(gè)月度內(nèi)的工作任務(wù)與預(yù)算支出匹配考核掛鉤，及時(shí)支付相關(guān)業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)，切實(shí)落實(shí)了預(yù)算支出序時(shí)進(jìn)度管理，保障了前三季度執(zhí)行率≥75%；區(qū)市監(jiān)局還通過(guò)部門(mén)內(nèi)控制度的修訂和完善，進(jìn)一步夯實(shí)了公務(wù)卡結(jié)算報(bào)銷(xiāo)制度，重新制定了單位內(nèi)部食堂的財(cái)務(wù)管理制度，各項(xiàng)支出均實(shí)行按實(shí)報(bào)銷(xiāo)，按票入賬；開(kāi)展了整個(gè)系統(tǒng)的內(nèi)部資產(chǎn)清查，進(jìn)一步明確了專(zhuān)用設(shè)備定期核檢制度，動(dòng)態(tài)跟蹤內(nèi)部資產(chǎn)使用和維護(hù)記錄，規(guī)范資產(chǎn)的一體化管理流程；通過(guò)進(jìn)一步細(xì)化明確各崗位的職責(zé)分工和單位人員的工作能力，進(jìn)行了崗位結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整，緩解了部分緊要職能科室人員緊缺的問(wèn)題，逐漸化解了部分科室和分局在職人員控制率超標(biāo)的問(wèn)題。

2.外部履職方面。區(qū)市監(jiān)局根據(jù)前期評(píng)價(jià)反映出的履職短板和改進(jìn)建議，明確各科室整改職責(zé)和整改任務(wù)分配清單，限時(shí)開(kāi)展了相關(guān)整改工作：

（1）部門(mén)中長(zhǎng)期規(guī)劃和制度建設(shè)方面。進(jìn)一步加強(qiáng)部門(mén)各項(xiàng)制度建設(shè)，出臺(tái)了多個(gè)新的內(nèi)部管理制度文件和“十四五”規(guī)范方案。

（2）食品藥品安全監(jiān)管方面。進(jìn)一步強(qiáng)化了檢測(cè)檢查工作計(jì)劃性，并根據(jù)區(qū)市場(chǎng)管理的實(shí)際情況，從行政執(zhí)法的成本效益角度進(jìn)行了綜合考慮，合理控制了行政檢查次數(shù)和抽測(cè)檢測(cè)樣本量，并充分發(fā)揮下屬單位綜檢中心自身的檢測(cè)能力，從嚴(yán)控制檢測(cè)服務(wù)外包。

（3）市場(chǎng)監(jiān)管信息建設(shè)方面。針對(duì)前期信息化監(jiān)管技術(shù)相對(duì)落后、不利于發(fā)揮聯(lián)動(dòng)履職見(jiàn)成效的問(wèn)題，探索“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，加強(qiáng)對(duì)民眾網(wǎng)上辦事的普及與指引，立即啟動(dòng)打造智慧監(jiān)管服務(wù)平臺(tái)的信息化研發(fā)工作，現(xiàn)已實(shí)現(xiàn)全天24小時(shí)在線(xiàn)對(duì)各類(lèi)市場(chǎng)主體、各類(lèi)食品、藥品企業(yè)、各類(lèi)特種設(shè)備、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)等對(duì)象的實(shí)時(shí)監(jiān)管，提升網(wǎng)上辦事的便利性和時(shí)效性，搭建一體化信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)信息開(kāi)放，并引入社會(huì)監(jiān)管力量，加強(qiáng)社會(huì)共治。

（4）市場(chǎng)秩序監(jiān)督管理方面。積極利用新媒體技術(shù)，創(chuàng)新宣傳方式，多維度開(kāi)展法律法規(guī)宣傳，2021年通過(guò)在線(xiàn)云晚會(huì)的方式，以情景再現(xiàn)小品、以案說(shuō)法、記者調(diào)查、真假鑒別等方式進(jìn)行消費(fèi)者維權(quán)方式的宣傳引導(dǎo)，累計(jì)在線(xiàn)觀(guān)摩人次達(dá)到了5.5萬(wàn)。同時(shí)，還落實(shí)了加強(qiáng)對(duì)民眾網(wǎng)上辦事的普及與指引計(jì)劃，有效提高民眾對(duì)網(wǎng)上辦事的認(rèn)可度，提高公眾維權(quán)意識(shí)，加速了市場(chǎng)監(jiān)督為民服務(wù)事項(xiàng)的辦結(jié)率。

五、綜合結(jié)論

經(jīng)過(guò)對(duì)7家主管部門(mén)2021年部門(mén)整體績(jī)效評(píng)價(jià)分析指標(biāo)體系的應(yīng)用，筆者通過(guò)一年的持續(xù)跟蹤分析，最后得出結(jié)論：

從評(píng)價(jià)結(jié)論有效性上看，基于政府部門(mén)職能設(shè)計(jì)的整體績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，既有利于展示出該部門(mén)在行政運(yùn)行成本控制、資產(chǎn)管理水平等內(nèi)部管理指標(biāo)上的明顯優(yōu)劣，又有利于對(duì)部門(mén)當(dāng)年度哪項(xiàng)核心履職還存在執(zhí)行短板有清晰的指向，最終形成的整體評(píng)價(jià)結(jié)論相對(duì)更為客觀(guān)公正，報(bào)告中呈列出的現(xiàn)存問(wèn)題和合理化建議也會(huì)相對(duì)具體可落實(shí)。

從結(jié)論受益客體上看，由于我國(guó)政府部門(mén)本身的機(jī)構(gòu)設(shè)置就是根據(jù)編辦批復(fù)下達(dá)的部門(mén)職能來(lái)進(jìn)行履職責(zé)任劃分，該模式下，在部門(mén)自行編制年度預(yù)算項(xiàng)目時(shí)，可以直接根據(jù)整體績(jī)效指標(biāo)框架，校驗(yàn)?zāi)甓阮A(yù)算項(xiàng)目資金安排結(jié)構(gòu)與部門(mén)履職需求是否匹配，校驗(yàn)新增項(xiàng)目（政策）在現(xiàn)有執(zhí)行的預(yù)算項(xiàng)目中是否存在交叉和重復(fù)，有利于對(duì)新增項(xiàng)目（政策）的自我控制和對(duì)非重點(diǎn)職能目標(biāo)、非必要性履職支出進(jìn)行一個(gè)內(nèi)部?jī)?yōu)化調(diào)整，部門(mén)和財(cái)政不再需要就各預(yù)算項(xiàng)目安排額度進(jìn)行“拉鋸戰(zhàn)”。

續(xù)表2

續(xù)表2

從評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用上看，在年度預(yù)算執(zhí)行完成后，部門(mén)可以自行對(duì)照體系實(shí)現(xiàn)履職問(wèn)題的查找與返檢，報(bào)告的問(wèn)題挖掘不再浮于表面顯得泛泛而談，根據(jù)確有履職成效不足之處能快速定位至該部門(mén)的歸口責(zé)任處（科）室，績(jī)效評(píng)價(jià)中提煉出的問(wèn)題和合理化建議能形成雙向互動(dòng)，共同定向發(fā)力督促相關(guān)責(zé)任人整改落實(shí)，整改措施的實(shí)效、力度等也會(huì)更為具體，成效會(huì)遠(yuǎn)大于現(xiàn)有其他體系下得出的整體績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)論。

綜上所述，科學(xué)、合理的部門(mén)整體績(jī)效評(píng)價(jià)，更能夠有效檢驗(yàn)部門(mén)預(yù)算資金使用效率及產(chǎn)出的公共服務(wù)成果，引導(dǎo)預(yù)算資金配置方向，及時(shí)調(diào)整資金支出結(jié)構(gòu)和規(guī)模，減少發(fā)展前景較差、預(yù)算績(jī)效重復(fù)的項(xiàng)目，提高財(cái)政資金使用效率。公共資源的有效利用既可以提高政府部門(mén)履職績(jī)效，又可以將節(jié)約的公共資源投入到更多民眾需求的項(xiàng)目中，有效改善民眾對(duì)政府履職效能的滿(mǎn)意度，因此，全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理能有效改善政府績(jī)效，實(shí)現(xiàn)公共履職效能的最優(yōu)化?！?/p>