柳彩峰

（江西省袁惠渠工程管理局，江西 新余 338025）

0 引 言

我國農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)長期以來都很薄弱，維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)不能按部頒標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行到位，農(nóng)業(yè)用水粗放，農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制不健全，執(zhí)行水價(jià)普遍較低，價(jià)格杠桿對促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水的作用未發(fā)揮，不能有效反映水資源稀缺程度和生態(tài)環(huán)境成本，無法保障農(nóng)田水利工程可持續(xù)良性運(yùn)行[1]。水利部多次印發(fā)文件，明確要加快推進(jìn)大中型灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革工作。袁惠渠灌區(qū)作為江西省省管大型灌區(qū)被列為試點(diǎn)先行，既要按照部署按時間節(jié)點(diǎn)完成農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革任務(wù)，又要結(jié)合灌區(qū)實(shí)際，摸索出一套適合本省灌區(qū)可復(fù)制的改革模式[2]。

1 灌區(qū)概況

袁惠渠灌區(qū)引江口水庫發(fā)電尾水灌溉，現(xiàn)有骨干渠道3 條，長137km；主要渠系建筑物69 座，支渠6 條，長49.2km。現(xiàn)有量測水設(shè)施76 處，主要分部在取水口、干渠鄉(xiāng)鎮(zhèn)分界處、支渠取水口、部分斗渠上。灌區(qū)管理局具體負(fù)責(zé)137km 干渠的運(yùn)行管理、維修養(yǎng)護(hù)，負(fù)責(zé)灌區(qū)建設(shè)規(guī)劃，協(xié)調(diào)解決各受益鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）供用水矛盾，指導(dǎo)受益鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）灌區(qū)工作。支、斗、農(nóng)、毛渠及田間工程的管理維護(hù)由屬地負(fù)責(zé)?，F(xiàn)執(zhí)行水價(jià)為204.75 元/hm2，2012 年水費(fèi)計(jì)收實(shí)現(xiàn)了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，灌區(qū)管理局不再向用水戶直接征收水費(fèi)[3]。

2 改革問題清單

袁惠渠灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革存在的主要問題清單如下：

1）灌區(qū)量測水設(shè)施不完善，信息化管理基礎(chǔ)還不扎實(shí)。灌區(qū)經(jīng)過近20a 的續(xù)建配套與節(jié)水改造項(xiàng)目的實(shí)施，灌區(qū)工程狀況有了很大改觀，但計(jì)量設(shè)施建設(shè)方面依然落后，按規(guī)定大中型灌區(qū)渠首和干支渠口門要全部實(shí)現(xiàn)計(jì)量，但由于灌區(qū)斗農(nóng)渠眾多，據(jù)初步統(tǒng)計(jì)有368 個斗口分水，目前能夠?qū)崿F(xiàn)實(shí)時計(jì)量的比例僅為16.3%，信息化管理水平較低[4]。

2）灌區(qū)農(nóng)業(yè)用水管理粗放，水資源利用效率不高。灌區(qū)骨干渠系及建筑物基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，截止2020 年底，137km 骨干渠道襯砌長度78.6km,襯砌率57.4%，其余為土質(zhì)渠道，輸水損失較大，2020年度灌區(qū)渠系水利用系數(shù)為0.49，渠系水利用率不高。灌區(qū)內(nèi)土地流轉(zhuǎn)率低，節(jié)水灌溉技術(shù)推廣應(yīng)用不夠，大水漫灌、串灌現(xiàn)象普遍存在，管理較粗放，科學(xué)計(jì)劃用水管理水平不高。

3）灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制不健全。袁惠渠灌區(qū)為自流引水灌溉，水利工程維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)主要來源為水費(fèi)征收和省級大型灌區(qū)維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼。灌區(qū)現(xiàn)執(zhí)行水價(jià)仍是1996 年批復(fù)標(biāo)準(zhǔn)，并一直執(zhí)行至今，長期低于運(yùn)行成本，既不利于吸引社會資本參與灌區(qū)建設(shè)，又導(dǎo)致人才流失，限制灌區(qū)發(fā)展，更難以保障灌區(qū)工程的正常運(yùn)行[5]。隨著工程管理標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化深入推進(jìn)，現(xiàn)行執(zhí)行水價(jià)與灌區(qū)工程運(yùn)行管護(hù)成本不匹配，無法保障灌區(qū)水利工程長期良性運(yùn)行[6]。

4）灌區(qū)管養(yǎng)分離還不徹底，管理專業(yè)化、養(yǎng)護(hù)物業(yè)化程度不夠。早在2014 年，灌區(qū)管理局就成立了局屬維修養(yǎng)護(hù)公司，每年灌區(qū)工程維修養(yǎng)護(hù)專項(xiàng)資金項(xiàng)目通過政府采購的形式，委托給維養(yǎng)公司（中標(biāo)單位）進(jìn)行實(shí)施，實(shí)現(xiàn)了管養(yǎng)分離。但在具體實(shí)施過程中，維養(yǎng)公司人員和管理局職工存在雙重管理，“管養(yǎng)分離”并不徹底。這種公益性和經(jīng)營性的矛盾必然導(dǎo)致灌區(qū)工程管養(yǎng)經(jīng)費(fèi)不足，專業(yè)化程度不夠[7]。

3 改革目標(biāo)與任務(wù)

為促進(jìn)袁惠渠灌區(qū)農(nóng)業(yè)節(jié)水增收，實(shí)現(xiàn)水利工程良性運(yùn)行。通過建立健全合理的農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制、完善供水計(jì)量體系、農(nóng)業(yè)水權(quán)制度、創(chuàng)新工程運(yùn)行維養(yǎng)等四項(xiàng)機(jī)制，把袁惠渠建設(shè)成“節(jié)水、高效、智慧、幸?！钡摹八男汀爆F(xiàn)代化灌區(qū)，引領(lǐng)全省大中型灌區(qū)水價(jià)綜合改革。

4 改革措施

1）抓節(jié)水優(yōu)先，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)供用水管理，建設(shè)節(jié)水型灌區(qū)。①總量控制，定額管理。省水利廳核定袁惠渠灌區(qū)取水總量為2.12 億m3/a，結(jié)合灌區(qū)實(shí)際灌溉情況，參考《江西省農(nóng)業(yè)用水定額》（DB36/ T619—2017）標(biāo)準(zhǔn)，確定灌區(qū)凈灌溉定額為379m3/畝（50%）。②細(xì)化水權(quán)，編制《灌區(qū)水量分配方案》。本次灌區(qū)水量分配確權(quán)到各受益鄉(xiāng)鎮(zhèn)，明確各鄉(xiāng)鎮(zhèn)初始水權(quán)，再由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)分配的水量細(xì)化到各村組集體、種糧大戶或用水戶。③編制用水管理制度。嚴(yán)格落實(shí)灌區(qū)取水許可制度，按照水量分配方案調(diào)度供水，依靠信息化手段，檢查、監(jiān)督、通報(bào)農(nóng)業(yè)用水計(jì)劃執(zhí)行情況。④推廣工程節(jié)水措施。加強(qiáng)與高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、高效節(jié)水灌溉等項(xiàng)目的銜接，統(tǒng)籌灌排骨干工程和田間工程建設(shè)，優(yōu)先將灌區(qū)有效灌溉面積建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，形成完整的灌排工程體系，發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)。

2）抓管養(yǎng)分離，推行維養(yǎng)物業(yè)化管理，建設(shè)高效型灌區(qū)。大中型灌排骨干工程原則上由政府設(shè)立水管單位，實(shí)行管養(yǎng)分離。①明確管護(hù)主體責(zé)任，探索管理專業(yè)化、養(yǎng)護(hù)物業(yè)化的管理模式。對灌區(qū)監(jiān)管主體、管理主體、責(zé)任主體、運(yùn)行主體、維養(yǎng)主體進(jìn)行了公示。②深入推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化常態(tài)化管理。制定工程管護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，通過考核的方式，建立嚴(yán)格的獎懲辦法，確保管護(hù)主體有落實(shí)、安全管理有保障、運(yùn)行管理有辦法、養(yǎng)護(hù)管理有成效、管理保障有能力。③輸出灌區(qū)工程管護(hù)模式。目前江西省超過半數(shù)以上的中型灌區(qū)無專管機(jī)構(gòu)，根據(jù)國家機(jī)構(gòu)改革“精簡機(jī)構(gòu)、提高效率”的要求，各市縣難以再成立灌區(qū)管理機(jī)構(gòu)。袁惠渠灌區(qū)維修養(yǎng)護(hù)公司管理技術(shù)成熟，管理人員充足，我們積極輸出管理模式，采取“以大代小”、“強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合”的方式，承接其他灌區(qū)或縣級農(nóng)田水利工程養(yǎng)護(hù)工作，擴(kuò)展灌區(qū)的管理職能，充分發(fā)揮了省管大型灌區(qū)的人員優(yōu)勢、技術(shù)優(yōu)勢。2021 年12 月，灌區(qū)管理局局屬維養(yǎng)公司成功中標(biāo)承接了分宜縣農(nóng)業(yè)水價(jià)改革維養(yǎng)項(xiàng)目，合同額約400 萬元，成功將袁惠渠工程管理標(biāo)準(zhǔn)化的管護(hù)模式和“袁惠維養(yǎng)”品牌進(jìn)行輸出。④指導(dǎo)末級渠系維修養(yǎng)護(hù)工作。灌區(qū)末級渠系基本形成了“鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管單位+農(nóng)民用水合作組織（或村集體）+農(nóng)戶”的管理體制，指導(dǎo)灌區(qū)末級渠系維修養(yǎng)護(hù)工作，確定維養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)，在支斗農(nóng)渠維修上，灌區(qū)管委會每年都印發(fā)了《袁惠渠灌區(qū)支斗農(nóng)渠冬修實(shí)施意見》，對灌區(qū)冬修工作進(jìn)行了部署和安排，灌區(qū)管理局也成立了冬修工作組，積極協(xié)助灌區(qū)各受益鄉(xiāng)鎮(zhèn)做好冬修清淤清障工作，各受益鄉(xiāng)鎮(zhèn)也越來越重視支斗農(nóng)渠的清淤清障工作，形成了一些好經(jīng)驗(yàn)、好做法，涌現(xiàn)出一批先進(jìn)典型，灌區(qū)管委會每年對冬修受益鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作考核前三名予以表彰，確保田間水利工程良性運(yùn)行。

3）抓可控可量，開展供水計(jì)量設(shè)施建設(shè)，建設(shè)智慧型灌區(qū)。按照《國家節(jié)水行動方案》要求，大中型灌區(qū)渠首和干支渠口門全部實(shí)現(xiàn)取水計(jì)量。①結(jié)合灌區(qū)項(xiàng)目建設(shè)，完善灌區(qū)供水計(jì)量設(shè)施。分步實(shí)施列入規(guī)劃的量測水設(shè)施399 處，其中斗口及以上106 處，斗口293 處，計(jì)量設(shè)施建設(shè)與骨干渠道和渠系建筑物改造同步實(shí)施、同步驗(yàn)收。②結(jié)合智慧灌區(qū)建設(shè)，打造一個用水管理信息化平臺。結(jié)合灌區(qū)已有綜合管理信息平臺，按照“智慧灌區(qū)”建設(shè)要求，本著穩(wěn)定、可靠、高效、實(shí)用的原則，重點(diǎn)圍繞灌區(qū)流量在線監(jiān)測、用水計(jì)劃實(shí)時監(jiān)測、用水管理在線調(diào)度、土壤墑情等，打造農(nóng)業(yè)用水信息化管理平臺。

4）抓價(jià)格調(diào)整，健全農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制，建設(shè)幸福型灌區(qū)。①推進(jìn)灌區(qū)供水成本核算和價(jià)格調(diào)整。組織開展供水成本核算，合理測算供水價(jià)格，積極協(xié)調(diào)價(jià)格主管部門開展灌區(qū)成本監(jiān)審，核定灌區(qū)骨干工程水價(jià)，總體上不增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)，將農(nóng)業(yè)水價(jià)一步或分步調(diào)整到運(yùn)行維護(hù)成本水平。②制定分類分檔水價(jià)?？紤]到不同農(nóng)作物在保證率、需水量、效益等方面存在差異，探索對于灌區(qū)內(nèi)用水量大或附加值高的經(jīng)濟(jì)作物和養(yǎng)殖業(yè)用水價(jià)格的計(jì)價(jià)方式；實(shí)行超定額累進(jìn)加價(jià)制度，體現(xiàn)“多用水多交錢”。

5 改革成效

袁惠渠灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革經(jīng)過3a 來的實(shí)踐探索，建立了科學(xué)合理的農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制，并推行了管養(yǎng)分離，初步形成了灌區(qū)水利工程良性運(yùn)行機(jī)制，“總量控制和定額管理”理念已有效實(shí)施，灌區(qū)供水調(diào)度更加科學(xué)、高效，末級渠系實(shí)現(xiàn)了物業(yè)化管理，農(nóng)業(yè)節(jié)水、社會及生態(tài)效益初步顯現(xiàn)，農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革階段性成效顯著。

1）社會效益。據(jù)調(diào)查，通過灌溉技術(shù)的推廣，畝均糧食增產(chǎn)30kg,農(nóng)戶增產(chǎn)增收，雖然水費(fèi)調(diào)整后有所上漲，但經(jīng)測算，按照100%達(dá)到運(yùn)行維護(hù)成本農(nóng)業(yè)用水戶實(shí)際承擔(dān)農(nóng)業(yè)水價(jià)占畝均產(chǎn)值的比例為1.45%,占畝均成本的比例為2.40%，占比較小，總體未增加農(nóng)戶負(fù)擔(dān)。

2）節(jié)水效益。隨著工程基礎(chǔ)設(shè)施不斷完善，通過節(jié)水獎勵、超額加價(jià)等措施，農(nóng)戶提高了節(jié)水意識，實(shí)現(xiàn)灌區(qū)年節(jié)約用水量約1 000 萬m3。

3）生態(tài)效益。農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革實(shí)施后，調(diào)動了用水戶投工投勞積極性，大多自愿參與末級渠系的管護(hù)，自覺少排氮磷污染物，用水糾紛大大降低，改善了農(nóng)村水生態(tài)環(huán)境。

6 結(jié) 語

袁惠渠灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革涉及面廣、政策性強(qiáng)，是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。灌區(qū)管理單位要主動作為，積極與發(fā)改、財(cái)政、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、水利等職能部門對接，特別是末級渠系水價(jià)綜合改革，要以政府為主導(dǎo)，理順政府、水管單位、用水戶等農(nóng)業(yè)水價(jià)改革各方關(guān)系，建立改革機(jī)制，發(fā)揮政府作用，推進(jìn)改革取得實(shí)效，從而實(shí)現(xiàn)糧食安全、農(nóng)業(yè)節(jié)水和水利工程可持續(xù)運(yùn)行的改革目標(biāo)。