劉海濤,王 光,焦聰穎,吳萌萌

1.浙江大學(xué)光華法學(xué)院,浙江 杭州 210013 2.中國環(huán)境監(jiān)測總站,國家環(huán)境保護環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量控制重點實驗室,北京 100012

當(dāng)前,生態(tài)環(huán)保法律正在步入體系化發(fā)展階段,《生態(tài)文明體制改革總體方案》和《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面加強生態(tài)環(huán)境保護 堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》均提出,要深化生態(tài)文明體制改革,提升生態(tài)環(huán)境治理的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性[1-3]。黨的十八大以來,中國生態(tài)環(huán)境法治建設(shè)取得顯著成效,生態(tài)文明“四梁八柱”性質(zhì)的制度體系基本形成[4]。

環(huán)境監(jiān)測制度是環(huán)境執(zhí)法體系的重要支撐,是實施生態(tài)文明建設(shè)的重要基礎(chǔ)。環(huán)境監(jiān)測制度是環(huán)境保護法律制度的重要組成部分,發(fā)揮著重要作用。目前,生態(tài)環(huán)境監(jiān)測工作在數(shù)據(jù)質(zhì)量提升、體制機制改革等方面取得了顯著成效[5]。隨著新形勢的變化和總體目標(biāo)的調(diào)整,環(huán)境監(jiān)測本身的體系化將成為環(huán)保工作的重要內(nèi)容。環(huán)境監(jiān)測體系目標(biāo)的實現(xiàn)離不開法治的保障,因此,如何通過完善環(huán)境監(jiān)測法律制度來構(gòu)建環(huán)境監(jiān)測體系,也成為重要且迫切的研究課題。但目前,從法律制度和體系化建設(shè)2個維度對環(huán)境監(jiān)測開展的研究較少[6]。筆者將以法律制度為基礎(chǔ),從法律依據(jù)、制度構(gòu)建和特點等方面對環(huán)境監(jiān)測法律制度體系展開論述。

1 中國生態(tài)環(huán)境監(jiān)測法律制度的概況

1.1 生態(tài)環(huán)境監(jiān)測的法律依據(jù)

環(huán)境監(jiān)測制度是一項重要的法律制度?！吨腥A人民共和國環(huán)境保護法》、《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》、《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》、《中華人民共和國大氣污染防治法》、《中華人民共和國水污染防治法》、《中華人民共和國土壤污染防治法》、《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》、《中華人民共和國噪聲污染防治法》、《中華人民共和國放射性污染防治法》、《中華人民共和國核安全法》、《中華人民共和國計量法》、《中華人民共和國深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)法》、《中華人民共和國刑法修正案》等法律都規(guī)定了有關(guān)環(huán)境監(jiān)測方面的內(nèi)容。

1.2 生態(tài)環(huán)境監(jiān)測制度的構(gòu)建與特點

中國環(huán)境監(jiān)測法律制度主要包括環(huán)境監(jiān)測監(jiān)管制度,環(huán)境監(jiān)測主體的真實性、準(zhǔn)確性、可追溯性責(zé)任,環(huán)境監(jiān)測公眾參與,環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)造假法律責(zé)任4個方面。環(huán)境監(jiān)測法律制度具有基礎(chǔ)性、科學(xué)性和系統(tǒng)性的特點。環(huán)境監(jiān)測的作用貫穿于環(huán)境保護工作的全過程、各環(huán)節(jié)。

1.2.1 環(huán)境監(jiān)測監(jiān)管制度

1979年,國家首次頒布《中華人民共和國環(huán)境保護法(試行)》,明確提出國家層面統(tǒng)一組織環(huán)境監(jiān)測。1989年頒布《中華人民共和國環(huán)境保護法》,要求原國家環(huán)境保護局建立監(jiān)測制度,制定監(jiān)測規(guī)范,會同有關(guān)部門組織監(jiān)測網(wǎng)絡(luò),加強對環(huán)境監(jiān)測的管理。2014年修訂后的《中華人民共和國環(huán)境保護法》規(guī)定,國務(wù)院環(huán)境保護主管部門統(tǒng)一發(fā)布國家環(huán)境質(zhì)量、重點污染源監(jiān)測信息及其他重大環(huán)境信息。《中華人民共和國水污染防治法》、《中華人民共和國土壤污染防治法》、《中華人民共和國噪聲污染防治法》也作出類似的規(guī)定。

通過不斷強化統(tǒng)一監(jiān)測,主要解決3個方面的現(xiàn)實問題:①實際工作中存在多方監(jiān)測的問題,沒有實現(xiàn)在一個部門統(tǒng)籌基礎(chǔ)上的分工負責(zé);②標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范制定周期較長,現(xiàn)有的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范沒有實現(xiàn)全覆蓋,還存在標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范不統(tǒng)一、相互不一致的情況,這些差異性可能導(dǎo)致數(shù)據(jù)出現(xiàn)偏差,甚至相互矛盾,非常不利于政府和管理部門決策;③監(jiān)測數(shù)據(jù)不能共享,給環(huán)境監(jiān)督管理工作帶來困難。為了解決上述問題,法律規(guī)范應(yīng)以問題為導(dǎo)向,逐漸推進統(tǒng)一監(jiān)測[7-8]。

統(tǒng)一監(jiān)測是環(huán)境監(jiān)督管理的基本要求,只有實現(xiàn)統(tǒng)一監(jiān)測,才能避免管理上的支離破碎,才能打破數(shù)據(jù)壁壘。統(tǒng)一監(jiān)測的目的是加快形成“一張網(wǎng)一套數(shù)”,做到“一個出口一個聲音”。根據(jù)法律規(guī)定,統(tǒng)一監(jiān)測包括統(tǒng)一監(jiān)測規(guī)范、統(tǒng)一監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)、統(tǒng)一規(guī)劃站(點)位設(shè)置、統(tǒng)一發(fā)布信息。信息發(fā)布是信息公開的重要方式,環(huán)境監(jiān)測信息發(fā)布的權(quán)威性、準(zhǔn)確性至關(guān)重要,是政府公信力的重要體現(xiàn)[9]。

1.2.2 環(huán)境監(jiān)測主體的真實性、準(zhǔn)確性、可追溯性責(zé)任

1.2.2.1 環(huán)境監(jiān)測主體

環(huán)境監(jiān)測主體劃分為兩大類:一是環(huán)境監(jiān)測機構(gòu);二是排放污染物的企事業(yè)單位。環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)又分為兩類,即負有環(huán)境監(jiān)管責(zé)任的主管部門所屬環(huán)境監(jiān)測機構(gòu),以及從事環(huán)境檢驗檢測、環(huán)境監(jiān)測設(shè)備運營維護等活動的社會環(huán)境監(jiān)測機構(gòu),也稱為第三方監(jiān)測機構(gòu)。環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)雖然一般是接受委托進行監(jiān)測,但其具有專業(yè)機構(gòu)性質(zhì),并獨立開展監(jiān)測活動,因此應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。污染源自行監(jiān)測的責(zé)任主體是企業(yè),“損害擔(dān)責(zé)”是環(huán)境保護的基本原則,其源于“排污者負擔(dān)”“肇因者擔(dān)責(zé)”等國際上普遍認同的原則。這種責(zé)任不限于損害后承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任(結(jié)果責(zé)任),還應(yīng)包括企業(yè)的相關(guān)環(huán)境保護責(zé)任(管理責(zé)任),其中就包括環(huán)境監(jiān)測責(zé)任。污染源主體的環(huán)境監(jiān)測責(zé)任既是結(jié)果責(zé)任的延伸,也是環(huán)境保護法規(guī)定的“預(yù)防為主”原則的具體體現(xiàn)。這是由環(huán)境受到損害后難以彌補這一基本特征所決定的[10]。

1.2.2.2 環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)的真實性、準(zhǔn)確性責(zé)任

環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)的客觀性,決定了環(huán)境監(jiān)測要盡量排除主觀因素的干擾,實現(xiàn)真實性、準(zhǔn)確性要求。根據(jù)法律規(guī)定,環(huán)境監(jiān)測主體應(yīng)對環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)的真實性、準(zhǔn)確性負責(zé)。質(zhì)量控制是保證環(huán)境監(jiān)測結(jié)果真實、準(zhǔn)確的重要手段。具體而言,環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量控制包括4個方面:①環(huán)境監(jiān)測主體應(yīng)當(dāng)安裝符合國家標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)測設(shè)備;②環(huán)境監(jiān)測主體應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定和監(jiān)測規(guī)范使用監(jiān)測設(shè)備,保證監(jiān)測設(shè)備正常運行;③重點排污單位應(yīng)當(dāng)安裝、使用大氣、水等污染物排放自動監(jiān)測設(shè)備,并與生態(tài)環(huán)境主管部門的監(jiān)控設(shè)備聯(lián)網(wǎng);④依法公開環(huán)境監(jiān)測結(jié)果[11-12]。

1.2.2.3 環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)的可追溯性責(zé)任

實現(xiàn)環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)的可追溯性,可以有效防止環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)被篡改,提高監(jiān)測數(shù)據(jù)的質(zhì)量,為各級政府環(huán)境管理和決策提供真實數(shù)據(jù)。在環(huán)境案件審理中,監(jiān)測數(shù)據(jù)可追溯性能夠提供有力證據(jù),臺賬制度是實現(xiàn)環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)可追溯、保存環(huán)境執(zhí)法證據(jù)的重要方式?！吨腥A人民共和國環(huán)境保護法》、《中華人民共和國大氣污染防治法》、《中華人民共和國水污染防治法》、《中華人民共和國噪聲污染防治法》等法律都對環(huán)境監(jiān)測主體保存原始監(jiān)測記錄的責(zé)任作出規(guī)定[8,12]。

1.2.2.4 環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)造假法律責(zé)任

環(huán)境監(jiān)測主體要對環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)的真實性、準(zhǔn)確性負責(zé),一旦違反這一義務(wù),就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)弄虛作假行為,是指故意違反國家法律法規(guī)、規(guī)章以及環(huán)境監(jiān)測技術(shù)規(guī)范等,篡改、偽造或者指使篡改、偽造環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)等行為。環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)弄虛作假,有可能影響環(huán)境決策和管理,誤導(dǎo)社會公眾。針對地方不當(dāng)干預(yù)環(huán)境監(jiān)測行為、相關(guān)部門環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)不一致、排污單位監(jiān)測數(shù)據(jù)弄虛作假、環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)服務(wù)水平良莠不齊等問題,最高人民法院、最高人民檢察院聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》(法釋〔2023〕7號),進一步完善了對破壞環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測系統(tǒng)行為適用破壞計算機信息系統(tǒng)罪的處理規(guī)則,依法懲治環(huán)境領(lǐng)域數(shù)據(jù)造假行為[13-14]。

2 中國生態(tài)環(huán)境監(jiān)測法律制度存在的問題

目前,生態(tài)環(huán)境監(jiān)測法律制度已基本形成,但這些法律并不是環(huán)境監(jiān)測的專門法,只是在法律條文中涉及環(huán)境監(jiān)測的內(nèi)容,這些規(guī)定具有原則性、基礎(chǔ)性和問題導(dǎo)向性等特點。除了法律層面,還有行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章的相關(guān)規(guī)定作為補充,這些規(guī)定包括涉及環(huán)境監(jiān)測內(nèi)容的規(guī)定和地方性法規(guī)、規(guī)章的單項法2個方面。從環(huán)境監(jiān)測法律制度體系化的角度而言,法律規(guī)定的環(huán)境監(jiān)測制度并不完整,地方性法規(guī)、規(guī)章的專門規(guī)定也有地域管轄范圍的限制。

3 完善環(huán)境監(jiān)測法律制度體系的思考

完善環(huán)境監(jiān)測法律制度體系需要考慮幾個因素。一是要將環(huán)境監(jiān)測法律制度納入生態(tài)環(huán)境保護法律體系中統(tǒng)籌考慮。環(huán)境監(jiān)測為所有環(huán)境要素提供支撐,必須在統(tǒng)籌各環(huán)境要素的不同特點的基礎(chǔ)上,更加強化統(tǒng)一監(jiān)測。二是體系的全面性。環(huán)境監(jiān)測法律制度體系作為子系統(tǒng),要強化系統(tǒng)內(nèi)部各環(huán)節(jié)的完整性和相關(guān)性。三是體系的動態(tài)性。環(huán)境監(jiān)測的范圍在不斷拓展,面臨新形勢、新問題,要以問題為導(dǎo)向,持續(xù)為環(huán)境管理實踐提供法律供給[15]。

3.1 全鏈條的環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量管理責(zé)任

有關(guān)法律當(dāng)中已經(jīng)規(guī)定了環(huán)境監(jiān)測主體的環(huán)境管理責(zé)任。《關(guān)于深化環(huán)境監(jiān)測改革提高環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)質(zhì)量的意見》提出,建立覆蓋布點、采樣、現(xiàn)場測試、樣品制備、分析測試、數(shù)據(jù)傳輸、評價和綜合分析報告編制等全過程的質(zhì)量管理體系?！逗Ｄ鲜∩鷳B(tài)環(huán)境廳生態(tài)環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量管理辦法》重點建立了監(jiān)測單位與人員的管理制度、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量全鏈條管理制度、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量監(jiān)督管理和環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)弄虛作假調(diào)查與處理等制度,將環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測、生態(tài)質(zhì)量監(jiān)測、污染源監(jiān)測、機動車排放檢測等納入監(jiān)管范圍。對全過程、全鏈條的環(huán)境質(zhì)量管理體系進行探索,有利于實現(xiàn)環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)的真實性、準(zhǔn)確性。

3.2 明確“誰出數(shù)據(jù),誰負責(zé)”的原則,對環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)造假行為實行雙罰制

目前,法律規(guī)定的環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量的主體責(zé)任主要是單位責(zé)任。這是考慮到環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量涉及的環(huán)節(jié)和人員多,明確個人責(zé)任難度較大?！蛾P(guān)于深化環(huán)境監(jiān)測改革提高環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)質(zhì)量的意見》提出,建立“誰出數(shù)誰負責(zé)、誰簽字誰負責(zé)”的責(zé)任追溯制度。明確“誰出數(shù)據(jù),誰負責(zé)”的原則,可以進一步推動將環(huán)境監(jiān)測的主體責(zé)任落實到人。在環(huán)境監(jiān)測主體個人責(zé)任明確的前提下,可以加大對環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)造假違法行為的處罰力度,實行雙罰制,即既對單位進行處罰,也對主要責(zé)任人進行處罰[14]。

3.3 委托監(jiān)測的法律責(zé)任問題

委托監(jiān)測的法律責(zé)任分為3種:①委托方承擔(dān)責(zé)任,這一觀點認為,根據(jù)“損害擔(dān)責(zé)”的原則,排污主體應(yīng)當(dāng)承擔(dān)防止、減少環(huán)境污染和生態(tài)破壞的義務(wù);②被委托方承擔(dān)責(zé)任,這一觀點認為,環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)具有獨立性,應(yīng)當(dāng)單獨承擔(dān)責(zé)任;③各自承擔(dān)責(zé)任,這一觀點認為,委托方承擔(dān)監(jiān)督責(zé)任,即“誰委托誰把關(guān)”,被委托方承擔(dān)專家責(zé)任,即“誰監(jiān)測誰負責(zé)”。目前的地方性法規(guī)采取的是委托方和被委托方各自承擔(dān)責(zé)任的方式,這一承擔(dān)責(zé)任的方式關(guān)鍵是要區(qū)分責(zé)任的性質(zhì)[16]。

3.4 環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)的證據(jù)效力問題

環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)的證據(jù)效力問題主要包括2個方面。一是環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)的證據(jù)屬性。環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)是環(huán)境案件中認定事實與確定責(zé)任的關(guān)鍵證據(jù),污染源監(jiān)測數(shù)據(jù)反映了企業(yè)的排污行為以及排污對企業(yè)周邊環(huán)境質(zhì)量的影響,同時也是行政機關(guān)進行環(huán)境監(jiān)督管理、環(huán)境案件中司法機關(guān)認定當(dāng)事人是否違法排污的關(guān)鍵證據(jù)[16]。江蘇省地方監(jiān)測法律規(guī)定,符合法律、法規(guī)規(guī)定以及國家和省級有關(guān)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范要求開展的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測活動中取得的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)和結(jié)果具有法律效力。污染物排放自動監(jiān)測設(shè)備的自動監(jiān)測數(shù)據(jù),由生態(tài)環(huán)境主管部門按照國家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范審核后,可以作為監(jiān)管執(zhí)法工作的事實依據(jù)。二是環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)證明力的優(yōu)先級。在具體實踐中,由于監(jiān)測數(shù)據(jù)造假以及監(jiān)測數(shù)據(jù)作為孤證難以形成完整的證據(jù)鏈等原因,監(jiān)測數(shù)據(jù)在作為認定企業(yè)違法排污證據(jù)時的證據(jù)效力受到質(zhì)疑,進一步明確環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)的證據(jù)屬性、證明效力和證明力的優(yōu)先級,可以避免爭議,也對環(huán)境執(zhí)法和環(huán)境司法具有重要意義。

4 結(jié)語

生態(tài)環(huán)境監(jiān)測是生態(tài)環(huán)境保護的基礎(chǔ),為了適應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)新要求,國家已將環(huán)境監(jiān)測的主要目標(biāo)升級為建設(shè)現(xiàn)代化環(huán)境監(jiān)測體系。體系化的需求要以體系化解決方案來回應(yīng),構(gòu)建完善的環(huán)境監(jiān)測法律制度體系,強化環(huán)境監(jiān)測法律制度的系統(tǒng)性、完整性和協(xié)同性,將為實現(xiàn)環(huán)境監(jiān)測新目標(biāo)提供堅實法治保障。