林 訥 言

(英國(guó)倫敦國(guó)王學(xué)院,倫敦 WC2R 2LSStrand)

政策話語(yǔ)是關(guān)于現(xiàn)實(shí)社會(huì)問題與社會(huì)實(shí)踐的“映像”或“呈現(xiàn)”,研究話語(yǔ)即是“透過”話語(yǔ)研究它所反映的客觀社會(huì)之特征。政治諫議是中國(guó)傳統(tǒng)國(guó)家治理中的一種特殊的文體,主要是指以文章形式的進(jìn)諫,直接呈送君主和最高決策中樞,大多采用奏章、策問、疏、書、折、札等表現(xiàn)形式,能發(fā)生重大影響的諫言都是進(jìn)諫者深思熟慮的產(chǎn)物,并具有明確的目標(biāo)、翔實(shí)的材料、充分的論證,極具說服力。社會(huì)的“元話語(yǔ)”作為政治權(quán)力中心的話語(yǔ),具有普遍的適應(yīng)性,元話語(yǔ)的生產(chǎn)者則牢牢掌握著整個(gè)社會(huì)的意識(shí)形態(tài)話語(yǔ)權(quán)。

公共政策是話語(yǔ)建構(gòu)下的產(chǎn)物。在政策過程的話語(yǔ)建構(gòu)解釋模型中,決策者不是為了回應(yīng)所謂的“客觀”社會(huì)問題或在特定時(shí)期進(jìn)行一些政策選擇或變遷,而是針對(duì)社會(huì)“問題”自身、相關(guān)群體的“身份”以及政策方案之“合理性”依據(jù),運(yùn)用一定的話語(yǔ)論證策略,進(jìn)行特定建構(gòu)從而服務(wù)于自身意圖的體現(xiàn)。政策過程主要呈現(xiàn)為一系列的行動(dòng),即先確定一個(gè)特定議題,再賦予其一定的意義,并通過話語(yǔ)宣稱與競(jìng)爭(zhēng),最終形成能夠反映主導(dǎo)地位的政策話語(yǔ)的政策產(chǎn)出。傳統(tǒng)政治諫議作為最有代表性的政策話語(yǔ)不僅直接影響、參與國(guó)家大政方針的制定和執(zhí)行,而且極大地制約和導(dǎo)引各個(gè)朝代政治治理的走向,在傳統(tǒng)國(guó)家治理中具有不可或缺的作用,從中凸顯了在國(guó)家治理中的政策話語(yǔ)功能。本文就是循著工具-對(duì)象-工具與對(duì)象的結(jié)合-歷史實(shí)踐檢驗(yàn)的思路,對(duì)私人意見如何轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家公共政策的機(jī)理及其一般規(guī)律進(jìn)行深入細(xì)致的分析與研究。

一、政策話語(yǔ)分析:何以可行與如何進(jìn)行

話語(yǔ)分析最早出現(xiàn)于20世紀(jì)50年代,從語(yǔ)言學(xué)研究中產(chǎn)生,發(fā)展到70年代之后逐步成為一門新的學(xué)科。話語(yǔ)分析在20世紀(jì)80年代被應(yīng)用于社會(huì)學(xué)、政治學(xué)等社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域,之后,更多的公共政策研究者開始關(guān)注話語(yǔ)分析,并逐漸有更多人意識(shí)到話語(yǔ)分析能夠提升對(duì)政策的理解。

政策話語(yǔ)分析之所以可行,很大程度上取決于話語(yǔ)自身的功能和屬性。話語(yǔ)所表達(dá)的是一種社會(huì)關(guān)系,一個(gè)人在社會(huì)結(jié)構(gòu)中所處的位置決定了他表述的方式、內(nèi)容以及傾聽的群體,這體現(xiàn)著一種權(quán)力關(guān)系[1]。在一個(gè)社會(huì)中,更大的權(quán)威與權(quán)力主要掌握在擁有話語(yǔ)權(quán)的階層或集團(tuán)手中,他們利用已有的權(quán)威與權(quán)力爭(zhēng)奪并控制話語(yǔ)權(quán),同時(shí)進(jìn)一步借助話語(yǔ)權(quán)再生產(chǎn)更多的社會(huì)權(quán)力與關(guān)系,進(jìn)而使自己在社會(huì)結(jié)構(gòu)中的地位更加穩(wěn)固。作為一種認(rèn)識(shí)世界和引導(dǎo)實(shí)踐的工具,競(jìng)爭(zhēng)性是話語(yǔ)與生俱來的特性,在面對(duì)具體的社會(huì)事件時(shí),話語(yǔ)被處于金字塔頂端的政治權(quán)力運(yùn)用起來,給予社會(huì)事件一定的意義,再經(jīng)過話語(yǔ)宣稱與競(jìng)爭(zhēng),從而得到其他人或者群體的認(rèn)同,形成完整的社會(huì)關(guān)系。這種權(quán)力的運(yùn)作方式能夠運(yùn)用話語(yǔ)平穩(wěn)地、隱蔽地、非暴力地把強(qiáng)制運(yùn)行的社會(huì)關(guān)系變得非強(qiáng)制化,可以盡量避免運(yùn)用暴力方式所帶來的弊端,維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定。公共政策不僅是合理分配社會(huì)利益的過程,還是行政組織和其他社會(huì)主體為了實(shí)現(xiàn)集體行為,參與溝通和信息共享的過程。我們從話語(yǔ)的視角分析公共政策,可以更好地洞悉隱藏在政策背后的不同群體之間的利益及博弈,充分理解行政組織是如何運(yùn)作的?！霸捳Z(yǔ)”在政策過程中的功能主要包括:包裝政策理念、描述政策偏好、斷定因果關(guān)系、建構(gòu)政策問題、提出政策建議、闡述政策主張及推銷政策方案等。話語(yǔ)在一定程度上能夠改變行動(dòng)者對(duì)于相關(guān)政策的理解,從而影響其行動(dòng)偏好,增強(qiáng)其政治能力。因此,在解釋政策以及政策變遷的過程中充分利用話語(yǔ),有利于我們深入到政策制定過程的內(nèi)部,理解其內(nèi)在的形成機(jī)理,從而加強(qiáng)我們對(duì)于政策的理解。

政策話語(yǔ)分析是展現(xiàn)和批判人們對(duì)于政策問題的意義建構(gòu)過程,主要通過分析一系列語(yǔ)言或非語(yǔ)言的材料來實(shí)現(xiàn),即對(duì)體現(xiàn)政策的口頭表述、文本表述、歷史事件的表述及辯論等材料分析。建構(gòu)主義、詮釋學(xué)、現(xiàn)象學(xué)形成了政策話語(yǔ)分析的基礎(chǔ)。政策話語(yǔ)分析重視話語(yǔ)在政治過程及政策制定過程中的影響。之前對(duì)于公共政策的研究主要是運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)、實(shí)驗(yàn)、統(tǒng)計(jì)等研究方法,在面對(duì)一些社會(huì)問題時(shí),主張運(yùn)用科學(xué)知識(shí)解決,這屬于實(shí)證主義的公共政策研究。實(shí)證主義政策研究只關(guān)注結(jié)構(gòu)性因素的限制作用和利益激勵(lì)下的競(jìng)爭(zhēng)性互動(dòng)過程,存在著許多限制與弊端。在建構(gòu)主義哲學(xué)思潮的影響下,社會(huì)現(xiàn)實(shí)或社會(huì)問題的“客觀性”遭到了解構(gòu),導(dǎo)致科學(xué)主義者無法追求到有效的科學(xué)知識(shí)。面對(duì)一些社會(huì)問題與矛盾,傳統(tǒng)實(shí)證主義的政策科學(xué)范式并不能從根本上解決矛盾,還會(huì)繼續(xù)產(chǎn)生更多的社會(huì)壓力,這些壓力也進(jìn)一步推動(dòng)著公共政策研究范式的發(fā)展。經(jīng)過對(duì)實(shí)證主義研究范式的反思,萌發(fā)了后實(shí)證主義“否認(rèn)社會(huì)客觀性的存在,重視觀念與話語(yǔ)的作用,主張權(quán)力關(guān)系、結(jié)構(gòu)與行為主體的相互建構(gòu)”的政策研究方法。后實(shí)證主義政策研究不同于傳統(tǒng)政策研究方法,它主張系統(tǒng)性地分析與理論建構(gòu)語(yǔ)言、論證與文本材料的內(nèi)在關(guān)系,重新理解和解釋公共政策及政策過程的本質(zhì)。從實(shí)證主義的政策研究轉(zhuǎn)變?yōu)楹髮?shí)證主義政策研究,實(shí)質(zhì)上就是哲學(xué)本體論與認(rèn)識(shí)論取向的轉(zhuǎn)變。

現(xiàn)代公共政治研究的一個(gè)重要主題就是政治過程研究,政治過程研究的對(duì)象主要是特定政策議題、政策的選擇與政策變遷的整體過程,通過對(duì)制定與實(shí)施政策的過程進(jìn)行動(dòng)態(tài)分析,探清其內(nèi)在運(yùn)作機(jī)理,理解驅(qū)動(dòng)選擇與變遷政策的因果機(jī)制,總結(jié)其內(nèi)在的規(guī)律,從而改善政策的制定與實(shí)施。研究分析影響政策話語(yǔ)競(jìng)爭(zhēng)(即政策選擇與變遷)的主要因素要遵循以下原則。

一是話語(yǔ)自身的合理性分析。話語(yǔ)作為一種理解社會(huì)“現(xiàn)實(shí)”的方式,其中所包含的“故事情節(jié)”的合理性程度存在著競(jìng)爭(zhēng),具體來說就是在面對(duì)某一個(gè)社會(huì)“現(xiàn)實(shí)”或“問題”時(shí),每一種特定話語(yǔ)都要講述其產(chǎn)生原因、內(nèi)在本質(zhì),以及如何應(yīng)對(duì)與誰(shuí)來應(yīng)對(duì)等內(nèi)容。不同的話語(yǔ)宣稱會(huì)通過尋求有利于自身的證據(jù)來論證,從而爭(zhēng)取更多人對(duì)于自己話語(yǔ)的認(rèn)可與支持,力求實(shí)現(xiàn)“真理性”,即讓話語(yǔ)具備真實(shí)性、正確性和可信度。面對(duì)眾多的話語(yǔ),社會(huì)公眾只會(huì)認(rèn)可與支持具有“科學(xué)合理性”論證的話語(yǔ)宣稱,無法認(rèn)同缺乏“合理”論證的話語(yǔ),同時(shí)面對(duì)一些主導(dǎo)政策話語(yǔ)中所存在的不合理因素,其他話語(yǔ)行動(dòng)者也會(huì)挑戰(zhàn)其權(quán)威性。

二是宏觀情境因素。話語(yǔ)的產(chǎn)生、傳播、變化以及作用的發(fā)揮,并非產(chǎn)生于“真空”之中,而深處于特定社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治與文化脈絡(luò)之中,同時(shí)也離不開現(xiàn)實(shí)制度結(jié)構(gòu)的影響。外在于場(chǎng)域的宏觀情景因素對(duì)于話語(yǔ)的產(chǎn)生與發(fā)展的影響不容忽視。情景因素主要包括所在國(guó)家的歷史文化傳統(tǒng)、社會(huì)核心價(jià)值觀、經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件以及國(guó)家建設(shè)的發(fā)展方向等,甚至還包括一些偶然突發(fā)的社會(huì)事件。宏觀情境因素為話語(yǔ)的正當(dāng)論述限定一個(gè)范圍,只有在這個(gè)范圍內(nèi),話語(yǔ)才有存在的正當(dāng)性。

三是話語(yǔ)行動(dòng)者的資源與權(quán)力地位。話語(yǔ)除了要呈現(xiàn)一些表面的內(nèi)容外,還深入于一定的社會(huì)關(guān)系之中,并運(yùn)用所背靠的權(quán)力資源來影響話語(yǔ)競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果。首先,政府、市場(chǎng)、專家或新聞媒體作為最重要的話語(yǔ)行動(dòng)主體可以運(yùn)用政治、經(jīng)濟(jì)、知識(shí)、信息等資源,來影響自己話語(yǔ)宣稱的內(nèi)容和提高話語(yǔ)的競(jìng)爭(zhēng)力。其次,話語(yǔ)權(quán)的重要性及話語(yǔ)宣稱“機(jī)會(huì)”的多少取決于話語(yǔ)行動(dòng)者在制度性權(quán)力結(jié)構(gòu)中所處地位的高低。如果某一話語(yǔ)行動(dòng)者在社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中相對(duì)于另一個(gè)話語(yǔ)的擁有者具有更高的地位,他便在話語(yǔ)宣稱的機(jī)會(huì)及話語(yǔ)競(jìng)爭(zhēng)方面具有更大優(yōu)勢(shì),也能獲得更多人對(duì)于其話語(yǔ)的支持,從而在話語(yǔ)競(jìng)爭(zhēng)中脫穎而出,使其話語(yǔ)成為主流話語(yǔ)。

四是話語(yǔ)行動(dòng)者的策略使用。話語(yǔ)場(chǎng)域中存在著各種各樣的社會(huì)話語(yǔ)與政策話語(yǔ),一個(gè)成功的話語(yǔ)宣稱活動(dòng),不僅需要話語(yǔ)行動(dòng)者擁有深厚的資源及在社會(huì)結(jié)構(gòu)中的較高地位,還需要采用科學(xué)合理的策略即各種類型的話語(yǔ)宣稱與論證策略。只有這樣才能從眾多話語(yǔ)的相互競(jìng)爭(zhēng)中脫穎而出,成功進(jìn)入政策議程,實(shí)現(xiàn)政策產(chǎn)出。公共政策的話語(yǔ)建構(gòu)過程就是運(yùn)用人物描述、數(shù)字、對(duì)比等論證手段及策略進(jìn)行溝通與說服的過程,其內(nèi)容既包括學(xué)理的討論,又涉及情感喚起和道德訴求。

五是政策經(jīng)驗(yàn)反饋。政策的制定具有歷史性,新政策是在以往政策實(shí)施結(jié)果的基礎(chǔ)上,對(duì)以往政策進(jìn)行批判繼承而形成的,因此客觀評(píng)估當(dāng)前政策的實(shí)施情況可以完善已有的政策及為政策的變革夯實(shí)基礎(chǔ)。政策經(jīng)驗(yàn)的反饋一般可以分為兩種情況,一種是正向的、積極的反饋,一個(gè)政策的實(shí)施效果比較好,能夠順利地解決社會(huì)上所存在的“問題”與“矛盾”,這種較好效果能“強(qiáng)化”主導(dǎo)政策話語(yǔ),能夠讓該政策話語(yǔ)再次遇到同類“問題”時(shí),可以更加積極主動(dòng)地解決該“問題”,從而“順其自然”地主導(dǎo)政策場(chǎng)域。另一種是負(fù)面的、消極的反饋,當(dāng)一個(gè)政策實(shí)施的效果不理想,并沒有達(dá)成預(yù)期設(shè)定的目標(biāo),無法有效處理它所針對(duì)的“問題”時(shí),這種不理想性會(huì)影響主導(dǎo)政策話語(yǔ)的“可信性”與“權(quán)威性”。而以往一些被摒棄的“異質(zhì)”話語(yǔ)將重新獲得在新的政策場(chǎng)域主導(dǎo)政策話語(yǔ)權(quán)的機(jī)會(huì),原來的主導(dǎo)政策話語(yǔ)需要收集更多有利于自己的“證據(jù)”來進(jìn)行合理性論證,為再次在話語(yǔ)競(jìng)爭(zhēng)中取勝尋找更多的支撐。政策經(jīng)驗(yàn)的反饋可以被政策或話語(yǔ)行動(dòng)者當(dāng)作一種重要的資源充分利用,從中吸取有利于話語(yǔ)宣稱的積極因素,從而提升自身政策話語(yǔ)宣稱的可信度與說服力。

二、傳統(tǒng)政策話語(yǔ)實(shí)踐及其功能發(fā)揮

公共政策話語(yǔ)作為關(guān)于集體行動(dòng)規(guī)劃的語(yǔ)言表述,是一種能夠傳遞到相關(guān)集體成員并被他們理解、認(rèn)同或反抗、遵從或抵制的符號(hào)信息。話語(yǔ)分析強(qiáng)調(diào)話語(yǔ)生產(chǎn)過程中受到的語(yǔ)境因素的影響,包括言語(yǔ)者“為何這么說”,話語(yǔ)事件和社會(huì)、文化、政治結(jié)構(gòu)(即語(yǔ)境)之間的關(guān)系是什么[2]。在傳統(tǒng)政治治理體制中,政治諫議要發(fā)揮元政策話語(yǔ)功能必須要依托即政治意見的反映渠道,也就是說,自秦漢以來中國(guó)在政治治理中形成了一套較為完善順暢的表達(dá)渠道,以皇帝為核心的最高權(quán)力中樞依據(jù)這些信息并做出決策,主要渠道包括皇帝的問題咨問;官員選拔考試中的策論;監(jiān)察御史將巡查和出使地方所獲得的情況及時(shí)向皇帝匯報(bào)制度。通過這些行之有效的信息渠道和決策方式,政治諫議被采納就會(huì)直接轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理的各項(xiàng)具體政策和措施,就會(huì)在實(shí)際政治治理中發(fā)揮巨大作用。

政策話語(yǔ)作為一種社會(huì)構(gòu)建,在社會(huì)實(shí)踐中發(fā)揮著積極的構(gòu)建作用。政策話語(yǔ)對(duì)于公眾來說,可以影響公眾對(duì)于單個(gè)社會(huì)事件的態(tài)度甚至影響公眾的認(rèn)知結(jié)構(gòu)。對(duì)于社會(huì)結(jié)構(gòu)來說,政策話語(yǔ)能夠影響公眾議程的設(shè)定以及相關(guān)行動(dòng)的制度化過程等。組織間協(xié)作需要以話語(yǔ)建立起的集體認(rèn)同為基礎(chǔ),行動(dòng)者與話語(yǔ)之間通過互動(dòng),形成制度化過程,進(jìn)而建構(gòu)社會(huì)。政策話語(yǔ)通過政策的制定和貫徹落實(shí)達(dá)到了“以言行是”和“以言取效”的目的,在政治治理中呈現(xiàn)出不同表現(xiàn)形式和歷史作用,具體來說主要包括。

第一種是事關(guān)國(guó)家大政方針的政治諫議直接進(jìn)入權(quán)力中樞,形成決策,對(duì)國(guó)家治理和歷史走向發(fā)揮重大影響。這類政治諫議在歷朝歷代都有很多,譬如魏征對(duì)唐太宗李世民的諫議就與貞觀之治的出現(xiàn)具有密切的聯(lián)系,清代此類諫議的影響由于距今時(shí)間跨度小的原因,表現(xiàn)則更為明顯,如林則徐的禁煙諫議對(duì)清朝當(dāng)時(shí)的決策及其以后的歷史影響都是巨大的。西方列強(qiáng)為了打開閉關(guān)鎖國(guó)的中國(guó),占領(lǐng)中國(guó)市場(chǎng),使用了走私鴉片的手段,而鴉片在國(guó)內(nèi)的泛濫不僅直接導(dǎo)致中國(guó)白銀大量外流,引起社會(huì)經(jīng)濟(jì)的混亂,還嚴(yán)重?fù)p害了中國(guó)民眾的身心健康,導(dǎo)致社會(huì)動(dòng)蕩不安。在這種局面下,林則徐毅然上書,痛陳:“若(鴉片)猶泄泄之,是使數(shù)十年后,中原無可御敵之兵,且無可以充餉之糧?！辈⒅鲃?dòng)請(qǐng)纓,擔(dān)當(dāng)起禁煙之重任。林則徐的奏章打動(dòng)了道光皇帝,清政府采取了堅(jiān)決的禁煙政策,并任命林則徐為欽差大臣赴廣州辦理,由此引發(fā)的虎門銷煙以及鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)的爆發(fā),成為中國(guó)進(jìn)入新的歷史時(shí)期的開端。同樣,在19世紀(jì)60年代的洋務(wù)運(yùn)動(dòng)中,曾國(guó)藩和李鴻章關(guān)于建議“送幼童出洋留學(xué),使西人擅長(zhǎng)之技,中國(guó)皆能諳習(xí),以漸圖自強(qiáng)”的奏折,不僅開西學(xué)東來之風(fēng)氣,而且幼童留美事業(yè)對(duì)近代中國(guó)的發(fā)展也產(chǎn)生了極大影響。

第二種是沒有得到重視或采納,以至于造成巨大社會(huì)動(dòng)蕩,間接導(dǎo)致國(guó)本動(dòng)搖,甚至改朝換代的政治諫議。譬如黃巾起義的爆發(fā)、擴(kuò)大、失控與東漢朝廷密切相關(guān),在起義前后由于朝廷輕視了大臣的諫議和張角的勢(shì)力,直接加速了起義的進(jìn)程,改變了東漢的命運(yùn)。司徒楊賜對(duì)于逐漸擴(kuò)大的黃巾曾上書,“今若下州郡捕討,恐更騷擾,速成其患。且欲切救刺史、二千石,簡(jiǎn)別流人,各護(hù)歸本郡,以孤弱其黨,然后誅其渠帥,可不勞而定”。然而,楊賜的上書并未得到重視,皇帝對(duì)于黃巾勢(shì)力視而不見,任由其不斷發(fā)展壯大。楊賜上書不受后,在距離黃巾起義爆發(fā)已經(jīng)僅余一年時(shí),劉陶又與奉車都尉樂松、議郎袁貢聯(lián)名上書,曰:“圣王以天下耳目為視聽,故能無不聞見今張角支黨不可勝計(jì)。前司徒楊賜奏下詔書,切救州郡,護(hù)送流民,會(huì)賜去位,不復(fù)捕錄。雖會(huì)赦令,而謀不解散。四方私言,云角等竊入京師,規(guī)視朝政,鳥聲獸心,私共鳴呼。州郡忌諱,不欲聞之,但更相告語(yǔ),莫肯公文。宜下明詔,重募角等,賞以國(guó)土。有敢回避,與之同罪。帝殊不悟,方詔陶次第《春秋》條例。明年,張角反亂,海內(nèi)鼎沸,帝思陶言,封中陵鄉(xiāng)侯,三遷尚書令?！泵鎸?duì)更加復(fù)雜的局面,靈帝成為了一個(gè)關(guān)鍵,決定著動(dòng)亂是否能夠爆發(fā),然而靈帝并未發(fā)揮其相應(yīng)的作用。黃巾軍起義的爆發(fā)雖說有著眾多因素,而東漢王朝對(duì)張角的誤判、對(duì)大臣諫議的輕視則是直接因素。

第三種是抨擊時(shí)政弊端,揭露權(quán)臣禍國(guó),同時(shí)指出皇帝的過失與缺點(diǎn),從而引發(fā)殺身大禍的政治諫議。這類政治諫議多發(fā)生在皇帝昏庸、政治黑暗的時(shí)代,歷朝歷代比比皆是,尤其以明代最為典型。明代雖然政治黑暗,但明代官員敢于諫言、抨擊時(shí)政,敢言之風(fēng)盛行,明代官員在傳統(tǒng)“五諫”說的基礎(chǔ)上,主要采取婉言諷諫、敢言直諫、犯顏強(qiáng)諫的方式進(jìn)諫。其中,明代官員又往往借助災(zāi)禍異象、古訓(xùn)、祖制以及自劾不職等方式進(jìn)行婉言諷諫。明代官員的進(jìn)諫實(shí)踐與前代相比,具有著群體性的直諫、強(qiáng)諫等顯著特點(diǎn),不斷豐富著中國(guó)古代的進(jìn)諫理論。明代雖諫無專官,由言官掌言責(zé),但進(jìn)諫的官員不限于言官,涉及層面廣泛,具有濃厚的進(jìn)諫風(fēng)氣,且傳統(tǒng)的進(jìn)諫戒律較少。明代官員具有特色的進(jìn)諫模式,從側(cè)面表現(xiàn)出為了維持士人政治,士大夫們所進(jìn)行的努力,以及明代文官集團(tuán)的成長(zhǎng)。但一些進(jìn)諫官員悲慘的結(jié)局,反映了在膨脹皇權(quán)的擠壓下,士大夫政治呈現(xiàn)日薄西山的態(tài)勢(shì)。嘉靖時(shí)期,海瑞對(duì)世宗的大膽批評(píng)無疑是明代官員在萬歷以前對(duì)皇帝最聞名的大膽批評(píng)。嘉靖四十五年(1566),戶部主事海瑞上疏,警告世宗,“天下不直陛下久矣”,公然指責(zé)世宗“之誤多矣,其大端在于齋醮”,嘲諷所謂“嘉靖者,言家家皆凈而無財(cái)用也”,其犀利和毫無顧忌令世宗暴跳如雷。海瑞上疏時(shí)“自知觸忤當(dāng)死,市一棺,訣妻子,待罪于朝,僮仆亦奔散無留者”[3]。明朝官員諫議被下獄、廷杖致死的大有人在,像兵部主事李文祥、萬歷進(jìn)士黃尊素、左僉都御史左光斗、左副都御史楊漣都因上書言政、抨擊時(shí)弊、批評(píng)皇帝、觸犯龍顏而難逃一死,至于戶部主事海瑞之所以逃過一劫那是皇帝突然駕崩,實(shí)在是幸運(yùn)中的幸運(yùn)。

綜上可以發(fā)現(xiàn),傳統(tǒng)政策話語(yǔ)在實(shí)踐中表現(xiàn)出了許多鮮明的特點(diǎn),如現(xiàn)實(shí)問題的針對(duì)性,這是幾乎歷朝歷代所有政治諫議必備的特征,也是政治諫議切中時(shí)弊、興利除弊,發(fā)揮作用的關(guān)鍵所在。其余還有參與決策的直接性,話語(yǔ)概括的凝練性,歷史影響的重大性,等等。但也要看到,在農(nóng)業(yè)社會(huì)中,由于傳播技術(shù)落后,各種信息很難在尋常百姓之間進(jìn)行傳播。信息對(duì)于統(tǒng)治者而言是一種十分重要的權(quán)力資源,他們依靠壟斷的信息資源,建立等級(jí)森嚴(yán)且高度集中的官僚制度,保障社會(huì)的正常運(yùn)行,同時(shí)高度壟斷的信息資源也能進(jìn)一步強(qiáng)化統(tǒng)治者的權(quán)威。在社會(huì)治理體系中,社會(huì)信息層層上傳至統(tǒng)治者集團(tuán),經(jīng)由統(tǒng)治者集團(tuán)做好決策,然后決策信息再逐層下達(dá),形成了一套與金字塔式權(quán)力結(jié)構(gòu)相對(duì)的垂直信息傳播體制,信息在這套體制中只能上下垂直流動(dòng)。最高統(tǒng)治者位于金字塔的頂層,掌握信息的決策權(quán),擁有著代表一切的意志。而尋常百姓作為社會(huì)結(jié)構(gòu)的最底層,也作為信息傳播體制的最底層,只能被動(dòng)接受且絕對(duì)服從上一級(jí)所傳達(dá)的信息,從而導(dǎo)致尋常百姓不具備參與公共事務(wù)的機(jī)會(huì)與能力,無法形成主體化的個(gè)人意志。

三、傳統(tǒng)政策話語(yǔ)生成的內(nèi)在機(jī)理--以清末李鴻章籌海話語(yǔ)為例

元政策話語(yǔ)的形成是一個(gè)有條件的、動(dòng)態(tài)博弈過程,從具體功能的發(fā)揮來看,話語(yǔ)除了要描述世界外,更重要的則是積極地“構(gòu)成”或“創(chuàng)造”世界?！肮舱呤怯烧Z(yǔ)言所構(gòu)成的,不論是書寫或口頭表達(dá)的形式,論證都是政策過程所有階段的核心”[4]。1874年12月24日,晚清重臣李鴻章所上的《籌議海防折》不僅說理透徹、觀點(diǎn)鮮明、論證充分,而且在中國(guó)近代海軍建設(shè)過程中也非常典型地再現(xiàn)了元政策話語(yǔ)形成的過程和規(guī)律。

首先,問題的發(fā)現(xiàn)與話語(yǔ)的選擇。任何過程都有其邏輯起點(diǎn),對(duì)于公共政策的制定而言,客觀存在的社會(huì)問題就是其邏輯起點(diǎn)。在面對(duì)同一社會(huì)問題時(shí),不同的主體依據(jù)不同的認(rèn)知與利益訴求會(huì)做出不同的宣稱活動(dòng)。因此,一個(gè)社會(huì)問題并不是“單數(shù)”的存在,由于存在著眾多不同的主體,他們?cè)诿鎸?duì)同一現(xiàn)象會(huì)做出不同的判斷并產(chǎn)生不同的理解,做出不同的行動(dòng),“單數(shù)”的社會(huì)問題會(huì)成為“復(fù)數(shù)”的存在。此時(shí)見微知著、未雨綢繆的發(fā)現(xiàn)力、辨別力、洞察力、預(yù)判力就顯得格外重要?！盎I?！闭咴捳Z(yǔ)的產(chǎn)生既是19世紀(jì)60年代維護(hù)中國(guó)海洋安全的迫切需要,也是自鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)以來中國(guó)海防問題凸顯的延續(xù)。1874年,日本出兵臺(tái)灣,雖最終和談,并未開啟中日戰(zhàn)端,但此事震動(dòng)了中國(guó)朝野上下,并在朝廷內(nèi)部引發(fā)了一場(chǎng)關(guān)于海防的大討論。李鴻章在《籌議海防折》中提到:“歷代備邊,多在西北。今則東南海疆萬余里,各國(guó)通商傳教,來往自如,糜集京師及各省腹地,陽(yáng)托和好之名,陰懷吞噬之計(jì),一國(guó)生事,數(shù)國(guó)構(gòu)煽,實(shí)為數(shù)千年未有之變局!輪船電報(bào)之速,瞬息千里;軍器機(jī)事之精,工力百倍。炮彈所到,無堅(jiān)不摧;水陸關(guān)隘,不足限制,又實(shí)為數(shù)千年未有之強(qiáng)敵!”李鴻章不僅深刻分析了嚴(yán)峻的對(duì)外形勢(shì),還意識(shí)到海軍海防問題是一個(gè)新的社會(huì)問題需要提到新的高度來認(rèn)識(shí):“居今日而欲整頓海防,舍變法與用人,別無下手之方”[5]。

可見,政策話語(yǔ)并非處于“真空”之中。情境要素約束著話語(yǔ)的形成及其作用的發(fā)揮,情景要素在行動(dòng)者使用特定策略時(shí),還能作為一種“資源”服務(wù)于話語(yǔ)競(jìng)爭(zhēng)。當(dāng)話語(yǔ)行動(dòng)者對(duì)決策者進(jìn)行游說時(shí),不僅可以使用傳統(tǒng)的運(yùn)用組織與物質(zhì)資源的策略,還可以充分運(yùn)用各種象征與修辭策略手段,例如敘述故事、暗喻、對(duì)比等,其中不僅包括理性的論辯,同樣還具有情感喚起與道德訴求。李鴻章“數(shù)千年未有之變局”與“數(shù)千年未有之強(qiáng)敵”無疑起到了振聾發(fā)聵的作用,使他的奏折產(chǎn)生了極大的震撼力和說服力。

其次,話語(yǔ)場(chǎng)域中話題的轉(zhuǎn)換。場(chǎng)域作為一種“關(guān)系性”空間,并不是某種簡(jiǎn)單的地理或組織概念,它可以被定義為在各種位置之間存在的客觀關(guān)系的網(wǎng)絡(luò)或構(gòu)型。在場(chǎng)域的空間中還充斥著沖突與競(jìng)爭(zhēng),身在其中的參與者相互競(jìng)爭(zhēng),充分運(yùn)用場(chǎng)域內(nèi)能夠發(fā)揮有效作用的各種資源。正是在這種場(chǎng)域中,私人見解經(jīng)過討論、辯駁、篩選而獲得了多數(shù)人的認(rèn)同,從而獲得了政策話語(yǔ)的公共屬性。李鴻章和丁日昌二人主張海防的旗幟十分鮮明,除此之外,還有其他方面的不同觀點(diǎn):一是以左宗棠為代表的海塞防并重論,其主張既不能放棄塞防,又要注重海防,同時(shí)反對(duì)三洋海軍的劃分;二是來自封建頑固官僚士大夫的反對(duì),如于凌辰在復(fù)奏中攻擊“李鴻章、丁日昌直欲不用夷變夏不止”。另外,還有劉錫鴻也寫信責(zé)問,認(rèn)為并不用“恃乎船械”御夷[6]。

可以說,影響政策制定的關(guān)鍵環(huán)節(jié)就是話語(yǔ)場(chǎng)域,社會(huì)現(xiàn)象在這一場(chǎng)域中從私人見解轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢咦h題”。各種政策話語(yǔ)圍繞著特定政策議題,在經(jīng)過激烈的競(jìng)爭(zhēng)之后,“獲勝者”將進(jìn)入決策場(chǎng)域。李鴻章、丁日昌等人的意見正是通過這一場(chǎng)域中的激烈交鋒才得以進(jìn)入清政府的決策中樞。

再次是“話語(yǔ)聯(lián)盟”與“故事情節(jié)”的建構(gòu)?！霸捳Z(yǔ)聯(lián)盟”是政策競(jìng)爭(zhēng)中的關(guān)鍵“行動(dòng)者”。這種“行動(dòng)者”是由進(jìn)行話語(yǔ)宣稱的主體、內(nèi)容、話語(yǔ)實(shí)踐及其所用策略共同構(gòu)成的整體。話語(yǔ)聯(lián)盟就是以非化約主義的方式,運(yùn)用一個(gè)中層概念關(guān)聯(lián)話語(yǔ)間的互動(dòng)與個(gè)人的策略行動(dòng)。在“籌?！币l(fā)的激烈討論中,李鴻章積極沉著應(yīng)對(duì),除了繼續(xù)鼓勵(lì)支持丁日昌外,還與王凱泰等人討論海防問題并講述自己的海防觀點(diǎn),以爭(zhēng)取更多的支持。督撫們通過討論認(rèn)識(shí)到鐵甲艦的優(yōu)勢(shì),一致認(rèn)為要運(yùn)用這一海防利器建設(shè)外海水師。但是,督撫們對(duì)于是自己造船還是向西方購(gòu)買船只等意見則并不統(tǒng)一。話語(yǔ)同盟的建立,使李鴻章在此次籌海論證中逐漸占據(jù)上風(fēng)和主動(dòng)。顯然,“話語(yǔ)”在話語(yǔ)聯(lián)盟中所具有的“故事情節(jié)”是較為清晰和連貫的,成為一種“結(jié)構(gòu)化”后的意義宣稱存在。話語(yǔ)宣稱的核心內(nèi)容是將話語(yǔ)聯(lián)盟黏合為一個(gè)不可分離的整體,從而使話語(yǔ)更具真實(shí)性與可信度,獲得更多社會(huì)主體的認(rèn)可?！霸捳Z(yǔ)能力”直接影響話語(yǔ)競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果,要擁有更高的“話語(yǔ)能力”就需要話語(yǔ)本身?yè)碛姓鎸?shí)性、正確性及可信度,還需要話語(yǔ)行動(dòng)者擁有更多的資源和權(quán)力地位,并合理運(yùn)用各種策略,尋找并利用政治機(jī)會(huì),來爭(zhēng)取權(quán)威決策者的關(guān)注與支持[7]。此后的北洋艦隊(duì)的籌建就充分證實(shí)了這一點(diǎn)。

從某種程度上說,政治是一種話語(yǔ)存在。從1874年12月10日李鴻章上疏《籌議海防折》到1888年北洋艦隊(duì)成軍,在歷時(shí)14年的海軍籌建過程中,“籌?！痹捳Z(yǔ)成為一種具有元政策屬性的政策話語(yǔ),在海軍籌建過程中起到了巨大作用,建構(gòu)起中國(guó)近代海軍建設(shè)的“故事情節(jié)”,表現(xiàn)出政策話語(yǔ)產(chǎn)生于社會(huì)實(shí)踐,同時(shí)對(duì)社會(huì)具有一定的反作用,并積極在社會(huì)實(shí)踐中參與構(gòu)建。由此勾畫出政策話語(yǔ)在“社會(huì)現(xiàn)象-社會(huì)問題-政策議題”轉(zhuǎn)化過程的一般規(guī)律,即在特定的社會(huì)情境下,社會(huì)行動(dòng)者展開策略性行動(dòng),充分利用所掌握的資源,賦予所關(guān)注的社會(huì)現(xiàn)象以意義,從而完成不同社會(huì)問題的建構(gòu),這些“問題”在社會(huì)場(chǎng)域中進(jìn)行“意義競(jìng)爭(zhēng)”,在其中獲勝的“問題”將進(jìn)入政府議程,并進(jìn)一步發(fā)展為政策議題,進(jìn)而力求解決相關(guān)問題,或者實(shí)現(xiàn)自己的意義宣稱的制度化,最終使居于主導(dǎo)地位的政策話語(yǔ)的內(nèi)容從政策產(chǎn)出中反映出來。

總之,政治諫議是中國(guó)傳統(tǒng)國(guó)家治理中最為重要的制度建構(gòu)之一,在歷代國(guó)家治理中,尤其是在許多重大的歷史轉(zhuǎn)折關(guān)頭發(fā)揮了決定性、不可替代的作用。當(dāng)然,任何一項(xiàng)制度既不可能只有利而無弊,也不可能歷久必變、始終如一,關(guān)鍵在于如何分清其運(yùn)行機(jī)理,去粗取精,興利除弊,為我為今所用,既要不為“浮云遮望眼”,又能“識(shí)得廬山真面目”[8]。