冷向明 肖 瑤

(華中師范大學(xué) 政治學(xué)部、公共管理學(xué)院、政府治理與公共政策研究院， 湖北 武漢 430079)

一、問題的提出與文獻(xiàn)回顧：社區(qū)治理創(chuàng)新“逐頂競爭”何以發(fā)生

基層治理現(xiàn)代化是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性工程。新中國成立以來，尤其是改革開放以來，在中國式現(xiàn)代化道路上，中國發(fā)展躍升為當(dāng)今世界“最大的經(jīng)濟和社會變革的實驗室”，也是最大的國家治理改革的實驗室。近年來，在城市基層治理領(lǐng)域，創(chuàng)新成為實現(xiàn)治理體系和能力現(xiàn)代化的路徑選擇和工作要求。這是因為：一方面，國家對治理創(chuàng)新的要求不斷提高。黨的十九屆四中全會明確指出，“必須加強和創(chuàng)新社會治理，因地制宜創(chuàng)新發(fā)展治理模式”；《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》明確要求，“推進基層治理創(chuàng)新”，“鼓勵基層治理改革創(chuàng)新”?；貞?yīng)中央要求，地方各級政府及相關(guān)職能部門開展了一系列伴隨資源投入、物質(zhì)保障、隊伍建設(shè)等措施的項目、試點以鼓勵社區(qū)治理創(chuàng)新(1)參見何艷玲、李妮：《為創(chuàng)新而競爭：一種新的地方政府競爭機制》，《武漢大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2017年第1期。，街道、社區(qū)層面紛紛做出反應(yīng)，涌現(xiàn)出了一批新時代楓橋經(jīng)驗、“街道吹哨 部門報到”等社會治理的新成果。另一方面，城市基層治理轉(zhuǎn)型前沿發(fā)生的制度性變革對基層政府運行模式產(chǎn)生了影響。這里所指的制度性變革是基層政府(對應(yīng)的是街道辦事處以及鎮(zhèn)級政府)的職能重心從傳統(tǒng)的發(fā)展經(jīng)濟轉(zhuǎn)向公共服務(wù)與社會治理。這一轉(zhuǎn)變，“使得上級政府對其治理績效難以清晰衡量，而更依賴于‘印象政績’的評估與考核”，而“在印象政績的呈現(xiàn)策略中，治理創(chuàng)新也許是其中最重要的一種行為機制”(2)黃曉春、周黎安：《“結(jié)對競賽”：城市基層治理創(chuàng)新的一種新機制》，《社會》2019年第5期。。

實踐觀察和既有研究均發(fā)現(xiàn)，出于績效競爭或管理任務(wù)完成的考量，通常街道會采取集中全力建設(shè)一至兩個“明星社區(qū)”以向上釋放政績信號的策略(3)參見陳家建：《項目制與基層政府動員——對社會管理項目化運作的社會學(xué)考察》，《中國社會科學(xué)》2013年第2期。，而那些已開展過項目、試點，具有良好創(chuàng)新基礎(chǔ)的社區(qū)，也往往具有吸納新項目或打造創(chuàng)新點的優(yōu)勢，從而產(chǎn)生“多點重合”現(xiàn)象(4)參見葉敏：《政策執(zhí)行的“亮點工程”及其生產(chǎn)邏輯——以X市新農(nóng)村建設(shè)的政策過程為討論基礎(chǔ)》，《甘肅行政學(xué)院學(xué)報》2016年第6期。，即“明星社區(qū)”亮點(5)本文所指亮點即創(chuàng)新點，指社區(qū)治理某一方面所取得的突出成績，形成的新辦法、新模式等。疊加，治理創(chuàng)新動力強勁；與此同時，其余社區(qū)則平平無奇，動力不足。筆者長期駐點觀察的W市N街道，卻呈現(xiàn)出與“亮點疊加”截然不同的工作思路和邏輯：N 街道所擁有的26個創(chuàng)新亮點較為均衡地分布在下轄的6個社區(qū)之間(見圖1)，亮點分散，社區(qū)之間競相向好，形成你追我趕之勢。結(jié)合已有研究，筆者將該現(xiàn)象定義為治理創(chuàng)新的“逐頂競爭”(6)參見陳那波、蔡榮：《“試點”何以失??？——A市生活垃圾“計量收費”政策試行過程研究》，《社會學(xué)研究》2017年第2期。。

“逐頂競爭”這一概念最早起源于國際政治經(jīng)濟學(xué)中的“逐底競爭”(race to the bottom)概念，國內(nèi)學(xué)者將其翻譯為“向底線賽跑”、“逐底競賽”等，并發(fā)現(xiàn)政府在公共支出(社會保障)、政府規(guī)制等領(lǐng)域傾向于選擇“逐底競爭”(7)參見彭浩然等：《中國地方政府養(yǎng)老保險征繳是否存在逐底競爭？》，《管理世界》2018年第2期。；而改革開放后中國經(jīng)濟持續(xù)高速的發(fā)展讓學(xué)者們注意到了政府在經(jīng)濟領(lǐng)域“向高線賽跑GDP”的現(xiàn)象，將其稱為“逐頂競爭”。筆者將此概念運用到基層治理領(lǐng)域，用以描述同一街道的社區(qū)之間通過競相爭取項目、試點，進行基層治理創(chuàng)新的行為，其結(jié)果表現(xiàn)為創(chuàng)新亮點較為均勻地分散在不同社區(qū)，所有社區(qū)都得以相對均衡地發(fā)展。

圖1 N街道下轄社區(qū)亮點分布狀況

那么使社區(qū)間呈現(xiàn)亮點分散、“逐頂競爭”的機制是什么？進而言之，街道是如何組織社區(qū)創(chuàng)新的？這一問題討論的核心議題是城市基層治理創(chuàng)新中的競爭行為及其激勵。關(guān)于這一議題的討論，晉升“錦標(biāo)賽”模型(8)參見周飛舟：《“錦標(biāo)賽”體制》，《社會學(xué)研究》2009年第3期；周黎安：《中國地方官員的晉升“錦標(biāo)賽”模式研究》，《經(jīng)濟研究》2007年第7期。被廣泛運用。無論該理論在政治學(xué)、公共管理等領(lǐng)域的解釋范圍和解釋限度如何，政治“錦標(biāo)賽”作為一種政府治理模式，其核心機制不外乎政府條塊間圍繞治理任務(wù)的“縱向發(fā)包與橫向競爭”以及據(jù)此設(shè)置的競爭規(guī)則和獎勵機制等(9)參見周黎安：《轉(zhuǎn)型中的地方政府：官員激勵與治理》，上海：上海人民出版社，2008年，第191頁。。然而，基層政府職能結(jié)構(gòu)重心向公共服務(wù)和社會治理轉(zhuǎn)移后，圍繞經(jīng)濟指標(biāo)而競賽逐漸轉(zhuǎn)向圍繞治理創(chuàng)新和服務(wù)創(chuàng)新的新型競爭(10)參見何艷玲、李妮：《為創(chuàng)新而競爭：一種新的地方政府競爭機制》，《武漢大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2017年第1期。，中國政府體系內(nèi)部經(jīng)常使用的“錦標(biāo)賽”激勵模式難以在這一輪基層政府治理中沿用(11)參見黃曉春、嵇欣：《當(dāng)代中國政府治理模式轉(zhuǎn)型的深層挑戰(zhàn)——一個組織學(xué)視角的分析》，《社會科學(xué)》2018年第11期。。黃曉春、周黎安將這一輪治理創(chuàng)新領(lǐng)域城市基層政績競賽的機制概括為“結(jié)對競賽”，即基層治理場域上級“條條”部門與下級“塊塊”“結(jié)對競賽”新機制?！敖Y(jié)對競賽”的深層組織后果是，一方面“有助于條塊部門之間緊密合作，攜手實現(xiàn)治理創(chuàng)新，克服以前的條塊分割問題，便于向上級發(fā)送政績信號”，另一方面，“也帶來了一些負(fù)向激勵，導(dǎo)致過度創(chuàng)新和成功的創(chuàng)新經(jīng)驗難以擴散到競爭性地區(qū)等問題”(12)黃曉春、周黎安：《“結(jié)對競賽”：城市基層治理創(chuàng)新的一種新機制》，《社會》2019年第5期。。條塊“結(jié)對競賽”的新背景下，城市基層治理領(lǐng)域容易出現(xiàn)“百花齊放”的競爭格局，但是，這里的“百花齊放”描述的并不是本文所關(guān)注的“逐頂競爭”現(xiàn)象，而是由于橫向?qū)W習(xí)機制不斷弱化，導(dǎo)致投入巨大的創(chuàng)新成果難以擴散的現(xiàn)象。

上述討論的對象，主要集中在政府體系內(nèi)部、上下級之間以及“條”與“塊”之間，對于處在官僚組織之內(nèi)、科層體制之外的社區(qū)(村)組織及干部關(guān)注不夠。金江峰指出，“政治‘錦標(biāo)賽’基于政黨政治與行政科層制有關(guān)政治晉升的內(nèi)在規(guī)定性，其解釋范圍多限于科層體制內(nèi)部，對于村干部，政治晉升顯然難以構(gòu)成其主動承擔(dān)服務(wù)項目和治理事務(wù)的動力機制”，進而以服務(wù)下鄉(xiāng)為例，提出了“治理‘錦標(biāo)賽’”模式，用以解釋基層政府對村干部的新的激勵機制?！爸卫怼\標(biāo)賽’的強監(jiān)控-強激勵機制，驅(qū)動村級組織圍繞地方政府的程序化治理要求、數(shù)量化考核體系、綜合性評估排序和差序化業(yè)績激勵等展開激烈的競爭，有效推動了行政事務(wù)與服務(wù)項目的進村”(13)金江峰：《服務(wù)下鄉(xiāng)背景下的基層“治理‘錦標(biāo)賽’”及其后果》，《中國農(nóng)村觀察》2019年第2期。。

試點與項目是基層治理創(chuàng)新的重要途徑、方法以及載體。關(guān)于試點以及項目制的相關(guān)研究中，也討論了競爭行為與激勵議題。周昕宇、楊宏山從央地關(guān)系視角提煉出兩種不同的政策試驗類型：由中央選定試點的指定競爭和地方競標(biāo)試點權(quán)的開放競爭(14)參見周昕宇、楊宏山：《中國政策創(chuàng)新的競爭性試驗?zāi)Ｊ健罚兜胤街卫硌芯俊?022年第3期。。指定試點是基于預(yù)先的頂層設(shè)計(包括政策或方案具體的目的、目標(biāo)、工具等)，由上級政府發(fā)起、選擇一個或幾個地方開展試驗。開放試點堅持以“不設(shè)名額、機會均等”的原則使地方站在同一起跑線，能否獲得試點機會取決于亮點成績，由此形成爭先效應(yīng)、同輩競爭(15)參見楊宏山、周昕宇：《中國特色政策試驗的制度發(fā)展與運作模式》，《甘肅社會科學(xué)》2021年第2期；李娉、鄒偉：《權(quán)威調(diào)控與知識生產(chǎn)：中國政策試驗的雙重邏輯——基于能源領(lǐng)域四項試點的案例比較》，《中國行政管理》2022年第5期。。

基層在打造創(chuàng)新亮點的過程中，也存在類似的邏輯，開放試點和指定試點。在創(chuàng)新競爭中“獲勝”意味著可獲得“不動存量動增量”的資源傾注，與此同時這也是街道迅速出亮點、出政績的絕佳機會，向上釋放著明亮的政績信號。為更快打造“亮點”，自身基礎(chǔ)較好、擁有相關(guān)項目試點經(jīng)驗的社區(qū)便往往是基層政府的“不二選擇”，而資源稟賦差的社區(qū)則處在邊緣范圍，即使有能力完成試點任務(wù)，也缺乏參與基層治理創(chuàng)新的渠道和機會(16)參見楊威威、郭圣莉：《政府主導(dǎo)社區(qū)治理的結(jié)構(gòu)性矛盾及其生成機制——基于S市加裝電梯政策變遷及其后果的研究》，《學(xué)習(xí)與實踐》2020年第8期。。因此，在實踐中，受上述邏輯驅(qū)動，街道會采取集中力量打造典型社區(qū)的做法，也即在街域更多采取指定競爭(“相馬”)而非開放競爭(“賽馬”)模式。

而本文所關(guān)注的街道激勵社區(qū)在治理創(chuàng)新中所呈現(xiàn)出的“逐頂競爭”經(jīng)驗現(xiàn)象，恰恰是開放競爭(“賽馬”)模式，與指定競爭(“相馬”)、集中打造明星亮點模式相區(qū)別?！爸痦敻偁帯苯?jīng)驗符合“結(jié)對競賽”模型所揭示的制度性背景以及條塊邏輯，但核心的街社關(guān)系與條塊關(guān)系又有明顯不同：一是條塊“結(jié)對競賽”中，盡管績效的內(nèi)容不再是經(jīng)濟指標(biāo)，而是公共治理指標(biāo)，但“條”與“塊”的績效訴求仍然有很強的“晉升”指向；而在街社互動中，社區(qū)干部的晉升訴求從總體上來說基本不構(gòu)成行為的驅(qū)動力。二是條塊“結(jié)對競賽”中，某個“條條”部門與相應(yīng)“塊塊”圍繞一項治理創(chuàng)新經(jīng)驗結(jié)對后，該經(jīng)驗會面臨推廣難題，因為公共治理的印象政績競爭更強調(diào)治理創(chuàng)新本身，強調(diào)創(chuàng)新的首創(chuàng)性，這導(dǎo)致治理創(chuàng)新的排他性效應(yīng)，進而導(dǎo)致基層治理創(chuàng)新不乏“盆景”，而缺乏“森林”(17)參見黃曉春、周黎安：《“結(jié)對競賽”：城市基層治理創(chuàng)新的一種新機制》，《社會》2019年第5期。。而在本文所述的“逐頂競爭”經(jīng)驗中，街道樂見轄區(qū)所有社區(qū)在治理創(chuàng)新中都有上佳表現(xiàn)，這在總體上會增強街道的治理績效；在長周期的多類型、多內(nèi)容、多項目、多任務(wù)、多輪次的創(chuàng)新實踐中，一次傾向性支持某一個社區(qū)，不排斥下一次傾向性支持另一個社區(qū)；一個社區(qū)的創(chuàng)新經(jīng)驗，其他社區(qū)有動力學(xué)習(xí)以解決同一類型的問題；多次“博弈”的結(jié)果是，“亮點帶動亮點”，“盆景”發(fā)展為“花園”、“森林”，從而實現(xiàn)投入巨大成本推動創(chuàng)新的目的，實現(xiàn)各個社區(qū)的相對均衡發(fā)展。

街道驅(qū)動社區(qū)“逐頂競爭”的經(jīng)驗大致可以歸為“治理‘錦標(biāo)賽’”解釋范圍，但是，“治理‘錦標(biāo)賽’”模型的經(jīng)驗基礎(chǔ)是“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府普遍運用一種自上而下行政動員的方式刺激村級組織主動承接治理任務(wù)”；而街道驅(qū)動社區(qū)“逐頂競爭”這一經(jīng)驗，所描述的是街道運用某種機制激勵社區(qū)創(chuàng)造性地解決自身面臨的某一問題，在這一過程中，社區(qū)之間“比學(xué)趕幫超”，爭取資源傾斜，競相形成治理亮點，實現(xiàn)街域治理績效整體向上向好。二者的經(jīng)驗基礎(chǔ)不同。這也使得“治理‘錦標(biāo)賽’”并不能準(zhǔn)確刻畫街道驅(qū)動社區(qū)“逐頂競爭”的機制。

本文將努力刻畫在以公共服務(wù)和社會治理等公共治理內(nèi)容為職能重心的制度條件下，街道驅(qū)動社區(qū)治理創(chuàng)新“逐頂競爭”的機制。文章將這一機制概括為“遴選賽”機制，并以W市N街道及下轄的6個社區(qū)為案例，打開“遴選賽”機制的“暗箱”，分析街道選擇此種組織機制的原因。

二、研究案例與研究方法

W市N街道是20世紀(jì)90年代在原城市機場舊址上逐步開發(fā)建設(shè)而形成的規(guī)模化純居住型社區(qū)，建設(shè)了W市第一批商品房小區(qū)。轄區(qū)占地約2.67平方公里，轄6個社區(qū)，建有28個小區(qū)，共劃分65個網(wǎng)格，居民3萬多戶，常住人口近10萬人。

N街道基于自身特色舉辦“鄰里文化節(jié)”、“了不起的居民”志愿服務(wù)眾籌大賽等活動，其中“了不起的居民”大賽自舉辦以來，資助來自多方志愿服務(wù)項目50多個，眾多優(yōu)秀項目進入社會治理創(chuàng)新項目庫。同時街道在統(tǒng)一部署各項工作的同時，也為各社區(qū)留足了自主發(fā)展空間，由此涌現(xiàn)出“鄰里黨支部”、“青春力量”、“三聯(lián)動 六改造”、“黨建+民族”、“五心志愿者”等切合社區(qū)自身情況的亮點。此外，N街道孵化的巧姐姐志愿服務(wù)隊、愛之翼公益理發(fā)隊、小紅磚、南湖大媽等志愿服務(wù)隊積極參與各類公益創(chuàng)投項目，獲得省、市、區(qū)、街公益獎項50余項。街道治理基礎(chǔ)好、治理資源佳。

同時，6個社區(qū)亮點頻出。如B社區(qū)的格格小院獲評武昌區(qū)十佳社會治理優(yōu)秀案例；D社區(qū)的“鄰里黨建”實踐經(jīng)驗獲評全國市域治理優(yōu)秀案例；H社區(qū)“三微三治”工作法獲評全國市域治理優(yōu)秀案例，“巧姐姐社團+公益金眾籌”項目榮獲湖北省第五屆社區(qū)公益創(chuàng)投大賽一等獎；N社區(qū)因“紅石榴”民族融合法獲評湖北省民族團結(jié)進步創(chuàng)建示范社區(qū)；S社區(qū)的“全職媽媽互助成長公社”獲評武昌區(qū)優(yōu)秀社會工作案例；Z社區(qū)的“紅色物業(yè)監(jiān)督法”獲得民政部授予的全國最具代表性的十大工作法之一。B社區(qū)的《同心共克戰(zhàn)疫大考攜手保衛(wèi)活力寶安》和D社區(qū)的《從戰(zhàn)疫中的“臨時黨支部”到社區(qū)治理的“鄰里黨支部”》均獲評全國城鄉(xiāng)社區(qū)疫情防控優(yōu)秀案例。在街道的6個社區(qū)中，目前已有2個國家級最美志愿服務(wù)社區(qū)、2個省級最美志愿服務(wù)社區(qū)、1個市級最美志愿服務(wù)社區(qū)?？梢姡?個社區(qū)競相爭先，每個社區(qū)都擁有自身獨特亮點。

本研究采用多案例比較方法，以N街道的街道書記和6位社區(qū)書記作為研究對象，重點關(guān)注6個社區(qū)在基層治理創(chuàng)新中的“逐頂競爭”行為，案例的選擇具有一定代表性。研究涵蓋了所有樣本，剔除不同社區(qū)情境各異的影響，確保歸納、分析出的結(jié)論具有科學(xué)性、推廣性。同時筆者依靠“百社十年”觀察平臺在N街道進行了為期兩年的參與式觀察，對街道及社區(qū)有深入的了解，獲取到了豐富的一手資料。本文所用的數(shù)據(jù)和文字資料，主要來自筆者的訪談記錄(編碼見表1)、參與式觀察和街道內(nèi)部的文本。

表1 訪談記錄編碼(18)編碼規(guī)則為“街道/社區(qū)名稱首字母大寫”，被訪談?wù)呔幋a規(guī)則為“受訪者姓名首字母大寫”，訪談編碼規(guī)則為“社區(qū)+訪談時間”。

三、“賽馬不相馬”：街道激發(fā)社區(qū)治理創(chuàng)新“逐頂競爭”的實踐

目前各級政府和職能部門都在陸續(xù)推出探索任務(wù)各樣的創(chuàng)新項目、試點等。對社區(qū)而言，試點、項目日益成為橫向競爭的“比賽”內(nèi)容，在比賽中獲勝即能配套得到相應(yīng)的特殊“待遇”，如財政補貼、上級更多的注意力等資源。如何最終獲得該機會？陳那波等指出，提名試點社區(qū)的權(quán)力一般由街道掌握，它的推薦很大程度上就是最終結(jié)果。因此，社區(qū)亮點的打造重點在于街道和社區(qū)之間的互動。筆者通過觀察N街道及社區(qū)相應(yīng)的行為與角色、比賽的方式等，分析與揭示街道激發(fā)社區(qū)“逐頂競爭”的機制。

(一)選手的選擇

街道對社區(qū)這一參與選手的態(tài)度和提名方式將直接影響社區(qū)的行為。N街道通過采取“不設(shè)門檻、隨機選擇、機會均等”的方式進行遴選?！安辉O(shè)門檻”指在街道所轄范圍內(nèi)，不對競爭試點社區(qū)設(shè)置參賽條件，所有社區(qū)都有權(quán)利參加競賽，避免治理資源佳、先前已有相關(guān)經(jīng)驗等會成為街道選擇的主觀偏好，社區(qū)可以多次、重復(fù)參加不同創(chuàng)新項目試點的博弈過程。伴隨賽事參與者增加，結(jié)果的難以預(yù)測性和變化性增強，社區(qū)唯有表現(xiàn)得更佳才有可能脫穎而出：

實際上除了我們社區(qū)以外的幾個社區(qū)，比如說H社區(qū)、B社區(qū)是近兩年才起來的，還有其他幾個社區(qū)其實都在想心思，怎么樣把自己社區(qū)搞得更好，所以壓力蠻大的。(訪談記錄：Z20220725)

正是這種不確定性成為社區(qū)競相向上的動力來源，從而為社區(qū)間競爭注入了活力(19)參見X. F. Zhu， “Mandate Versus Championship： Vertical Government Intervention and Diffusion of Innovation in Public Services in China，” Public Management Review， vol.16， no.1， 2014， pp.117-139.。即使Z社區(qū)已獲得全國多項榮譽，其在志愿服務(wù)工作中也創(chuàng)建了成熟的“五心志愿者”工作法，但最終在推選“全國志愿服務(wù)社區(qū)”時反而H社區(qū)拔得頭籌。

“隨機選擇、機會均等”代表事前不可預(yù)言的現(xiàn)象，即在相同條件下重復(fù)進行試驗，每次結(jié)果未必相同。街道突破“參賽權(quán)”集中于某一社區(qū)的做法，減少決策者政治意志導(dǎo)致的“非隨機性”選擇，不指定參賽社區(qū)，確保社區(qū)在每一次的試點項目中并不能預(yù)先已知結(jié)果且獲勝的概率都是相同的，而結(jié)果完全由社區(qū)自身的績效所決定。社區(qū)書記們可通過積極作為扭轉(zhuǎn)原先“局勢不利”的情境，如Z社區(qū)書記提到：

比如說B社區(qū)這邊也是花了好多年，也是經(jīng)過了五六年的打造，才慢慢有現(xiàn)在這樣的狀況，還是一點一點做的，就是你在用心去做好社區(qū)的時候，經(jīng)過逐漸積累創(chuàng)新，就會發(fā)現(xiàn)到了最后是有東西可以總結(jié)，可以展示的。(訪談記錄：Z20220725)

社區(qū)書記能在一定程度上控制結(jié)果，機會均等競標(biāo)參賽權(quán)，充分發(fā)揮社區(qū)自主性和積極性。

(二)裁判的標(biāo)準(zhǔn)

街道在比賽中充當(dāng)高標(biāo)準(zhǔn)的裁判角色，依據(jù)社區(qū)實際績效裁定推薦名額。“高標(biāo)準(zhǔn)”意味著街道自身能力“高”，有基礎(chǔ)、有經(jīng)驗、有資源，能夠幫助社區(qū)在獲得街道名額后，在下一輪更高層級的比賽中增加獲勝概率：

比如說“九創(chuàng)”(即W區(qū)第九屆公益創(chuàng)投大賽)，“九創(chuàng)”我們街道三個社區(qū)進決賽，然后全中了，我們社區(qū)還進了前五。(訪談記錄：Z20220725)

這是由于街道從建立以來就十分重視基層治理，優(yōu)異的表現(xiàn)使其在此方面積累了豐富的資源：

從我來社區(qū)開始，2008年，包括一些現(xiàn)場會，包括一些什么試點都是在我們這里。長期一句話說的，市里每次試點在我們區(qū)的話，不是我們街道就是另一個街道，其實從內(nèi)心來說，這是領(lǐng)導(dǎo)對我們街道的一種青睞。(訪談記錄：N20220801)

因此當(dāng)Z社區(qū)在申報由民政部舉辦的全國最具特色的十大治理工作法時，街道邀請到了與舉辦大賽部門接觸較多的高校專家修改申報書。

“高標(biāo)準(zhǔn)”同時也意味著街道在裁定社區(qū)時秉持客觀、公平的準(zhǔn)則。街道為突破亮點集中于某一社區(qū)的做法，將參賽的資格與社區(qū)的治理績效相聯(lián)系，以量化的考核指標(biāo)體系進行評估，使治理成果能夠以分?jǐn)?shù)這一直觀的形式呈現(xiàn)出來，從而盡量減少街道對結(jié)果的干預(yù)，確保比賽的客觀性和公平性。評估分為兩個階段，第一階段是達(dá)標(biāo)項考核。街道圍繞上級要求將必須完成的任務(wù)設(shè)置為相應(yīng)的硬指標(biāo)，例如社區(qū)的投訴解決率、網(wǎng)格信息更換率、居民滿意率等，目前也增加了一些核酸檢測率、接種疫苗率等內(nèi)容，這些硬指標(biāo)都有相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)線：

前期街道有一個叫投訴解決率、矛盾調(diào)解率這一項，還有我們街道對網(wǎng)格員日常的一個網(wǎng)格信息的更換率，都是考核社區(qū)工作的硬性指標(biāo)，年終我們對社區(qū)工作者還有一個居民評的一個硬性指標(biāo)，如果達(dá)不到75%以上的認(rèn)可，還有可能要扣績效這些。(訪談記錄：B20220728)

若沒有達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)，則不能繼續(xù)下一階段；反之若超過標(biāo)準(zhǔn)線，也不會額外給予該社區(qū)相應(yīng)的加分。

第二階段是榮譽項排名。此時的榮譽不僅指社區(qū)的各類獲獎，也包括宣傳工作、迎接上級檢查等，街道根據(jù)包含的榮譽內(nèi)容設(shè)置相應(yīng)的量化指標(biāo)、權(quán)重。例如用獎項的層級和影響力、舉辦者的權(quán)威程度、參賽者的實力衡量獲獎的“含金量”；又例如用報道媒體的層級、報道的數(shù)量和瀏覽量衡量社區(qū)宣傳工作，每一項、每一層級對應(yīng)不同的權(quán)重和分?jǐn)?shù)：

比如說宣傳報道，完成了國家級的、省的、市的、區(qū)的，各級的媒體報道是有相應(yīng)的分值的，篇幅也會按照相應(yīng)的級別進行打分，然后再算后面的分值，每個月都會排名。(訪談記錄：Z20220725)

最后各個社區(qū)會產(chǎn)生相應(yīng)的總分，街道依據(jù)總分排名擇優(yōu)推選。但需要特別注意的是，街道會結(jié)合創(chuàng)新的主題相應(yīng)地調(diào)整榮譽項部分的權(quán)重，盡量確保最終參加比賽的社區(qū)、社區(qū)書記契合該賽事的要求，達(dá)到“人賽匹配”的目的。

(三)差異化獎勵

隨著科層體系向下行政資源呈現(xiàn)“漏斗型”特點，社區(qū)若想解決棘手問題、打造亮點就必須向外尋找資源(20)參見陳那波、蔡榮:《“試點”何以失敗? ——A 市生活垃圾“計量收費”政策試行過程研究》,《社會學(xué)研究》2017年第2期。，因此獲勝社區(qū)的“獎品”即是資源注入和社會認(rèn)可，具有區(qū)別于未獲勝社區(qū)的差異性、亟須性的特征。

首先是資源注入。“上面一根針，下面千條線”，社區(qū)所面臨的基層事務(wù)膨脹與資源恒定之間的張力嚴(yán)重約束著治理能力，資源主要包含人力、物力、財力、智力。街道可借助自身角色所帶來的權(quán)力、權(quán)威或非正式關(guān)系鏈接資源，如D社區(qū)在某個以黨支部建設(shè)為主題的工作中表現(xiàn)優(yōu)異，獲得了參加區(qū)政府現(xiàn)場會的資格，由此N街道不僅調(diào)動其他社區(qū)提前支援，同時也向高校借智力總結(jié)經(jīng)驗。而資源的引入者不僅有街道及以上的政府，居民也逐漸轉(zhuǎn)換角色“自帶”資源。在比賽中表現(xiàn)優(yōu)異的社區(qū)在一定程度上表明了其切實在為居民提供公共服務(wù)，而從服務(wù)中直接受益的居民也能逐漸加強對社區(qū)、對社區(qū)書記的認(rèn)同感，因而愿意攜帶其背后的資源入場。如B社區(qū)在進行文明實踐站改造時，想單獨建一間圖書室供居民學(xué)習(xí)、娛樂，但苦于經(jīng)費限制，圖書一直沒有采買，最后社區(qū)內(nèi)一居民得知后自愿捐贈10萬元。資源注入于社區(qū)而言無疑是快速“加碼”的最佳渠道，對社區(qū)書記爭奪項目試點有著巨大的吸引力：

我們這幾年在社會治理方面有一些獎勵資金，比如去年創(chuàng)了四星級社區(qū)，上級就獎勵給我們10萬元。在社區(qū)教育這一塊我們這個點做得很實，去年一下就給我們支援了接近10萬元。(訪談記錄：B20220728)

其次是社會認(rèn)可。其包括兩個部分：街道及以上的政府對社區(qū)書記的認(rèn)可和居民對社區(qū)書記的認(rèn)可。政府認(rèn)可的表現(xiàn)形式有領(lǐng)導(dǎo)的口頭表揚、授予書記個人榮譽稱號等：

打個比方有時候碰到了(領(lǐng)導(dǎo))或者是在開會，或者是平時私聊你這做得不錯，這做得蠻好，一聲辛苦了，一種鼓勵，我覺得對我來說蠻激勵的，而且今年還獲得了優(yōu)秀黨員稱號。(訪談記錄：D20220802)

平常評優(yōu)評先，我們就是傾向于一線，就向社區(qū)傾斜，說實話我在街道的干部里面，這個評優(yōu)評先還沒有社區(qū)的多。(訪談記錄：N20221109)

同時街道會結(jié)合基層書記個人的特點針對性給予獎勵：

有的人喜歡個人先進就獎勵個人先進，有的人喜歡集體先進就獎勵集體先進。(訪談記錄：N20221109)

居民認(rèn)可主要體現(xiàn)為居民對社區(qū)書記的口頭贊賞、社區(qū)書記“一呼百應(yīng)”的號召力等。如在訪談N社區(qū)書記時，她很驕傲地表示自己走在街上居民們都會主動與其打招呼，甚至有居民因子女長期在國外工作獨自一人居住，主動將家中重要財產(chǎn)告知她以防止發(fā)生意外而找不到，這些都能使她感受到工作的收獲感與成就感。比賽前后差異化的獎勵激勵著基層干部愿意創(chuàng)新項目、參與比賽。

(四)制度化培訓(xùn)

社區(qū)從法律上而言是居民自治組織而非一級政府機構(gòu)(21)參見侯利文：《壓力型體制、控制權(quán)分配與居委會行政化的生成》，《深圳大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)》2020年第3期。，因而社區(qū)書記作為基層干部在科層體系內(nèi)少有晉升空間。當(dāng)組織缺乏相應(yīng)激勵時，街道通過制度化的培訓(xùn)機制促使社區(qū)書記加強信念認(rèn)同，產(chǎn)生新的更高層次的追求——工作的成就感和榮譽感，以形成新的激勵來源。制度化的培訓(xùn)不僅指常規(guī)意義上對基層干部的學(xué)習(xí)培訓(xùn)，也擴展到了正式培訓(xùn)前對參訓(xùn)人員的篩選。

篩選是指街道在挑選社區(qū)書記時擁有一套“顯性”與“隱形”的原則：德行優(yōu)先、工作能力強、性格外向、打破工作年限等。例如在訪談6位社區(qū)書記時，他們均提到N街道選擇書記的要求較高：

社區(qū)書記品德要高，德行優(yōu)先。同時能力要強，各種各類的能力。性格方面，街道比較偏向于開朗型的、開放型的，內(nèi)斂型的書記可能不太受歡迎。當(dāng)時提拔我們的時候，都是從最艱難的崗位上面提拔上來的。(訪談記錄：B20220728)

以如此標(biāo)準(zhǔn)篩選的書記基本具有以下特質(zhì)：擁有為民服務(wù)的情懷、不甘落后、責(zé)任感強、重榮譽感，由此形成的情懷、責(zé)任驅(qū)動著社區(qū)書記們愿意進行社區(qū)治理創(chuàng)新，從而為居民解決問題、提供服務(wù)：

首先是一種情懷，對社區(qū)的一種情懷，我覺得在社區(qū)工作很有意義，可能還蠻驕傲和自豪。(訪談記錄：D20220802)

我的家門口也是我的家，這是大家的家，那么我(社區(qū)書記)在干這個事情的話，(社區(qū)書記)投入度和感情也不一樣，這是我們(街道)的優(yōu)勢和特點。(訪談記錄：N20221109)

學(xué)習(xí)培訓(xùn)是指街道以各式各樣的培訓(xùn)機會強化社區(qū)書記的上述特質(zhì)。其主要由兩個部分組成：理論學(xué)習(xí)和實踐培訓(xùn)。理論學(xué)習(xí)包括要求學(xué)習(xí)最新社工知識并考取社工證、專門針對社區(qū)書記的理論培訓(xùn)班等：

望虞河常熟水利樞紐于2010年11月起開始實施更新改造工作，改造工程于2011年3月10日前完成。改造期間常熟水利樞紐泵站無法正常投入運用，僅能通過節(jié)制閘自引。望虞河望亭水利樞紐更新改造工程于2010年11月28日正式開工。根據(jù)施工期工程運行維護要求，望亭水利樞紐需開展水下檢查暫停運用。同時，施工期間望亭水利樞紐閘門也無法全部投入運用。

2008年的時候，那個時候的(街道)書記就發(fā)動社區(qū)的人要考社工。(訪談記錄：N20220801)

實踐學(xué)習(xí)則包含上一任書記親自傳授經(jīng)驗給新任書記、組織外出參觀其他社區(qū)、制度化社區(qū)間定期交流分享：

街道也開展過，帶幾個書記去外面看，全市的優(yōu)秀社區(qū)我們都去學(xué)習(xí)。同時經(jīng)常有一些像書記沙龍，哪個社區(qū)做得比較好的(就分享經(jīng)驗)，可以相互學(xué)習(xí)。(訪談記錄：N20221109)

街道堅持“優(yōu)中選優(yōu)”原則，秉持高要求、高條件篩選社區(qū)干部，同時開展形式多樣的學(xué)習(xí)培訓(xùn)，使工作的成就感和榮譽感成為激勵社區(qū)書記參與比賽的新動力。

“賽馬不相馬”，是指通過比賽選拔最優(yōu)秀的馬，而不是靠幾個人點評評出最優(yōu)秀的馬。街道恰巧是運用此種方法，通過“不設(shè)門檻、隨機選擇、機會均等”地選定社區(qū)、扮演客觀公平的裁判角色評估社區(qū)治理績效、給予獲勝社區(qū)差異化的資源注入和社會認(rèn)可、開展制度化培訓(xùn)形成新的激勵動力，激勵社區(qū)紛紛打造亮點。

四、“遴選賽”：社區(qū)治理創(chuàng)新“逐頂競爭”的新組織機制

通常在科層體系內(nèi)進行基層治理創(chuàng)新的生成路徑是：上級掌握行政發(fā)包權(quán)、人事任免權(quán)、規(guī)則制定權(quán)、監(jiān)督指導(dǎo)權(quán)、結(jié)果評定權(quán)，進行統(tǒng)一設(shè)計與安排，即使有時上級不預(yù)先制定明確的政策目標(biāo)、政策工具，也始終在場在線(22)參見謝小芹：《調(diào)適型政策試點：基于“行政控制-社會動員”視角下的試點分析——對四川省戰(zhàn)旗村“集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市”的田野考察》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2021年第3期。，試點、項目集中化、同質(zhì)化。而本文社區(qū)創(chuàng)新亮點的生產(chǎn)與選擇不同于此邏輯，通過街道一套獨特的運行機制——“遴選賽”，即在國家對社區(qū)治理創(chuàng)新投入、注意力愈發(fā)增強的背景下，減少街道對試點、項目的全方面干預(yù)與控制，只承擔(dān)結(jié)果評估的角色，將結(jié)果與社區(qū)績效相聯(lián)系，充分發(fā)揮社區(qū)自主性，通過行政賦權(quán)、對比擇優(yōu)、資源吸引以及學(xué)習(xí)增能四種機制激發(fā)社區(qū)“逐頂競爭”。

(一)行政賦權(quán)機制

基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求社區(qū)的試點、項目具有創(chuàng)新性、推廣性、異質(zhì)性，但每個社區(qū)的基礎(chǔ)情況、資源狀況、棘手問題各異，上級較難預(yù)先進行頂層設(shè)計。因此改變從試驗啟動到終止階段上級如同“掌舵者”全過程的參與(23)參見陳昭：《“眾創(chuàng)”試驗：理解中國政策創(chuàng)新的新視角——基于干部容錯糾錯機制演化的案例研究》，《公共行政評論》2022年第1期。，街道通過行政賦權(quán)，讓社區(qū)基于自身情況自主探索，決定亮點打造的目標(biāo)、工具等，以此開放試點、項目爭奪的過程，確保每個社區(qū)在競賽中獲勝的幾率相同以及多次博弈中結(jié)果的不確定性。街道只充當(dāng)客觀的“裁判者”角色，掌握績效評估權(quán)，以一套量化的考評體系進行社區(qū)排名。行政賦權(quán)既能維護基層政權(quán)的權(quán)威，更能激發(fā)社區(qū)打造亮點的積極性，實現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化的目標(biāo)。

(二)對比擇優(yōu)機制

對比擇優(yōu)是社區(qū)獲得創(chuàng)新項目的關(guān)鍵，街道作為“裁判者”橫向比較不同社區(qū)實施不同方案的治理效果，以此選取能實現(xiàn)某個試點、項目目標(biāo)的“選手”。但基層治理領(lǐng)域績效的衡量相對于經(jīng)濟領(lǐng)域是較為模糊的，因此橫向?qū)Ρ炔⒉皇且患资?24)參見練宏：《弱排名激勵的社會學(xué)分析——以環(huán)保部門為例》，《中國社會科學(xué)》2016年第1期。。街道最大程度量化指標(biāo)、維護公平，每一項目、每一層級都有相應(yīng)的分值，使結(jié)果易于比較。同時為充分實現(xiàn)“優(yōu)中選優(yōu)”的目的，街道集社區(qū)智慧生產(chǎn)新知識，鼓勵社區(qū)基于治理基礎(chǔ)和棘手問題自下而上形成多元化方案、差異化方案(25)參見趙慧：《政策試點的試驗機制：情境與策略》，《中國行政管理》2019年第1期。，在社區(qū)間創(chuàng)造激烈的競爭環(huán)境和競爭賽道，改變單一化、同質(zhì)化的亮點疊加，提高街道整體治理能力和水平。

(三)資源吸引機制

(四)學(xué)習(xí)增能機制

創(chuàng)新的本質(zhì)是生產(chǎn)新知識，學(xué)習(xí)能力強便成為社區(qū)間創(chuàng)新競爭的發(fā)生前提。處在“官僚組織之內(nèi)、科層體制之外”的社區(qū)書記，政治晉升顯然難以構(gòu)成其主動承擔(dān)服務(wù)項目和治理事務(wù)的動力機制(27)參見金江峰：《服務(wù)下鄉(xiāng)背景下的基層“治理‘錦標(biāo)賽’”及其后果》，《中國農(nóng)村觀察》2019年第2期。。因此，街道通過制度化的學(xué)習(xí)機制培養(yǎng)基層干部新的激勵因素，提高其工作的能力和能動性，如設(shè)立“德才兼?zhèn)?、以德為先”的篩選原則，保證社區(qū)干部具有一定的學(xué)習(xí)基礎(chǔ)；舉辦“理論學(xué)習(xí)、實踐培訓(xùn)”的豐富活動，全過程培育社區(qū)書記“為居民提供公共服務(wù)，提高社區(qū)治理績效”的信念，在此具有“公共性”的理念之下，社區(qū)書記追求的標(biāo)的物偏向精神方面——成就感與榮譽感。由此，確保塑造亮點不僅是在基層干部的能力范圍之內(nèi)，也能滿足個人需求。

綜上所述，“遴選賽”機制彌合了科層組織和自治組織的縫隙，街道運用基層治理創(chuàng)新的機會成功“加壓”于社區(qū)，調(diào)動了社區(qū)的積極性和創(chuàng)造性。這一機制通過行政賦權(quán)重組權(quán)力結(jié)構(gòu)，賦予社區(qū)充足的自主性圍繞科層組織目標(biāo)積極作為；通過對比擇優(yōu)重建競爭方式，給予社區(qū)公平的環(huán)境；通過資源吸引重構(gòu)資源結(jié)構(gòu)，解決社區(qū)上寬下窄的資源難題；通過學(xué)習(xí)培訓(xùn)重增創(chuàng)新能力，培養(yǎng)基層干部生產(chǎn)知識的新的激勵來源。而“遴選賽”的作用遠(yuǎn)不止于此，它借助社區(qū)“逐頂競爭”、紛紛打造亮點的行為超額實現(xiàn)上級政策意圖，實現(xiàn)國家與社會的良性互動。

五、街道何以選擇“遴選賽”機制？

在鎮(zhèn)街競賽愈發(fā)激烈的背景下，街道憑借黨委領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和行政指導(dǎo)權(quán)直接指定某個社區(qū)作為基層治理創(chuàng)新的重點打造區(qū)域，關(guān)閉社區(qū)之間的競爭賽道，通過亮點多次疊加某一社區(qū)的做法生成“印象政績”(28)參見黃曉春、周黎安：《“結(jié)對競賽”：城市基層治理創(chuàng)新的一種新機制》，《社會》2019年第5期。，不僅容易完成上級任務(wù)，同時也符合基層官員的晉升需求，但為何N街道卻要“另辟蹊徑”，開放、鼓勵社區(qū)競賽？我們可對其影響因素和機制路徑進行分析，參見圖2。

一是主體的認(rèn)知。主體的認(rèn)知是街道官員內(nèi)在的理念與觀念的集合，是一切行為的前提和基礎(chǔ)。街道的認(rèn)知具體外化為對創(chuàng)新路徑的堅持、對創(chuàng)新活動的偏好，作為國家與社會接口的行政組織末梢，街道官員的理念與行為對基層社區(qū)有極大影響。N街道書記秉持以人民為中心、“盆景變花園讓人流連忘返”、“街社共同體”的認(rèn)知，推動基層治理創(chuàng)新“全面開花”，認(rèn)為“盆景式創(chuàng)新”雖能夠快速彰顯績效，但卻使邊緣社區(qū)和社區(qū)居民逐步遠(yuǎn)離基層治理體系，與社區(qū)治理創(chuàng)新內(nèi)涵相違背，因而鼓勵社區(qū)之間競爭試點、項目。

二是平衡的壓力?；鶎又卫韯?chuàng)新的試點、項目與資源往往是相伴而生的，而固化的社區(qū)日常運行經(jīng)費難以滿足日益增加的創(chuàng)新活動支出，因而爭奪試點也是緩解資源緊張的重要途徑(29)參見楊露、周建國：《城鄉(xiāng)基層治理創(chuàng)新的歸因模型與路徑選擇——基于扎根理論的多案例分析》，《城市問題》2022年第4期。。實行指定競爭模式，會極大地降低邊緣社區(qū)的創(chuàng)新積極性，社區(qū)干部常通過直接表達(dá)不滿或者消極應(yīng)付工作“加壓”街道。同時隨著居民自治意識特別是權(quán)利意識的全面覺醒，社區(qū)治理逐步轉(zhuǎn)向以權(quán)利為中心(30)參見韓志明：《小心翼翼的行動者：社區(qū)治理的內(nèi)卷化敘事——以S市Y區(qū)“睦鄰門”案例為例》，《中國行政管理》2020年第12期。，本社區(qū)的居民通過多方博弈爭取資源傾斜以解決關(guān)系自身的痛點、難點問題，甚至以背后所代表的社會身份以及相應(yīng)的社會資本，倒逼街道必須重視居民的訴求，不再忽視邊緣社區(qū)的需求。

三是目標(biāo)的可達(dá)性。目標(biāo)的可達(dá)性是“遴選賽”何以被選擇的關(guān)鍵性因素，即使在主體認(rèn)知、平衡壓力之下街道偏向“遴選賽”機制，但社區(qū)若根本無法競相創(chuàng)造新模式，在賦權(quán)背景下也并無能力進行基層治理創(chuàng)新，基層官員便難以完成上級布置的相應(yīng)任務(wù)。這時街道必須在場發(fā)揮主導(dǎo)作用，將資源傾注形成“標(biāo)桿社區(qū)”，否則無法在“治理‘錦標(biāo)賽’”中獲勝。而基層社區(qū)的創(chuàng)新能力與目標(biāo)的可達(dá)性尤為相關(guān)，若社區(qū)干部整體的文化素養(yǎng)、實踐能力、知識再生產(chǎn)能力愈高，街道總體治理資源的豐富性、資源分配的均衡性愈強，街道實現(xiàn)創(chuàng)新的目標(biāo)就愈容易達(dá)成?！板噙x賽”以學(xué)習(xí)增能、亮點分散即能達(dá)到此要求，從而促進目標(biāo)的實現(xiàn)。

圖2 社區(qū)“逐頂競爭”的影響因素與機制路徑

四是創(chuàng)新的持續(xù)性。多點重合、亮點疊加使得被選中的社區(qū)需承攬多個創(chuàng)新任務(wù)，而社區(qū)的人員是十分有限的，往往無法應(yīng)對越來越繁重的工作，因此創(chuàng)新只能日益走樣：以一個基層治理創(chuàng)新模式為本變換形式申請多個試點、項目，出現(xiàn)“新瓶裝舊酒”的形式化創(chuàng)新、應(yīng)付式創(chuàng)新。但鼓勵社區(qū)之間“逐頂競爭”，將治理任務(wù)分解承擔(dān)，以“亮點帶動亮點”，不僅回歸到創(chuàng)新再造知識、解決問題的本質(zhì)，也是通過正向反饋和漸進累加機制激勵基層干部、保持街道具有源源不斷創(chuàng)新模式的理性選擇(31)參見王軻：《中國城市社區(qū)治理創(chuàng)新的特征、動因及趨勢》，《城市問題》2019年第3期。。

如同N街道書記反復(fù)強調(diào)的：“有效的就是有用的，有用的就是有效的?！比魏我环N機制的選擇歸根結(jié)底便是理性比較之下的有效性、有用性?！板噙x賽”機制之所以被N街道采用，在于其能夠有效激勵街域各社區(qū)“逐頂競爭”，社區(qū)創(chuàng)新亮點紛呈，百花齊放，各社區(qū)因此獲得相對均衡且高質(zhì)量發(fā)展，街道也因此獲得比其他機制更加優(yōu)異的成績，從而在以街道為單位的“治理‘錦標(biāo)賽’”中獲得佳績。

六、結(jié)論與討論

(一)結(jié)論

基層治理現(xiàn)代化是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性工程。近年來，國家鼓勵基層治理改革創(chuàng)新，創(chuàng)新成為實現(xiàn)治理體系和能力現(xiàn)代化的路徑選擇和工作要求。與此同時，基層政府職能重心從傳統(tǒng)的發(fā)展經(jīng)濟轉(zhuǎn)向公共服務(wù)與社會治理，使得上級政府對其治理績效難以清晰衡量，而更依賴于印象政績的評估與考核，行為創(chuàng)新成為政績呈現(xiàn)的重要機制。出于績效競爭或管理任務(wù)完成的考量，通常街道會采取集中全力建設(shè)一至兩個“明星社區(qū)”以向上釋放政績信號的策略，從而產(chǎn)生“多點重合”現(xiàn)象，即“明星社區(qū)”亮點疊加，“一花獨放”。然而，N街道卻展現(xiàn)了截然不同的情景，6個社區(qū)在基層治理領(lǐng)域競相創(chuàng)新，“逐頂競爭”，亮點均衡，“百花齊放”。街道在其中發(fā)揮了核心作用，“賽馬不相馬”，只扮演客觀、公平的裁判者角色，社區(qū)作為選手享有平等的“參賽”資格，競爭“不設(shè)門檻、隨機選擇、機會均等”，獲勝社區(qū)可獲得差異化的資源注入和社會認(rèn)可，此外街道開展制度化培訓(xùn)形成新的激勵動力。街道與社區(qū)通過多次“博弈”，形成良性的互動關(guān)系，各個社區(qū)致力于持續(xù)性提升自身治理能力，提高治理績效，以謀求在下一次“比賽”中勝出。

筆者將街道激發(fā)社區(qū)間“逐頂競爭”的組織機制稱為“遴選賽”機制，即以行政賦權(quán)、對比擇優(yōu)、資源吸引以及學(xué)習(xí)增能四個機制遴選創(chuàng)新的試點、項目社區(qū)。街道不再扮演“掌舵者”身份干預(yù)社區(qū)，只掌握績效評估權(quán)，設(shè)置績效評估體系，通過行政賦權(quán)、對比擇優(yōu)公平地選擇社區(qū)，給予社區(qū)自主探索的空間。而在“遴選賽”中獲勝的社區(qū)相較其他社區(qū)可獲得差異化的資源，由此激發(fā)著社區(qū)間競爭。同時，街道為解決社區(qū)書記晉升激勵失效問題，借助基層干部的篩選和培訓(xùn)培養(yǎng)新的激勵來源。

研究還揭示，“遴選賽”機制之所以被選擇，首先是街道領(lǐng)導(dǎo)秉持“盆景變花園”的理念鼓勵社區(qū)之間“逐頂競爭”，同時來自各個社區(qū)的干部、居民的多元壓力迫使街道相對均衡地回應(yīng)各個社區(qū)的發(fā)展訴求。除此之外，基層社區(qū)較高的創(chuàng)新能力保證了目標(biāo)的可達(dá)性，“遴選賽”以“亮點帶動亮點”保持創(chuàng)新的可持續(xù)性。因此，治理創(chuàng)新的有效性、有用性、可實現(xiàn)性是“遴選賽”機制被選擇的根本原因。在長周期的多類型、多內(nèi)容、多項目、多任務(wù)、多輪次的“遴選賽”中，“亮點帶動亮點”，“盆景”發(fā)展為“花園”，實現(xiàn)推動創(chuàng)新的目的，以及所有社區(qū)的相對均衡發(fā)展。

(二)討論

本文研究發(fā)現(xiàn)的理論價值在于：其一，提出了城市基層治理創(chuàng)新“逐頂競爭”概念。以往“逐頂競爭”概念常出現(xiàn)于經(jīng)濟領(lǐng)域，用于描述地方政府追逐GDP的現(xiàn)象，本文將此概念移植到基層治理領(lǐng)域，有助于理解社區(qū)競相爭取項目、試點，整體向好，進行基層治理創(chuàng)新的行為。其二，拓展了“錦標(biāo)賽”機制的討論。在圍繞經(jīng)濟指標(biāo)競爭轉(zhuǎn)向圍繞公共治理指標(biāo)競爭格局下，基于經(jīng)濟指標(biāo)競爭的“晉升‘錦標(biāo)賽’”解釋力遭遇挑戰(zhàn)，學(xué)者提出了“結(jié)對競賽”、“治理‘錦標(biāo)賽’”等模型用以解釋新一輪基層治理行為，但這些模型對處于政府組織內(nèi)、科層體系外部的社區(qū)書記的激勵問題，以及社區(qū)間呈現(xiàn)“亮點分散”現(xiàn)象的行為邏輯的解釋，尚有欠缺?！板噙x賽”機制解釋了街道激勵基層社區(qū)干部“逐頂競爭”的內(nèi)在邏輯，有助于豐富、拓展“錦標(biāo)賽”機制及其解釋范圍。其三，分析描述了“遴選賽”機制?；谏鐓^(qū)在治理創(chuàng)新中所呈現(xiàn)出的“逐頂競爭”經(jīng)驗現(xiàn)象，以開放競爭(“賽馬”)模式和指定競爭(“相馬”)類型劃分為基礎(chǔ)，提煉了“遴選賽”這一新模式，有助于揭開社區(qū)治理創(chuàng)新“百花齊放”的“暗箱”，解開街道打造亮點的組織機制、激勵機制。

本文研究結(jié)論的實踐價值在于：其一，有助于探索激勵缺少晉升機會的基層社區(qū)干部的途徑和方法。以不設(shè)邊界、多次博弈、篩選培訓(xùn)為手段，培育社區(qū)書記“公共性”的理念和對精神標(biāo)的物的追求，培養(yǎng)基層社區(qū)干部新的激勵因素，將社區(qū)的治理績效與社區(qū)書記的個人能力緊密聯(lián)結(jié)，有助于激勵社區(qū)干部承擔(dān)基層治理的責(zé)任與任務(wù)，提高基層治理的績效，貫徹國家意志。其二，有助于探索推動城市基層治理創(chuàng)新從“盆景”到“花園”的路徑和方法。街道不預(yù)先指定、預(yù)先激勵某個“盆景社區(qū)”，而是敢于放權(quán)、善于放權(quán)于社區(qū)，鼓勵社區(qū)自主尋找解決某一類棘手問題的新方案，允許社區(qū)間圍繞基層治理領(lǐng)域展開充分的競爭，形成“亮點花園”，有助于切實發(fā)揮創(chuàng)新創(chuàng)造新知識、解決新問題的作用。

作為一項探索性研究，本文還留下一些有待進一步研究的重要問題。本文運用一個街道的個案，探討社區(qū)治理創(chuàng)新“逐頂競爭”的內(nèi)在組織機理，提煉出了“遴選賽”機制，但是個案研究的缺陷在所難免，未來需要進行多案例的比較研究，以檢驗機制的穩(wěn)健性，以及控制其他變量的影響。例如，社區(qū)基礎(chǔ)如何影響“遴選賽”機制的選擇及其運行效果？社區(qū)行動者能力如何影響“遴選賽”機制的選擇及其運行效果？任務(wù)的屬性如何影響“遴選賽”機制的選擇及其運行效果？關(guān)系的強弱如何影響“遴選賽”機制的選擇及其運行效果？等等。筆者認(rèn)為，隨著這些問題的進一步討論，研究者對城市基層治理創(chuàng)新的內(nèi)在機理、政治過程以及制度后果將形成更為堅實的理論認(rèn)知。