佟 彤，雷國平

（東北大學(xué)文法學(xué)院，遼寧 沈陽 110819）

自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記是針對公有制語境下自然資源國家所有權(quán)的獨特法律屬性而展開的全新登記探索，服務(wù)于生態(tài)文明和產(chǎn)權(quán)保護雙重改革目標(biāo)[1]，這形成了異于現(xiàn)行不動產(chǎn)登記的制度定位。2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》從自然資源權(quán)利體系完善的角度提出：“對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態(tài)空間進行統(tǒng)一確權(quán)登記，形成歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度。”2015年《生態(tài)文明體制改革總體方案》為確權(quán)登記植入生態(tài)保護的新型所有權(quán)管理目標(biāo)，由此形成自然資源登記協(xié)同推進“權(quán)益實現(xiàn)”和“生態(tài)保護”的立法需求。

當(dāng)前，在國家所有權(quán)的實體規(guī)范層面，順應(yīng)“所有權(quán)和監(jiān)管權(quán)”兩權(quán)分離改革，自然資源登記成為國家所有者“主張所有”的重要依據(jù)。作為程序規(guī)范銜接，確權(quán)登記經(jīng)由2016年《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法（試行）》（以下簡稱《登記試行辦法》）、2019 年《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記暫行辦法》（以下簡稱《登記暫行辦法》）、2020 年《自然資源確權(quán)登記操作指南（試行）》的漸進式探索，在傳統(tǒng)不動產(chǎn)登記制度之外，形成相對獨立的自然資源登記規(guī)則。然而，立法轉(zhuǎn)化過程中自然資源登記與同樣以自然資源品種（如森林、草原、海域）為登記對象的不動產(chǎn)登記法規(guī)范，在所有權(quán)場域產(chǎn)生了立法分工與協(xié)調(diào)的法治議題。特別是2022 年10 月公布的《不動產(chǎn)登記法》（征求意見稿）通過擴張現(xiàn)行《不動產(chǎn)登記暫行條例》中可登記的不動產(chǎn)權(quán)利類型，將自然資源登記納入不動產(chǎn)登記的統(tǒng)攝之下。此種以不動產(chǎn)吸收自然資源的立法模式，阻絕了《登記暫行辦法》等系列文件對自然資源登記規(guī)則獨立構(gòu)建的選擇路徑。由此引發(fā)如下法律難題：自然資源登記與不動產(chǎn)登記是何種關(guān)系，如何進行分工與統(tǒng)合？自然資源國家所有權(quán)是否應(yīng)作為不動產(chǎn)權(quán)利的類型，納入不動產(chǎn)登記體系之中，還是獨立構(gòu)建自成一體的登記規(guī)則？自然資源登記如何在傳統(tǒng)不動產(chǎn)登記的私法功能之外，同時承接“整體性”生態(tài)保護和“定權(quán)屬”權(quán)益實現(xiàn)之雙重任務(wù)？程序性的登記規(guī)范如何更好地促成自然資源國家所有權(quán)這一實體權(quán)利的有效行使？為此，有必要在與不動產(chǎn)登記的制度對照中，廓清自然資源登記的特有目標(biāo)和功能，以確定其立法路徑和規(guī)則完善方向，為自然資源國家所有權(quán)提供不同于傳統(tǒng)民事私權(quán)的登記規(guī)則保障。

1 自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記改革入法的制度問題分析

1.1 采取何種立法模式：“外部銜接”還是“內(nèi)部嵌入”的入法路徑分歧

自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記是在不動產(chǎn)登記制度已經(jīng)相對成型的情況下提出的全新改革要求①在制定專門規(guī)定自然資源登記規(guī)則的《登記試行辦法》之前，2014年頒布、2019年修訂的《不動產(chǎn)登記暫行條例》已經(jīng)構(gòu)建了不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度。。在從政策探索躍升為法律規(guī)范的過程中，需要解決的前提問題是明確自然資源登記的立法路徑。既有改革文件和立法文本形成了兩種差異化的路徑探索。路徑一：“分設(shè)但互補”的外部銜接路徑，即自然資源登記改革系列文件采取的路徑。根據(jù)《登記暫行辦法》第5 條的規(guī)定：“自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記以不動產(chǎn)登記為基礎(chǔ)，依據(jù)《不動產(chǎn)登記暫行條例》的規(guī)定辦理登記的不動產(chǎn)權(quán)利，不再重復(fù)登記。自然資源確權(quán)登記涉及調(diào)整或限制已登記的不動產(chǎn)權(quán)利的，應(yīng)當(dāng)符合法律法規(guī)規(guī)定，依法及時記載于不動產(chǎn)登記簿，并書面通知權(quán)利人?！睋?jù)此，自然資源登記與不動產(chǎn)登記是相對獨立且并行的登記制度，二者的應(yīng)然定位是登記范圍不重不漏、彼此銜接。同時自然資源登記能夠?qū)υ谙鹊牟粍赢a(chǎn)登記內(nèi)容進行調(diào)整或限制。路徑二：“吸收嵌入”的內(nèi)部路徑?！睹穹ǖ洹肺餀?quán)編將自然資源國家所有權(quán)作為一項法定的物權(quán)類型，同時對“物”作出了“不動產(chǎn)和動產(chǎn)”的基本分類，土地等資源被歸入不動產(chǎn)范疇。作為物權(quán)行使的程序法保障，《不動產(chǎn)登記暫行條例》遵循“土地吸收地上物”觀念識別森林等自然資源②2019年《不動產(chǎn)登記暫行條例》第5條規(guī)定：“下列不動產(chǎn)權(quán)利，依照本條例的規(guī)定辦理登記：（一）集體土地所有權(quán)；（二）房屋等建筑物、構(gòu)筑物所有權(quán)；（三）森林、林木所有權(quán)；（四）耕地、林地、草地等土地承包經(jīng)營權(quán)；（五）建設(shè)用地使用權(quán)；（六）宅基地使用權(quán)；（七）海域使用權(quán)；（八）地役權(quán)；（九）抵押權(quán)；（十）法律規(guī)定需要登記的其他不動產(chǎn)權(quán)利?！痹撘?guī)定將“森林所有權(quán)”納入不動產(chǎn)登記，但尚未涵蓋全部自然資源類型。。進一步的，《不動產(chǎn)登記法》（征求意見稿）第6 條明確將自然資源國家所有權(quán)作為可登記的不動產(chǎn)權(quán)利類型之一，試圖使自然資源登記融于不動產(chǎn)統(tǒng)一登記體系，實現(xiàn)一套規(guī)則、一體規(guī)范。

1.2 確認(rèn)何種法律構(gòu)造：將自然資源視為經(jīng)濟物還是生態(tài)物的登記客體屬性存疑

自然資源登記的對象是“自然資源”，而自然資源是多學(xué)科的共用概念，其資源科學(xué)概念與法律概念并不完全等同[2]。當(dāng)自然資源作為一項“權(quán)利的客體”時，有必要對這一概念的規(guī)范內(nèi)涵進行闡釋。

在登記制度的法學(xué)視角下，自然資源是集合概念，涵括多個具體品種和多重價值屬性，通過主導(dǎo)功能識別，能夠形成不同的客體認(rèn)知。目前，對于以自然資源為對象的權(quán)利登記，方案一是著眼于自然資源可供開發(fā)利用的經(jīng)濟物屬性，歸入不動產(chǎn)范疇進行登記。一部分自然資源（如土地、海域）是《民法典》和《不動產(chǎn)登記暫行條例》中的不動產(chǎn)類型，為開發(fā)建設(shè)行為提供場所和載體。方案二是著眼于提供生態(tài)服務(wù)功能的生態(tài)物屬性?！兜怯洉盒修k法》第3 條界定了自然資源登記的對象包括“水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域、無居民海島以及探明儲量的礦產(chǎn)資源等自然資源的所有權(quán)和所有自然生態(tài)空間”。該辦法將“自然生態(tài)空間”作為自然資源登記的登記對象。根據(jù)2017 年原國土資源部《自然生態(tài)空間用途管制辦法（試行）》對自然生態(tài)空間的界定，它是具有自然屬性、以提供生態(tài)產(chǎn)品或生態(tài)服務(wù)為主導(dǎo)功能的國土空間，涵蓋需要保護和合理利用的森林、草原、濕地、河流、湖泊、灘涂?？梢?，自然資源與自然生態(tài)空間不是兩類彼此獨立的對象，自然生態(tài)空間是自然資源生態(tài)功能識別后的空間形態(tài)展現(xiàn)（綜合體），是將自然資源視為生態(tài)物之后在登記客體維度的新類型。方案一采用的是經(jīng)濟物識別標(biāo)準(zhǔn)，將自然資源視為要素性的單體（土地、海域等），按照不動產(chǎn)進行要素式的分散登記；方案二采用的是生態(tài)物識別標(biāo)準(zhǔn)，將自然資源視為“山水林田湖草沙”粘連而成的整體性空間綜合體（國家公園等），按照自然資源整體保護需求，劃定獨立登記單元，統(tǒng)一登記。

由此，在對自然資源進行登記時，需要考慮自然資源是以經(jīng)濟物標(biāo)準(zhǔn)還是生態(tài)物標(biāo)準(zhǔn)進入登記簿。國家作為所有權(quán)人需要根據(jù)自然資源的不同功能和形態(tài)，“謀劃”各類自然資源的保護與開發(fā)位序（保護優(yōu)先、保護中開發(fā)，還是利用優(yōu)先，開發(fā)中保護）。倘若以不動產(chǎn)的經(jīng)濟物概念界定自然資源，可能排斥自然資源的生態(tài)功能和集合性生態(tài)關(guān)聯(lián)（如自然生態(tài)空間）。引發(fā)這一立法難題的原因在于，根據(jù)2019年《不動產(chǎn)登記暫行條例》第2條對不動產(chǎn)的界定：“不動產(chǎn)是指土地、海域以及房屋、林木等定著物。”不動產(chǎn)登記作為物權(quán)公示的法定方式，以確認(rèn)權(quán)屬和保護交易安全為主要目的[3]。據(jù)此，登記客體的識別標(biāo)準(zhǔn)是土地、海域及其定著物構(gòu)成的權(quán)屬界線封閉且具有獨立使用價值的空間，關(guān)注的是獨立支配的經(jīng)濟性使用功能。但是，“生態(tài)價值顯著”的自然資源無法納入到以使用為目標(biāo)的不動產(chǎn)登記之中。以荒地為例，有些荒地具有生態(tài)功能，不宜按照“利用狀態(tài)”的經(jīng)濟物標(biāo)準(zhǔn)納入未利用地登記，這易對生態(tài)功能造成擠占和排斥。

1.3 如何確定調(diào)整范圍：自然資源登記與不動產(chǎn)登記的制度分工交疊與疏漏

綜觀現(xiàn)行自然資源登記和不動產(chǎn)登記的規(guī)則供給，二者存在一定的體系化矛盾立法現(xiàn)象，即二者登記的權(quán)利類型存在交疊、缺漏和錯置問題。

第一，自然資源登記對象與不動產(chǎn)登記對象范圍交疊。根據(jù)2019 年《登記暫行辦法》的規(guī)定，納入自然資源國家所有權(quán)登記的自然資源包括水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域、無居民海島以及探明儲量的礦產(chǎn)資源等，由此產(chǎn)生與不動產(chǎn)權(quán)利的重復(fù)登記問題。例如，森林所有權(quán)既是自然資源登記的權(quán)利類型，也是2019 年《不動產(chǎn)登記暫行條例》單獨規(guī)定的法定不動產(chǎn)權(quán)利類型。不限于森林資源，對于與土地緊密結(jié)合的資源品種均可能在不同的登記簿中重復(fù)登記。如草原與農(nóng)用地中的草地、荒地與未利用地。當(dāng)奉行資源吸收土地的生態(tài)本位觀念時，草原和荒地資源被歸入自然資源登記；當(dāng)奉行土地吸收地上物的經(jīng)濟本位觀念時，又可按照農(nóng)用地和未利用地被歸入不動產(chǎn)登記。目前，《不動產(chǎn)登記法》（征求意見稿）僅粗略地規(guī)定了自然資源國家所有權(quán)具有登記能力，但沒有進一步明確指涉的自然資源范圍、品種和形態(tài)，這再次遺留了兩項登記改革的制度交疊困局。

第二，自然資源登記與不動產(chǎn)登記均未明確國家土地所有權(quán)的登記地位，導(dǎo)致該項權(quán)利登記缺漏。《登記暫行辦法》列舉的可登記自然資源不包括國有土地資源，采取的是狹義自然資源概念。但也有學(xué)者主張，森林、山嶺、草原、荒地是重要的土地資源，自然資源所有權(quán)登記正是要完成不動產(chǎn)登記缺失國家土地所有權(quán)登記的制度空白[4]。循此邏輯，荒地登記實現(xiàn)了國有未利用地的登記，草原登記實現(xiàn)了國有農(nóng)用地的登記。這產(chǎn)生如下立法問題：一方面，自然資源登記不能涵蓋所有的國有土地，如國有建設(shè)用地、草地之外的農(nóng)用地、荒地之外的未利用地。另一方面，國家土地所有權(quán)這一權(quán)利在兩項登記改革中均無規(guī)定，不利于國家所有者權(quán)益的表彰。《不動產(chǎn)登記暫行條例》第5 條僅規(guī)定了“集體土地所有權(quán)”，并未規(guī)定“國家土地所有權(quán)”。目前國家土地所有權(quán)確權(quán)的操作辦法是，根據(jù)國有土地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證數(shù)據(jù)和農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記成果，制作工作底圖、圖層疊加分析國家土地所有權(quán)情況①參見2020年自然資源部《自然資源確權(quán)登記操作指南（試行）》 4.1.1“資料收集清單”。。未直接賦予國家土地所有權(quán)登記能力，不符合強化國家土地資源資產(chǎn)所有者權(quán)益保護的改革要求，無法發(fā)揮所有權(quán)登記在國有土地儲備（不存在使用權(quán)負(fù)擔(dān)）、收回（使用權(quán)消滅后）等環(huán)節(jié)的產(chǎn)權(quán)管理功能。

第三，伴隨空間立體化開發(fā)利用的立法確認(rèn)，建設(shè)用地使用權(quán)擴及地上和地下空間，隨即產(chǎn)生登記問題。這類原本應(yīng)歸入不動產(chǎn)登記的“新興”權(quán)利類型被不加甄別地規(guī)定在自然資源登記之中。如2020 年《重慶市自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革實施方案》規(guī)定：“依法將建設(shè)用地地上、地表、地下使用權(quán)納入自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記?！笨臻g使用權(quán)本質(zhì)上仍具有建設(shè)用地使用權(quán)的屬性，是建設(shè)用地使用權(quán)在立體上的空間“延展”，系以特定空間排他性利用為目標(biāo)創(chuàng)設(shè)的權(quán)利，未超出不動產(chǎn)登記的制度功能。對此，《民法典》第345條已經(jīng)明確“建設(shè)用地使用權(quán)可以在土地的地表、地上或者地下分別設(shè)立”。該權(quán)利被放置在自然資源登記中，反映出某一資源要素是作為自然資源登記還是不動產(chǎn)登記，是登記所有權(quán)還是使用權(quán)，立法并未確立明確的判定標(biāo)準(zhǔn)。

2 自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記法律制度獨立構(gòu)建的正當(dāng)性證成

自然資源國家所有權(quán)是具有管理權(quán)能的公共所有權(quán)形態(tài)，不僅關(guān)注各類資源要素之間的生態(tài)關(guān)聯(lián)，更謀求在所有權(quán)的框架下對其進行整體性的價值保護和權(quán)益主張，抑制資源分散利用導(dǎo)致的使用權(quán)過度行使問題。循此邏輯，自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)改革分別規(guī)定“生態(tài)功能重要的自然資源資產(chǎn)”整體保護和“其他自然資源資產(chǎn)”集約開發(fā)利用，這明確了自然資源所有權(quán)的規(guī)范效力需依據(jù)生態(tài)功能重要程度、生態(tài)系統(tǒng)效應(yīng)外溢性而確定。作為登記規(guī)則承接，自然資源登記改革是因應(yīng)“山水林田湖草沙”整體性保護而展開的空間治理探索，相較于不動產(chǎn)登記“明權(quán)屬、促利用、保交易”的傳統(tǒng)私權(quán)保障功能，增擴了生態(tài)維度的整體治理新功能。自然資源國家所有權(quán)保持相對獨立的登記規(guī)則，方能對自然資源聚合形成的整體生態(tài)價值予以充分保護。

2.1 “所有權(quán)與監(jiān)管權(quán)”適度分離奠定自然資源獨立登記的實體權(quán)利基礎(chǔ)

登記屬程序法范疇，是對實體權(quán)利規(guī)范的映射[5]?！八袡?quán)與監(jiān)管權(quán)兩權(quán)適度分離”的實體權(quán)利改革要求，決定了自然資源登記是針對兩權(quán)“適度”分離后具有“公共屬性”的國家所有權(quán)之程序性登記，相異于純粹民事私權(quán)登記。這一實體權(quán)利特質(zhì)包括兩層規(guī)范意涵。

一是兩權(quán)“分離”。國有自然資源管理的權(quán)源分為所有權(quán)與行政監(jiān)管權(quán)。長期以來，國家所有權(quán)被行政權(quán)弱化[6]，地方政府通過行政審批等方式配置資源，不關(guān)切、隨意讓渡所有者權(quán)益[7]，造成國家在“主張所有、行使權(quán)利”等所有者權(quán)益維度上的制度缺漏。在自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)改革背景下，自然資源的立法調(diào)整形成行政監(jiān)管和所有權(quán)管理的界分傾向，并不斷強化所有權(quán)的規(guī)范供給[8]。作為所有權(quán)行使的邏輯起點，需要通過登記制度明確主體、客體、權(quán)利內(nèi)容等所有權(quán)的實體要素。同時，伴隨資產(chǎn)改革的推進，諸如采礦權(quán)、取水權(quán)等使用權(quán)的創(chuàng)設(shè)將逐步從行政許可、審批轉(zhuǎn)換為體現(xiàn)意定性和經(jīng)濟對價的有償使用方式。按照所有權(quán)（母權(quán)）與使用權(quán)（子權(quán)）的派生關(guān)系，所有權(quán)登記，方能為后續(xù)使用權(quán)登記提供“占有、使用、收益”等權(quán)能的遺傳基因和公示表彰[9]，理順自然資源之上的權(quán)利層次。

二是“適度”分離。所有權(quán)與監(jiān)管權(quán)的分離具有適度性，其改革要義旨在明確國家所有權(quán)并非純粹的私權(quán)。該項權(quán)利是穿越公私法的新型權(quán)利[10]，并引出了“所有權(quán)管理”的新問題。自然資源登記以自然資源國家所有權(quán)為登記的權(quán)利類型。因此，無法按照傳統(tǒng)的公私法二分理論，截然區(qū)分自然資源之上行政監(jiān)管與所有權(quán)行使的邊界，這決定了不能套用私法領(lǐng)域的不動產(chǎn)登記完成自然資源國家所有權(quán)的登記目標(biāo)。2019年《關(guān)于統(tǒng)籌推進自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見》第（二）項“基本原則”提出：“既要發(fā)揮自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度在嚴(yán)格保護資源、提升生態(tài)功能中的基礎(chǔ)作用，又要發(fā)揮在優(yōu)化資源配置、提高資源開發(fā)利用效率、促進高質(zhì)量發(fā)展中的關(guān)鍵作用?！痹凇八袡?quán)—使用權(quán)”的權(quán)利體系中，生態(tài)保護功能通過所有權(quán)的產(chǎn)權(quán)管理權(quán)能對使用權(quán)進行約束。自然資源登記的立法承接需要契合自然資源權(quán)利結(jié)構(gòu)的獨特性。

2.2 自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記承接生態(tài)保護的全新治理目標(biāo)

承載生態(tài)文明體制改革政策期待的自然資源所有權(quán)，是已實現(xiàn)規(guī)范化和生態(tài)化的權(quán)利形態(tài)[11]。作為產(chǎn)權(quán)體系“母權(quán)”的所有權(quán)登記，應(yīng)當(dāng)突出國家所有的資源性特質(zhì)和生態(tài)性意蘊，以防止所有權(quán)登記制度的立法意旨偏頗。

不動產(chǎn)登記對應(yīng)于《民法典》中的財產(chǎn)性民事物權(quán)體系，置重物的經(jīng)濟利用和登記的公示功能，難以全面承接自然資源登記的生態(tài)保護功能。根據(jù)《民法典》物權(quán)編的規(guī)范表述，自然資源權(quán)利體系立于彼此獨立的礦藏、水流、海域、土地、森林、山嶺、草原等資源品種之上，將自然資源認(rèn)知為“可明確產(chǎn)權(quán)、經(jīng)濟價值易計量的天然生成物”[12]。與之對應(yīng)，納入不動產(chǎn)登記的森林使用權(quán)、海域使用權(quán)等自然資源權(quán)利類型以使用層面的用益物權(quán)為主，旨在借助登記產(chǎn)生的物權(quán)效力保障開發(fā)利用行為的穩(wěn)定性。因此，《不動產(chǎn)登記暫行條例》主要從資源的財產(chǎn)屬性和使用需求方面，展開對不動產(chǎn)權(quán)利的登記保障。擇取某類自然資源并納入不動產(chǎn)登記范疇的判定標(biāo)準(zhǔn)是權(quán)利主體可排他性支配并獲得經(jīng)濟利益。這種以“用”為中心的經(jīng)濟性功能識別標(biāo)準(zhǔn)，無法滿足生態(tài)保護要求。

在《民法典》規(guī)定的自然資源權(quán)屬制度之外，自然資源單行法已經(jīng)根據(jù)生態(tài)性標(biāo)準(zhǔn)進行自然資源的分類調(diào)整，生態(tài)屬性的強弱直接影響自然資源之上的使用權(quán)配置。如《森林法》第6 條明確將森林作為生態(tài)系統(tǒng)，開展公益林和商品林分類管理?！恫菰ā返?3 條將具有重要生態(tài)功能的草原劃定為草原自然保護區(qū)，與以承包經(jīng)營的放牧等畜牧業(yè)形成差異管制。《濕地保護法》第14條將濕地資源分為重要濕地和一般濕地。2019年《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導(dǎo)意見》企及了自然資源的聚合性空間形態(tài)，并按照生態(tài)價值和保護強度將自然保護地細(xì)分為國家公園、自然保護區(qū)、自然公園。作為登記規(guī)則的配套設(shè)計，若以不動產(chǎn)登記對接蘊含生態(tài)保護要素的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度存在功能遺漏，尚需要通過自然資源登記支應(yīng)產(chǎn)權(quán)體系中的保護性目標(biāo)。

2.3 自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記是空間維度的整體性登記

自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記的“統(tǒng)一”蘊含資源整體性治理要求，與不動產(chǎn)登記的“統(tǒng)一”具有不同的規(guī)范意涵。前者指向“山水林田湖草沙”多種自然資源要素共同結(jié)成的自然生態(tài)空間整體，強調(diào)空間登記的“整體保護”功能。后者指向土地與地上物的一體登記，解決房地分別登記可能造成的權(quán)屬主體不一致問題，并未企及生態(tài)整體性保護等自然資源空間治理需求。根據(jù)《自然資源部職能配置、內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定》，自然資源部被賦予“履行全民所有土地、礦產(chǎn)、森林、草原、濕地、水、海洋等自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)”。統(tǒng)一行使所有者職責(zé)強調(diào)按照“山水林田湖草沙”資源整體性理念，改變資源品種“單體”的分別管理，將具有資源聚合特點的濕地、國家公園等資源“綜合體”作為自然資源國家所有權(quán)的新型客體。另一方面，對于這些具有資源聚合形態(tài)的生態(tài)空間，改變以往行政性的管理模式，建立國家所有權(quán)的行使機制。因此，自然資源登記應(yīng)定位于為所有權(quán)行使層面的整體保護提供制度保障，服務(wù)于國家所有權(quán)的獨特權(quán)能需求。

自然資源登記客體遵循生態(tài)物識別的生態(tài)系統(tǒng)整體性理論[13]，不動產(chǎn)登記以經(jīng)濟物的客體特定性和排他支配理論為基礎(chǔ)[14]?！兜怯洉盒修k法》規(guī)定了諸如國家公園、濕地、國有林區(qū)等新型登記客體。以國家公園登記為例，根據(jù)2022年國家林業(yè)和草原局《國家公園管理暫行辦法》的規(guī)定：“國家公園是指由國家批準(zhǔn)設(shè)立并主導(dǎo)管理，以保護具有國家代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)為主要目的，實現(xiàn)自然資源科學(xué)保護和合理利用的特定陸域或者海域?！币来私缍?，國家公園是根據(jù)生態(tài)功能的相對完整性、將特定空間內(nèi)生態(tài)關(guān)聯(lián)密切的多品種自然資源以聚合形態(tài)進行確認(rèn)的登記客體。這迥異于根據(jù)自然資源的使用價值進行“單體要素”獨立登記的不動產(chǎn)登記規(guī)則。首先，登記單元為國家公園整體，公園內(nèi)包括森林、水流、濕地、草原、荒地等資源類型。以國家公園為代表的自然生態(tài)空間登記形成了超大空間范圍內(nèi)的“超級登記單元”，而這一“超級登記單元”的形成是為滿足整體性保護的空間治理需求[15]。其次，國家公園登記單元是以生態(tài)價值保護為取向的所有權(quán)管理單元，不是私法意義上的純粹權(quán)利歸屬單元，因而可以容納不同的權(quán)屬狀態(tài)（公園面積全部為國有、國有占大比重、國有占小比重等）①如2023年首批完成自然資源登記的典型地區(qū)中，江蘇大豐麋鹿國家級自然保護區(qū)登記單元總面積2 667.96 hm2，國有自然資源面積2 667.96 hm2；海南熱帶雨林國家公園登記單元總面積426 853.89 hm2，國有自然資源面積377 241.01 hm2；山東昆崳山國家級自然保護區(qū)登記單元總面積12 958.60 hm2，國有自然資源面積5 057.83 hm2。黃俊飛.我國首批重點區(qū)域自然資源確權(quán)登記完成登簿［N］.中國自然資源報，2023-03-01（1）。。這種生態(tài)性的空間登記導(dǎo)致登記單元與不動產(chǎn)登記單元的劃定標(biāo)準(zhǔn)不一致，后者僅依據(jù)權(quán)屬線的單一標(biāo)準(zhǔn)劃定單元范圍。進一步的，自然資源登記引入的自然生態(tài)空間登記，此種空間性的核心是生態(tài)性，包括兩個維度：一是生態(tài)功能顯著的各類單項自然資源，如水流空間、森林空間。二是各項不同品種資源因生態(tài)關(guān)聯(lián)而形成的聚合形態(tài)及其所在的整體空間。如濕地和包括國家公園在內(nèi)的自然保護地等。

自然資源的整體性登記不僅有別于不動產(chǎn)登記，而且與空間規(guī)劃的整體管理亦存在目標(biāo)差異。空間整體性治理，既有行政性制度實踐，也有所有權(quán)層面的權(quán)益性設(shè)計需求。以國土空間規(guī)劃為核心的規(guī)劃體系從行政監(jiān)管角度，側(cè)重滿足自然資源的整體性“管制”需要，抑制資源分散開發(fā)的負(fù)外部性，但這并未企及資產(chǎn)層面的整體性權(quán)益改革需求。在生態(tài)產(chǎn)權(quán)系統(tǒng)觀下，“山水林田湖草沙”具有內(nèi)在結(jié)構(gòu)化粘連特點，由多種資源要素“集成”的空間生態(tài)資源，是空間治理中的新經(jīng)濟要素[16]。這使國家所有權(quán)的權(quán)利結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)空間整體性，不同于私人所有權(quán)的要素單體性，有助于在今后的片區(qū)整體開發(fā)、國土空間綜合治理等新場域，發(fā)揮“國家所有”之整體性產(chǎn)權(quán)管理功能。譬如，在生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)改革實踐中，對于多種資源品種聚合后的生態(tài)資產(chǎn)，生態(tài)旅游開發(fā)者通常僅使用經(jīng)營范圍內(nèi)一小部分建設(shè)旅游設(shè)施，并保留其他區(qū)域的生態(tài)原真性，但國家收取的經(jīng)濟對價卻應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)所在空間的生態(tài)整體功能所釋放的資產(chǎn)價值?！熬G水青山”具有生態(tài)產(chǎn)權(quán)上的整全價值，而實行與之匹配的整體登記方能顯化生態(tài)性資產(chǎn)的所有者出讓權(quán)益。

2.4 自然資源登記效力無法直接援用不動產(chǎn)登記效力規(guī)則

自然資源國家所有權(quán)跨越公私的復(fù)合屬性形成了“所有權(quán)管理”的全新制度需求，這決定無法直接套用以私權(quán)保障為核心的不動產(chǎn)登記效力規(guī)則，二者的效力作用場域不同。因此，《民法典》運用一條兩款分別規(guī)定了不動產(chǎn)和自然資源登記效力規(guī)則：第214條第1 款明確了不動產(chǎn)登記是物權(quán)得喪變更的生效依據(jù)，第2 款對于自然資源國家所有權(quán)則規(guī)定了“可以不登記”的特殊效力規(guī)則。

一方面，不動產(chǎn)登記效力規(guī)則無法復(fù)制到自然資源登記領(lǐng)域。不動產(chǎn)登記是物權(quán)的法定公示方式，服務(wù)于權(quán)屬確認(rèn)和交易保障目標(biāo)。以不動產(chǎn)登記中的設(shè)權(quán)力和對抗力談?wù)撟匀毁Y源國家所有權(quán)的登記效力問題，因國家所有權(quán)本身不能交易且承載生態(tài)保護的公共目標(biāo)，而缺乏可適用性。國家所有權(quán)是依據(jù)法律規(guī)定產(chǎn)生的物權(quán)，登記不能創(chuàng)設(shè)該權(quán)利。對于自然資源國家所有權(quán)，《民法典》第209條2款規(guī)定“依法屬于國家所有的自然資源，所有權(quán)可以不登記”，該條明確了自然資源的所有權(quán)歸屬由立法確定。對于水流、海域、礦藏等專屬于國家的自然資源，即便未完成登記，也不能因此否定歸屬于國家。循此邏輯，對于森林、草原、荒地、灘涂等既可以設(shè)定集體所有也可以設(shè)定國家所有的資源品種，登記亦不應(yīng)具有設(shè)權(quán)力[17]。

另一方面，不動產(chǎn)登記主要記載特定物的權(quán)屬狀況和權(quán)利負(fù)擔(dān)限制，以提示物上的權(quán)利狀態(tài)，保障交易安全，這并非自然資源登記效力的唯一關(guān)切。自然資源登記以國家所有權(quán)為登記權(quán)利類型，這需要根據(jù)所有權(quán)主體和客體的特點配備登記效力。就主體而言，基于委托代理機制改革下國家所有權(quán)的“歸屬主體—代表主體—行使主體”多層次結(jié)構(gòu)①2022年中辦、國辦印發(fā)的《全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機制試點方案》提出：“國務(wù)院代表國家行使全民所有自然資源所有權(quán)，授權(quán)自然資源部統(tǒng)一履行全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)。其中，部分職責(zé)由自然資源部直接履行，部分職責(zé)由自然資源部委托省級、市地級政府代理履行?！?，登記效力不限于定歸屬主體，而是謀求界定所有權(quán)具體的行使主體、行使方式（直接行使或代理行使）和權(quán)利內(nèi)容，防止國家所有者主體虛置和所有權(quán)落空，并以登記成果為依據(jù)在代理行使方式下由委托人對代理人的行權(quán)績效進行考核。就客體而言，按照物權(quán)的優(yōu)先性理論，用益物權(quán)設(shè)立后獲得優(yōu)先于所有權(quán)的效力，所有權(quán)人不得干涉利用主體的權(quán)利行使。但是，自然資源登記是以資源所在特定空間為對象的整體登記，要求顯化所有權(quán)不同于純粹民事私權(quán)的全新權(quán)能[18]，即所有權(quán)主體獲得管理空間內(nèi)各自然資源使用權(quán)，促成空間整體效益實現(xiàn)的“對抗”效力，從而為“兩權(quán)適度分離”下，國家所有者的“產(chǎn)權(quán)管理”，而非行政監(jiān)管，提供登記上的效力依據(jù)。

3 自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記的規(guī)則完善方向

自然資源登記與不動產(chǎn)登記內(nèi)在統(tǒng)一于自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的構(gòu)建需要。在《不動產(chǎn)登記法》即將出臺的背景下，應(yīng)以與不動產(chǎn)登記的立法協(xié)調(diào)為主線，妥善界分兩項登記的任務(wù)分工。概括而言，自然資源登記和不動產(chǎn)登記的應(yīng)然定位是共同為“所有權(quán)—使用權(quán)”的自然資源產(chǎn)權(quán)體系提供保障。未來立法中，應(yīng)以入法路徑、登記原則、登記模式、登記效力為主要方向，完善自然資源登記的法律規(guī)則。

3.1 廓清自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記的入法路徑

基于自然資源登記與不動產(chǎn)登記的差異化功能定位，有必要構(gòu)建“前置且銜接”的立法路徑，建立“以自然生態(tài)空間為主的自然資源登記+不動產(chǎn)登記”的登記路徑。

總體的立法操作路徑，將自然資源國家所有權(quán)從不動產(chǎn)登記規(guī)定的可登記不動產(chǎn)權(quán)利中移除，制定專門的自然資源國家所有權(quán)確權(quán)登記（暫行）條例，并在《不動產(chǎn)登記法》中架設(shè)管道條款，規(guī)定“自然資源登記對不動產(chǎn)登記有特別規(guī)定和權(quán)利限制的，優(yōu)先適用自然資源登記?！?/p>

具體的規(guī)則設(shè)計路徑，在與不動產(chǎn)登記的權(quán)利分工和銜接方面，自然資源登記與不動產(chǎn)登記應(yīng)當(dāng)是彼此配合和協(xié)調(diào)的關(guān)系，二者共同形成所有權(quán)層面全覆蓋的自然資源“全品類、全要素登記”。就自然資源登記而言，登記的自然資源范圍以實體法的明確規(guī)定為限[19]，雖屬于自然資源但未被法定化為國家所有的對象不具有登記地位。落實《憲法》《民法典》及自然資源單行法規(guī)定的自然資源國家所有權(quán)客體制度，服務(wù)于生態(tài)優(yōu)先的保護性目標(biāo)，以“生態(tài)方面的重要程度”及“相對完整的生態(tài)功能”為標(biāo)準(zhǔn)進行空間性整體登記。這類空間性登記包括：水流、森林、草原，以及這些資源聚合后的濕地和國家公園等自然保護地。就不動產(chǎn)登記而言，需要對《不動產(chǎn)登記暫行條例》規(guī)定的不動產(chǎn)權(quán)利進行類型補充，賦予國家土地所有權(quán)以登記能力，刪去森林所有權(quán)登記。最后，兩個登記簿按照“總—分”的適用關(guān)系進行銜接。銜接后的法效果是：依據(jù)所有權(quán)派生使用權(quán)的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)體系要求，不動產(chǎn)登記中的取水權(quán)、探礦權(quán)、海域使用權(quán)以所有權(quán)層面的自然資源國家所有權(quán)為母權(quán)。因自然資源國家所有權(quán)蘊含整體保護性功能，將生態(tài)功能重要的自然資源進行整體性空間登記后，能夠形成產(chǎn)權(quán)管理效果，對于空間內(nèi)部各資源要素的具體開發(fā)利用行為，設(shè)定統(tǒng)一的行權(quán)和限制要求。對此，可借鑒2016年《水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)試點方案》中的登記權(quán)利和客體表述方式，“所有權(quán)實行水生態(tài)空間確權(quán)，使用權(quán)層面實行水資源確權(quán)并參照不動產(chǎn)登記進行”。根據(jù)自然資源登記簿總登記，判斷不動產(chǎn)分登記中各具體資源要素所處的生態(tài)區(qū)位和管理要求，以明確使用權(quán)內(nèi)容和權(quán)利限制情況，并在登記技術(shù)和平臺上形成二者的統(tǒng)一。

3.2 增設(shè)“整體保護”指引下自然資源優(yōu)先于不動產(chǎn)的登記位序原則

在自然資源登記法規(guī)范中增加整體保護的登記優(yōu)先性原則，即按照生態(tài)優(yōu)先的價值位階，確定具有特殊生態(tài)功能的自然資源優(yōu)先作為自然生態(tài)空間的組成要素，在自然資源登記中進行空間維度的獨立登記。自然資源登記考慮的是資源之間的連片和整體效益，強調(diào)具有生態(tài)價值的資源要進行獨立登記，不動產(chǎn)登記是開發(fā)利用方面的考慮[20]。也就是說，不動產(chǎn)登記中的土地所有權(quán)應(yīng)當(dāng)按照土地吸收地上物的觀念，理解為林地、園地、草地、荒地等。體現(xiàn)在：對于以土地為載體的森林、草原、荒地，若屬于生態(tài)功能重要的國有林區(qū)、森林公園、草原保護區(qū)、重要濕地等空間，則優(yōu)先歸入自然資源登記，其余可進行開發(fā)經(jīng)營的如商品林、一般草原等，以土地所有權(quán)為基礎(chǔ)進行不動產(chǎn)登記。這亦有利于明確集體自然資源所有權(quán)的登記地位。根據(jù)登記優(yōu)先性原則，位于自然生態(tài)空間的集體自然資源，不再單獨劃定登記單元，通過整體登記單元中的權(quán)屬和面積標(biāo)示進行確權(quán)。位于自然生態(tài)空間外的集體自然資源，按照不動產(chǎn)識別標(biāo)準(zhǔn)以集體土地所有權(quán)完成登記①根據(jù)2020年《自然資源確權(quán)登記操作指南（試行）》的自然資源登記單元劃定規(guī)定：“全部國土空間的國有自然資源以及自然保護地等自然生態(tài)空間內(nèi)涉及的集體所有自然資源，符合自然資源登記單元條件的，均應(yīng)劃為自然資源登記單元。”。

3.3 建立“生態(tài)性空間+資源要素”的復(fù)合式登記模式

在自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記立法中，應(yīng)形成“復(fù)合式登記模式”：明確對自然生態(tài)空間及空間內(nèi)自然資源所有權(quán)進行登記，即“空間整體單元登記+空間內(nèi)具體資源要素權(quán)屬登載（國有還是集體所有）”，形成“保護性+權(quán)屬性”的登記結(jié)構(gòu)。

復(fù)合式登記有利于彰顯自然資源登記的生態(tài)保護和權(quán)屬確認(rèn)雙重目標(biāo)及二者的適用順位。首先，就生態(tài)保護而言，空間登記方能顯化不同資源要素之間的生態(tài)關(guān)聯(lián)，防止分別開發(fā)利用導(dǎo)致的生態(tài)功能減損[21]。以“生態(tài)聯(lián)合”形態(tài)的空間登記單元，落實產(chǎn)權(quán)管理的整體保護要求。其次，就生態(tài)和權(quán)屬的適用順位而言，復(fù)合式登記在明確空間整體產(chǎn)權(quán)管理內(nèi)容后，通過空間維度的統(tǒng)一保護限定具體要素的開發(fā)活動邊界。以濕地登記為例，濕地空間整體登記后，能夠從自然資源權(quán)屬確認(rèn)的角度，將濕地資源生態(tài)功能的維護作為產(chǎn)權(quán)主體設(shè)定權(quán)利義務(wù)的前提條件[22]。濕地空間的一體化登載及其整體產(chǎn)權(quán)管理要求，構(gòu)成空間內(nèi)具體資源要素的權(quán)利限制事項。濕地空間內(nèi)的集體土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、養(yǎng)殖權(quán)、林權(quán)等不動產(chǎn)權(quán)利，需要受到濕地整體功能維持的必要限制。

3.4 完善契合于自然資源國家所有權(quán)行使需求的登記效力規(guī)則

自然資源登記的獨特效力應(yīng)體現(xiàn)為，對登記單元內(nèi)不同權(quán)屬和層次的自然資源權(quán)利發(fā)揮“產(chǎn)權(quán)管理”的限制效力。自然資源登記超越了不動產(chǎn)登記以個體權(quán)利和交易保障為主的私法功能，承載了“山水林田湖草沙”一體化保護的整體治理功能。因此，自然資源登記效力的特殊性在于，通過登載自然生態(tài)空間中整體保護性管理事項，對空間內(nèi)的集體自然資源所有權(quán)和國有自然資源使用權(quán)行使，形成源自國家所有權(quán)的“產(chǎn)權(quán)管理”效力。通常認(rèn)為，諸如生態(tài)保護等要求主要約束政府的規(guī)劃及各類審批行為[23]，對具體的資源利用活動不具備法律效力[24]。這種認(rèn)知表明，自然資源領(lǐng)域缺乏對具體資源使用權(quán)進行約束的“所有權(quán)控制機制”。對此，2017年《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護紅線的若干意見》提出“將生態(tài)保護紅線落實到地塊，明確生態(tài)系統(tǒng)類型、主要生態(tài)功能，通過自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記明確用地性質(zhì)與土地權(quán)屬”的要求?！稘竦乇Ｗo法》第18 條規(guī)定：“辦理自然資源權(quán)屬登記涉及濕地的，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定記載濕地的地理坐標(biāo)、空間范圍、類型、面積等信息。”通過登記整體單元的保護性管理要求，能夠彰顯所有權(quán)對使用權(quán)的約束效力，對特定生態(tài)空間內(nèi)的自然資源利用行為形成約束，在自然資源使用權(quán)初始配置和后續(xù)流轉(zhuǎn)中落實生態(tài)保護、國家生態(tài)權(quán)益主張等目標(biāo)。

除對自然資源利用發(fā)揮限制效力以外，登記事項還應(yīng)對所有權(quán)代理行使主體的行權(quán)形成績效考核方面的約束效力。2022年《全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機制試點方案》在所有者職責(zé)的“主張所有”職責(zé)項下提出，確權(quán)登記的任務(wù)是“將產(chǎn)權(quán)主體在自然資源登記簿上予以記載，明晰所有權(quán)人、所有者職責(zé)履行主體、代理履行主體及權(quán)利義務(wù)內(nèi)容”。在國家所有權(quán)的行使架構(gòu)中，地方政府不是獨立的權(quán)利主體，作為代理行權(quán)主體，需要接受委托主體的監(jiān)管和考核。因此，自然資源登記的所有權(quán)主體應(yīng)包括所有權(quán)主體、所有者職責(zé)履行主體和代理履行主體等多元主體。而自然資源登記簿登載的資源自然狀況（空間范圍、質(zhì)量情況）、所有權(quán)內(nèi)容（所有權(quán)權(quán)益事項和所有權(quán)管理事項），能夠作為行權(quán)考核的重要依據(jù)。

伴隨自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)改革的推進，可考慮將自然資源登記的治理功能在以下兩方面進行延展。一是將登記成果用于自然資源資產(chǎn)損害賠償請求權(quán)行使領(lǐng)域。自然資源登記通過空間整體登記能夠表彰自然資源的生態(tài)屬性以及相應(yīng)的所有者管理權(quán)責(zé)，因生態(tài)功能損失而產(chǎn)生的資源型生態(tài)損害賠償?shù)膶嶓w權(quán)利基礎(chǔ)源于國家所有權(quán)。可將自然資源登記作為國家損害賠償請求權(quán)的行使依據(jù)。二是生態(tài)空間整體登記后，除明確生態(tài)保護方面的管理性要求外，生態(tài)功能的資產(chǎn)化價值也應(yīng)當(dāng)逐步在登記簿中展示，如國家公園等自然生態(tài)空間的生態(tài)資產(chǎn)價值量、森林生態(tài)系統(tǒng)碳匯量登記，從而拓展所有者權(quán)益實現(xiàn)的利益形態(tài)和范圍。

4 結(jié)語

自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記是將整體性治理理念嵌入自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的重要探索。資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)改革根據(jù)生態(tài)優(yōu)先的價值位階，將生態(tài)功能重要程度和生態(tài)關(guān)聯(lián)強度作為資源使用權(quán)財產(chǎn)化邊界的確定依據(jù)，此種權(quán)利構(gòu)造需要通過自然資源登記予以呈現(xiàn)。當(dāng)前不動產(chǎn)登記立法改革將自然資源國家所有權(quán)歸入可登記的不動產(chǎn)權(quán)利，難以全面承接自然資源登記應(yīng)有的功能定位。本文通過分析自然資源登記在立法分工、登記范圍、登記對象、效力形態(tài)等方面與不動產(chǎn)登記的異質(zhì)性，指出自然資源登記因引入生態(tài)保護的全新治理目標(biāo)，應(yīng)塑造為以自然生態(tài)空間為客體的空間整體登記。未來立法中，有必要在現(xiàn)行自然資源登記政策性規(guī)定的基礎(chǔ)上，圍繞立法路徑選擇、登記原則增設(shè)、登記模式確立、登記效力探索等方面進行自然資源登記法律制度的獨立構(gòu)建。