張鳳榮

（中國農(nóng)業(yè)大學(xué)土地與科學(xué)技術(shù)學(xué)院，北京 100193）

“土地，民之本也”。中共二十大報(bào)告指出“深化農(nóng)村土地制度改革，賦予農(nóng)民更加充分的財(cái)產(chǎn)權(quán)益”有利于“實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民根本利益，緊緊抓住人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問題”，也是增強(qiáng)“歷史主動(dòng)”堅(jiān)持“人民至上”的重大命題[1]。隨著城市化的推進(jìn)，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)逐漸向城鄉(xiāng)一體化結(jié)構(gòu)邁進(jìn)，大量農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移就業(yè)提高了農(nóng)村宅基地閑置率和村莊空心化程度，加重了農(nóng)村地區(qū)土地粗放利用[2]。深化農(nóng)村宅基地制度改革正是主動(dòng)應(yīng)對(duì)這種城鄉(xiāng)、工農(nóng)關(guān)系變化下鄉(xiāng)村地區(qū)“人減地增”矛盾的改革實(shí)踐[3]。與此同時(shí)，堅(jiān)持人民至上是推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革的方法論，以人民為中心、尊重農(nóng)民主體地位和增進(jìn)農(nóng)民福祉為農(nóng)村宅基地有序退出指引了方向。

2023 年中央一號(hào)文件繼續(xù)指出：“推進(jìn)宅基地制度改革，要充分尊重農(nóng)民意愿，切實(shí)保障農(nóng)民權(quán)益?！盵4]為深入探究農(nóng)村宅基地制度改革下農(nóng)村宅基地退出對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)戶福利成效，山東財(cái)經(jīng)大學(xué)曲衍波教授等的專著《基于農(nóng)戶視角的平原農(nóng)區(qū)空心化村莊宅基地退出模式研究》由經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社于2023 年出版發(fā)行。該專著以農(nóng)戶視角為主線，對(duì)我國平原農(nóng)區(qū)宅基地改革實(shí)踐進(jìn)行了系統(tǒng)性探索，是近年來有關(guān)農(nóng)村宅基地深化改革研究領(lǐng)域的高質(zhì)量成果。

該專著共12章，近26萬字，重點(diǎn)聚焦于農(nóng)村宅基地退出政策背景下空心化村莊治理、農(nóng)戶宅基地退出意愿及其影響因素、農(nóng)村宅基地退出模式及農(nóng)戶福利三個(gè)方面。在系統(tǒng)回顧我國農(nóng)村宅基地政策制度變遷與實(shí)踐后，該專著通過平原農(nóng)區(qū)典型的實(shí)踐案例分析不同尺度下空心化村莊治理和農(nóng)戶農(nóng)村宅基地退出意愿影響因素，科學(xué)地探索農(nóng)村宅基地退出模式，深入分析不同農(nóng)村宅基地退出模式下農(nóng)戶福利變化情況。在明晰空心化村莊的空心化水平、農(nóng)戶農(nóng)村宅基地退出意愿以及不同農(nóng)村宅基地退出模式農(nóng)戶福利水平的基礎(chǔ)上，該專著提出了平原農(nóng)區(qū)農(nóng)村宅基地退出模式優(yōu)化與空心村治理的保障措施，對(duì)平原農(nóng)區(qū)空心化村莊農(nóng)村宅基地退出進(jìn)行了科學(xué)性的系統(tǒng)探究，豐富了鄉(xiāng)村治理、宅基地制度改革研究的內(nèi)容?？v觀全書，結(jié)合筆者的研究思考，該書具有如下顯著特色。

1 系統(tǒng)總結(jié)歸納，梳理了宅基地改革政策變遷與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

我國農(nóng)村宅基地制度在新中國成立后70 多年中，經(jīng)過私有私用、“兩權(quán)分離”和“三權(quán)分置”的演變后基本形成了當(dāng)前集體所有、成員使用，一戶一宅、限定面積，無償取得、長期占有，規(guī)劃管控、內(nèi)部流轉(zhuǎn)的基本框架。為指導(dǎo)和服務(wù)農(nóng)村宅基地制度深化改革實(shí)踐，學(xué)者們圍繞著宅基地退出的農(nóng)戶意愿及影響因素、宅基地制度變遷、宅基地流轉(zhuǎn)模式和流轉(zhuǎn)路徑以及后期的宅基地“三權(quán)分置”制度等內(nèi)容開展了較為豐富系統(tǒng)的研究，尤其是2015年全國33個(gè)縣（市、區(qū)）開展農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)工作以及2020 年全國新一輪農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)后，涌現(xiàn)出大量具有代表性的學(xué)術(shù)成果[5-8]和相關(guān)做法經(jīng)驗(yàn)。

基于農(nóng)村宅基地研究領(lǐng)域已有研究成果和政策實(shí)踐，該專著系統(tǒng)的回顧了1949年以來中國農(nóng)村宅基地制度演變不同階段的制度安排和階段特征，講解其強(qiáng)制性和誘致性、突變性和漸進(jìn)性規(guī)律、兼顧多元主體和發(fā)展的目標(biāo)以及宅基地制度深化改革多功能導(dǎo)向的轉(zhuǎn)變邏輯，從宅基地改革試點(diǎn)地區(qū)的改革實(shí)踐、經(jīng)驗(yàn)和挑戰(zhàn)進(jìn)行梳理總結(jié)，展現(xiàn)了政府供給型、農(nóng)戶需求主導(dǎo)型等不同區(qū)域宅基地退出改革實(shí)踐，有助于系統(tǒng)性、全面性地掌握典型農(nóng)村宅基地深化改革實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)與挑戰(zhàn)。

2 兼顧主體客體，對(duì)比研究了不同類型村莊空心化治理模式

農(nóng)村宅基地閑置和低利用率是空心化村莊的開端，空心化村莊的形成加劇了村莊宅基地的廢棄閑置，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，村莊空心化是一個(gè)相對(duì)不可逆的過程，最終將導(dǎo)致村莊消亡[9]?？招幕迩f整治是農(nóng)村宅基地深化改革制度的一項(xiàng)惠民工程[10]?？招拇宸从沉宿r(nóng)村土地資源的閑置低效利用，部分空心村內(nèi)破敗坍塌的房屋還阻礙村莊人居環(huán)境建設(shè)，形成安全隱患?？招拇灞尘跋氯瞬诺牧魇c土地資源浪費(fèi)的現(xiàn)實(shí)狀況也會(huì)波及到新農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展及城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的戰(zhàn)略大局。有效的空心村治理策略應(yīng)以規(guī)劃和管理為核心，堅(jiān)持農(nóng)民主體地位，充分尊重農(nóng)民意見，滿足農(nóng)民生產(chǎn)生活多層次需求，確保空心村治理的科學(xué)性和有效性。

該專著基于行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)理論構(gòu)建空心化村莊治理框架，從治理主體和治理客體兩個(gè)方面全面分析平原農(nóng)區(qū)典型區(qū)域集聚提升類、城郊融合類、特色保護(hù)類和搬遷撤并類村莊空心化村莊形態(tài)，測(cè)度典型案例空心化程度，識(shí)別空心化村莊多維形態(tài)特征，解構(gòu)不同類型空心村治理模式運(yùn)行過程與機(jī)制，構(gòu)建空心村治理主體績效評(píng)價(jià)體系與空心村治理客體績效評(píng)價(jià)體系測(cè)度治理效果，系統(tǒng)展現(xiàn)差異化治理模式運(yùn)行過程，闡釋了新時(shí)代下“人民至上”與“因地制宜，分類推進(jìn)”的鄉(xiāng)村治理理念，歸納提升了不同規(guī)劃類型村莊的空心化治理路徑。

3 尊重農(nóng)戶意愿，揭示了不同類型農(nóng)戶宅基地退出影響因素

農(nóng)村宅基地是農(nóng)民的“家當(dāng)”，農(nóng)村宅基地退出事關(guān)農(nóng)戶切身利益，農(nóng)戶愿不愿意退出宅基地？退出后農(nóng)戶該獲得什么樣的補(bǔ)償？如何提高農(nóng)戶宅基地退出的積極性？面對(duì)紛繁復(fù)雜的宅改難題，如何讓農(nóng)村宅基地制度深化改革經(jīng)得起歷史的檢驗(yàn)和人民的檢驗(yàn)，理順宅基地退出過程中的農(nóng)戶意愿，為農(nóng)戶宅基地退出模式的設(shè)計(jì)和提高農(nóng)戶宅基地退出積極性提供決策依據(jù)成為重大政策創(chuàng)新需求。

農(nóng)戶在城市化背景的發(fā)展下也不滿足于僅依賴農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，更期待多元化的發(fā)展，選擇從事部分非農(nóng)化職業(yè)，由此形成了農(nóng)戶橫向的職業(yè)分化和縱向的經(jīng)濟(jì)分化。該專著從農(nóng)戶收入來源和從事職業(yè)的不同將其分為“農(nóng)業(yè)型”、“兼業(yè)型”和“非農(nóng)型”，探究不同類型農(nóng)戶的基本特征，選取三十余項(xiàng)指標(biāo)測(cè)度農(nóng)戶視角下宅地基退出影響因素，并探究影響不同類型農(nóng)戶進(jìn)行宅基地退出模式選擇的主導(dǎo)因素，以揭示不同需求農(nóng)戶所匹配的宅基地退出模式，為提高農(nóng)戶宅基地退出的積極性，做好人民滿意的宅基地制度深化改革提供了新的認(rèn)識(shí)。

4 響應(yīng)農(nóng)戶多層次需求，評(píng)估了宅基地退出農(nóng)戶福利水平

讓人民受益是宅基地制度深化改革的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，中國長期以來的宅地基制度對(duì)于維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定起到了重要保障作用。宅基地除具有居住、財(cái)產(chǎn)保障等基礎(chǔ)屬性外，還具有社會(huì)、心理保障等多種拓展功能，農(nóng)戶選擇退出宅基地后所面臨的居所調(diào)整、收入失穩(wěn)和社會(huì)關(guān)系重構(gòu)等諸多風(fēng)險(xiǎn)可能會(huì)使得農(nóng)民權(quán)益和生計(jì)福利受損[11]?？梢?，以宅基地退出為主要內(nèi)容的農(nóng)村宅基地制度改革主線仍然是要處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系，不能把農(nóng)民權(quán)益和利益損害了，必須堅(jiān)守底線，決不能犯顛覆性錯(cuò)誤[12]。所以，農(nóng)村宅基地退出要堅(jiān)持人民至上的原則，保護(hù)農(nóng)民合法土地權(quán)益，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的合理利益需求。

目前各地在推進(jìn)宅基地退出的過程中，主導(dǎo)方都是政府，對(duì)農(nóng)民權(quán)益保護(hù)和農(nóng)民需求的關(guān)注度不夠，很多地區(qū)還是以獲取土地指標(biāo)來緩解城鎮(zhèn)化發(fā)展的土地供需矛盾問題；在增進(jìn)農(nóng)民福祉方面更多強(qiáng)調(diào)農(nóng)民基本居住條件改善，而忽視了退地農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入、社會(huì)保障、心理健康和社會(huì)參與等福祉的全面提升，致使農(nóng)民宅基地退出的整體意愿不強(qiáng)，阻礙了宅基地制度改革的有序推進(jìn)。專著在理論內(nèi)涵和實(shí)踐認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上，系統(tǒng)性地構(gòu)建了農(nóng)村宅基地退出農(nóng)戶福利評(píng)價(jià)體系，測(cè)度不同農(nóng)村宅基地退出模式下農(nóng)戶福利水平，比較分析農(nóng)村宅基地退出前后農(nóng)戶的福利水平變化狀況。農(nóng)戶福利水平的測(cè)度能夠反映宅基地改革實(shí)踐效果，以及時(shí)調(diào)整宅基地退出模式與農(nóng)戶需求之間的匹配程度，這種基于科學(xué)性、系統(tǒng)性的農(nóng)村宅基地退出農(nóng)戶福利水平變化的新認(rèn)知，無疑為后續(xù)宅基地制度深化改革，切實(shí)保障農(nóng)戶權(quán)益提供了很有價(jià)值的理論借鑒。

5 為實(shí)踐做理論指引，做好人民滿意的農(nóng)村宅基地制度深化改革

農(nóng)村宅基地與農(nóng)民生產(chǎn)、生活息息相關(guān)，如何在農(nóng)村宅基地退出中維護(hù)農(nóng)民主體地位，滿足農(nóng)戶多層次需求與意愿，穩(wěn)定農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定仍然是鄉(xiāng)村治理與宅基地深化改革實(shí)踐不斷探索和追尋的。這其中包含著對(duì)農(nóng)戶主體與政府、企業(yè)等各利益相關(guān)主體關(guān)系的思考，城市與鄉(xiāng)村互動(dòng)關(guān)系的反思。作者通過搭建空心村治理主體和治理客體的理論框架，跳出村莊看治理，同時(shí)從農(nóng)戶視角出發(fā)，關(guān)注農(nóng)戶差異化需求，在分析農(nóng)戶農(nóng)村宅基地退出影響因素后，繼續(xù)深入探究農(nóng)戶類型與其不同農(nóng)村宅基地退出模式的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，測(cè)度宅地基退出差異化模式的農(nóng)戶福利水平，將宅基地制度深化改革下空心化村莊治理、農(nóng)戶農(nóng)村宅基地退出意愿、農(nóng)戶宅基地退出福利水平串聯(lián)起來，一系列層層遞進(jìn)的研究為我們揭示了平原農(nóng)區(qū)典型村莊空心化現(xiàn)狀與治理模式效果、農(nóng)村宅基地制度深化改革的農(nóng)戶意愿，以及農(nóng)村宅基地深化改革實(shí)踐下宅基地退出模式的農(nóng)戶福利水平。這種基于農(nóng)戶視角的農(nóng)村宅基地制度深化改革的新的全方位的認(rèn)識(shí)為鄉(xiāng)村規(guī)劃與鄉(xiāng)村治理、宅基地制度深化改革如何更好地真正滿足農(nóng)戶需求，做讓人民滿意的宅基地制度改革與實(shí)踐奉獻(xiàn)了新的科學(xué)依據(jù)。

通觀全書，作者對(duì)平原農(nóng)區(qū)鄉(xiāng)村發(fā)展與農(nóng)村宅基地制度深化改革實(shí)踐的凝練提升使得鄉(xiāng)村“人地關(guān)系”不再局限于一時(shí)一地，對(duì)具有相似自然稟賦和發(fā)展條件的村莊都具有可借鑒性。從理論視角引入、參與式觀察與半結(jié)構(gòu)訪談方式下的案例剖析再到理論層面的升華輸出系統(tǒng)性地展示了農(nóng)村宅基地制度深化改革下實(shí)踐與理論存在的分歧以及優(yōu)化建議。與平原農(nóng)區(qū)相比，山區(qū)農(nóng)村宅基地制度深化改革有著不一樣的樣板和發(fā)展模式，在未來可以考慮對(duì)平原地區(qū)農(nóng)戶與山區(qū)村莊治理和農(nóng)村宅地基退出相關(guān)問題進(jìn)行對(duì)比研究，或者對(duì)山區(qū)農(nóng)戶農(nóng)村宅基地制度深化改革進(jìn)行研究，將“堅(jiān)持以人民為中心”的農(nóng)村宅基地深化改革研究與人地關(guān)系思考拓展到不同區(qū)域不同類型農(nóng)戶，為新時(shí)代農(nóng)村宅基地制度改革做出更多高質(zhì)量研究成果。