羅冠男

〔天津工業(yè)大學(xué) 法學(xué)院,天津 300387〕

一、問題的提出

立法保障能夠全面有效地引導(dǎo)和規(guī)范區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展[1]。實踐中,大灣區(qū)公共文化服務(wù)體系建設(shè)已經(jīng)成為大灣區(qū)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分。怎樣才能在大灣區(qū)“一國兩制三法域”的條件下,通過立法保障大灣區(qū)公共文化服務(wù)均衡、持續(xù)、高質(zhì)量的發(fā)展?這一問題亟待回答。目前有關(guān)粵港澳大灣區(qū)區(qū)域發(fā)展的立法保障研究主要是總體路徑探討,具體領(lǐng)域的立法保障研究則集中在經(jīng)濟、環(huán)境等領(lǐng)域[2-3]。少數(shù)研究論及大灣區(qū)公共文化服務(wù)建設(shè)的法律保障,但是沒有深入、具體地探討如何開展立法工作[4]。因此,有必要立足區(qū)域發(fā)展的立法保障視角,從大灣區(qū)公共文化服務(wù)發(fā)展的立法現(xiàn)實出發(fā),分析立法不足及其誘因,提出完善對策,依法促進新時代大灣區(qū)公共文化服務(wù)的高質(zhì)量發(fā)展。

二、粵港澳大灣區(qū)公共文化服務(wù)區(qū)域發(fā)展的立法保障的現(xiàn)狀概覽

大灣區(qū)區(qū)域發(fā)展的立法保障形式包含硬法和軟法。硬法由國家強制力保證實施,體現(xiàn)為和區(qū)域公共文化服務(wù)相關(guān)聯(lián)的憲法、法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章、地方性法規(guī)和地方性政府規(guī)章等法律規(guī)范。軟法不需要國家強制實施,但是能夠產(chǎn)生法律上的實際效果,主要表現(xiàn)為公共文化服務(wù)區(qū)域發(fā)展相關(guān)的綱要、規(guī)劃、區(qū)域行政合作協(xié)議等文件[5]。就此而言,大灣區(qū)的立法保障呈現(xiàn)如下特點。

1.區(qū)域發(fā)展目前初步具備和公共文化服務(wù)相關(guān)的硬法保障

憲法是最高法,內(nèi)容極為抽象,其中沒有直接和粵港澳大灣區(qū)公共文化服務(wù)區(qū)域發(fā)展相關(guān)的條文。但是,新發(fā)展理念的序言條文、特別行政區(qū)條文以及文化權(quán)利條文等可以作為大灣區(qū)區(qū)域發(fā)展的憲法性基礎(chǔ)。相關(guān)法律主要有《公共文化服務(wù)保障法》,國務(wù)院以及有關(guān)部門出臺的專門性行政法規(guī)。

大灣區(qū)包括廣東的九個市和香港、澳門兩個特別行政區(qū)。它們的公共文化服務(wù)地方省立法是公共文化服務(wù)區(qū)域發(fā)展的重要法律支撐。目前廣東省制定了《廣東省公共文化服務(wù)促進條例》《廣東省文化設(shè)施條例》《廣東省非國有博物館管理辦法》《廣東省公共文化設(shè)施管理辦法》。珠三角地區(qū)的九個城市中,部分地方出臺專門的地方政府規(guī)章。廣州市為了加強博物館等公共文化設(shè)施的管理,規(guī)范資金扶持,制訂了《廣州市博物館規(guī)定》《廣州市公共文化設(shè)施管理辦法》《廣州市博物館扶持資金管理辦法》。深圳市針對圖書館、博物館等設(shè)施制定《深圳經(jīng)濟特區(qū)公共圖書館條例》《深圳市非國有博物館扶持辦法》。東莞市、佛山市均制定各市的《圖書館管理辦法》?；葜荨⒅猩健⒄貞c、江門、珠海沒有專門性的地方立法。香港、澳門沒有公共文化服務(wù)為題的綜合性立法,但是存在特定領(lǐng)域的相關(guān)立法。香港主要有《文化遺產(chǎn)保護法》《香港圖書館條例》《香港非物質(zhì)文化遺產(chǎn)條例》等。澳門主要有《檔案館法》《圖書館法》《文化遺產(chǎn)保護法》《文化發(fā)展基金法》等。

2.區(qū)域發(fā)展的主要依據(jù)是表現(xiàn)為規(guī)劃、綱要、協(xié)議的軟法

當(dāng)前粵港澳三地主要通過綱要、規(guī)劃、協(xié)議等形式明確文化合作的總體目標和實施機制,建立起部分軟法性質(zhì)的制度框架。

一類是文化領(lǐng)域的行政合作協(xié)議。2002年到2023年,粵港澳文化合作會議共計召開21次,簽訂系列行政合作協(xié)議,成為大灣區(qū)合作的指引。2003年,三地文化行政機構(gòu)之間簽訂的《粵港澳藝文合作協(xié)議書》細化文化領(lǐng)域的合作內(nèi)容和形式。2010年的《粵港合作框架協(xié)議》第6章第12條“文化體育”部分指出,香港、廣東要構(gòu)建文化資源的共享體系,彼此分享公共文化資源,相互合辦文化展覽,互贈圖書資料。并且,簡要規(guī)定廣東和香港的文化合作事項和機制。2011年的《粵澳合作框架協(xié)議》的第5章第4條“文化體育”部分則規(guī)定,兩地要加強文化交流,聯(lián)合建立文化資源共享體系。上述兩份《協(xié)議》均適用于大灣區(qū)。

一類是文化領(lǐng)域的區(qū)域政策?！痘浉郯拇鬄硡^(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》由中共中央、國務(wù)院于2019年出臺。其中,明確提出加大包括文化領(lǐng)域在內(nèi)的、優(yōu)質(zhì)公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給。到2035年,大灣區(qū)擁有高度的社會文明,文化軟實力顯著增強,中華文化的影響更加深入,多元文化融合更為緊密,大灣區(qū)內(nèi)的公共文化服務(wù)體系和文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)體系更加優(yōu)化?！痘浉郯拇鬄硡^(qū)文化和旅游發(fā)展規(guī)劃》于2020年由文化和旅游部、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室和廣東省人民政府共同制訂。其進一步闡明大灣區(qū)公共文化服務(wù)發(fā)展戰(zhàn)略的階段性目標。到2025年,大灣區(qū)初步成為人文灣區(qū),推進公共文化服務(wù)體系一體化建設(shè),灣區(qū)內(nèi)文化設(shè)施、文化資源、文化活動更加豐富,文化機構(gòu)、文化人才、文化信息的交流更加緊密,公共文化數(shù)字化共建共享進程更加深入。

一類是文化領(lǐng)域的社會組織間簽訂的協(xié)議和意向書。比如,2016年,粵港澳民間團體簽署《粵港澳青年戲劇節(jié)合作意向書》《起勢珠三角—粵港澳現(xiàn)代舞聯(lián)盟2016—2017行動計劃》《非遺協(xié)同戰(zhàn)略合作框架協(xié)議》。這些協(xié)議、計劃和意向書規(guī)定大灣區(qū)公共文化服務(wù)領(lǐng)域的具體合作方式,反映大灣區(qū)文化合作的實踐經(jīng)驗。

三、粵港澳大灣區(qū)公共文化服務(wù)區(qū)域發(fā)展立法保障的既有缺失

灣區(qū)法治是區(qū)域法治的新類型,包括立法、司法、守法、執(zhí)法四個維度。法治的前提和起點是立法保障[6]。理想的大灣區(qū)公共文化服務(wù)區(qū)域發(fā)展立法保障應(yīng)當(dāng)是針對大灣區(qū)公共文化服務(wù)區(qū)域發(fā)展的公共治理目標,形成數(shù)量充分,系統(tǒng)完備,實施有效的法律規(guī)則體系,為區(qū)域文化法治提供前提基礎(chǔ)?；浉郯拇鬄硡^(qū)法律治理體系初步形成,但還有如下需要改進的地方。

1.區(qū)域發(fā)展直接相關(guān)的硬法欠缺,軟法作用有限

一是硬法保障尚不完備。直接相關(guān)的地方立法和區(qū)域立法缺失。中央立法方面,公共文化服務(wù)區(qū)域發(fā)展不屬于《公共文化服務(wù)保障法》的調(diào)整對象。地方立法主要調(diào)整本地區(qū)的公共文化服務(wù)建設(shè),沒有充分重視區(qū)域合作?！稄V東省文化設(shè)施條例》《廣東省公共文化服務(wù)促進條例》沒有與此相關(guān)的條文。廣東省部分市制定的、涉及文化領(lǐng)域的地方性法規(guī)和規(guī)章均無區(qū)域發(fā)展內(nèi)容的相應(yīng)規(guī)定。部分市甚至沒有公共文化服務(wù)相關(guān)的立法。同時,香港、澳門的公共文化服務(wù)法律法規(guī)中沒有關(guān)于大灣區(qū)區(qū)域合作的規(guī)定。因此,區(qū)域發(fā)展措施缺少系統(tǒng)的立法保障,難以依法實施。

二是軟法保障效果有限。首先,綱要、規(guī)劃的法律效力不足。《粵港澳大灣區(qū)規(guī)劃綱要》和《粵港澳大灣區(qū)文化和旅游發(fā)展規(guī)劃》是公共文化服務(wù)區(qū)域協(xié)調(diào)的重要上階依據(jù)。規(guī)劃和綱要的制定主體缺乏嚴格意義的立法權(quán),其內(nèi)容不具備硬法的權(quán)威性和強制力[7]。其次,區(qū)域行政合作協(xié)議作用有限?！痘浉酆献骺蚣軈f(xié)議》《粵澳合作框架協(xié)議》中有關(guān)公共文化服務(wù)的協(xié)議內(nèi)容構(gòu)成大灣區(qū)公共文化服務(wù)合作的主要依據(jù)。事實上,三地政府沒有相應(yīng)的法律授權(quán),兩份協(xié)議中并沒有具體規(guī)定合作開展的實施機制和責(zé)任機制,無法通過法律途徑去保證協(xié)議的履行。最后,社會組織間的文化合作協(xié)議作用有限。社會組織之間協(xié)商達成的文化合作協(xié)議充分反映建設(shè)區(qū)域公共文化服務(wù)的真實意愿,自發(fā)形成合作開展的運行規(guī)則,一定程度上發(fā)揮保障區(qū)域發(fā)展的作用。但是,相較于行政協(xié)議,社會組織之間的協(xié)議效力范圍僅僅限于社會組織之間,難以約束文化合作領(lǐng)域的其他主體,其實施依托簽約各方的自覺遵守,難以形成保障區(qū)域發(fā)展的有效規(guī)則。

2.區(qū)域發(fā)展的立法保障機制效能不足,規(guī)則內(nèi)容宏觀抽象

公共文化服務(wù)區(qū)域發(fā)展的立法協(xié)同屬于大灣區(qū)協(xié)同的有機部分,因此,大灣區(qū)發(fā)展的協(xié)同組織自然承擔(dān)公共文化服務(wù)區(qū)域發(fā)展立法保障的職責(zé)。具體而言,中央成立粵港澳大灣區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組。廣東省以及九市設(shè)置推進建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組,香港成立大灣區(qū)建設(shè)督導(dǎo)委員會,澳門設(shè)立建設(shè)粵港澳大灣區(qū)工作委員會。目前,大灣區(qū)的綜合協(xié)調(diào)機制是粵港(澳)合作聯(lián)席會議。聯(lián)席會議采取專門小組的形式,落實各項發(fā)展工作。每屆會議的討論專題都選擇特定的合作問題,收集專題意向,制定解決方案。大灣區(qū)公共文化服務(wù)發(fā)展同樣由領(lǐng)導(dǎo)小組負責(zé)。相關(guān)政策、綱要和協(xié)議主要出自該機制。但是,這一行政主導(dǎo)的區(qū)域立法保障機制難以滿足大灣區(qū)公共文化服務(wù)發(fā)展的法律制度需求。

第一,決策機制不科學(xué)。專題小組的決策對象側(cè)重一事一議,靈活調(diào)整,難以適應(yīng)公共文化服務(wù)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的長期性、穩(wěn)定性、專業(yè)性。專題小組的決策過程缺乏相關(guān)利益群體的參與,難以保證決策符合大灣區(qū)的實際需求。專題小組的決策效力不同于人大立法和行政立法,難以適應(yīng)公共文化服務(wù)區(qū)域發(fā)展對協(xié)同的高度要求。

第二,規(guī)則內(nèi)容不具體。《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》《粵港澳大灣區(qū)文化和旅游發(fā)展規(guī)劃》以及相關(guān)的合作協(xié)議都提到公共文化服務(wù)區(qū)域合作的目標和內(nèi)容。但是,規(guī)劃、綱要以及協(xié)議中的條文內(nèi)容普遍宏觀抽象,區(qū)域發(fā)展的目標、主體、機構(gòu)、內(nèi)容、保障機制等重要制度內(nèi)容都沒有明確,需要相關(guān)的立法進行細化。立法細化當(dāng)以區(qū)域文化合作的實踐經(jīng)驗為基礎(chǔ)。這些經(jīng)驗分散存在于大灣區(qū)的政府、社會組織和企業(yè)的區(qū)域合作實踐中。既有的立法機制也沒有對這些措施進行系統(tǒng)整理,專門梳理,及時總結(jié),將其提升為可供推廣和遵守的法律規(guī)則。

四、粵港澳大灣區(qū)公共文化服務(wù)區(qū)域發(fā)展立法保障問題的成因辨析

區(qū)域協(xié)調(diào)的立法保障和區(qū)域發(fā)展事項的立法價值認知、上位法律依據(jù)、立法前期準備等因素相關(guān)。這些因素綜合作用,導(dǎo)致目前的立法保障未能及時跟進實踐。

1.區(qū)域發(fā)展的立法保障必要性缺乏正確的認知

經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)先的理解牽制文化領(lǐng)域立法進展。經(jīng)濟發(fā)展是政府考核的主要指標?；浉郯拇鬄硡^(qū)發(fā)展的目的是大灣區(qū)經(jīng)濟。改革開放以后,特別是香港、澳門回歸祖國后,大灣區(qū)經(jīng)濟實力、區(qū)域競爭力顯著增強。為了促進大灣區(qū)經(jīng)濟進一步一體化發(fā)展,建成國際一流灣區(qū)和世界級城市群,經(jīng)濟方面法律規(guī)則的對接和銜接成為政府立法工作的重點。相較而言,公共文化服務(wù)具有無形性、公益性,其效益具有長期性,在政府績效考核中居于次要地位,并非區(qū)域發(fā)展的首要事項。因此,立法保障問題相對不易引起政府的關(guān)注,其制度建設(shè)略為滯后。

法律工具主義的觀念延緩了文化領(lǐng)域立法進展。有時候,法律被視為社會治理的工具之一,文化領(lǐng)域內(nèi),公共文化服務(wù)的內(nèi)容變動易遷。和剛性的立法相比較,區(qū)域政策和區(qū)域協(xié)議的制定更加靈活,執(zhí)行更為便利,更加符合文化治理的需求,區(qū)域立法進程則較為緩慢。

2.區(qū)域發(fā)展的立法保障缺乏相應(yīng)立法依據(jù)

大灣區(qū)公共文化服務(wù)區(qū)域發(fā)展立法應(yīng)當(dāng)具有合法性,要嚴格遵守相關(guān)的上位法。實際上,通過對憲法、基本法以及相關(guān)法律法規(guī)的分析,立法依據(jù)尚且不夠充分。這已然影響到區(qū)域發(fā)展立法的進程。

首先,《憲法》中的人民文化權(quán)利規(guī)定、特別行政區(qū)規(guī)定涉及大灣區(qū)的立法保障?！吨腥A人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》和《中華人民共和國澳門特別行政區(qū)基本法》(以下統(tǒng)稱《基本法》)規(guī)定港澳特別行政區(qū)擁有高度自治權(quán)。但是,《憲法》和《基本法》都沒有直接規(guī)定公共文化服務(wù)事項的大灣區(qū)區(qū)域合作。其次,《立法法》是授予和管理公共文化服務(wù)事項立法權(quán)的法律。大灣區(qū)區(qū)域本身不是《立法法》規(guī)定的獨立的、有立法權(quán)的主體。既有的京津冀、長三角等其他區(qū)域立法協(xié)作均嚴格遵守中央和地方的立法權(quán)限規(guī)則,通過本地立法程序?qū)崿F(xiàn)區(qū)域事項調(diào)整規(guī)則的立法銜接。而且,依照《立法法》,大灣區(qū)立法權(quán)種類多樣。香港、澳門具有高度自治權(quán),擁有自身的立法權(quán)。廣東省的省會市、經(jīng)濟特區(qū)、國務(wù)院已經(jīng)批準的較大的市、其他設(shè)區(qū)的市立法權(quán)有不同的權(quán)限。公共文化服務(wù)區(qū)域發(fā)展是否屬于地方立法權(quán)限的范圍還不明確,制約立法合作的開展。再次,《公共文化服務(wù)保障法》作為公共文化服務(wù)建設(shè)的基本法律,沒有調(diào)整公共文化服務(wù)區(qū)域發(fā)展的專門規(guī)定。最后,大灣區(qū)公共文化服務(wù)區(qū)域發(fā)展缺少地方立法的支撐。《廣東省公共文化服務(wù)促進條例》第22條規(guī)定,支持區(qū)域合作和珠三角地區(qū)公共文化服務(wù)發(fā)展的一體化。但是它沒有提及大灣區(qū)區(qū)域發(fā)展的合作機制。香港、澳門的立法中也沒有相關(guān)條文。

3.區(qū)域發(fā)展的立法保障缺乏充分立法準備

立法準備是立法成功的前提。做好立法規(guī)劃,進行前期立法資料的調(diào)研和整理,并擁有有效的立法機制,才能保證立法的順利。區(qū)域發(fā)展立法需要區(qū)域范圍內(nèi)的立法規(guī)劃、經(jīng)驗總結(jié)和合作機制。但是,目前大灣區(qū)的立法預(yù)備還不充分,妨礙立法進程。

首先,大灣區(qū)缺少相關(guān)立法規(guī)劃。大灣區(qū)現(xiàn)行法律中均沒有規(guī)定公共文化服務(wù)區(qū)域合作的事項。這些區(qū)域合作問題沒有列入地方人大和政府的近期立法規(guī)劃。既有的規(guī)范性文件并沒有明確規(guī)定,哪些制度屬于公共文化服務(wù)區(qū)域發(fā)展的必要制度,哪些屬于非必要的制度。

其次,大灣區(qū)缺少實踐經(jīng)驗總結(jié)。通過大灣區(qū)綱要的具體實施和各類公共文化服務(wù)合作的實踐,已經(jīng)形成相應(yīng)的協(xié)同慣例。比如,區(qū)域集體采購公共文化服務(wù),區(qū)域聯(lián)合舉辦專題文化展覽。大灣區(qū)合作起步較晚,條件復(fù)雜,主要采取自愿組織的形式。因此,相關(guān)經(jīng)驗沒有系統(tǒng)歸納,沒有形成達成共識的權(quán)威規(guī)則進行復(fù)制推廣。

最后,大灣區(qū)缺乏立法合作機制。區(qū)域立法需要能夠克服立法合作阻力,有效開展立法協(xié)同的合作機制。一般而言,根據(jù)大灣區(qū)聯(lián)席會議機制,首先需要針對性地討論事先確定的協(xié)同立法議題。然后,各地方人大依照各自地方性法規(guī)的制定程序,分別審議、通過和發(fā)布。這種合作立法機制保證立法內(nèi)容在討論階段的橫向交流。但是內(nèi)容審議、立法通過、實施評估等后續(xù)環(huán)節(jié)的合作制度缺失。因此,公共文化服務(wù)區(qū)域發(fā)展立法合作欠缺深度,進展緩慢。

五、粵港澳大灣區(qū)公共文化服務(wù)區(qū)域發(fā)展立法保障的完善路徑——硬法軟法混合治理

立法保障大灣區(qū)公共文化服務(wù)發(fā)展的優(yōu)化是一項系統(tǒng)工程。大灣區(qū)“一國兩制三法域”,公共文化服務(wù)合作所涉及的主體行政層級不同,立法權(quán)限不同,制定和實施統(tǒng)一的硬法受到諸多限制,極為困難。相比較而言,在公共秩序的維護中,軟法表現(xiàn)出多重功能,有益于社會的和諧穩(wěn)定,體現(xiàn)出民主、自由、平等、寬容、理性、文明和效益等價值理念。因此,軟法和硬法混合施治更為符合大灣區(qū)的法制實際[8]。為此,有必要依據(jù)《憲法》和《基本法》,立足一國兩制的基本原則,在既有區(qū)域政策和區(qū)域協(xié)議的基礎(chǔ)上,大灣區(qū)出臺專門的公共文化服務(wù)發(fā)展綱要,構(gòu)思區(qū)域發(fā)展的核心規(guī)則體系,有序制定各層級、各領(lǐng)域、公共文化服務(wù)區(qū)域發(fā)展相關(guān)的硬法和軟法,逐漸形成法律、政策、協(xié)議等為外在形式、核心規(guī)則為內(nèi)在架構(gòu)的、有機統(tǒng)一的制度系統(tǒng),保障大灣區(qū)公共文化服務(wù)體系的高質(zhì)量發(fā)展。

1.解釋憲法,制定綱要,完善區(qū)域發(fā)展的上階依據(jù)

通過全國人大常委會解釋憲法相關(guān)條文,明確大灣區(qū)發(fā)展的憲法基礎(chǔ),促使三地形成基于憲法的合作認同[9]?；浉郯拇鬄硡^(qū)公共文化服務(wù)的區(qū)域發(fā)展應(yīng)當(dāng)以《憲法》和《基本法》為依據(jù)。其涉及區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展問題、中央和特別行政區(qū)的關(guān)系問題、廣東與港澳的關(guān)系問題、公共文化服務(wù)牽涉的政治、經(jīng)濟、文化問題。這些問題均可以通過憲法解釋獲得指導(dǎo)依據(jù)。其中,《憲法》中關(guān)于新發(fā)展理念和公民文化權(quán)益的條文是其直接相關(guān)的重要條文。

一方面,《憲法》序言中關(guān)于新發(fā)展理念的內(nèi)容為粵港澳區(qū)域公共文化服務(wù)建設(shè)提供憲法依據(jù)。新發(fā)展理念指的是創(chuàng)新發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、綠色發(fā)展、開放發(fā)展、共享發(fā)展[10]。大灣區(qū)公共文化服務(wù)協(xié)調(diào)發(fā)展是新發(fā)展理念的體現(xiàn),由國家憲法序言予以確認。另一方面,文化權(quán)益的相關(guān)憲法條文是區(qū)域發(fā)展的憲法基礎(chǔ)。我國《憲法》第22條第1款規(guī)定國家發(fā)展文化事業(yè)的義務(wù)和責(zé)任。在理想的公民文化生活中,公民應(yīng)當(dāng)對基礎(chǔ)性的公共文化服務(wù)有權(quán)利無障礙地獲取,憲法中的文化權(quán)提供某種請求功能,要求這些公共文化服務(wù)被公平、及時地分配。特定區(qū)域公民的文化權(quán)益的實現(xiàn)需要區(qū)域協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略以及制度的供給。

針對公共文化服務(wù)區(qū)域發(fā)展制定專門的合作規(guī)劃綱要。綱要的專門化能夠提高事務(wù)處理的針對性,減少信息溝通和傳遞的解釋成本,提升大灣區(qū)發(fā)展的整體效率。《粵港澳大灣區(qū)文化和旅游發(fā)展規(guī)劃》規(guī)定合作宗旨、合作目標、重點合作領(lǐng)域以及體制機制安排等內(nèi)容。為了更有針對性地處理公共文化服務(wù)區(qū)域發(fā)展問題,可以以已有的整體規(guī)劃和宏觀綱要為基礎(chǔ),由粵港澳建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組出臺包含大灣區(qū)公共文化服務(wù)區(qū)域發(fā)展核心規(guī)則的專門綱要。

2.結(jié)合區(qū)域發(fā)展綱要,確認區(qū)域發(fā)展立法的核心規(guī)則體系

第一,大灣區(qū)公共文化服務(wù)區(qū)域發(fā)展的目的和原則。大灣區(qū)公共文化服務(wù)區(qū)域發(fā)展應(yīng)當(dāng)依據(jù)《憲法》和《基本法》,維護和保障大灣區(qū)人民的基本文化權(quán)益,堅持依法發(fā)展、均衡發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展,弘揚中華文化,發(fā)揚大灣區(qū)區(qū)域文化,建成公共文化服務(wù)國際一流的人文灣區(qū)。

第二,大灣區(qū)公共文化服務(wù)區(qū)域發(fā)展的規(guī)劃組織規(guī)則。在粵港澳大灣區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組框架下,專門建立粵港澳公共文化服務(wù)區(qū)域發(fā)展辦公室,由國務(wù)院文化和旅游部、廣東省文化廳、香港特區(qū)政府民政事務(wù)局、澳門特區(qū)政府文化局組成。辦公室的主要職能是,根據(jù)大灣區(qū)整體的公共文化服務(wù)發(fā)展需求,制定區(qū)域?qū)用娴目傮w規(guī)劃并監(jiān)督實施情況,建設(shè)大灣區(qū)公共文化服務(wù)信息平臺。并在三地的區(qū)域發(fā)展負責(zé)機構(gòu)下,專門設(shè)立公共文化服務(wù)管理部門,定期向辦公室匯報規(guī)劃的實施情況。

第三,大灣區(qū)公共文化服務(wù)區(qū)域發(fā)展的主體功能規(guī)則。公共文化服務(wù)由政府主導(dǎo),社會力量參與。大灣區(qū)區(qū)域發(fā)展則需要區(qū)域內(nèi)的政府主導(dǎo)和社會參與。大灣區(qū)政府可以通過招標、采購、合約出租等方式,下放部分公共服務(wù)職能,鼓勵市場參與?？梢允谟枭鐣M織部分公共文化服務(wù)管理權(quán)限。建立粵港澳大灣區(qū)文化產(chǎn)業(yè)協(xié)作發(fā)展共享機制。培育專業(yè)、權(quán)威和高水平的第三方組織,尤其是文化非營利組織。

第四,大灣區(qū)公共文化服務(wù)區(qū)域發(fā)展的內(nèi)容事項規(guī)則。大灣區(qū)公共文化服務(wù)發(fā)展需要系統(tǒng)全面的布局,注重特定空間的規(guī)劃。一方面,開展公共文化服務(wù)設(shè)施、活動、資源方面的合作。包括開展大灣區(qū)圖書館、博物館、文化館之間的交流互訪,組織實施粵港澳大灣區(qū)集體節(jié)慶,建立粵港澳區(qū)域文獻數(shù)字資源共享平臺。另一方面,實施大灣區(qū)特定空間的文化合作項目。制定大灣區(qū)文化合作的空間總體規(guī)劃,針對相鄰地區(qū)和對點城市制定文化合作專項計劃[11]。對大灣區(qū)公共服務(wù)供給落后地區(qū)建立專門扶持制度。

第五,大灣區(qū)公共文化服務(wù)區(qū)域發(fā)展的資金來源規(guī)則。區(qū)域發(fā)展需要多種類資金的支持。中央政府和大灣區(qū)政府主導(dǎo)純公益性的大灣區(qū)公共文化服務(wù)發(fā)展項目,加大地方和中央的專項財政投入,成立大灣區(qū)區(qū)域公共文化服務(wù)發(fā)展專門基金。中央和地方通過獎勵、補貼等方式間接資助由社會資本支持、參與大灣區(qū)發(fā)展的非盈利性文化企業(yè)。適當(dāng)放開經(jīng)營性公共文化服務(wù)市場[12]。

第六,大灣區(qū)公共文化服務(wù)區(qū)域發(fā)展的人才培養(yǎng)規(guī)則。人才隊伍是公共文化服務(wù)發(fā)展的基礎(chǔ)。大灣區(qū)區(qū)域發(fā)展要求文化人才具備相應(yīng)的區(qū)域服務(wù)能力。建立大灣區(qū)文化人才服務(wù)政策體系。組織大灣區(qū)公共文化服務(wù)人才的交流和培訓(xùn)。推行大灣區(qū)文化服務(wù)人才資格證書互認。鼓勵大灣區(qū)文化領(lǐng)域社會組織間的合作,支持大灣區(qū)文化領(lǐng)域企業(yè)人員的交流互訪。

第七,大灣區(qū)文化公共服務(wù)區(qū)域發(fā)展的評估監(jiān)督規(guī)則。結(jié)合大灣區(qū)公共文化服務(wù)的發(fā)展目標,依據(jù)國家和地方的公共文化服務(wù)標準,制定區(qū)域發(fā)展公眾滿意度評價指標體系,由大灣區(qū)政府部門、社會組織、專業(yè)人員組成的調(diào)研隊伍定期開展發(fā)展情況的聯(lián)合評價,撰寫年度區(qū)域發(fā)展報告,提出相關(guān)建議和措施,作為政府年度工作報告的組成部分。

3.推進制訂區(qū)域發(fā)展相關(guān)的硬法和軟法

硬法方面,推動大灣區(qū)多級立法主體以大灣區(qū)公共文化服務(wù)區(qū)域發(fā)展專門綱要為示范文本,協(xié)同行使各自的立法權(quán)。第一,將大灣區(qū)區(qū)域發(fā)展立法納入相應(yīng)立法規(guī)劃。全國人大、國務(wù)院、文化和旅游部等中央立法主體在各自立法權(quán)限范圍內(nèi)的立法文本中增設(shè)支持大灣區(qū)公共文化服務(wù)區(qū)域發(fā)展的條文。廣東省、香港、澳門立法支持區(qū)域發(fā)展。廣州市及其他城市科學(xué)行使地方立法權(quán),在各自地方立法中明確支持區(qū)域發(fā)展[13]。第二,建立大灣區(qū)公共文化服務(wù)區(qū)域立法數(shù)據(jù)庫。大灣區(qū)公共文化服務(wù)協(xié)同立法協(xié)作涉及多方主體,需要建立立法協(xié)作的信息平臺,實時整理區(qū)域內(nèi)相關(guān)立法。第三,建立大灣區(qū)公共文化服務(wù)立法公開和審查制度。由于合作的跨域性,有必要向大灣區(qū)公開區(qū)域發(fā)展的立法草案,征求意見。同時,建立區(qū)域事項立法的審查機制,保證地方立法內(nèi)容的合法性?？稍诖鬄硡^(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室下設(shè)大灣區(qū)協(xié)同立法辦公室,成立審查委員會,出具立法審查意見。該委員會可由三地的法律專家、公共文化服務(wù)專家等組成。

軟法方面,支持大灣區(qū)多元參與主體制定大灣區(qū)公共文化服務(wù)合作協(xié)議、合作規(guī)劃、合作聲明、合作指南等多種形式的規(guī)則。支持粵港澳各層級地方政府之間簽訂公共文化服務(wù)的合作協(xié)議。大灣區(qū)內(nèi)公共文化服務(wù)機構(gòu)、行業(yè)協(xié)會以及其他社會組織可共同起草區(qū)域公共文化服務(wù)發(fā)展專門事項的指南、標準(1)目前,粵港澳三地共同公布110項“灣區(qū)標準”,簽署《關(guān)于共同促進粵港澳大灣區(qū)標準發(fā)展的合作備忘錄》?！盀硡^(qū)標準”是由廣東省市場監(jiān)督管理局會商香港、澳門相關(guān)部門,就市場監(jiān)管事項制定的統(tǒng)一標準。“灣區(qū)標準”的出臺為公共文化服務(wù)大灣區(qū)建設(shè)提供借鑒,可以制定大灣區(qū)公共文化服務(wù)標準,用來指導(dǎo)區(qū)域建設(shè)。。

六、結(jié)語

大灣區(qū)公共文化服務(wù)的發(fā)展是大灣區(qū)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的有機組成部分。為促進大灣區(qū)文化融合,實現(xiàn)區(qū)域文化權(quán)益,大灣區(qū)公共文化服務(wù)立法保障亟需加強。作為大灣區(qū)法治建設(shè)工程的重要部分,大灣區(qū)可以嘗試以憲法解釋為依據(jù),出臺公共文化服務(wù)區(qū)域發(fā)展的專門綱要,注重硬法和軟法的制訂和實施,推進大灣區(qū)公共文化服務(wù)均衡、持續(xù)、高質(zhì)量發(fā)展。