周 舟
(岳陽市文化旅游開發(fā)有限公司,湖南 岳陽 414000)
地方政府融資平臺(tái)(以下或簡稱“平臺(tái)公司”)是由地方政府及其部門和機(jī)構(gòu)通過財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立,具有政府公益性項(xiàng)目投融資功能,并擁有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。它是我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)特定發(fā)展階段的產(chǎn)物。20世紀(jì)90年代,我國開始實(shí)施舊的《預(yù)算法》,進(jìn)行分稅制改革,地方政府融資平臺(tái)開始出現(xiàn)。2009年,央行與銀監(jiān)會(huì)開始鼓勵(lì)各級(jí)地方政府組建融資平臺(tái)。地方政府融資平臺(tái)從此進(jìn)入無序擴(kuò)張時(shí)代。2010年以來,融資平臺(tái)規(guī)模越來越大、數(shù)量越來越多。2012年,中央政府開始出臺(tái)政策對(duì)地方政府融資平臺(tái)進(jìn)行監(jiān)管。2018年開始,中央政府又出臺(tái)一系列文件明確提出剝離融資平臺(tái)為政府融資的職能,有效遏制了地方政府陷入債務(wù)危機(jī)。中央政策的逐步收緊,倒逼地方政府融資平臺(tái)開始市場化轉(zhuǎn)型。
地方政府融資平臺(tái)是中央和地方財(cái)政分權(quán)后地方政府事權(quán)和財(cái)權(quán)不匹配的產(chǎn)物。雖然融資平臺(tái)曾經(jīng)為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了大量資金,填補(bǔ)了地方政府財(cái)政資金缺口,有力地推動(dòng)了基礎(chǔ)設(shè)施和公益項(xiàng)目的建設(shè),促進(jìn)了城鎮(zhèn)化發(fā)展。但同時(shí),也形成融資平臺(tái)債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大、地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷攀升的局面。因此,融資平臺(tái)市場化轉(zhuǎn)型勢在必行。
融資平臺(tái)的復(fù)雜性注定其市場化轉(zhuǎn)型是一項(xiàng)系統(tǒng)工程。本文從企業(yè)管理的視角出發(fā),探討了地方政府融資平臺(tái)市場化轉(zhuǎn)型面臨的困境,主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面:
企業(yè)的戰(zhàn)略管理是使企業(yè)能夠達(dá)到其戰(zhàn)略目標(biāo)的動(dòng)態(tài)管理過程。企業(yè)的戰(zhàn)略目標(biāo)往往由出資人來制定,而融資平臺(tái)的主要出資人是當(dāng)?shù)卣?,其職能主要是為了給地方政府建設(shè)公益性項(xiàng)目籌集資金。由于地方政府和企業(yè)的職能是不一致的,政企不分的企業(yè)性質(zhì)導(dǎo)致平臺(tái)公司的戰(zhàn)略目標(biāo)也變得“政企不分”。地方政府融資平臺(tái)在政府制定的戰(zhàn)略目標(biāo)指引下,往往呈現(xiàn)脫離市場的三大特點(diǎn):一是平臺(tái)公司的融資行為由政府主導(dǎo),其目的是填補(bǔ)地方政府財(cái)政資金的缺口,用于政府性項(xiàng)目的建設(shè)。二是平臺(tái)公司在投資方向上實(shí)質(zhì)是為政府服務(wù),大多是投資基礎(chǔ)設(shè)施類、公益性項(xiàng)目。三是平臺(tái)公司在項(xiàng)目運(yùn)營方面是為政府整合資源,助力政府而開展相關(guān)的運(yùn)營管理工作。因此,政企不分的企業(yè)性質(zhì),是導(dǎo)致地方政府融資平臺(tái)難以市場化的根本原因。
現(xiàn)代企業(yè)理論要求建立權(quán)力制衡機(jī)制。在規(guī)范的公司制企業(yè)中,公司所有權(quán)由股東會(huì)(大會(huì))掌握,決策控制權(quán)由董事會(huì)行使,決策執(zhí)行權(quán)由經(jīng)理層行使,監(jiān)督權(quán)由監(jiān)事會(huì)行使,這四者構(gòu)成權(quán)力分離且相互制衡的公司法人治理結(jié)構(gòu)。然而,融資平臺(tái)法人治理結(jié)構(gòu)不具備這種制衡機(jī)制。首先,地方政府融資平臺(tái)公司的股東通常為地方政府或地方國資委,與其他國有獨(dú)資公司一樣,股權(quán)結(jié)構(gòu)單一,不設(shè)股東會(huì),所有者之間沒有權(quán)力制衡機(jī)制。其次,董事長、總經(jīng)理等重要職務(wù)均由地方政府任命,而非通過股東會(huì)、董事會(huì)研究決定。平臺(tái)公司人事任免權(quán)牢牢由地方政府控制,未實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代企業(yè)制度當(dāng)中經(jīng)營權(quán)與所有權(quán)分離。再次,董事會(huì)、經(jīng)理層的職權(quán)職責(zé)也并不明確,并且在行政層級(jí)上存在上下級(jí)關(guān)系。因此,董事會(huì)與經(jīng)理層之間也未實(shí)現(xiàn)權(quán)力制衡。最后,平臺(tái)公司董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)流于形式,有的地方融資平臺(tái)公司甚至不設(shè)立董事會(huì)。大部分董事會(huì)缺乏獨(dú)立的外部董事。董事會(huì)成員、監(jiān)事會(huì)成員與董事長之間存在上下級(jí)行政關(guān)系。因此,董事會(huì)成員間、董事會(huì)與監(jiān)事會(huì)之間也未實(shí)現(xiàn)權(quán)力制衡。
在人力資源管理方面,大部分平臺(tái)公司仍未建立市場化薪酬和績效管理機(jī)制。
一方面,轉(zhuǎn)型過程中融資平臺(tái)企業(yè)未建立與市場接軌的薪酬體系,導(dǎo)致其難以引入優(yōu)秀人才,且流失嚴(yán)重,嚴(yán)重阻礙了其市場化進(jìn)程。平臺(tái)公司在融資平臺(tái)時(shí)期,主要職能是為政府融資,不需要很高水平的專業(yè)技能和知識(shí)。但面向市場后,必須依靠優(yōu)質(zhì)的人力資本不斷地為企業(yè)提供人才活力,確保企業(yè)在市場中具備核心競爭力。然而,當(dāng)前部分地方融資平臺(tái)公司的薪酬體系都是固定薪酬制度,并未依據(jù)企業(yè)的效益來對(duì)薪酬體系進(jìn)行調(diào)整,這導(dǎo)致企業(yè)的員工并不在意企業(yè)的效益和發(fā)展。這種薪酬模式雖然為員工提供穩(wěn)定的薪酬,但難以引入優(yōu)秀人才,在市場化轉(zhuǎn)型中缺乏人才競爭力。
另一方面,地方政府融資平臺(tái)公司績效管理機(jī)制不健全。平臺(tái)公司高層管理者大多是由政府委派的行政人員擔(dān)任。他們對(duì)績效管理認(rèn)知不足,在績效考核工作過程中不注重溝通和反饋,無法科學(xué)、合理地設(shè)計(jì)出考核員工的績效指標(biāo),使績效考核結(jié)果無法客觀地反饋員工的真實(shí)工作水平和表現(xiàn),從而不利于激發(fā)員工的工作積極性。因此,導(dǎo)致人力資本活力不足,不能充分發(fā)揮人才對(duì)企業(yè)發(fā)展的積極作用,影響平臺(tái)公司市場化轉(zhuǎn)型的內(nèi)生動(dòng)力。
從財(cái)務(wù)管理角度分析,融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較高,很大程度上制約了平臺(tái)公司的市場化轉(zhuǎn)型。債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較高的主要成因包括兩個(gè)方面:
一方面,地方政府融資平臺(tái)融資渠道窄。平臺(tái)公司市場化轉(zhuǎn)型之前主要依靠地方政府的信用擔(dān)保進(jìn)行融資,從而向銀行申請貸款和發(fā)企業(yè)債為主,融資渠道十分單一。這種方式雖然能夠在短期內(nèi)籌集資金,但較高的資產(chǎn)負(fù)債率能夠產(chǎn)生較高的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。地方政府融資平臺(tái)公司經(jīng)營項(xiàng)目大部分具有公益性特點(diǎn),資金回收期較長,易產(chǎn)生債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)。尤其是市場化轉(zhuǎn)型以后,失去政府信用背書,負(fù)債累累的平臺(tái)公司無論是化解存量債務(wù),還是開發(fā)新項(xiàng)目都十分困難。
另一方面,地方政府融資平臺(tái)經(jīng)營性資產(chǎn)匱乏。融資平臺(tái)公司要想實(shí)現(xiàn)市場化轉(zhuǎn)型就必須擁有能支配的優(yōu)質(zhì)經(jīng)營資產(chǎn)。在平臺(tái)公司的資產(chǎn)構(gòu)成中,劃撥土地和公益性資產(chǎn)比重較高,而經(jīng)營性資產(chǎn)比重較低。甚至一部分地方政府融資平臺(tái)公司經(jīng)營性資產(chǎn)嚴(yán)重不足,導(dǎo)致其經(jīng)營收入無法覆蓋到期債務(wù)。經(jīng)營性資產(chǎn)缺失,對(duì)其增信評(píng)級(jí)和對(duì)外融資產(chǎn)生了嚴(yán)重不良影響。經(jīng)營性現(xiàn)金流缺失,導(dǎo)致企業(yè)持續(xù)經(jīng)營困難。
融資平臺(tái)市場化轉(zhuǎn)型應(yīng)根據(jù)公司資產(chǎn)結(jié)構(gòu)、主營業(yè)務(wù)及經(jīng)營狀況的差異分類推進(jìn)。對(duì)完全無法市場化的融資平臺(tái),要采取“關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)”的改革方式;對(duì)于主營業(yè)務(wù)突出的平臺(tái)公司,要促進(jìn)其實(shí)現(xiàn)市場化轉(zhuǎn)型。從企業(yè)管理的視角來研究,地方融資平臺(tái)公司要實(shí)現(xiàn)市場化轉(zhuǎn)型應(yīng)當(dāng)做到以下幾方面:
“政企分開”就是要厘清政企關(guān)系,明確政企之間的權(quán)責(zé)邊界。這是融資平臺(tái)市場化轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)。平臺(tái)公司要徹底劃清和政府之間的界限需要從三個(gè)方面入手:產(chǎn)權(quán)債務(wù)分割、日常經(jīng)營管理以及人事任免。首先,產(chǎn)權(quán)債權(quán)分割問題。在未劃清界限之前,融資平臺(tái)承擔(dān)著為地方政府融資的職能,債務(wù)分割不透明。及時(shí)有序剝離融資平臺(tái)的政府公益性資產(chǎn)及其債務(wù),不僅是防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的根本方法,也是推進(jìn)其市場化轉(zhuǎn)型的主要手段。其次,在日常經(jīng)營管理方面,地方政府需從“管人、管事、管資產(chǎn)”全過程參與的公共管理職能向以“管資本”為主的監(jiān)管職能進(jìn)行轉(zhuǎn)變,行權(quán)過程中不再干預(yù)企業(yè)的自主經(jīng)營權(quán),在對(duì)平臺(tái)公司定位、主業(yè)、產(chǎn)權(quán)、重大事項(xiàng)等把好關(guān)的前提下,政企雙方制定出適宜當(dāng)?shù)貙?shí)情的授權(quán)放權(quán)清單,充分激發(fā)地方平臺(tái)公司的發(fā)展活力。最后,應(yīng)當(dāng)切斷融資平臺(tái)和政府之間的人事關(guān)系。當(dāng)前,平臺(tái)公司的董事長、總經(jīng)理等重要職務(wù)均由地方政府任免,具有行政級(jí)別,這就造成平臺(tái)公司政企不分的特性。要實(shí)現(xiàn)平臺(tái)公司的市場化轉(zhuǎn)型,就必須徹底斬?cái)噙@種人事任免關(guān)系。
融資平臺(tái)市場化轉(zhuǎn)型必須明確平臺(tái)公司市場法人主體地位,并建立健全現(xiàn)代企業(yè)制度。完善法人治理結(jié)構(gòu)是促進(jìn)融資平臺(tái)公司實(shí)現(xiàn)市場化轉(zhuǎn)型的重要途徑,能夠在公司黨組織、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)理層等各治理主體形成有效權(quán)力制衡機(jī)制。首先,應(yīng)當(dāng)明確治理主體權(quán)責(zé)關(guān)系。平臺(tái)公司應(yīng)嚴(yán)格劃分出資人、黨組織、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和經(jīng)理層之間的權(quán)責(zé)界限,實(shí)現(xiàn)經(jīng)營權(quán)與所有權(quán)分離,決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)、執(zhí)行權(quán)分離。其次,為了強(qiáng)化獨(dú)立外部董事與監(jiān)事會(huì)的獨(dú)立性。平臺(tái)公司應(yīng)在董事會(huì)配備合理席位的獨(dú)立外部董事,并加強(qiáng)監(jiān)事會(huì)隊(duì)伍建設(shè)。最后,平臺(tái)公司應(yīng)積極建立現(xiàn)代職業(yè)經(jīng)理人制度,實(shí)現(xiàn)內(nèi)部培養(yǎng)和外部引進(jìn)相結(jié)合的方式,逐步實(shí)行任期制和契約化管理,保證經(jīng)理層的職業(yè)性。
建立科學(xué)、專業(yè)的薪酬體系和績效管理機(jī)制,采用內(nèi)部培養(yǎng)和外部引進(jìn)相結(jié)合的方式,建立一支懂金融、會(huì)經(jīng)營、善管理的專業(yè)人才隊(duì)伍。對(duì)于在政府任職的人員要理順身份,或脫離行政職務(wù),或回到政府部門工作。對(duì)管理層成員實(shí)行與經(jīng)營業(yè)績相掛鉤的差異化薪酬分配制度。對(duì)專業(yè)型人才實(shí)行知識(shí)薪酬制度,將薪酬與知識(shí)和能力聯(lián)系起來,為專業(yè)性人才建立特殊的發(fā)展通道。對(duì)全體員工應(yīng)當(dāng)建立整體薪酬概念,實(shí)施個(gè)性化薪酬“以人定薪”,重視非經(jīng)濟(jì)薪酬的激勵(lì)作用,例如,為員工提供培訓(xùn)、安居、子女教育、健康醫(yī)療等資源,提供更加廣闊的發(fā)展與晉升通道。建立基于企業(yè)戰(zhàn)略的績效管理體系,健全績效溝通反饋機(jī)制,重視對(duì)績效考核結(jié)果的應(yīng)用。
在公司融資渠道的選擇上,平臺(tái)公司應(yīng)該從根據(jù)自身債務(wù)水平和產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)情況,拓展多元化的融資渠道。例如探索資產(chǎn)證券化、上市融資、與民間資本、社會(huì)資本合資等,實(shí)現(xiàn)融資層級(jí)化、股權(quán)多元化。在項(xiàng)目融資渠道的選擇上,應(yīng)根據(jù)具體項(xiàng)目的項(xiàng)目周期、預(yù)計(jì)投資回報(bào)率來選擇融資方式,將項(xiàng)目的運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)與融資方式相匹配,避免單一的銀行貸款融資結(jié)構(gòu)帶來的高財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。通過多種非債務(wù)融資方式逐漸清理存量債務(wù),促進(jìn)企業(yè)的市場化轉(zhuǎn)型。
經(jīng)營性資產(chǎn)不足、“造血”功能差,是平臺(tái)公司市場化轉(zhuǎn)型的重要障礙。為此,平臺(tái)公司必須提高經(jīng)營能力,拓展經(jīng)營范圍。在不擴(kuò)大平臺(tái)公司債務(wù)規(guī)模的前提下,地方政府融資平臺(tái)公司應(yīng)該盤活存量資產(chǎn),拓展業(yè)務(wù)范圍,以擴(kuò)大現(xiàn)金流入。一方面,平臺(tái)公司要全面清查存量資產(chǎn),通過租賃、出售等方式對(duì)內(nèi)外部資源進(jìn)行整合,從而獲得資產(chǎn)收益。另一方面,平臺(tái)公司應(yīng)積極創(chuàng)新業(yè)務(wù)類型,科學(xué)構(gòu)建企業(yè)戰(zhàn)略,超前布局創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)。
推動(dòng)地方政府融資平臺(tái)的市場化轉(zhuǎn)型應(yīng)采取漸進(jìn)的方式,不可一蹴而就,這就需要地方政府、平臺(tái)公司以及社會(huì)各界的共同努力。本文從企業(yè)管理視角概述了地方政府融資平臺(tái)市場化轉(zhuǎn)型過程中面臨的困境,并提出了相應(yīng)的脫困思路,希望能夠?yàn)槭袌龌D(zhuǎn)型進(jìn)程中的地方政府融資平臺(tái)公司提供參考,助力各平臺(tái)公司最終實(shí)現(xiàn)市場化轉(zhuǎn)型,促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展。