李魯寧，李濤，王志霞，田玉軍，任利利

（交通運(yùn)輸部水運(yùn)科學(xué)研究所，北京 100088）

1 背景

我國(guó)是油類貨物和危險(xiǎn)化學(xué)品貨物的運(yùn)輸大國(guó)，水上油類物質(zhì)和危險(xiǎn)化學(xué)品運(yùn)輸日益頻繁，船舶污染事故時(shí)有發(fā)生，生態(tài)損害風(fēng)險(xiǎn)不斷加大。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，人民群眾的環(huán)保意識(shí)不斷提高。在考察長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶時(shí)，習(xí)近平總書(shū)記也強(qiáng)調(diào)：“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”。把對(duì)海洋及內(nèi)河生態(tài)環(huán)境的保護(hù)提升到了一個(gè)新的高度。二十大報(bào)告中生態(tài)環(huán)境單列一章，意味著生態(tài)環(huán)境保護(hù)在國(guó)家層面是關(guān)乎全社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的一項(xiàng)基本保障，是執(zhí)政施政的關(guān)鍵一環(huán)，與文化、民生、安全等同在一個(gè)層面上。如何更好地應(yīng)對(duì)船舶污染事故造成的環(huán)境損害，降低風(fēng)險(xiǎn)及事故后果成為迫切需要解決的問(wèn)題。在此，研究構(gòu)建中國(guó)特色的船舶污染損害賠償機(jī)制勢(shì)在必行，這也是深入貫徹習(xí)近平總書(shū)記系列重要講話精神，統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局的要求。

2 我國(guó)船舶污染事故及賠償機(jī)制現(xiàn)狀及存在問(wèn)題

一個(gè)完整的船舶污染損害賠償體系，包含兩個(gè)層級(jí)，第一層級(jí)是保險(xiǎn)，第二層級(jí)是基金，并由海洋、內(nèi)河、油類和化學(xué)品四個(gè)象限構(gòu)成。我國(guó)現(xiàn)已加入了國(guó)際油污損害民事責(zé)任公約（CLC 公約）、國(guó)際油污損害賠償基金公約（FUND 公約，僅適用于香港）以及國(guó)際燃油污染損害民事責(zé)任公約（BUNKER公約）。但國(guó)內(nèi)立法方面，目前我國(guó)還沒(méi)有專門(mén)的關(guān)于船舶污染損害責(zé)任與賠償?shù)牧⒎?。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，政府愈發(fā)重視水域環(huán)境保護(hù)和船舶污染防治工作，《防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》、《船舶油污損害民事責(zé)任保險(xiǎn)實(shí)施辦法》、《船舶油污損害賠償基金征收使用管理辦法》等法規(guī)的出臺(tái)，以及正在征求意見(jiàn)的《船舶內(nèi)河污染損害民事責(zé)任保險(xiǎn)實(shí)施辦法（征求意見(jiàn)稿）》，使得我國(guó)船舶污染損害賠償制度建設(shè)方面在較短時(shí)間內(nèi)得到了改善。

由于有“公約”的推動(dòng)，我國(guó)沿海船舶溢油污染損害賠償體系走在了前列，海上建立了包含船東及其保險(xiǎn)人、油污基金兩層賠償主體的船舶油污損害賠償機(jī)制，且賠償范圍包括了持久性貨油、非持久性貨油及燃油等污染，遠(yuǎn)超公約中僅限持久性貨油的范圍。我國(guó)這種海上賠償機(jī)制所采取的形式，與加拿大較為類似。但由于我國(guó)大陸地區(qū)未加入FUND 公約，國(guó)內(nèi)的油污基金存在基金賠償限額偏低、范圍偏窄、先行賠償情形設(shè)定單一等缺憾，尤其是在應(yīng)對(duì)特大型溢油事故如“桑吉”輪、“交響樂(lè)”輪的損失方面，國(guó)內(nèi)油污基金無(wú)法為受害方提供足夠的賠償問(wèn)題表現(xiàn)更為突出。

此外，在?；泛蛢?nèi)河方面我國(guó)還存在欠缺。沿?；瘜W(xué)品船舶缺乏污染損害保障機(jī)制，污染事故發(fā)生后，只有船東承擔(dān)污染損害賠償責(zé)任，存在賠付能力不足的風(fēng)險(xiǎn)。內(nèi)河方面，我國(guó)尚未建立適用內(nèi)河的船東海事賠償責(zé)任限制制度。雖然《?；瘲l例》規(guī)定通過(guò)內(nèi)河運(yùn)輸危險(xiǎn)化學(xué)品的船舶，其所有人或者經(jīng)營(yíng)人應(yīng)當(dāng)取得船舶污染損害責(zé)任保險(xiǎn)證書(shū)或者財(cái)務(wù)擔(dān)保證明。載運(yùn)持久性油類（原油、燃料油）和化學(xué)品并進(jìn)行內(nèi)河運(yùn)輸?shù)拇靶枰獏⒓哟拔廴緭p害責(zé)任保險(xiǎn)或者進(jìn)行財(cái)務(wù)擔(dān)保。但是在具體的保險(xiǎn)范圍、保險(xiǎn)額度以及是否如海上一樣頒發(fā)保險(xiǎn)證書(shū)等方面，《危化條例》并沒(méi)有給出具體的規(guī)定。2021 年3 月1 日施行的《中華人民共和國(guó)長(zhǎng)江保護(hù)法》為內(nèi)河船舶污染損害賠償夯實(shí)了基礎(chǔ)，要求國(guó)家建立長(zhǎng)江流域危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸船舶污染責(zé)任保險(xiǎn)與財(cái)務(wù)擔(dān)保相結(jié)合機(jī)制。目前交通運(yùn)輸部起草了《船舶內(nèi)河污染損害民事責(zé)任保險(xiǎn)實(shí)施辦法（征求意見(jiàn)稿）》，待正式發(fā)布，可為船舶內(nèi)河污染損害賠償體系建設(shè)提供重要抓手和支撐。

3 機(jī)制建設(shè)內(nèi)容及路徑

我國(guó)是航運(yùn)大國(guó)但不是航運(yùn)強(qiáng)國(guó)，小型船舶、老舊船舶較多，一些航運(yùn)公司處于微利甚至虧損狀態(tài)。因此，在建立國(guó)內(nèi)賠償機(jī)制時(shí)，不能將船舶的保險(xiǎn)和賠償責(zé)任限制定得過(guò)高。目前，對(duì)航運(yùn)業(yè)，特別是石油水上運(yùn)輸，國(guó)家還是要采取一定的保護(hù)政策?？紤]我國(guó)仍處于發(fā)展中國(guó)家，從賠償體系上看，我國(guó)參照CLC 公約和FUND公約的體系比較現(xiàn)實(shí)，美國(guó)實(shí)行的高保險(xiǎn)、高攤款、高賠償?shù)牡馁r償體系不適合于中國(guó)。從運(yùn)作模式上，加拿大的運(yùn)作模式更值得借鑒。一方面，中國(guó)已經(jīng)接受了92CLC 公約和FUND92 公約（僅限于香港），確定了中國(guó)的賠償機(jī)制屬于CLC 公約和FUND 公約體系。根據(jù)國(guó)情，有必要在建立國(guó)內(nèi)油污基金的同時(shí)，加入國(guó)際油污基金以便獲得更多保障。另一方面，我國(guó)船舶污染損害賠償機(jī)制仍有待進(jìn)一步完善，尤其是海域船舶危險(xiǎn)化學(xué)品污染損害和內(nèi)河水域船舶油污損害的賠償問(wèn)題尤為凸顯。急需建立由船東強(qiáng)制保險(xiǎn)、以及船舶污染損害賠償基金（含國(guó)內(nèi)和國(guó)際油污賠償基金）組成，覆蓋沿海和內(nèi)河，油污和危險(xiǎn)化學(xué)品的污染損害賠償體系。具體建設(shè)路徑見(jiàn)圖1。

4 機(jī)制的中國(guó)特色

未來(lái)如按圖1 所示，建立由船東強(qiáng)制保險(xiǎn)、以及船舶污染損害賠償基金組成，覆蓋沿海和內(nèi)河，油污和危險(xiǎn)化學(xué)品的污染損害賠償體系，國(guó)際上加入FUND 公約和HNS 公約以增加對(duì)重特大事故及?；肺廴緭p害賠償能力，形成有中國(guó)特色的船舶污染損害賠償體系，則我國(guó)無(wú)論是在水域覆蓋面、貨種賠償范圍、還是損失賠償項(xiàng)方面都將走在世界前列，見(jiàn)表1。

5 結(jié)語(yǔ)

要建立由船東強(qiáng)制保險(xiǎn)，以及船舶污染損害賠償基金組成，覆蓋沿海和內(nèi)河，油污和危險(xiǎn)化學(xué)品的污染損害賠償體系，其實(shí)現(xiàn)途徑包括：一方面須修訂或制訂船舶污染損害賠償相關(guān)法律法規(guī)和開(kāi)展相關(guān)研究論證，如在內(nèi)河推行強(qiáng)制油污保險(xiǎn)及海域推行有毒有害物質(zhì)強(qiáng)制保險(xiǎn)的可行性論證；建立有毒有害物質(zhì)基金，對(duì)有毒有害物質(zhì)的征收標(biāo)準(zhǔn)的論證等等。另一方面，隨著時(shí)代的變化，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不斷提高，加入有關(guān)國(guó)際公約、特別是FUND 公約以彌補(bǔ)我國(guó)在重特大油污事故中賠償不足的問(wèn)題顯得尤為迫切。

由此可見(jiàn)，建立覆蓋全面的船舶污染損害賠償制度符合十八大以來(lái)的政策導(dǎo)向，有助于我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)，契合國(guó)家治理總體目標(biāo),契合生態(tài)文明建設(shè)的時(shí)代要求,契合打造美麗中國(guó)的改革任務(wù)。