閆 哲 呂 唯

沈陽(yáng)工程學(xué)院

一、引言

健康是人類的第一財(cái)富，是人類生存與發(fā)展的最基本條件，是廣大人民群眾的共同追求，是創(chuàng)造社會(huì)物質(zhì)文明的基礎(chǔ)條件，也是民殷國(guó)富的關(guān)鍵要素。目前，我國(guó)全民健身蓬勃發(fā)展，醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)事業(yè)蒸蒸日上，人民健康和身體素質(zhì)水平逐步提升，全民保健意識(shí)和健康管理意識(shí)不斷增強(qiáng)。同時(shí)，也對(duì)健康產(chǎn)業(yè)發(fā)展提出了新要求、劃定了新戰(zhàn)略。所以，統(tǒng)籌健康事業(yè)融入國(guó)家戰(zhàn)略是歷史必然選擇?！皩⒔】等谌雵?guó)家戰(zhàn)略”并非一蹴而就的，而是需要囊括實(shí)踐的頂層設(shè)計(jì)。從國(guó)家層面的宏觀與地區(qū)層面的微觀出發(fā)，都需要面面俱到，各個(gè)擊破，全面地展開。只有走符合國(guó)情的道路，設(shè)計(jì)切實(shí)可行的方案，動(dòng)員全社會(huì)、全體居民共同參與進(jìn)來(lái)，才能筑牢健康中國(guó)的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

2016 年8 月，習(xí)近平總書記在全國(guó)衛(wèi)生與健康大會(huì)提出“沒有全民健康，就沒有全面小康，要把人民健康放在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位”。2016 年10 月，黨中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《“健康中國(guó)2030”規(guī)劃綱要》。為貫徹“健康中國(guó)”理念，遼寧先后出臺(tái)了《“健康遼寧2030”行動(dòng)綱要》和《健康遼寧行動(dòng)（2021—2030 年）》等行動(dòng)綱要，為健康遼寧建設(shè)提供了指導(dǎo)與思路。根據(jù)遼寧衛(wèi)健委發(fā)布的“健康白皮書”，我省居民基本健康指標(biāo)居于全國(guó)上游水平。到2019 年，遼寧省嬰兒死亡率為3.8‰，5 歲以下兒童死亡率為4.6‰，已基本提前實(shí)現(xiàn)健康遼寧行動(dòng)中的“婦幼健康行動(dòng)”關(guān)鍵指標(biāo)，同時(shí)，大氣污染物明顯下降，城市生活飲用水水源地監(jiān)測(cè)點(diǎn)水質(zhì)總體良好，但是我省城市居民惡性腫瘤發(fā)病率上升明顯，中小學(xué)生的體能情況指標(biāo)有所下滑。同時(shí)，2022 年是健康遼寧行動(dòng)的第一個(gè)階段性監(jiān)測(cè)評(píng)估年份，據(jù)2021 年遼寧省衛(wèi)健委數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，我省已有43 項(xiàng)指標(biāo)提前達(dá)到或超過(guò)2022 年國(guó)家預(yù)期目標(biāo)，提前達(dá)標(biāo)率為79.6%，各項(xiàng)主要健康指標(biāo)總體高于全國(guó)平均水平。總體來(lái)說(shuō)，距離健康遼寧建設(shè)總體目標(biāo)尚存在一定差距，所以，進(jìn)一步推動(dòng)健康遼寧行動(dòng)是非常有必要的。財(cái)政作為健康遼寧行動(dòng)的重要保障，有效的財(cái)政支持政策有助于推動(dòng)加快健康遼寧建設(shè)。

在理論研究上，國(guó)內(nèi)外學(xué)者關(guān)于財(cái)政支持健康領(lǐng)域建設(shè)展開了大量的研究。Savas（1987）研究發(fā)現(xiàn)，政府可以以替換、撤資以及委托代理等渠道引進(jìn)社會(huì)資本融入醫(yī)療衛(wèi)生市場(chǎng)。并且在加強(qiáng)醫(yī)療衛(wèi)生投入過(guò)程中，也應(yīng)注重其公平性與均等化。Manchikanti Laxmaiah（2009）研究美國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生支出時(shí)發(fā)現(xiàn)，在美國(guó)商業(yè)保險(xiǎn)體系下，雖然減少了對(duì)政府財(cái)政支出的壓力，但是社會(huì)整體醫(yī)療支出呈上升趨勢(shì)，且效率低下。Schmid（1994）研究認(rèn)為，在養(yǎng)老等服務(wù)領(lǐng)域，政府職責(zé)主要集中在政策制定、資金支持和監(jiān)管等方面，而養(yǎng)老服務(wù)等應(yīng)轉(zhuǎn)移給具有優(yōu)勢(shì)的社會(huì)組織來(lái)實(shí)現(xiàn)。Dalmer（2013）研究指出老齡化日益加劇，為了緩解財(cái)政壓力，優(yōu)化財(cái)政政策勢(shì)在必行。朱靜敏等（2022）利用2010—2019 年的決算數(shù)據(jù)，靜態(tài)與動(dòng)態(tài)相結(jié)合方式探討基本公共衛(wèi)生服務(wù)財(cái)政投入情況，并對(duì)未來(lái)進(jìn)行預(yù)測(cè)，研究發(fā)現(xiàn)，目前財(cái)政投入增長(zhǎng)過(guò)快，導(dǎo)致其可持續(xù)性減弱，對(duì)此提出多元化籌資、控制成本管理、完善中央分檔分擔(dān)責(zé)任和績(jī)效考評(píng)等優(yōu)化建議以保證財(cái)政投入對(duì)基本公共衛(wèi)生服務(wù)的可持續(xù)性。姜鵬等（2021）通過(guò)空間計(jì)量模型的分析方式展開研究，研究發(fā)現(xiàn)商業(yè)健康保險(xiǎn)與社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)互為補(bǔ)充，政府應(yīng)建立與本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相同步的醫(yī)療衛(wèi)生體系，尋求商業(yè)健康保險(xiǎn)和社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)的均衡點(diǎn)。臧芝紅等（2017）認(rèn)為醫(yī)療衛(wèi)生體系建設(shè)離不開國(guó)家改革和發(fā)展的方向，財(cái)政支持政策需考慮籌資、支付、醫(yī)補(bǔ)等諸多制度性問題。

二、健康遼寧建設(shè)及財(cái)政支持政策內(nèi)涵

1.健康遼寧建設(shè)

健康遼寧建設(shè)主要涵蓋了普及健康生活、優(yōu)化健康服務(wù)、加強(qiáng)健康保障、建設(shè)健康環(huán)境、發(fā)展健康產(chǎn)業(yè)5 大領(lǐng)域。

健康生活主要在于與自己休戚相關(guān)的生活方式。健康文明的生活方式是否得到普遍認(rèn)可，是否做到了“好好活著”，這就要求廣大人民群眾在生命全周期、全過(guò)程的健康水平得以提高。健康生活說(shuō)到底是以家庭為單元建立起來(lái)的健康活動(dòng)方式，養(yǎng)成的生活習(xí)慣能夠改變?nèi)说慕】禒顟B(tài)。家庭中的價(jià)值取向、家風(fēng)建設(shè)、習(xí)慣養(yǎng)成以及心理建樹對(duì)人的健康具有深遠(yuǎn)的影響。推進(jìn)健康家庭是健康生活的必要條件和先決條件，把健康家庭建設(shè)好，維護(hù)好，才能為健康生活增添底色。

健康服務(wù)是健康遼寧行動(dòng)的重要組成部分。在居民療養(yǎng)保健的大流行和人口老齡化的大趨勢(shì)下，人民對(duì)健康的傾斜不僅局限于“疾病治療”，更多是防患于未然，提前預(yù)防。人們對(duì)健康的認(rèn)識(shí)也不滿足于身體健康，也開始注重精神和形象在內(nèi)的全面健康。今年新冠疫情給我國(guó)帶來(lái)了前所未有的歷史考驗(yàn)，也給健康服務(wù)提出新課題、新目標(biāo)。應(yīng)對(duì)好、處理好、打造好健康服務(wù)這項(xiàng)工作需要凝心聚力地開拓新局面。

健康保障體系是把握總體框架，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，理清發(fā)展思路，筑牢健康行動(dòng)基石。它強(qiáng)調(diào)以人為本、以健康為中心，推進(jìn)全民健康覆蓋。完善健康相關(guān)法律體系以及基本醫(yī)療衛(wèi)生制度，協(xié)同推進(jìn)醫(yī)保、醫(yī)療、公衛(wèi)等方面的綜合改革，實(shí)現(xiàn)人人可依的健康保障制度，人人可享的基本衛(wèi)生健康服務(wù)，提高政府在健康領(lǐng)域的投入規(guī)模和投入成本，有效控制和預(yù)防大疾病的發(fā)生，構(gòu)建完善的健康保障體系。

健康環(huán)境是居民健康的關(guān)鍵依靠。作為“健康遼寧”建設(shè)重要組成部分，關(guān)注居民生存的環(huán)境健康，重點(diǎn)圍繞空氣、水、土壤等自然環(huán)境。世界衛(wèi)生組織指出，全球而言，環(huán)境對(duì)人類健康影響比例達(dá)17%。放眼我國(guó)國(guó)情，目前經(jīng)濟(jì)粗放發(fā)展，生態(tài)環(huán)境惡化趨勢(shì)未得到根本遏制，對(duì)城鄉(xiāng)居民的健康危害仍在持續(xù)發(fā)酵。創(chuàng)建健康環(huán)境需要有效排除環(huán)境中的有害因素，構(gòu)建有益健康永續(xù)發(fā)展的舒適圈。

健康產(chǎn)業(yè)是如今具有廣大前景的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，將成為人民群眾重要健康生活依托。發(fā)展健康產(chǎn)業(yè)是健康中國(guó)和健康遼寧建設(shè)重要目標(biāo)，其拓展經(jīng)濟(jì)模式，豐富發(fā)展觀念。健康需求日益增長(zhǎng)，健康產(chǎn)業(yè)大勢(shì)所趨，把握機(jī)遇，大力發(fā)展健康產(chǎn)業(yè)，培養(yǎng)和建立滿足市場(chǎng)需求，滿足健康需要的覆蓋醫(yī)療護(hù)理、健身保健、調(diào)理養(yǎng)生、健康管理和咨詢的人才培訓(xùn)等領(lǐng)域的健康產(chǎn)業(yè)，助力健康產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新，助推健康發(fā)展模式革新，滿足大健康需要和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

2.財(cái)政支持政策

在健康遼寧建設(shè)過(guò)程中，財(cái)政支持政策主要包括財(cái)政投資政策、財(cái)政補(bǔ)貼政策、稅收優(yōu)惠政策等。其中，財(cái)政投資政策是政府對(duì)全民健身場(chǎng)所、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等大型項(xiàng)目基本建設(shè)方面的投資；財(cái)政補(bǔ)貼政策是指政府針對(duì)不同受益群體進(jìn)行不同方面的補(bǔ)貼，如對(duì)公立醫(yī)院等醫(yī)療機(jī)構(gòu)的直接補(bǔ)貼和城鄉(xiāng)居民醫(yī)保補(bǔ)貼、大病醫(yī)療補(bǔ)貼和特殊群體的醫(yī)療救助等補(bǔ)貼；稅收優(yōu)惠政策是為激勵(lì)社會(huì)團(tuán)體組織及個(gè)人從事健康領(lǐng)域相關(guān)事業(yè)，所提供的一些減稅降費(fèi)措施，主要包括個(gè)人所得稅稅前扣除減免、企業(yè)所得稅減免、免征消費(fèi)稅、購(gòu)置稅等手段。

三、財(cái)政支持健康遼寧建設(shè)相關(guān)政策

1.財(cái)政投資政策

當(dāng)前，省財(cái)政加強(qiáng)落實(shí)支持健康遼寧建設(shè)資金。據(jù)2021 年遼寧省衛(wèi)健委決算數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，2021 年衛(wèi)生健康支出216023.62 萬(wàn)元，其中，省屬綜合性醫(yī)院（中醫(yī)院、精神病醫(yī)院、?？漆t(yī)院除外）專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)等支出65271.4萬(wàn)元，省屬中醫(yī)院專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)等支出13278.04 萬(wàn)元，職業(yè)病防治336 萬(wàn)元，省婦幼保健院等2035.56 萬(wàn)元，省屬醫(yī)療機(jī)構(gòu)等專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)7172.95 萬(wàn)元，重大公共衛(wèi)生領(lǐng)域的專項(xiàng)資金，主要涉及艾滋病防治、國(guó)家擴(kuò)大免疫計(jì)劃等項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)支出8251.77 萬(wàn)元，省屬醫(yī)院等基建支出14267.43 萬(wàn)元，其各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)投入較2020 年均大幅增加。另外，據(jù)2021 年遼寧體育局決算數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，2021 年項(xiàng)目支出29282.74 萬(wàn)元，占支出總計(jì)的40.92%。主要包括全民健身活動(dòng)及器材設(shè)施、青少年體育活動(dòng)資助及后備人才培養(yǎng)、體育場(chǎng)館運(yùn)行維護(hù)、優(yōu)秀運(yùn)動(dòng)隊(duì)日常比賽訓(xùn)練等業(yè)務(wù)支出。由此可見，財(cái)政在衛(wèi)生健康等領(lǐng)域投入規(guī)模巨大。

2.財(cái)政補(bǔ)貼政策

在醫(yī)療保障領(lǐng)域，財(cái)政補(bǔ)貼是主要的政策之一。自從城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)制度實(shí)施以來(lái)，財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)逐年上漲，其中沈陽(yáng)市標(biāo)準(zhǔn)從最初的40 元/人逐步提高至2022 年的580 元/人，并且預(yù)計(jì)在2023 年實(shí)現(xiàn)610 元/人的標(biāo)準(zhǔn)，居民大病保險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)為70 元/人，無(wú)需個(gè)人繳費(fèi)，由城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金劃撥。同時(shí)，政府加大對(duì)城鄉(xiāng)低保對(duì)象、特困人員、孤兒、重度殘疾等特殊人員加大了政府補(bǔ)助力度，以增強(qiáng)財(cái)政補(bǔ)助資金的保障性作用。

3.稅收優(yōu)惠政策

健康遼寧建設(shè)過(guò)程中，稅收優(yōu)惠政策主要體現(xiàn)在個(gè)人所得稅減免、免征增值稅、免征契稅等多項(xiàng)稅收優(yōu)惠，以保障健康遼寧建設(shè)順利開展。其中，購(gòu)買商業(yè)健康保險(xiǎn)的個(gè)人等可在個(gè)人所得稅中稅前扣除；提供社區(qū)養(yǎng)老、托育、家政服務(wù)機(jī)構(gòu)取得的收入，免征增值稅；承受房屋、土地用于提供社區(qū)養(yǎng)老、托育、家政服務(wù)的，免征契稅。

四、財(cái)政支持健康遼寧建設(shè)現(xiàn)狀及問題

遼寧省財(cái)政廳堅(jiān)持貫徹落實(shí)省委、省政府推動(dòng)健康遼寧建設(shè)的保障要求，助力健康遼寧行動(dòng)取得了一定的成效，但是在財(cái)政支持上尚存在一定的不足，主要體現(xiàn)在：

1.財(cái)政支持健康遼寧建設(shè)參與形式單一，覆蓋面有限

財(cái)政支持健康遼寧建設(shè)主要通過(guò)財(cái)政補(bǔ)助、稅收優(yōu)惠、貸款貼息等方式參與建設(shè)，參與資金主要以專項(xiàng)形式撥付，缺乏長(zhǎng)效性和連貫性，同時(shí)，資金投入受益面單一，難以達(dá)到預(yù)期效果，財(cái)政支持效益和效率不理想。當(dāng)前，財(cái)政支持健康遼寧建設(shè)主要集中在健康服務(wù)和健康保障領(lǐng)域，且傾向于針對(duì)重點(diǎn)人群健康服務(wù)，對(duì)健康生活、健康環(huán)境和健康產(chǎn)業(yè)等方面財(cái)政支持政策及財(cái)政補(bǔ)助資金較少。目前，在省財(cái)政資金撥付上，為積極應(yīng)對(duì)人口老齡化，2021 年省財(cái)政籌集撥付資金42.8 億元用于提升老年社會(huì)保障水平，撥款34.1 億元用于提高老年健康服務(wù)能力，下達(dá)專項(xiàng)資金用于豐富農(nóng)村學(xué)生營(yíng)養(yǎng)攝入結(jié)構(gòu)等。

2.財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不均衡，制約健康遼寧建設(shè)

遼寧省內(nèi)各地區(qū)間衛(wèi)生財(cái)政支出不均衡，據(jù)遼寧省統(tǒng)計(jì)年鑒顯示，2019 年支持全省醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)共投入364.5 億元?；I集公共衛(wèi)生資金支持提升醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)水平不平衡，而對(duì)健康支出直觀，主要的反映就是醫(yī)療衛(wèi)生的投入。各市醫(yī)療衛(wèi)生支出中，大連最高為668818 萬(wàn)元，本溪最低為78038 萬(wàn)元。同時(shí)，城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民的投入健康成本比例失衡較大。城鎮(zhèn)居民人均醫(yī)療保健支出2827 元，農(nóng)村居民人均醫(yī)療保健支出1657 元。城市和城市、城市和農(nóng)村間醫(yī)療衛(wèi)生投入比例不協(xié)調(diào)會(huì)導(dǎo)致醫(yī)療資源分配差距過(guò)大，出現(xiàn)兩極分化嚴(yán)重的現(xiàn)象，居民無(wú)法享受到公平的醫(yī)療健康服務(wù)，阻礙健康遼寧行動(dòng)建設(shè)與開展。

3.財(cái)政支持健康遼寧建設(shè)配套措施不夠完善

近年來(lái)，遼寧省財(cái)政廳聯(lián)合遼寧省衛(wèi)生健康委、遼寧省醫(yī)療保障局、稅務(wù)局等部門，先后出臺(tái)了《遼寧省醫(yī)療救助財(cái)政補(bǔ)助資金管理辦法》等資金管理辦法，以保障財(cái)政資金的合理使用，提高資金使用效率和效益，但其仍主要集中在對(duì)健康遼寧中的健康服務(wù)和健康保障等方面的資金約束和制度保障，缺乏對(duì)健康生活、健康環(huán)境和健康產(chǎn)業(yè)等方面以及健康遼寧全面的制度保障和配套措施。

五、完善健康遼寧財(cái)政支持政策建議

基于當(dāng)前財(cái)政支持健康遼寧建設(shè)的現(xiàn)狀及存在問題，為進(jìn)一步推進(jìn)健康遼寧建設(shè)，深入貫徹“人民健康至上”理念，助力遼寧全民健康發(fā)展，提升全民身體素質(zhì)，筆者擬將從以下幾個(gè)方面提出相應(yīng)的合理化建議。

1.統(tǒng)籌完善健康遼寧財(cái)政投入機(jī)制，積極促進(jìn)健康事業(yè)發(fā)展

當(dāng)前，健康遼寧建設(shè)已貫穿到遼寧經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展中，成為主要任務(wù)之一，為進(jìn)一步推動(dòng)健康遼寧建設(shè)，省財(cái)政適當(dāng)擴(kuò)大財(cái)政投入規(guī)模，保證健康服務(wù)、健康保障方面的支持政策外，加大對(duì)健康生活、健康環(huán)境和健康產(chǎn)業(yè)的扶持力度，擴(kuò)大健康遼寧建設(shè)覆蓋范圍，保障財(cái)政支持的持續(xù)性和長(zhǎng)久性。同時(shí)，優(yōu)化財(cái)政投入方式，構(gòu)建多元化支持政策，保證政府在健康遼寧建設(shè)過(guò)程中的主體地位，充分發(fā)揮地方資源優(yōu)勢(shì)，挖掘社會(huì)資本力量，構(gòu)建財(cái)政支持健康遼寧建設(shè)利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。

2.優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，推動(dòng)各地區(qū)均衡發(fā)展

建立差異化財(cái)政補(bǔ)貼方式，彌補(bǔ)地區(qū)間財(cái)政能力差異，明確發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)以及城市和農(nóng)村地區(qū)的財(cái)政標(biāo)準(zhǔn)，改進(jìn)健康醫(yī)療補(bǔ)助辦法。根據(jù)因素法衡量人均費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)、人口數(shù)以及其他因素的權(quán)重等目標(biāo)，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)每年進(jìn)行科學(xué)劃定，逐步提高標(biāo)準(zhǔn)水平。人口數(shù)通過(guò)大數(shù)據(jù)分析核定數(shù)值，擬定出各地區(qū)健康建設(shè)支出。增設(shè)專用預(yù)算類目納入財(cái)政年度預(yù)算，用于補(bǔ)助落后及農(nóng)村區(qū)域，?？顚Ｓ茫a(bǔ)齊衛(wèi)生健康資金短板，以期提高困難區(qū)域的衛(wèi)生健康水平。積極推動(dòng)農(nóng)村健康事業(yè)快速發(fā)展，加快社區(qū)醫(yī)院、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村衛(wèi)生場(chǎng)所的建設(shè)，并加強(qiáng)對(duì)基層醫(yī)療人員的培訓(xùn)和補(bǔ)助力度，提升基層醫(yī)療資源、醫(yī)療人才儲(chǔ)備，引導(dǎo)衛(wèi)生健康資源和衛(wèi)生健康人才向基層轉(zhuǎn)變，努力構(gòu)建均衡的健康遼寧建設(shè)體系

3.完善配套措施，保障財(cái)政支持健康遼寧建設(shè)落到實(shí)處

好制度的落實(shí)應(yīng)具備相應(yīng)的配套和保障制度。積極建立健全系統(tǒng)的全面的財(cái)政支持健康遼寧制度配套措施，以保證財(cái)政支持政策落實(shí)，同時(shí)，加強(qiáng)財(cái)政支持健康遼寧績(jī)效評(píng)價(jià)體系，落實(shí)監(jiān)督和評(píng)價(jià)職責(zé)，注重財(cái)政資金的使用效益，充分發(fā)揮財(cái)政在健康遼寧建設(shè)過(guò)程中的保障性作用，探索財(cái)政支持健康遼寧建設(shè)的方式方法，更好地實(shí)現(xiàn)人民健康的宗旨。