何柳燕 ，王詩源 ，付彥榮 ，羅言云

城市濱水區(qū)根據(jù)不同毗鄰水體，有河濱、江濱、湖濱和海濱等之分。國外濱水區(qū)概念多基于濱海城市提出，而國內(nèi)對濱水空間的多義界定使濱水區(qū)的空間范圍存在較大差異，但共性特征是指陸域與水域相連的一定區(qū)域，由水域、水岸線、陸域三部分組成[1]，是城市發(fā)展和生態(tài)建設(shè)中寶貴而敏感的重要區(qū)域[2]。20 世紀(jì)50 年代，始于北美的“濱水區(qū)復(fù)興”理念波及全球并產(chǎn)生廣泛影響[3]，此后濱水區(qū)規(guī)劃建設(shè)一直是眾多國內(nèi)外濱水城市建設(shè)和更新的重要內(nèi)容[4，5]，也成為城市規(guī)劃和風(fēng)景園林領(lǐng)域的研究熱點。針對不同類型的濱水區(qū)，干靚等[6]結(jié)合美國、歐洲的實踐案例，探討了高密度城區(qū)濱水生態(tài)空間規(guī)劃管控策略與建設(shè)指引要求。劉偉毅[7]通過對國內(nèi)外濱海、河、湖等緩沖區(qū)實踐案例的分析，制定了武漢城市濱水緩沖區(qū)的空間調(diào)控策略，提出編制濱水緩沖區(qū)專項規(guī)劃、建立聯(lián)動管理機制、完善公眾參與決策機制等建議。濱水區(qū)天際線近年來也受到較多關(guān)注，陳偉等[8]提出武漢東湖規(guī)劃編制要點和構(gòu)建精細(xì)化管控體系的思路，Orekhova Tatiana[9]建議在政策層面將濱水城市設(shè)計導(dǎo)則納入規(guī)劃審查體系中。近年來，游憩化更新是濱水區(qū)高水平建設(shè)的重要手段，明確的戰(zhàn)略愿景、多元化的利益相關(guān)者博弈和漸進性的更新節(jié)奏被認(rèn)為是大都市濱水區(qū)游憩化更新機理的核心[10]。鄒錦[11]認(rèn)為通過具有政府背景的實體機構(gòu)和獨立的監(jiān)督機構(gòu)制定系列化的規(guī)制，可保障濱水景觀的可持續(xù)性。然而，目前針對城市濱水區(qū)規(guī)劃和策略的系統(tǒng)化研究相對較少。在中國當(dāng)前強調(diào)城市更新、城市治理現(xiàn)代化和城市高質(zhì)量發(fā)展的背景下，濱水區(qū)面臨著進一步改造升級和高水平建設(shè)管理的迫切需求[12]，本研究系統(tǒng)收集并梳理了近40 年紐約市為建設(shè)濱水區(qū)發(fā)布的政策法規(guī)文件、規(guī)劃及設(shè)計指南等，深入分析其規(guī)劃體系框架，總結(jié)其目標(biāo)導(dǎo)向的規(guī)劃核心策略內(nèi)容及具體措施，為中國城市濱水區(qū)發(fā)展和濱水公共空間景觀環(huán)境規(guī)劃建設(shè)提供借鑒。

1 紐約濱水區(qū)概況和規(guī)劃政策演變

紐約作為北美最具代表性的港口城市，位于美國紐約州東南部大西洋沿岸，濱水區(qū)長達840km，全市包括14 個海灣，5 條連接海岸和城市的河流，2 個海峽。19世紀(jì)早期，紐約市就作為北美重要的港口城市逐漸繁榮，奠定了城市圍繞濱水區(qū)發(fā)展的基礎(chǔ)。然而20 世紀(jì)初受產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和外部環(huán)境的影響，紐約市出現(xiàn)逆城市化現(xiàn)象，濱水區(qū)逐漸衰敗。20 世紀(jì)30 年代起紐約市陸續(xù)展開了濱水區(qū)復(fù)興的嘗試，直到80 年代相關(guān)政策法規(guī)和長期綜合性規(guī)劃才陸續(xù)發(fā)布。

在過去的40 年里，基于政策內(nèi)涵的流變和重要的轉(zhuǎn)折點，其更新發(fā)展大體可劃分為3 個階段（圖1）：

圖1 紐約市濱水區(qū)相關(guān)政策和長期綜合性規(guī)劃梳理

（1）以協(xié)調(diào)多方利益促進經(jīng)濟發(fā)展為導(dǎo)向的探索期。探索期始于20 世紀(jì)30 年代紐約市對濱水區(qū)復(fù)興的初步嘗試，直到1992 年首個長期綜合性濱水區(qū)規(guī)劃提出，紐約市濱水區(qū)規(guī)劃的探索路徑逐步清晰。

（2）側(cè)重于提高濱水區(qū)可達性激發(fā)開放空間活力的發(fā)展期。發(fā)展期為CWP（1992）到2011 年CWP（2020）提出的這段時期，紐約濱水區(qū)規(guī)劃高度重視濱水區(qū)的可達性和景觀資源的保護。

（3）以提高氣候適應(yīng)性為重要目標(biāo)的完善期。完善期為CWP（2020）提出至今，濱水區(qū)的生態(tài)保護雖一直廣受關(guān)注，但直到完善期才真正在規(guī)劃建設(shè)層面受到高度重視，隨著氣候風(fēng)險的增加，在安全、健康、彈性和可持續(xù)的環(huán)境中生活、學(xué)習(xí)、工作和娛樂變得尤為重要。

因受到逆城市化、多方利益沖突、全球氣候變化等因素影響，紐約市濱水區(qū)的功能、規(guī)劃目標(biāo)和具體策略在自然與社會發(fā)展中也逐漸演變,形成了具有前瞻性的濱水區(qū)規(guī)劃體系和規(guī)劃策略，對于眾多尚處于轉(zhuǎn)型中的濱水城市具有重要借鑒價值。

2 紐約濱水區(qū)的規(guī)劃體系

空間規(guī)劃作為政府管理的工具，其形成和演進與一個國家或地區(qū)的社會經(jīng)濟、行政結(jié)構(gòu)、法律體系及文化價值密切相關(guān)[13]，伴隨規(guī)劃種類的增多，構(gòu)建合理的規(guī)劃體系成為促進可持續(xù)發(fā)展的重要階段。濱水區(qū)規(guī)劃體系是指用于指導(dǎo)開展濱水區(qū)空間資源保護、空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化、空間活力提升、空間權(quán)利公平等的制度框架和組織結(jié)構(gòu)，具體包括法規(guī)體系、政策體系和運行體系，分別構(gòu)成規(guī)劃編制與實施的依據(jù)、載體和內(nèi)容[14]。如今，紐約已形成一套由彈性靈活的法規(guī)體系、針對性的政策體系、上下銜接的運行體系構(gòu)成的完善濱水區(qū)規(guī)劃體系（圖2）。法規(guī)體系為政策體系形成提供相關(guān)依據(jù)；針對性的政策體系作為編制和實施的載體傳播政策意圖；多目標(biāo)導(dǎo)向的總體規(guī)劃及分區(qū)規(guī)劃與自下而上的公眾參與制度通過反饋約束，形成上下銜接的運行體系，并與政策體系相互作用。

圖2 紐約濱水區(qū)的規(guī)劃體系框架圖

2.1 彈性靈活的法規(guī)體系

由于美國聯(lián)邦政府與各州分權(quán)而治，地方政府依據(jù)州立法而非憲法產(chǎn)生，這使得州政府對地方的影響比聯(lián)邦政府更多。因此，地方政府的規(guī)劃法規(guī)基本上建立在州立法框架之內(nèi)，聯(lián)邦規(guī)劃則為各州授權(quán)地方政府開展分區(qū)規(guī)劃提供依據(jù)。紐約依托“聯(lián)邦-州-地方”三級政府的行政體系，形成了集戰(zhàn)略性（聯(lián)邦規(guī)劃法）、協(xié)調(diào)性（州規(guī)劃法）、實施性（地方分區(qū)法規(guī)）為一體的彈性靈活的法規(guī)體系，以實現(xiàn)對濱水區(qū)開發(fā)建設(shè)的法律約束。

1972 年美國頒布總體規(guī)劃《聯(lián)邦海岸帶管理法（CZMA）》[15]，指示沿海各州制定當(dāng)?shù)匮睾５貐^(qū)管理計劃，以滿足當(dāng)?shù)靥囟ㄐ枨?，紐約濱水區(qū)依據(jù)各級法規(guī)條例逐步明確其管轄權(quán)、管理辦法和具體規(guī)劃。1981 年，紐約州立法機構(gòu)頒布《沿海地區(qū)和內(nèi)河航道濱水區(qū)復(fù)興法案》[16]，根據(jù)該法案，任何其管轄范圍與紐約州沿海水域或內(nèi)河航道相鄰的社區(qū)都可以向國務(wù)院提交當(dāng)?shù)貫I水復(fù)興計劃（LWRPs）。1982 年，受紐約州沿海管理項目鼓勵，紐約市成為該州第一個采用當(dāng)?shù)赜媱澋某鞘?，制定和實施了《紐約地方濱水復(fù)興計劃（LWRP）》[17]。LWRP 作為規(guī)劃和監(jiān)管工具，必須與州沿海政策相一致，得到當(dāng)?shù)胤蓹?quán)威支持，獲得批準(zhǔn)后，濱水社區(qū)利益相關(guān)者將有機會評估當(dāng)?shù)貫I水資源，并制定目標(biāo)和全面戰(zhàn)略利用這些資源，LWRP 將成為協(xié)調(diào)地方、州和聯(lián)邦行動以實現(xiàn)濱水社區(qū)振興目標(biāo)的基礎(chǔ)。然而，濱水區(qū)復(fù)興法案沒有提及LWRP 與當(dāng)?shù)鼐C合土地利用計劃和分區(qū)之間的關(guān)系。為確保LWRP 適當(dāng)?shù)厝谌氘?dāng)?shù)赝恋乩靡?guī)劃和分區(qū)監(jiān)管框架，許多城市已將其批準(zhǔn)的LWRP 納入分區(qū)條例，LWRP 政策文件可作為分區(qū)變更的法律基礎(chǔ)和常規(guī)項目的實施條例，使市政當(dāng)局能夠更加靈活的使用其分區(qū)和場地規(guī)劃審查等廣泛權(quán)力，為沿海地區(qū)管理計劃提供更詳細(xì)的實施辦法，完善實施機制。1993 年，紐約市又通過了影響濱水區(qū)開發(fā)的特殊分區(qū)法規(guī)《濱水區(qū)劃》[18]，將其作為彈性規(guī)劃工具為具有特定條件的區(qū)域提供法規(guī)保障，加強對于不同濱水區(qū)的法律約束，以此促進和保護公眾健康、安全。濱水區(qū)劃使公眾能夠最大限度地使用和享受城市的濱水資源，同時使沿海岸線的適當(dāng)重建成為可能。

2.2 針對性的政策體系

《紐約濱水復(fù)興計劃（WRP）》制定了紐約市的濱水區(qū)規(guī)劃、保護和開發(fā)項目政策，以確保長期的一致性。該計劃在滿足其他州和地方法規(guī)體系要求的基礎(chǔ)上酌情調(diào)整，通過獲得相關(guān)機構(gòu)1）的授權(quán)，機構(gòu)之間協(xié)同合作以協(xié)調(diào)多方利益，盡量減少經(jīng)濟發(fā)展、環(huán)境保護和公眾使用這些目標(biāo)之間的沖突。截至2020 年，紐約市已發(fā)布三版WRP，形成基礎(chǔ)復(fù)興-精準(zhǔn)突破-難點挑戰(zhàn)3 個階段的針對性政策體系。1982 年首次發(fā)布的LWRP[17]整合了44 項國家政策，增加了12 項地方政策，并劃定了政策適用的濱水區(qū)域，主要根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略、資源保護和管理計劃來解決濱水復(fù)興問題。2002 年版的WRP[19]對政策進行了簡化，僅提出10 條政策，對每項政策提出更具體的目標(biāo)，并根據(jù)特定地區(qū)的情況設(shè)定這些目標(biāo)的優(yōu)先達成順序。2016 年版的WRP[20]在全球氣候變化的背景下主要增加了應(yīng)對洪水的彈性分區(qū)及自適應(yīng)政策等，以促進在項目規(guī)劃和設(shè)計中使用氣候適應(yīng)性設(shè)計來應(yīng)對氣候變化和海平面上升的風(fēng)險。

WRP中還提出了擬議行動與政策的一致性審查流程，且每項政策在不同區(qū)域的一致性審查中所占的權(quán)重也各不相同（圖3）。舉例而言，與公共或自然濱水區(qū)相比，工作濱水區(qū)的公共通道和棲息地保護就不是那么重要的目標(biāo)，其相關(guān)政策所占權(quán)重會減小。相反，在自然濱水地區(qū)，促進水依賴型工業(yè)政策的重要性則不如濕地保護政策。

圖3 濱水復(fù)興計劃分區(qū)圖[20]

2.3 上下銜接的運行體系

2.3.1 多目標(biāo)導(dǎo)向的總體及分區(qū)規(guī)劃

1992 年紐約市發(fā)布了它的第一個全市范圍的長期性綜合濱水區(qū)計劃《紐約市濱水區(qū)綜合規(guī)劃：重建城市邊緣（CWP）》[21]，也是對紐約長期以來只注重濱水工業(yè)和商業(yè)的發(fā)展造成濱水環(huán)境惡化現(xiàn)象的大膽反思。明確提出自然濱水區(qū)、公共濱水區(qū)、工作濱水區(qū)和改造濱水區(qū)四大濱水功能區(qū)，該計劃重新定位了濱水區(qū)的功能，不僅是作為工商業(yè)活動場所，也是人們生活和娛樂的場所，提出了重新改造水岸線的方法，以滿足公眾對住房、就業(yè)和開放空間的關(guān)鍵需求。自CWP（1992）發(fā)布以來，紐約市的大部分濱水區(qū)都進行了清理和改造，但濱水區(qū)仍存在發(fā)展不均衡、基礎(chǔ)設(shè)施陳舊等問題。因此，在2008 年，紐約發(fā)起了一個全市性、多部門的倡議，建議制定一個新的可持續(xù)濱水區(qū)規(guī)劃，每隔10 年更新制定一次濱水區(qū)綜合規(guī)劃10 年愿景。最終在2011 年，紐約市更新規(guī)劃，發(fā)布《愿景2020：紐約市濱水區(qū)綜合規(guī)劃》[22]，即CWP（2020）。該規(guī)劃新增了一個重要的濱水功能區(qū)——藍(lán)色網(wǎng)絡(luò)，強調(diào)改善水質(zhì)、提高濱水區(qū)可達性和氣候適應(yīng)能力，并通過建造新公園和廣場、更新工業(yè)活動和住房、利用水道促進水路運輸和娛樂活動等方式來改造紐約市的濱水區(qū)。不同目標(biāo)導(dǎo)向的CWP 規(guī)劃原則與設(shè)計要求有所不同（表1）。

表1 1992 年和2011 年的CWP 主要內(nèi)容比較[25]

CWP（2020）是紐約市21 世紀(jì)的濱水區(qū)總體規(guī)劃，配套的《濱水區(qū)劃》根據(jù)CWP 的規(guī)劃目標(biāo)為濱水新開發(fā)項目的形式、規(guī)模和位置，以及所需的濱水公共通道的數(shù)量和質(zhì)量提供建議。CWP 和《濱水區(qū)劃》增加了WRP政策的地理特異性，同時，CWP 中提出的相關(guān)法規(guī)變更建議，為后續(xù)WRP 的濱水區(qū)政策更新奠定基礎(chǔ)。此外，紐約市還制定了《濱水通道規(guī)劃（WAP）》[23]、《紐約市濱水區(qū)行動議程》[24]等詳細(xì)規(guī)劃作為總體規(guī)劃的重要補充。WAP 允許根據(jù)特定區(qū)域的獨特條件和規(guī)劃目標(biāo)，修改調(diào)整濱水公共通道區(qū)域要求?！都~約市濱水區(qū)行動議程》概述了CWP（2020）三年內(nèi)啟動的重點項目，旨在改善城市濱水區(qū)的跨機構(gòu)協(xié)作。

多目標(biāo)導(dǎo)向的總體規(guī)劃及分區(qū)規(guī)劃加快了紐約濱水區(qū)發(fā)展，形成上下銜接的運行體系。同時，政府大力支持城市濱水復(fù)興，涉及12 個城市機構(gòu)，共計130 多個投資項目，投資達300 億美元，在經(jīng)濟、政策上爭取聯(lián)邦、州、市以及相關(guān)機構(gòu)對規(guī)劃的支持。

2.3.2 自下而上的公眾參與制度

在紐約濱水區(qū)規(guī)劃中公眾參與貫穿始終，以新版CWP2030 的編制為例，公眾參與主要由濱水活動體驗、專題聆聽會、線上交流三種形式展開，側(cè)重參與形式的多樣性和趣味性以激發(fā)市民建言納策的意識和積極性，同時能收集多方利益群體的切身需求，在后續(xù)政策制定和規(guī)劃實施中有效避免多方利益沖突。濱水活動體驗是新濱水規(guī)劃公眾宣傳的重要手段，專題聆聽會則由有關(guān)部門從濱水規(guī)劃的各方面進行介紹，為市民提供一個了解并參與濱水規(guī)劃的機會。在線上通過社交媒體，實時播出濱水規(guī)劃編制動態(tài)；開放濱水空間的虛擬游覽平臺，為公眾探索濱水區(qū)提供全新視角。

3 紐約濱水區(qū)規(guī)劃策略

在完善的規(guī)劃體系下，紐約濱水區(qū)規(guī)劃緊密圍繞不同時期濱水區(qū)建設(shè)面臨的多方利益沖突、逆城市化、全球氣候變化等主要自然和社會發(fā)展問題進行不斷更新，形成了緩解多方利益沖突、提高濱水區(qū)可達性和氣候適應(yīng)性等不同目標(biāo)導(dǎo)向的規(guī)劃策略。

3.1 緩解多方利益沖突，實現(xiàn)濱水區(qū)綜合復(fù)興發(fā)展

早期，紐約市興建濱水大道和公園試圖改善逆城市化并復(fù)興衰敗的濱水區(qū)，然而公共濱水空間的擴建超過了城市的承載能力和維護能力，同時將原有的濱水工業(yè)遺跡和傳統(tǒng)社區(qū)完全拆除的方式也遭到詬病[26]，結(jié)合權(quán)利關(guān)系及利益視角，復(fù)興濱水區(qū)的努力因多方利益主體（政府部門、開發(fā)商、本地企業(yè)、社區(qū)居民、外來游客等）沖突而停滯。為平衡經(jīng)濟、人居、文化和生態(tài)等問題，紐約提供了相應(yīng)的政策支持和規(guī)劃，經(jīng)過不斷摸索，逐漸形成以產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型促進經(jīng)濟發(fā)展、風(fēng)景資源開發(fā)、生態(tài)保護為導(dǎo)向的濱水區(qū)綜合復(fù)興策略。

3.1.1 產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型促進經(jīng)濟發(fā)展

產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型主要涉及政府部門、開發(fā)商、本地企業(yè)之間的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟利益沖突。20 世紀(jì)60 年代，受城市去工業(yè)化影響，紐約濱水區(qū)眾多工業(yè)碼頭被廢棄和閑置，產(chǎn)業(yè)發(fā)展急需轉(zhuǎn)型。20 世紀(jì)80 年代末至90 年代初，地方政府推行以房地產(chǎn)為驅(qū)動的城市更新模式，以居住用地逐漸替代工業(yè)用地，通過提高建筑密度吸引私人開發(fā)商投資建設(shè)高層公寓，在首版WRP 冗雜的政策中也強調(diào)了修復(fù)和重建已惡化的濱水區(qū)用于工商業(yè)和居住，使其同時兼具生態(tài)、文化、康樂功能。然而此舉卻導(dǎo)致紐約一些社區(qū)房租大漲，本地制造商因無法支付高昂租金被迫離開。2008 年金融危機后，紐約濱水區(qū)開始了小規(guī)模，聚焦利基產(chǎn)品的新都市制造業(yè)的實踐。一方面，紐約政府對歷史悠久的工業(yè)水岸進行文化遺產(chǎn)保護，作為濱水綠地內(nèi)的文化符號，用以營造多樣的活動場所，將發(fā)展需求與產(chǎn)業(yè)互相結(jié)合；另一方面，紐約政府對具有轉(zhuǎn)型機會的工業(yè)濱水區(qū)重新劃定“產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟區(qū)”，用以吸引開發(fā)投資，鼓勵濱水社區(qū)自行制定社區(qū)發(fā)展規(guī)劃（c197-a），提升社區(qū)活力，有序推動轉(zhuǎn)型新都市制造業(yè)，促進濱水地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。

3.1.2 風(fēng)景資源開發(fā)

風(fēng)景資源開發(fā)主要涉及開發(fā)商和外來游客之間的視覺審美利益沖突。為了防止濱水區(qū)的自然和人文風(fēng)景資源受到破壞，保護有助于紐約濱水區(qū)視覺質(zhì)量的風(fēng)景資源，新的建筑需盡可能地集中布置，確保與現(xiàn)有的風(fēng)景要素相協(xié)調(diào)，以保留更多的開放空間，最大限度地保證視覺質(zhì)量，同時避免不協(xié)調(diào)景觀元素的引入，例如強烈的人工光源和對植被連續(xù)性造成破壞的結(jié)構(gòu)。

3.1.3 生態(tài)保護

生態(tài)保護主要涉及濱水區(qū)環(huán)境相關(guān)監(jiān)管部門和本地企業(yè)、一般市民等之間的環(huán)保利益沖突。自然濱水區(qū)在整個濱水區(qū)中占比雖小，但一直面臨污染整治和生境保護與改善的問題。在污染整治方面，必須逐個場所地加以處理，通過減少污水的總流出、改善污水處理廠，來提高溶解氧水平、減少氮排放，同時提高水質(zhì)監(jiān)測力度和公眾意識。在改善生境方面，恢復(fù)自然系統(tǒng)，提供生物棲息地，從而提高生態(tài)生產(chǎn)力。推進一系列專題生態(tài)修復(fù)項目例如：創(chuàng)建和擴大海岸線、淺灘和潮間帶；集中在受保護的生態(tài)復(fù)合體中創(chuàng)造和加強生境；改善水生物種棲息地等[22]62-83。

3.2 提高濱水區(qū)可達性，強化實施行動

提高濱水區(qū)可達性，首先需要創(chuàng)造更多的公共空間，其次在物理和視覺上完善橫向的濱水可達網(wǎng)絡(luò)，最后在縱向上保證濱水區(qū)的連續(xù)性[21，22]。國內(nèi)上海“一江一河”等濱水空間規(guī)劃在提升濱水空間的連續(xù)性和可達性上已有相關(guān)實踐，可借鑒紐約如何結(jié)合相關(guān)規(guī)劃分時有序推進實施行動計劃，實現(xiàn)橫向和縱向濱水可達性。

3.2.1 創(chuàng)造公共可達空間

在濱水區(qū)建造或更新景點，包括新建公園和公園改造項目；在可行和適當(dāng)?shù)牡胤浇⒔值拦珗@和公共空間；2007 年發(fā)布的《紐約市總體規(guī)劃2030》更是明確了“10分鐘公園圈”的目標(biāo)，以期通過濱水棕地的改造，創(chuàng)造更多公園和開放空間[27]。

3.2.2 完善濱水可達網(wǎng)絡(luò)

紐約濱水區(qū)強調(diào)為公眾進入濱水區(qū)提供物理和視覺上的通道[17-20]，以完善橫向濱水可達網(wǎng)絡(luò)。1993 年編制WAP，對所有濱水項目的視覺或公共通道進行評估，例如觀景走廊、點式通道或人行道，以協(xié)調(diào)公眾從多個地點之間進入濱水公共通道（圖4）。同時提出具體的改造措施：擴寬社區(qū)公眾進入濱水區(qū)的通道；結(jié)合公共設(shè)施提供新的濱水通道，例如在廢水處理廠旁新建人行道；在地鐵無法到達的濱水區(qū)，將公交車、步行街和自行車道連接到岸邊；建設(shè)濱水區(qū)導(dǎo)向標(biāo)識促進濱水區(qū)的使用。在無法實現(xiàn)物理可達性的發(fā)展密集區(qū)域中推廣歷史文化旅游業(yè)，設(shè)置公共俯瞰點，創(chuàng)造高地連接，通過建立開闊的視線通廊舒緩游客的視覺壓力（圖5）。

圖4 濱水公共通道圖[23]

圖5 提高濱水區(qū)可達性的策略[23]2）

3.2.3 建立連續(xù)濱水空間

《紐約綠道規(guī)劃》[28]中規(guī)劃長達560km 的景觀自行車道和人行道，綠道連通五個行政區(qū)，覆蓋了紐約市40%以上海岸線的龐大公園系統(tǒng)，擴大濱水區(qū)服務(wù)范圍，也提供了新的公共娛樂機會；在現(xiàn)有水岸線的外側(cè)水面上填充或覆蓋，建造連續(xù)的濱水空間。

3.3 提高氣候適應(yīng)性，納入長期規(guī)劃和日常決策

氣候變化是我們這個時代面臨的共同問題之一，氣候彈性和適應(yīng)性規(guī)劃越來越受到紐約濱水區(qū)重視，并側(cè)重于擴大氣候風(fēng)險意識，在公告政策和投資中獲得氣候風(fēng)險信息，促進濱水建筑和基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)的氣候適應(yīng)性設(shè)計。通過這些目標(biāo)和戰(zhàn)略，紐約市將提高氣候適應(yīng)性納入長期規(guī)劃和日常決策的過程中。

自2012 年颶風(fēng)“桑迪”以來，紐約市認(rèn)識到未來濱水區(qū)規(guī)劃的重點應(yīng)該放在對極端氣候及洪水的彈性應(yīng)對上。例如2013 年發(fā)布的《城市濱水自適應(yīng)策略》[29]強調(diào)紐約市濱水區(qū)將面臨不同類型和級別的海岸災(zāi)害風(fēng)險，因此提出不同區(qū)域的城市彈性建設(shè)策略。2017 年《洪水復(fù)原能力的設(shè)計和規(guī)劃——紐約公園的指導(dǎo)方針》[30]發(fā)布，總結(jié)應(yīng)對水岸災(zāi)害的經(jīng)驗教訓(xùn)，提出以彈性為重點的規(guī)劃和設(shè)計過程的指導(dǎo)方針（表2）及紐約洪范區(qū)地圖（圖6）。

圖6 洪泛區(qū)內(nèi)的紐約市公園[30]

表2 彈性濱水公園規(guī)劃和設(shè)計步驟[30]

2019 年起，紐約市開始完善提高濱水空間氣候彈性和適應(yīng)性的政策和治理結(jié)構(gòu)，制定《氣候彈性設(shè)計指南》[31]，將未來的氣候變化數(shù)據(jù)整合到建筑、景觀和基礎(chǔ)設(shè)施的設(shè)計中；不斷更新準(zhǔn)確的洪泛區(qū)地圖，并保障恢復(fù)項目的資金來源；推進全市范圍的分區(qū)文本修正案，提出洪水復(fù)原能力的分區(qū)建議[32]。

最新發(fā)布的《紐約市總體規(guī)劃：一個紐約2050——建立一個強大的和公正的城市》[33]也將應(yīng)對氣候變化的彈性濱水區(qū)作為重點規(guī)劃對象。通過加固雨污分流系統(tǒng)和其他綠色基礎(chǔ)設(shè)施，以抵御氣候變化的影響，鼓勵推進基于自然過程的解決方案，如濕地和森林恢復(fù)，以穩(wěn)定海岸線，減少侵蝕，起到碳匯3）作用，并減輕城市熱島效應(yīng)。在即將發(fā)布的CWP（2030）中，也將規(guī)劃富有彈性的濱水區(qū)作為重要目標(biāo)。

4 借鑒與啟示

與多數(shù)世界濱水區(qū)相似，紐約濱水區(qū)復(fù)興逐漸從注重經(jīng)濟發(fā)展的模式轉(zhuǎn)變到注重人的濱水體驗和適應(yīng)自然環(huán)境的發(fā)展模式[34]。早期以發(fā)展工商業(yè)和居住為導(dǎo)向，快速為衰敗濱水區(qū)注入活力，同時也能為后期建設(shè)完善積累財政基礎(chǔ)。逐步形成多方共贏、可達性強、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能完善的濱水區(qū)。在生態(tài)文明理念引導(dǎo)下，中國城市逐步從經(jīng)濟發(fā)展主導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)橛H近自然生態(tài)、高質(zhì)量生活為導(dǎo)向的城市生長發(fā)展模式和以人的需求為導(dǎo)向的城市空間格局[35]。

然而，中國現(xiàn)行的濱水區(qū)規(guī)劃模式卻顯示出一些弊端。首先，中國濱水區(qū)涉及的藍(lán)綠專項規(guī)劃事權(quán)對應(yīng)水務(wù)、水利部門和綠化園林等相應(yīng)部門，不同的管理部門和多方規(guī)劃的缺乏統(tǒng)籌，導(dǎo)致各有偏重并無法有效銜接。其次，由于沒有完善的政策法規(guī)體系保障，多方利益沖突問題頻發(fā)，導(dǎo)致相關(guān)規(guī)劃難以落地實施。政府為保證資金，對開發(fā)商采取遷就和妥協(xié)的態(tài)度，這種規(guī)劃建設(shè)模式嚴(yán)重?fù)p害了城市公共利益。另外，大多數(shù)濱水城市在形成早期水網(wǎng)與城市關(guān)系密切，但由于缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃，多呈無序化發(fā)展的狀態(tài)，沒有考慮城市形態(tài)和交通等的可持續(xù)發(fā)展[36]，導(dǎo)致濱水空間成為高密度區(qū)域，為濱水區(qū)的可達性增加阻礙。最后，在全球氣候變化加劇的大背景下，海平面上升、高強度臺風(fēng)、洪澇高頻泛濫。中國幅員遼闊，濱水類型多樣，極端天氣對人口密集且生態(tài)、經(jīng)濟和社會系統(tǒng)相對脆弱的濱水城市造成巨大損失，亟待提高不同類型濱水空間的氣候彈性和適應(yīng)性。

紐約通過多方機構(gòu)的協(xié)同合作，自上而下形成互相約束的政策法規(guī)與相關(guān)規(guī)劃，自下而上全程公眾參與反饋的方式形成了較為成熟的濱水區(qū)規(guī)劃體系，并在不同的時代背景下，提出多目標(biāo)導(dǎo)向的規(guī)劃策略，對中國濱水區(qū)規(guī)劃具有較大的啟示和借鑒價值。

4.1 規(guī)劃體系借鑒與啟示

（1）剛性控制與彈性指導(dǎo)結(jié)合，形成規(guī)劃體系保障例如2007 年紐約市發(fā)布《紐約市總體規(guī)劃》作為總體綱領(lǐng)，濱水聯(lián)盟和綠色港口工作組根據(jù)總體規(guī)劃提出編制紐約濱水區(qū)域設(shè)計導(dǎo)則，最后設(shè)立了濱水區(qū)建設(shè)委員會負(fù)責(zé)濱水區(qū)域綜合評估，統(tǒng)籌規(guī)劃國土、城市建設(shè)、景觀綠化、水務(wù)港口等多個管理部門的工作，有效避免了因不同管理部門孤立治理帶來的管理低效率，提供了不同部門之間權(quán)益協(xié)調(diào)的平臺。中國可借鑒紐約多部門治水經(jīng)驗，加強國家、省、市縣級規(guī)劃聯(lián)系，在“多規(guī)合一”基礎(chǔ)上，以水系或各級行政區(qū)為單位出臺針對濱水區(qū)的開發(fā)和建設(shè)的相關(guān)規(guī)定，制訂或強化針對不同功能分區(qū)下的濱水區(qū)保護建設(shè)管理條例，有效解決各類規(guī)劃橫向和縱向之間的關(guān)系。

（2）實施自下而上的公眾參與制度，提高反饋與決策效率

為實現(xiàn)多方利益共贏目標(biāo)下的濱水區(qū)規(guī)劃，除了政策上的支持外，還可以借鑒紐約濱水區(qū)自下而上的公眾參與制度，通過社區(qū)參與、公眾聽證會、面對面會議、公開演講和網(wǎng)站宣傳等多種渠道，實現(xiàn)社區(qū)居民、濱水工作者、房產(chǎn)商和其他感興趣的公眾的廣泛參與，從而取得社會認(rèn)可和公眾支持，提高反饋與決策參與效率。

（3）動態(tài)適應(yīng)持續(xù)調(diào)整，完善城市濱水區(qū)綜合規(guī)劃體系

在中國國土空間規(guī)劃體系的背景下，借鑒紐約經(jīng)驗每五年修訂一次濱水區(qū)綜合規(guī)劃并根據(jù)現(xiàn)狀問題的轉(zhuǎn)變不斷調(diào)整，完善城市濱水區(qū)綜合規(guī)劃體系。中國可根據(jù)市級國土空間總體規(guī)劃編制藍(lán)綠開敞空間系統(tǒng)規(guī)劃，持續(xù)研究濱水區(qū)面臨的關(guān)鍵問題，明確重點任務(wù)，并對政策做出相應(yīng)調(diào)整[37]。形成持續(xù)的政策與規(guī)劃指引，突出其針對性，并逐步完善政策與實踐成效的一致性檢驗機制。

4.2 規(guī)劃策略借鑒與啟示

建立時空維度、問題導(dǎo)向的規(guī)劃策略。在空間維度上，結(jié)合政策法規(guī)和現(xiàn)狀問題，提出針對不同類型濱水區(qū)的規(guī)劃目標(biāo)、對應(yīng)策略和具體的設(shè)計原則，且不斷縮小指導(dǎo)文件所涉及的空間尺度，進行精準(zhǔn)的規(guī)劃設(shè)計指導(dǎo)。針對具體問題編制相關(guān)規(guī)劃設(shè)計指南，例如針對濱水公園的設(shè)計指導(dǎo)方針等。在時間維度上，既有可持續(xù)發(fā)展理念下的長遠(yuǎn)規(guī)劃，也提出短期具體的落地項目計劃，詳細(xì)列出近年的行動計劃。深入貫徹可持續(xù)發(fā)展理念，在未來高度重視空間維度的濱水區(qū)可達性和時間維度的氣候適應(yīng)性。

圖、表來源

圖1、圖2 由作者繪制；圖3：作者根據(jù)參考文獻[20]改繪；圖4、5：作者根據(jù)參考文獻[23]改繪；圖6：作者根據(jù)參考文獻[30]改繪。

表1：作者根據(jù)參考文獻[25]改繪，表2：作者根據(jù)參考文獻[30]改繪。

注釋

1）美國陸軍工程兵團、紐約州環(huán)境保護、紐約和新澤西港務(wù)局、紐約市公園和娛樂部、經(jīng)濟發(fā)展局、建筑部門、衛(wèi)生部門和環(huán)保部門等。

2）濱水公共走道是一個沿著水岸的線性公共進入?yún)^(qū)域；高地連接是指介于公共場所（例如街道、人行道或公園）與濱水公共通道之間的行人通道，可以沿著私人道路提供高地連接；輔助公眾通道區(qū)是指在濱水分區(qū)地段提供濱水公眾走道及連接高地后，為達到WAP 所規(guī)定的最低百分比，而補充設(shè)立的公眾通道區(qū)。

3）通過植樹造林、森林管理、植被恢復(fù)等措施，利用植物光合作用吸收大氣中的二氧化碳，并將其固定在植被和土壤中，從而減少溫室氣體在大氣中濃度的過程、活動或機制。