張 弛

青島科技大學(xué)，山東 青島 266061

2022 年8 月央視新聞聯(lián)播報(bào)道了一起由行政處罰引發(fā)的案件。一家個(gè)體工商戶銷售5 斤芹菜收入20 元而被市場(chǎng)監(jiān)督管理部門罰款6．6 萬(wàn)元后，通過(guò)合法渠道反映引發(fā)國(guó)務(wù)院督查組的調(diào)查。原來(lái)是經(jīng)營(yíng)糧油蔬菜店鋪的羅某夫婦在2021年10 月進(jìn)購(gòu)了一批芹菜在其店內(nèi)銷售，后經(jīng)當(dāng)?shù)乇O(jiān)管部門抽驗(yàn)后于次年6 月告知羅某夫婦，兩人售賣的芹菜中農(nóng)藥“毒死蜱”殘留量高出食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)關(guān)于食品中農(nóng)藥殘留最大限量的兩倍有余。于是榆林市場(chǎng)監(jiān)管局依據(jù)2021 年修正的《中華人民共和國(guó)食品安全法》（以下簡(jiǎn)稱《食品安全法》）第三十四條第二款對(duì)羅某夫婦罰款6．6 萬(wàn)元。案件一經(jīng)報(bào)道連同此前發(fā)生的類似案件引發(fā)了學(xué)界和公眾的熱烈討論。學(xué)界迅速將案件爭(zhēng)議點(diǎn)鎖定于“這種畸重處罰是立法之過(guò)還是執(zhí)法之責(zé)”，并基于此展開(kāi)論證。

行政機(jī)關(guān)應(yīng)用法律處理案件的執(zhí)法活動(dòng)屬于廣義上的“法律適用”活動(dòng)［1］，具體包括適用的法律以及如何適用兩大問(wèn)題。

一、法律適用的實(shí)證分析

（一）合法性分析

鑒于我國(guó)的制定法傳統(tǒng)，筆者在本文中運(yùn)用一種以法律發(fā)現(xiàn)為線索構(gòu)建的法律方法體系，即根據(jù)法律發(fā)現(xiàn)的不同情形選擇具體的法律方法作為法律推理的前提，最終導(dǎo)出法律裁決。［2］在引案中，將被處以罰款的行為抽象認(rèn)定為個(gè)體工商戶銷售含有農(nóng)藥殘留量不符國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的食用農(nóng)產(chǎn)品的行為以及對(duì)其實(shí)施行政處罰的行為。根據(jù)第一個(gè)行為鎖定《中華人民共和國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》（以下簡(jiǎn)稱《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》）和《食品安全法》，根據(jù)第二個(gè)行為鎖定《中華人民共和國(guó)行政處罰法》（以下簡(jiǎn)稱《行政處罰法》），這三部法律均系同一位階的法律（狹義）。緊接著，目光要游離在案件事實(shí)與上述規(guī)范間聚焦于具體的適用規(guī)則。

依據(jù)時(shí)效規(guī)則對(duì)應(yīng)考察2018 年修正的《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》，根據(jù)該法規(guī)定本案中的違法行為可以由榆林市農(nóng)業(yè)局對(duì)其處以2 萬(wàn)元以下罰款；而根據(jù)2021 年修正的《食品安全法》第一百二十四條規(guī)定，本案違法行為可由榆林市場(chǎng)監(jiān)管局按照貨值金額處以5 萬(wàn)元以上罰款。至此，出現(xiàn)了均由全國(guó)人大常委會(huì)制定的，內(nèi)容上存在實(shí)質(zhì)“不一致”的沖突規(guī)定。此外，針對(duì)同一個(gè)違法行為違反多個(gè)法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)給予罰款處罰的情況，2021 年新修訂的《行政處罰法》第二十九條規(guī)定應(yīng)當(dāng)按照“罰款數(shù)額高的規(guī)定處罰”的規(guī)則。有人可能會(huì)指出，《中華人民共和國(guó)立法法》（以下簡(jiǎn)稱《立法法》）第九十二條規(guī)定了同一機(jī)關(guān)制定的法律發(fā)生沖突時(shí)遵循“特別法優(yōu)先適用”原則，據(jù)此，因農(nóng)產(chǎn)品屬于一類特殊的食品，應(yīng)當(dāng)適用《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》。那么同樣還是先考察《行政處罰法》與《立法法》的位階關(guān)系。由第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十五次會(huì)議修訂的《行政處罰法》，系1996 年由第八屆全國(guó)人大第四次會(huì)議通過(guò)的基本法律；《立法法》系2000 年由第九屆全國(guó)人大第三次會(huì)議通過(guò)后，又由第十二屆全國(guó)人大第三次會(huì)議修改的基本法律。因此，兩者均屬“同一機(jī)關(guān)”即全國(guó)人大制定的基本法律，那么兩者的規(guī)定在行政處罰領(lǐng)域發(fā)生沖突，顯然應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用“特別法”的前者。因此，本案應(yīng)當(dāng)適用《行政處罰法》關(guān)于規(guī)則沖突的規(guī)定，即此案榆林市場(chǎng)監(jiān)管局適用《食品安全法》對(duì)羅某夫婦違法行為的處罰主體以及法律依據(jù)是沒(méi)有問(wèn)題的。進(jìn)一步分析，6．6 萬(wàn)元的罰款數(shù)額是如何做出的？是否存在問(wèn)題？

（二）合理性分析

市場(chǎng)監(jiān)管局認(rèn)為羅某夫婦不能出示貨源一方許可證明及供貨發(fā)票，也即不能如實(shí)說(shuō)明進(jìn)貨渠道進(jìn)而無(wú)法追溯貨源，屬于違反規(guī)定未履行進(jìn)貨查驗(yàn)義務(wù)。顯然行政機(jī)關(guān)是有考慮到《食品安全法》關(guān)于食品經(jīng)營(yíng)者能證明其履行法律規(guī)定的義務(wù)后可以免于處罰的有關(guān)規(guī)定，并且在考察后認(rèn)定不能適用該條規(guī)則。前文已提到，既然是行政處罰行為，那么在此場(chǎng)合下我們應(yīng)當(dāng)從作為基本法律的《行政處罰法》中尋找包括行政處罰裁量范圍、基準(zhǔn)等自由裁量所要依據(jù)的基本規(guī)定。

《行政處罰法》第三十四條賦予了行政機(jī)關(guān)可以結(jié)合各自地區(qū)行政管理實(shí)際情況，依法制定相應(yīng)的行政處罰裁量基準(zhǔn)的權(quán)力。根據(jù)陜西省市場(chǎng)監(jiān)督管理局2020 年12 月印發(fā)的《行政處罰裁量權(quán)適用規(guī)則和行政處罰裁量基準(zhǔn)》的規(guī)定，對(duì)于一般處罰情形且案涉貨值金額不足1 萬(wàn)元的并處6．5 萬(wàn)元至8．5 萬(wàn)元的罰款。由此可見(jiàn)，本案中榆林市場(chǎng)監(jiān)管局并非如質(zhì)疑觀點(diǎn)所述沒(méi)有依法適用《行政處罰法》的相關(guān)規(guī)定，反而正是在適用后作出了合理的決定。

近年來(lái)，針對(duì)“處罰畸輕畸重”和“類案不同罰”問(wèn)題，為實(shí)現(xiàn)法律效果與社會(huì)效果的統(tǒng)一，國(guó)務(wù)院及各省將重點(diǎn)工作放在了裁量基準(zhǔn)的制定上且相繼出臺(tái)了適用于各自省份的基準(zhǔn)規(guī)則。盡管具有一定的成效，但是作為普遍性適用規(guī)則，此類規(guī)則同法律一樣因其固有局限勢(shì)必會(huì)遭遇瓶頸。質(zhì)言之，包括裁量基準(zhǔn)在內(nèi)都屬于方法，我們應(yīng)當(dāng)首先界定自由裁量的范圍，然后去思考方法，況且制定和嚴(yán)格執(zhí)行該裁量基準(zhǔn)也并非直取“病根”的“萬(wàn)金油”。但本文不以界定裁量范圍為旨趣，而是要強(qiáng)調(diào)法律方法對(duì)于解決上述問(wèn)題的價(jià)值。

二、法律方法的價(jià)值揭示

（一）法律方法在法律適用中的價(jià)值體現(xiàn)

本案適用法律合法且合理卻引起輿論嘩然，實(shí)則體現(xiàn)了法律效果與社會(huì)效果間的矛盾。以往的觀點(diǎn)往往執(zhí)著于通過(guò)精進(jìn)法律解釋的方法以期對(duì)于法律規(guī)范的意涵獲得更加客觀的理解，并試圖達(dá)成一種可以普遍應(yīng)用以實(shí)現(xiàn)公平的程式化統(tǒng)一。但是我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)學(xué)者賴英照曾經(jīng)遺憾地指出，法官對(duì)于決定法律條文內(nèi)容的意涵，并沒(méi)有一貫的方法。他選取了美國(guó)聯(lián)邦最高法院裁判的五個(gè)案例，通過(guò)展示大法官們運(yùn)用法律解釋方法，使用大致相同的翻譯工具，在所謂文義范圍內(nèi)對(duì)其中引發(fā)爭(zhēng)議的語(yǔ)詞含義作出完全相反的理解，從而得出——即使運(yùn)用相同的解釋方法也難保法官們受其價(jià)值觀影響而得出不同的認(rèn)定結(jié)果或裁判結(jié)論。我們不禁反思法律方法的科學(xué)性和客觀性，但是筆者認(rèn)為，法律方法存在的必要性貫穿于法律適用活動(dòng)過(guò)程，而不僅是確保結(jié)論科學(xué)、客觀的工具，通過(guò)運(yùn)用法律方法清晰地說(shuō)理，能夠盡可能避免適用者放任個(gè)性化的價(jià)值觀影響而主觀臆斷，防止他們憑借多年辦案經(jīng)驗(yàn)出于自信而肆意專斷，彌補(bǔ)作為人的適用者所具有的有限理性，為執(zhí)法決定和裁判結(jié)果積累每一分公正，從而能夠使包括當(dāng)事人、社會(huì)公眾在內(nèi)的大眾信服，最終實(shí)現(xiàn)法律效果與社會(huì)效果的統(tǒng)一。

引案之所以被喻為“天價(jià)”罰款案，是由于一般社會(huì)公眾在對(duì)比盈利與罰款具有懸殊的差距，而且往往易與行政相對(duì)人一方產(chǎn)生情感鏈接引發(fā)同理心，進(jìn)而站在該方立場(chǎng)作出評(píng)判。一般社會(huì)公眾在國(guó)家官方媒體報(bào)道的新聞中看到這樣的短片都足以產(chǎn)生激憤情緒了，更不要說(shuō)看到一些小文小報(bào)“添油加醋”過(guò)度渲染內(nèi)容。事實(shí)上，輿論需要正確的引導(dǎo)，否則難免會(huì)在不了解事情全貌時(shí)心生憐憫之情，站在所謂“弱者”的角度“主持公道”，而有理有據(jù)且清晰的陳述正是正確引導(dǎo)的重要方式。本案中，如果我們?cè)敿?xì)告知或者報(bào)道“毒死蜱”這種農(nóng)藥對(duì)于兒童、老人的神經(jīng)系統(tǒng)會(huì)造成長(zhǎng)期、慢性的損傷，而羅某夫妻是向榆林市的商店提供蔬菜的批發(fā)商，恐怕公眾首先會(huì)思考的是最近自家餐桌上的蔬菜是否殘留過(guò)量的農(nóng)藥了。

（二）司法實(shí)踐中的具體展示

相類似的還有包裝飲用水的案件，筆者經(jīng)過(guò)查閱相關(guān)文獻(xiàn)了解到，銅綠假單胞菌又稱為綠膿桿菌，這種廣泛存在于地表水、污水中的細(xì)菌是水質(zhì)污染的指示菌。其所含有的多種毒素因子是導(dǎo)致急性腸道疾病和皮膚炎癥的食源性致病菌。因具有天然耐藥能力，在特定條件下其還可引起繼發(fā)感染或混合感染的慢性炎癥甚至引發(fā)肺炎、腦膜炎、敗血癥等嚴(yán)重急性感染。國(guó)內(nèi)已有因銅綠假單胞菌污染飲用水導(dǎo)致中毒事件發(fā)生的報(bào)告。事實(shí)上，剛出廠的桶裝水中該菌數(shù)量原本較少，但由于包裝水消費(fèi)周期較長(zhǎng)同時(shí)該菌對(duì)于有機(jī)物要求也很低，因此短期內(nèi)便能夠迅速繁殖。由于高溫環(huán)境下該菌的繁殖能力大大增強(qiáng)，所以夏季是感染的高峰期。一旦受感染，微生物將在宿主體內(nèi)大量迅速繁殖。早在2015 年，食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)中有關(guān)包裝飲用水檢驗(yàn)就新增了這一項(xiàng)目。并且，美國(guó)、加拿大、日本等國(guó)均對(duì)瓶裝飲用水中銅綠假單胞菌的指標(biāo)值有嚴(yán)格限定。［3］如果公眾得知上述事實(shí)，就不會(huì)執(zhí)著于處罰較重問(wèn)題了。

筆者再以下面一組案例從反面作出對(duì)比說(shuō)明。2021 年9 月，經(jīng)湖南省質(zhì)檢研究院對(duì)某個(gè)體戶出售的油麥菜進(jìn)行抽檢后發(fā)現(xiàn)，其中氟蟲(chóng)腈項(xiàng)目含量不符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。寧鄉(xiāng)市場(chǎng)監(jiān)管部門依據(jù)《食品安全法》第一百二十四條第一款第一項(xiàng)、《食用農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)銷售質(zhì)量安全監(jiān)督管理辦法》第五十條第二款、《行政處罰法》第二十八條第一款，參照《湖南省市場(chǎng)監(jiān)督管理行政處罰自由裁量權(quán)實(shí)施辦法（試行）》第二百九十四條的規(guī)定，作出了沒(méi)收并處以1 萬(wàn)元罰款的處罰決定（寧市監(jiān)案字［2021］677 號(hào)）。乍看起來(lái)，同樣是銷售污染物殘留超標(biāo)的食品，處罰力度卻相差甚大。筆者在裁定強(qiáng)制執(zhí)行的文書(shū)中并未找到減輕處罰的依據(jù)或理由。經(jīng)過(guò)查閱資料了解到，氟蟲(chóng)腈對(duì)昆蟲(chóng)、水生生物的傷害很大，因而對(duì)于防治水稻害蟲(chóng)具有奇效，盡管很多專家認(rèn)為不應(yīng)當(dāng)被禁止使用，但由于該物質(zhì)破壞環(huán)境，在我國(guó)近年來(lái)非常重視環(huán)境保護(hù)并加大環(huán)境污染治理的政策背景下最終被收入檢測(cè)行列。同一時(shí)期同樣發(fā)生在湖南寧鄉(xiāng)的一起抽檢韭菜中鎘（以Cd 計(jì)）項(xiàng)目不合格的行政處罰案件中，對(duì)于類似案情和相近貨值，執(zhí)法機(jī)關(guān)同樣作出了1 萬(wàn)元的處罰決定（寧市監(jiān)案字［2021］684 號(hào)）。與前案不同的是，本案中的鎘是一種很容易被農(nóng)作物吸收的有毒重金屬，進(jìn)入人體后會(huì)對(duì)肝臟、腎臟造成損害，還會(huì)影響脾胃功能，引起高血壓疾病，顯然不同于氟蟲(chóng)腈。顯然兩個(gè)案件在作出處罰決定時(shí)應(yīng)當(dāng)相應(yīng)地體現(xiàn)區(qū)別。

不僅對(duì)于案件事實(shí)需要借助法律方法詳細(xì)論證，對(duì)于規(guī)范內(nèi)涵的解讀也要如此。2022 年8 月，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于取消和調(diào)整一批罰款事項(xiàng)的決定》，其中取消和調(diào)整了16 個(gè)市場(chǎng)監(jiān)管總局罰款事項(xiàng)，并不包含食用品生產(chǎn)、銷售行為中的罰款事項(xiàng)。但司法部工作人員在答記者問(wèn)時(shí)說(shuō)，即使不在“免罰”“輕罰”清單里的輕微違法行為，符合行政處罰行為的，也可直接適用從輕、減輕、免予處罰的相關(guān)規(guī)定。因?yàn)?，盡管有些違法行為破壞了行政管理秩序，但違法性較弱，違法情節(jié)比較輕微，沒(méi)有造成危害后果，且當(dāng)事人及時(shí)改正，不必一律給予行政處罰。那么如何理解清單之外的“輕微違法行為”呢？本文認(rèn)為，主要應(yīng)抓住“管理秩序”和“沒(méi)有造成危害后果”這兩個(gè)核心的關(guān)鍵詞。一些違反管理性規(guī)定但未直接對(duì)生命、身體健康造成損害，也沒(méi)有造成他人財(cái)產(chǎn)損失的行為，諸如“重慶某火鍋店虛假商業(yè)宣傳”與著名的方某富炒貨案（渝中工商經(jīng)處字［2018］41 號(hào)）以及未取得食品經(jīng)營(yíng)許可從事食品經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的案件（如津市監(jiān)濱罰［2020］225 號(hào)案件）、經(jīng)營(yíng)標(biāo)有不符合規(guī)定的營(yíng)養(yǎng)參考值的產(chǎn)品而損害消費(fèi)者知情權(quán)和選擇權(quán)的違法行為（如（京朝）食藥監(jiān)食罰［2018］400241 號(hào)案件）等。有的案件存在一些特殊的考量因素，例如因?yàn)?zāi)害等導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)困難等情況。此外，即使是上述所列情形依然具有更加特殊的例外——有這樣一則案例，某區(qū)市場(chǎng)局接群眾舉報(bào)后在該區(qū)某家電經(jīng)營(yíng)部進(jìn)行檢查，由于其所售產(chǎn)品超過(guò)法定經(jīng)營(yíng)范圍，該區(qū)市場(chǎng)局遂作出了高達(dá)7 萬(wàn)元罰款的決定（謝市監(jiān)處［2020］9 號(hào)）。吳某不服起訴至法院，法院認(rèn)為涉案產(chǎn)品銷售對(duì)象多為中老年人，社會(huì)影響較大。而我國(guó)為維護(hù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序穩(wěn)定和保障人民群眾生命健康安全對(duì)違反食品、藥品安全的違法行為均作出了“嚴(yán)苛”的處罰規(guī)定。只有罰當(dāng)其責(zé)、罰過(guò)相當(dāng)，才能使違法者感受到違法的成本和代價(jià)，處罰措施才能高效實(shí)現(xiàn)處罰目的。盡管本案屬于并未造成實(shí)際危害后果的未取得食品經(jīng)營(yíng)許可從事食品經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的案件，但其特殊性在于“銷售對(duì)象多是中老年人”。針對(duì)老年人尤其是村鎮(zhèn)中信息相對(duì)閉塞、經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的群體實(shí)施違法行為足以反映行為的違法性強(qiáng)。此解釋一旦詳細(xì)作出，筆者相信即使按照10 萬(wàn)元頂格處罰也不會(huì)引發(fā)如引案這種輿論嘩然的情況。

三、結(jié)語(yǔ)

法律適用的過(guò)程是一個(gè)論證說(shuō)理的過(guò)程，為獲得合法且合理的裁判、決定等所需運(yùn)用諸多法律方法，因此需要不斷完善搭建科學(xué)的邏輯體系。的確，方法科學(xué)、精進(jìn)是我們要不斷追求的目標(biāo)這一點(diǎn)毋庸置疑，但是就今天亟待解決的矛盾，筆者相信，只要法律適用者在作出一個(gè)決定或者得出一個(gè)結(jié)論的同時(shí)，能夠?qū)⑵溥\(yùn)用法律方法進(jìn)行論證的過(guò)程作出詳細(xì)說(shuō)明，勢(shì)必能夠緩解法律效果與社會(huì)效果之間的緊張關(guān)系，最終推動(dòng)我國(guó)的法治化進(jìn)程不斷向好發(fā)展。