楊 帆 河北省文物考古研究院

基本建設考古工作是文物事業(yè)的重要組成部分，在推動經濟建設、城鎮(zhèn)發(fā)展，堅定文化自信等方面發(fā)揮著不可替代的作用。近些年，國家加大了對文物的保護力度，特別是涉及歷史遺跡的基本建設項目，始終秉持“考古先行”的原則，在積極促進文物保護與基本建設的協作共贏，取得成效的同時，也存在一些摩擦和矛盾，主要集中于工作模式、經費收取等方面，引發(fā)了考古界的高度關注和廣泛討論?，F結合實際工作，對目前基本建設考古工作的工作模式、突出問題和建議舉措等作詳細闡述。

伴隨經濟的飛速發(fā)展，城市建設規(guī)模的急速擴張，我國考古工作從主動科研考古逐漸轉變?yōu)榕浜匣窘ㄔO的搶救性考古。基本建設考古工作，是配合基本設施建設而開展的考古調查、勘探、發(fā)掘等文物保護工作。它除了受到一般因素的影響，還受到因配合基本建設而產生的地域性、時限性等特殊因素的影響。基建考古工作的開展體現了文物法律法規(guī)的貫徹落實，增強了建設單位守法經營的意識，減少了工程建設對文物遺址的影響，為更好地闡述中華優(yōu)秀傳統文化的歷史淵源、發(fā)展脈絡、繼承傳播發(fā)揮了不可替代的作用。近些年，基建考古在業(yè)務工作中的占比越來越大，不僅是科研考古的必要補充，更是考古研究機構創(chuàng)收的主要途徑，是現在乃至將來一段時期內重要的考古工作。我們應當充分認識基建考古工作日益凸顯的重要意義，重視并發(fā)揮好文物在經濟社會發(fā)展中的獨特作用，形成保護好、利用好文物資源的社會共識，進一步增強社會公眾的文物保護意識。

基建考古工作模式

第一種，普遍采用的傳統工作模式。建設單位在取得土地使用權后，向文物行政部門提出考古工作申請，文物行政部門組織有資質的考古機構對建設區(qū)域進行考古調查、勘探和發(fā)掘工作，考古經費由考古機構參照國家相關標準收取，建設單位在工程建設成本中列支。此種工作模式效率較高，但具有一定的隨意性和風險性。首先，考古工作在一定程度上依賴建設單位的自覺性，建設單位出于成本、工期等自身利益考慮隱匿建設情況，導致文物部門很難發(fā)現或錯過保護時機，文物保護工作顯得非常被動。其次，建設單位以分期支付或造價核減為由，單方面削減、拖欠考古經費，造成田野工作停滯，考古機構無法按期、按量完成勘探或發(fā)掘工作，致使暴露于野外的文物或遺跡面臨被盜毀的威脅。在實際工作中還存在部分建設單位不依法辦事的情況，大部分考古機構為事業(yè)單位，不具有行政執(zhí)法權，建設單位先行施工，后委托考古機構進行調查或勘探工作，可能已經造成了周邊環(huán)境和文物遺跡的破壞，使得考古工作無法展開，進而引發(fā)合同糾紛。

第二種，近些年提出的考古前置。2018年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于加強文物保護利用改革的若干意見》，要求“完善基本建設考古制度，地方政府在土地儲備時，對可能存在文物遺存的土地，在依法完成考古調查、勘探、發(fā)掘前不得入庫”，這是基建考古工作模式的一大創(chuàng)新?？脊徘爸?，是土地儲備主體或依法取得土地使用權的建設單位，向文物行政部門提出考古調查、勘探申請，文物部門組織考古機構制訂文物保護工作計劃和經費預算?？脊艡C構將考古經費納入本單位年度文物保護專項資金預算計劃，財政部門對工作經費實行定額或者定項補助的預算管理辦法；建設單位也可以直接與考古機構簽訂合同或協議，工作經費由建設單位匯入地方財政專戶，考古機構編制預算申請，實行收支兩條線管理，考古經費納入土地開發(fā)成本?？脊徘爸霉ぷ髂Ｊ奖苊饬藗鹘y基建考古工作中存在的隱患，實現了“凈地”出讓，有效保護了文物的安全，為建設單位減輕了成本負擔，減少了行政審批事項，縮短了項目建設周期，有效緩解了政府與企業(yè)之間的矛盾，也使得考古工作得到了法律保障，激發(fā)了考古人員的工作積極性。但就當前各地方政府出臺的相關政策來看，一些地方財政部門不認可無考古發(fā)掘資質的文保機構，其適用范圍僅限于納入財政預算管理的事業(yè)單位，不利于社會力量參與。此外，考古前置模式需要國土資源局、發(fā)改委、財政部門等政府部門之間明確分工，達成合作共識，并形成常態(tài)化的有效機制，從各方面來看，僅憑文物部門一己之力很難實現。

存在問題

經費性質如何認定

1990年國家文物局、國家計委、財政部頒布的《考古調查、勘探、發(fā)掘經費預算定額管理辦法》，明確將考古機構進行考古調查、勘探、發(fā)掘所需的經費列入工程建設成本，考古機構統一開具財政部門印制的行政事業(yè)性收費收據，屬于事業(yè)性收費。1996年國家計委、財政部聯合印發(fā)了《關于取消部分建設項目收費進一步加強建設項目收費管理的通知》，取消了包括考古調查、勘探、發(fā)掘經費在內的48項建設項目收費。1997年財政部、國家文物局印發(fā)《文物事業(yè)單位財務制度》，其中第十五條規(guī)定事業(yè)單位收入包括文物勘探發(fā)掘收入，即文物事業(yè)單位進行文物勘探、發(fā)掘工作取得的收入。2017年修訂的《中華人民共和國文物保護法》第十條規(guī)定“縣級以上人民政府應當將文物保護事業(yè)納入本級國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃，所需經費列入本級財政預算”，該條款將文物保護事業(yè)納入本級國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃，所需的考古調查、勘探、發(fā)掘等費用全部納入地方財政預算，實行統一管理。至此，基建考古經費由財政預算予以保障的模式基本形成。2022年財政部會同國家文物局印發(fā)的《文物事業(yè)單位財務制度》第二十二條規(guī)定“文物事業(yè)單位應當將各項收入全部納入單位預算，統一核算，統一管理，未納入預算的收入不得安排支出”。三十年間，基建考古經費的性質一直處于激烈的變革中，先后經歷了行政事業(yè)性收費、事業(yè)收入、預算內收入三個階段。目前，基建考古經費的主要來源一是文物保護專項資金，二是建設單位承擔。其性質到底是行使社會職能取得的行政性事業(yè)收入，還是提供技術服務取得的經營性收入，一直存在爭議，更有甚者質疑基建考古屬于“亂收費”行為?；脊沤涃M長期處于尷尬境地。

經費計算標準、費用比例及明細設置尚待調整

1990年，國家文物局、國家計委、財政部聯合會簽的《關于頒發(fā)〈考古調查、勘探、發(fā)掘經費預算定額管理辦法〉的通知》是全國基建考古經費計算的標準性、指導性、唯一性文件，一直沿用至今，其中存在的不足也日漸凸顯。第一，民工費、技工費的計算標準仍沿用20世紀90年代的標準，已經不能滿足當下市場經濟的需求，更新嚴重滯后。基建考古經費捉襟見肘，導致考古工地無法招錄到足夠數量或滿足技術要求的民工、技工，人員不足嚴重影響了考古工作進度。第二，前期人工費占比過大，使得后期文物檢測、資料整理、報告出版等工作缺少足夠的經費支撐，致使出土文物得不到及時修復，造成文物資料數據積壓甚至丟失。第三，田野考古津貼是保障考古工作者合法權益的重要內容，通知中這部分的缺失無疑在一定程度上影響了田野一線人員的工作熱情，不利于優(yōu)秀人才的引進和考古隊伍的培養(yǎng)。如今，基建考古經費談判已經成為普遍性的問題，一邊是建設單位質疑收費依據的規(guī)范性，認為文物保護是可以“討價還價”的；另一邊，考古機構為建設單位墊支經費而產生的審計問題也讓考古人員頗感委屈。收費標準滯后是當前基建考古工作面臨的最嚴峻的問題。

經費管理亟待統一和規(guī)范，績效考評長效機制缺失

目前國內的考古機構幾乎都是公益一類事業(yè)單位，雖然大部分都已將基建考古經費納入財政預算管理，但在管理和使用上略有不同。主要有財政專項補助收入、事業(yè)性收入、經營服務性收入，預算內非稅收入和其他工作經費收入五種形式。有的實行財政專項資金管理，財政部門設立基建考古專項項目，采取定額補助的方式，之前由建設單位承擔的文物調查、勘探等費用改為在財政專項經費中列支；有的則實行收支兩條線，建設單位將考古經費直接打入財政專戶，考古機構制定用款計劃報請國庫，經費收支均由財政部門統一安排。基建考古存在同一行業(yè)管理方式差異化的現象，不利于業(yè)務工作的橫向比較與評估，更不利于文物部門內部相關制度的制定?；脊沤涃M納入預算管理后，按照財政預算資金管理要求，需要提前編制下一年度的基建考古計劃，由于大多數考古機構無法預知建設規(guī)劃，對基建考古項目數量和資金只能進行盲目估算，導致預算項目編制缺少前期論證和評估，經費測算不科學、預算項目不準確、支出名目不精細的現象時有發(fā)生，給后期預算執(zhí)行和資金管控帶來困擾。在票據使用方面，考古機構采取稅票形式收取考古經費，將本應屬于財政國庫的收入轉變?yōu)閼愂杖?，擾亂了國家稅收統籌計劃和征管秩序。此外，基建考古項目績效評價缺少相對統一的標準和方法，往往只注重資金使用范圍、支付進度、完成工作量等數量指標，對經濟效益和社會效益等質量指標概念模糊、認識不清，個性指標設置不合理，評價結果不具有可比性，評價體系欠缺[1]。

建議舉措

明確經費性質，調整收費標準，增強相關制度的實操性

現行的相關法律法規(guī)雖然明確了基建考古經費來源，但對收費性質未作出明確說明，部分地區(qū)因此取消了基建考古經費的收取，影響基建考古工作的正常進行。近期，國家文物局正在積極協調有關部門共同研究基本建設考古收費標準和管理方式，將適時調整基本建設考古預算定額內容和標準。各地財政部門、發(fā)改委及文物部門應從文物保護和經濟建設的實際需求出發(fā)，進一步明確基建考古經費的收費性質和收取方式，科學制定行業(yè)標準，兼顧地區(qū)差異，施行浮動式、動態(tài)化管理模式。對基建考古經費的收費項目、標準、使用和管理作出明確的法律規(guī)定，保障經費合法收取、合理使用，體現文物工作的嚴謹性[2]。統籌中央及省級專項資金，建立預算平衡機制，實行資金精細化管理。細化各項工作環(huán)節(jié)費用標準及依據，科學、合理地設置各費用細項的組成、比例及計算依據等?？紤]到部分建設項目規(guī)模較大，周期較長，不可預見因素較多，應打破項目年度性限制，可適當延長政府采購合同的服務周期，適度放寬結余資金的使用范圍，靈活調劑同類財政專項資金，以便為后期工作提供充分的預留和儲備。

加強基建考古經費績效管理，完善監(jiān)督考評機制，提高資金透明度和使用效率

強化資金監(jiān)督管理，優(yōu)化績效考評機制，建立整體性、系統性、客觀性、公正性的評價體系，實現全方位、全流程、全覆蓋的跟蹤評審，使績效評價融入每個考古工作環(huán)節(jié)。完善經濟效益和社會效益的個性指標內容，從促進文化建設，改善民生環(huán)境，提高經濟貢獻率等角度出發(fā)，制定具有考古自身專業(yè)特性的個性指標[3]。統一績效目標評價方法和參考標準，確?？冃繕丝闪炕⒖稍u價、可比較，實現資金管理標準化、合理化、精準化。全面實行績效管理制度，加快績效監(jiān)督平臺建設，制定項目績效監(jiān)控長效機制。圍繞年初設定的績效考評目標，時時跟蹤、督導績效目標的實現程度及預算執(zhí)行情況，準確掌握工作進展情況、資金使用進度、項目實施和財務管理等情況，及時發(fā)現問題，整改問題。

積極推廣考古前置。

考古前置又稱“先考古，后出讓”，是指建設單位進行基本建設工程時，將原來由建設單位獲得土地使用權后進行的考古調查、勘探、發(fā)掘事項提前到建設單位獲得土地使用權前進行，確保土地掛牌出讓前已經完成全部文物必要審批手續(xù)，真正實現“凈地出讓”?？脊徘爸媒o基建考古帶來了全新的轉變。委托方由建設單位轉變?yōu)橥恋貎洳块T，考古工作提前介入，最大程度地保護了文物的安全，減少了建設單位前期規(guī)劃審批流程，降低了建設成本，縮短了建設工期，緩解了政府與企業(yè)的矛盾。2018年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于加強文物保護利用改革的若干意見》提出“完善基本建設考古制度，地方政府在土地儲備時，對可能存在文物遺存的土地，在依法完成考古調查、勘探、發(fā)掘前不得入庫”；2019年，《國家文物局關于進一步加強考古管理的意見》明確提出“積極推動土地儲備考古前置工作”；2021年，自然資源部、國家文物局《關于在國土空間規(guī)劃編制和實施中加強歷史文化遺產保護管理的指導意見》進一步指明健全“先考古，后出讓”政策機制的具體要求。這些文件的陸續(xù)出臺，為推進考古前置工作提供了政策性依據與具體指導。當前我國部分城市已走在土地儲備考古前置工作改革的前列，如北京、鄭州、西安、濟南、成都、廣州等20多個城市相繼落實“先考古，后出讓”的政策措施。但土地儲備考古前置工作改革起步較晚，運行機制尚不成熟，土地儲備工作與考古工作難以有機銜接，仍處于探索發(fā)展的階段。各地政府部門應從理順管理體制機制入手，盡快完善和落實“先考古，后出讓”制度，充實相應政策和配套措施，從源頭上規(guī)范和保障考古前置工作的順利開展。

聚焦考古百年發(fā)展歷程，基建考古工作成績斐然，重大考古新發(fā)現層見疊出。為加快考古學科創(chuàng)新，助推經濟建設發(fā)展，豐富歷史文化內涵發(fā)揮了重要作用。面對新階段、新形勢、新要求，基建考古工作要始終堅守“保護第一、加強管理、挖掘價值、有效利用”“讓文物活起來”的文物工作方針，逐步增強文物工作的主動性、計劃性和科學性。在新型城鎮(zhèn)化建設中，穩(wěn)步做好文物保護與基本建設的統籌推進工作，完善基建考古經費渠道，健全項目績效評價長效機制，讓考古事業(yè)更好地服務于經濟社會發(fā)展和人民美好生活的需要?；脊抛鳛樯鐣洕ㄔO、城市發(fā)展、人民文化素養(yǎng)提升的主要途徑和重要手段，正一步步邁向蓬勃發(fā)展的新階段。