董文杰

內(nèi)容提要：增值稅留抵退稅政策既是組合式減稅降費(fèi)的重要舉措，又是打通增值稅抵扣鏈條、深化增值稅改革的關(guān)鍵一環(huán)。考察現(xiàn)行增值稅留抵退稅財(cái)政分擔(dān)機(jī)制，增值稅按照生產(chǎn)地原則入庫(kù)，留抵退稅按照消費(fèi)地原則退庫(kù)，導(dǎo)致增值稅進(jìn)項(xiàng)稅“收入方”與“支出方”不匹配。既有的增值稅留抵退稅財(cái)政分擔(dān)機(jī)制“按增值稅體制分擔(dān)、按增值稅規(guī)模平滑、按退稅規(guī)模補(bǔ)助”，在平滑機(jī)制、分配指標(biāo)、補(bǔ)助方式等方面還有待完善?；诖耍疚淖裱愂罩行?、權(quán)責(zé)利對(duì)等、財(cái)政平穩(wěn)運(yùn)行等原則，提出優(yōu)化財(cái)政分擔(dān)機(jī)制改進(jìn)舉措。

一、引 言

（一）問(wèn)題提出

近年來(lái)，受?chē)?guó)際形勢(shì)復(fù)雜多變、新冠疫情反復(fù)不定等因素影響，我國(guó)需求收縮、供給沖擊、預(yù)期轉(zhuǎn)弱三重壓力持續(xù)加大，實(shí)體經(jīng)濟(jì)生存和發(fā)展面臨的困難和不確定性持續(xù)增加，穩(wěn)市場(chǎng)主體、保就業(yè)、保民生逐漸成為政策的著力點(diǎn)和社會(huì)的關(guān)注點(diǎn)。為減輕市場(chǎng)主體負(fù)擔(dān)，激發(fā)市場(chǎng)活力，確保各項(xiàng)指標(biāo)運(yùn)行在合理區(qū)間，穩(wěn)住經(jīng)濟(jì)發(fā)展基本盤(pán)，中央實(shí)施了一系列積極的財(cái)政政策（申廣軍等，2016；郭慶旺，2019；張牧揚(yáng)等，2022），“十三五”期間新增減稅降費(fèi)8.6 萬(wàn)億元。特別是2022 年實(shí)施了力度更大的“退稅、免稅、減稅、緩稅、降費(fèi)”組合式減稅降費(fèi)政策，進(jìn)一步完善增值稅留抵退稅機(jī)制，并對(duì)小微企業(yè)和部分重點(diǎn)行業(yè)實(shí)施存量留抵退稅，全國(guó)新增減稅降費(fèi)及退稅緩稅緩費(fèi)超4.2 萬(wàn)億元，其中增值稅留抵退稅款超2.4 萬(wàn)億元。

增值稅留抵退稅政策的邏輯起點(diǎn)源于我國(guó)增值稅的制度安排?！吨腥A人民共和國(guó)增值稅暫行條例》規(guī)定，企業(yè)增值稅應(yīng)納稅額為當(dāng)期銷(xiāo)項(xiàng)稅額扣減進(jìn)項(xiàng)稅額后的余額，當(dāng)期銷(xiāo)項(xiàng)稅額小于進(jìn)項(xiàng)稅額不足抵扣時(shí)，其不足部分可以結(jié)轉(zhuǎn)下期繼續(xù)抵扣。這一政策設(shè)計(jì)，從長(zhǎng)期來(lái)看，企業(yè)未抵扣完的進(jìn)項(xiàng)稅額可以在未來(lái)實(shí)現(xiàn)的銷(xiāo)項(xiàng)稅額中抵扣；短期來(lái)看，部分企業(yè)由于銷(xiāo)項(xiàng)稅額、進(jìn)項(xiàng)稅額時(shí)間錯(cuò)位，留抵的進(jìn)項(xiàng)稅額影響了企業(yè)現(xiàn)金流，約束了投資行為（吳怡俐等，2021）?；诖耍覈?guó)從2011 年開(kāi)始在部分行業(yè)探索增值稅留抵退稅，2019 年后逐步建立起增值稅增量留抵退稅制度，2022 年進(jìn)一步將增量退稅改為“增量+存量”退稅。隨著退稅規(guī)模的加大，增值稅留抵退稅財(cái)政分擔(dān)機(jī)制逐漸成為改革的難點(diǎn)和關(guān)注的焦點(diǎn)。2019 年之前退稅資金由中央財(cái)政與退稅地財(cái)政按增值稅分成體制共同負(fù)擔(dān)。改革擴(kuò)圍之后，中央完善了財(cái)政分擔(dān)機(jī)制，中央按照增值稅收入分成比例承擔(dān)50%，地方財(cái)政承擔(dān)部分中的15%仍由退稅地承擔(dān)，35%在各個(gè)省市財(cái)政之間按照上年增值稅收入比例進(jìn)行分?jǐn)?。這一過(guò)渡性的制度安排，在一定程度上緩解了增值稅退稅地與進(jìn)項(xiàng)來(lái)源地相背離的問(wèn)題，但在平滑機(jī)制、分配指標(biāo)、補(bǔ)助方式等方面還有待改善。如何進(jìn)一步優(yōu)化增值稅留抵退稅財(cái)政分擔(dān)機(jī)制？這是本文研究的主題和嘗試回答的問(wèn)題。

（二）文獻(xiàn)綜述

目前，關(guān)于增值稅的研究主要集中在會(huì)計(jì)處理、價(jià)值影響、簡(jiǎn)并稅率、抵扣鏈條、分成體制等方面，就留抵退稅政策及相關(guān)問(wèn)題研究相對(duì)有限?？疾旒扔械奈墨I(xiàn)發(fā)現(xiàn)，有關(guān)增值稅留抵退稅的研究主要關(guān)注三個(gè)方面的問(wèn)題：一是增值稅留抵退稅政策設(shè)計(jì)。增值稅留抵退稅政策解決了企業(yè)銷(xiāo)項(xiàng)稅額與進(jìn)項(xiàng)稅額不一致的制度矛盾，打通了增值稅抵扣鏈條，降低了企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)，是一項(xiàng)體現(xiàn)稅收中性的稅制安排。但是，部分研究通過(guò)對(duì)比國(guó)際通行的留抵退稅政策和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)指出，我國(guó)前期執(zhí)行的留抵退稅政策還存在退稅范圍窄、比例低、時(shí)間長(zhǎng)，且只退增量不退存量等問(wèn)題，需要進(jìn)一步加大改革力度（危素玉，2021；王建平，2021）。二是增值稅留抵退稅對(duì)企業(yè)的影響。增值稅留抵退稅政策的實(shí)施將企業(yè)通過(guò)抵扣銷(xiāo)項(xiàng)實(shí)現(xiàn)的未來(lái)收益，提前到當(dāng)期兌現(xiàn)，增加了企業(yè)當(dāng)期現(xiàn)金流，降低了財(cái)務(wù)成本，激勵(lì)了企業(yè)投資行為，顯著提升了企業(yè)價(jià)值（吳怡俐等，2021；黃賢環(huán)、楊鈺潔，2022）。三是增值稅留抵退稅財(cái)政分擔(dān)機(jī)制。部分研究認(rèn)為企業(yè)多樣化經(jīng)營(yíng)和統(tǒng)一市場(chǎng)環(huán)境，造成企業(yè)增值稅銷(xiāo)項(xiàng)與進(jìn)項(xiàng)的地理區(qū)位分離，而現(xiàn)有的退稅制度設(shè)計(jì)又是由企業(yè)向所在地申請(qǐng)退稅，完全由退稅發(fā)生地財(cái)政承擔(dān)的制度安排不盡科學(xué)，需要改革完善先行留抵退稅分擔(dān)機(jī)制（劉怡、耿純，2020；吳怡俐等，2021）。

綜合分析，現(xiàn)有文獻(xiàn)研究留抵退稅財(cái)政分擔(dān)機(jī)制的較少，而這一問(wèn)題恰是增值稅留抵退稅政策改革的重點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)從政策環(huán)境、制度邏輯、運(yùn)行機(jī)制、體制構(gòu)建等方面對(duì)這一問(wèn)題進(jìn)行系統(tǒng)研究，合理劃分增值稅留抵退稅在各級(jí)政府之間的支出責(zé)任，確保政府間權(quán)責(zé)利相匹配?；诖?，本文從增值稅留抵退稅財(cái)政分擔(dān)機(jī)制運(yùn)行現(xiàn)狀出發(fā)，分析現(xiàn)有留抵退稅財(cái)政分擔(dān)機(jī)制面臨的矛盾和問(wèn)題，并就完善留抵退稅財(cái)政分擔(dān)機(jī)制提出政策建議。

二、增值稅留抵退稅財(cái)政分擔(dān)機(jī)制運(yùn)行現(xiàn)狀

（一）政策演變

增值稅進(jìn)項(xiàng)稅額留抵的制度安排，實(shí)質(zhì)是政府對(duì)企業(yè)的“暫收款項(xiàng)”，當(dāng)規(guī)模過(guò)大時(shí)會(huì)影響企業(yè)的現(xiàn)金流，不利于企業(yè)長(zhǎng)期發(fā)展。為解決這一問(wèn)題，我國(guó)從2011 年開(kāi)始對(duì)特定事項(xiàng)、特定行業(yè)、特定領(lǐng)域試行增值稅留抵退稅（見(jiàn)表1）。增值稅留抵退稅政策的實(shí)施效果與退稅的財(cái)政分擔(dān)機(jī)制密切相關(guān)，財(cái)政分擔(dān)機(jī)制的核心問(wèn)題就是權(quán)責(zé)利對(duì)等。增值稅留抵退稅實(shí)施初期，鑒于政策范圍較窄，資金規(guī)模總體不大，退稅資金由企業(yè)所在地政府與中央按照增值稅分享比例承擔(dān)，即“營(yíng)改增”前中央與地方按照75%∶25%分擔(dān)，“營(yíng)改增”后按照50%∶50%分擔(dān)。隨著增值稅留抵退稅政策的擴(kuò)圍，退稅資金規(guī)模加大，財(cái)政分擔(dān)機(jī)制不平衡問(wèn)題逐步顯現(xiàn)。究其原因，增值稅進(jìn)項(xiàng)稅來(lái)源地是增值稅的收入方，退稅地是增值稅的支出方，在收入地與退稅地分離的情況下，若退稅全部由企業(yè)所在地政府承擔(dān)則有失公平，需要在各省市之間進(jìn)行合理分?jǐn)偅_保權(quán)責(zé)利的有機(jī)統(tǒng)一?；诖?，2019年中央對(duì)增值稅留抵退稅財(cái)政分擔(dān)機(jī)制進(jìn)行了完善，將地方財(cái)政承擔(dān)的部分退稅資金在省級(jí)政府間進(jìn)行平滑分擔(dān)。

表1 增值稅留抵退稅政策及財(cái)政分擔(dān)機(jī)制政策變遷表

（二）制度框架

第一，留抵退稅在省市間平滑分擔(dān)。根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)實(shí)施更大規(guī)模減稅降費(fèi)后調(diào)整中央與地方收入劃分改革推進(jìn)方案的通知》（國(guó)發(fā)〔2019〕21 號(hào)）和《財(cái)政部稅務(wù)總局人民銀行關(guān)于調(diào)整完善增值稅留抵退稅地方分擔(dān)機(jī)制及預(yù)算管理有關(guān)事項(xiàng)的通知》（財(cái)預(yù)〔2019〕205 號(hào)），自2019 年9 月1日起，中央按照增值稅分成比例承擔(dān)50%，地方承擔(dān)50%。地方分擔(dān)的50%部分，15%由企業(yè)所在地分擔(dān)，35%由各地按增值稅分享額占地方分享總額比重分擔(dān)，該比重由財(cái)政部根據(jù)上年各地區(qū)實(shí)際分享增值稅收入規(guī)模情況計(jì)算確定。其內(nèi)在的邏輯是，退稅承擔(dān)金額與增值稅收入規(guī)模相匹配，增值稅收入多的地方承擔(dān)退稅金額多。各地增值稅額是其制造業(yè)發(fā)達(dá)度、經(jīng)濟(jì)活躍度、市場(chǎng)通達(dá)度等指標(biāo)的集中反映，指標(biāo)值越高其增值稅收入規(guī)模越高，在全國(guó)增值稅收入總盤(pán)子中的占比也越高；而各地增值稅留抵退稅規(guī)模是其經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、發(fā)展階段等指標(biāo)的集中反映，房地產(chǎn)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等行業(yè)占比越高，處于建設(shè)期、成長(zhǎng)期的企業(yè)越多，該地退稅規(guī)模越高。兩者之間的差異，決定著中央與地方的調(diào)庫(kù)規(guī)模和方向。從具體操作來(lái)看，15%由企業(yè)所在省市直接退付，35%先由企業(yè)所在地省級(jí)財(cái)政墊付，墊付少于應(yīng)分擔(dān)的部分由企業(yè)所在地省級(jí)財(cái)政通過(guò)調(diào)庫(kù)方式按月調(diào)給中央財(cái)政，由省級(jí)財(cái)政部門(mén)根據(jù)財(cái)政部提供的應(yīng)調(diào)庫(kù)額辦理調(diào)庫(kù)事宜；墊付多于應(yīng)分擔(dān)的部分由中央財(cái)政通過(guò)調(diào)庫(kù)方式按月調(diào)給企業(yè)所在地省級(jí)財(cái)政，由省級(jí)財(cái)政部監(jiān)管局根據(jù)財(cái)政部提供的應(yīng)調(diào)庫(kù)額辦理調(diào)庫(kù)事宜。同時(shí)，授權(quán)各省市根據(jù)當(dāng)?shù)亓舻滞硕悎?zhí)行情況、增值稅分成體制制定省以下留抵退稅分擔(dān)機(jī)制。

第二，中央對(duì)地方給予專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助。2022 年，為穩(wěn)住經(jīng)濟(jì)大盤(pán)，增值稅留抵退稅力度“加碼”，時(shí)間提前、規(guī)模加大?？紤]到地方財(cái)政平衡矛盾突出的實(shí)際，為確定留抵退稅政策盡快落地見(jiàn)效，2022年對(duì)新實(shí)施的留抵退稅，中央財(cái)政在按現(xiàn)行稅制負(fù)擔(dān)50%退稅資金基礎(chǔ)上，再安排1.2 萬(wàn)億元的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，新增留抵退稅地方負(fù)擔(dān)部分中央財(cái)政補(bǔ)助平均超過(guò)82%，實(shí)際上地方承擔(dān)了50%當(dāng)中的18%。在具體分配時(shí)，為了保證政策更好落實(shí)，向小微企業(yè)傾斜，向縣區(qū)傾斜，小微企業(yè)留抵退稅中央全部補(bǔ)助90%；對(duì)縣區(qū)當(dāng)?shù)刎?fù)擔(dān)的直接減收，分成縣區(qū)、市和省，按照不同的級(jí)次，對(duì)縣區(qū)減收補(bǔ)助90%。

（三）運(yùn)行困境

第一，分擔(dān)機(jī)制不夠公平。理論上，按照權(quán)責(zé)利對(duì)等原則，誰(shuí)受益誰(shuí)承擔(dān)退稅的支出責(zé)任，增值稅留抵退稅理應(yīng)由收入地財(cái)政全額承擔(dān)。但是，由于我國(guó)增值稅是按照生產(chǎn)地原則征收，稅收歸入生產(chǎn)地財(cái)政，當(dāng)生產(chǎn)地與消費(fèi)地屬于同一轄區(qū)，收稅退稅屬于內(nèi)部事項(xiàng)，問(wèn)題不會(huì)顯現(xiàn)；若生產(chǎn)地與消費(fèi)地屬于不同轄區(qū)，生產(chǎn)地取得收入，消費(fèi)地承擔(dān)退稅，矛盾就會(huì)凸顯。與此同時(shí)，受制于目前征稅系統(tǒng)，尚不能對(duì)稅額進(jìn)行精準(zhǔn)標(biāo)識(shí)，無(wú)法一一對(duì)應(yīng)到增值稅進(jìn)項(xiàng)的入庫(kù)地，不能對(duì)增值稅留抵退稅進(jìn)行“追根溯源”。為解決這一不匹配問(wèn)題，目前中央按照各省市上年增值稅收入占比平滑分?jǐn)偼硕愗?zé)任，這一過(guò)渡性的稅制安排只是一種“折中”方案，不能從根本上解決企業(yè)增值稅進(jìn)項(xiàng)稅征收地與退稅地不一致的問(wèn)題。長(zhǎng)期看，要完全解決權(quán)責(zé)利不匹配問(wèn)題，還必須從增值稅稅制或者征管系統(tǒng)上探尋新的方案。

第二，平滑模式不夠徹底。目前，增值稅留抵退稅財(cái)政分擔(dān)的平滑機(jī)制有兩個(gè)方面的特點(diǎn)：一是非全額平滑。地方分擔(dān)的50%部分中，15%由企業(yè)所在地分擔(dān)，35%由各地按增值稅分享額占地方分享總額比重分擔(dān)，該比重由財(cái)政部根據(jù)上年各地區(qū)實(shí)際分享增值稅收入規(guī)模情況計(jì)算確定。這一“折中”的制度安排，雖然考慮了采用平滑的方式分擔(dān)增值稅，但是僅對(duì)35%的部分進(jìn)行了平滑，平滑不夠徹底。若轄區(qū)內(nèi)企業(yè)存在大量外購(gòu)行為，而企業(yè)銷(xiāo)項(xiàng)稅額有限，即使地方承擔(dān)15%的退稅額，仍然超過(guò)當(dāng)?shù)貜倪@些企業(yè)取得的增值稅收入，對(duì)地方財(cái)政造成較大的壓力。二是分配指標(biāo)體系過(guò)于單一。增值稅總收入是銷(xiāo)項(xiàng)減進(jìn)項(xiàng)稅額后的結(jié)果，反映的是該地區(qū)生產(chǎn)企業(yè)的生產(chǎn)銷(xiāo)售能力。一般而言，增值稅多的地方，留抵退稅也會(huì)多。但是如前文所述，增值稅留抵退稅還會(huì)受到轄區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、發(fā)展階段等因素的影響，僅使用增值稅總額這一指標(biāo)在各省市間分配退稅額，可能不夠精準(zhǔn)。

第三，補(bǔ)助方式不夠科學(xué)。中央對(duì)新增留抵退稅地方負(fù)擔(dān)部分補(bǔ)助平均超過(guò)82%，地方僅承擔(dān)退稅總額的9%。專(zhuān)項(xiàng)資金分配考慮的是各省市的退稅情況（見(jiàn)圖1），并且向小微企業(yè)和縣級(jí)財(cái)政傾斜。這一分配機(jī)制在一定程度上對(duì)沖了退稅對(duì)地方財(cái)政的影響，有利于基層財(cái)政的平穩(wěn)運(yùn)行。但是，這一制度安排存在兩個(gè)方面的問(wèn)題：一是不對(duì)原有政策進(jìn)行補(bǔ)助。中央僅對(duì)2022 年新增留抵退稅政策造成的減收給予補(bǔ)助，對(duì)存量政策不予考慮。二是沒(méi)有照顧區(qū)域差異。理論上留抵退稅專(zhuān)項(xiàng)資金本質(zhì)上屬于中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付范疇，應(yīng)該與轉(zhuǎn)移支付“均衡性”的理念相一致，避免采取“一刀切”的分配方式，充分考慮區(qū)域間的財(cái)力差異，更多地向中西部地區(qū)、向基層財(cái)力較差的市縣傾斜（陳曉光，2016）。

圖1 2022 年中央對(duì)地方留抵退稅專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助情況

三、增值稅留抵退稅財(cái)政分擔(dān)機(jī)制優(yōu)化路徑

（一）優(yōu)化原則

第一，與“稅收中性”的基本原則相一致。增值稅留抵退稅是打通增值稅抵扣鏈條中的重要一環(huán)，是體現(xiàn)稅收中性的一項(xiàng)重要制度安排。理想的增值稅留抵退稅財(cái)政分擔(dān)機(jī)制，應(yīng)該符合兩個(gè)條件：一是不影響增值稅中性原則實(shí)現(xiàn)，不扭曲企業(yè)的退稅行為和選擇①財(cái)政分擔(dān)作為增值稅留抵退稅的“后環(huán)節(jié)”行為，是在企業(yè)完成留抵退稅后各級(jí)財(cái)政之間如何分擔(dān)的問(wèn)題，不應(yīng)影響企業(yè)的退稅“前環(huán)節(jié)”的行為選擇，這就要求各地不應(yīng)為財(cái)政分擔(dān)機(jī)制設(shè)置影響企業(yè)退稅的條件，影響其退稅行為選擇。。二是不給退稅企業(yè)帶來(lái)額外的負(fù)擔(dān)，不給地方財(cái)政帶來(lái)體制分擔(dān)之外的“二次責(zé)任”②財(cái)政分擔(dān)是政府之間的責(zé)任劃分，不應(yīng)該讓企業(yè)承擔(dān)責(zé)任。同時(shí)，上級(jí)政府在界定清楚下級(jí)財(cái)政的支出責(zé)任后，不應(yīng)該給下級(jí)財(cái)政帶來(lái)其他方面的支出責(zé)任。?；诖?，在設(shè)計(jì)財(cái)政分擔(dān)機(jī)制時(shí)，應(yīng)充分考慮退稅地、收入地不一致的現(xiàn)實(shí)，同時(shí)兼顧省市間、省以下內(nèi)部之間財(cái)力分布差異，處理好政府與市場(chǎng)、政府與政府之間關(guān)系（呂冰洋、賀穎，2022），合理劃分留抵退稅的支出責(zé)任，確保各級(jí)政府都有能力兌現(xiàn)留抵退稅政策，讓企業(yè)在全國(guó)各地都能享受同等的政策紅利。

第二，與事權(quán)和支出責(zé)任改革理念相一致。在構(gòu)建留抵退稅財(cái)政分擔(dān)機(jī)制時(shí)，應(yīng)該從狹義和廣義兩個(gè)層面考量受益性原則，確保與事權(quán)和支出責(zé)任改革理念相一致。從狹義的受益性看，企業(yè)申請(qǐng)退還的待抵增值稅，已經(jīng)在購(gòu)買(mǎi)環(huán)節(jié)繳入了標(biāo)的商品或勞務(wù)所在地的財(cái)政金庫(kù)，受益方為當(dāng)?shù)刎?cái)政，相應(yīng)地企業(yè)退稅也應(yīng)該由該地財(cái)政全額負(fù)擔(dān)。從廣義的受益性看，增值稅留抵退稅政策的實(shí)施，充實(shí)了企業(yè)的現(xiàn)金流，激發(fā)了市場(chǎng)活力，所在地財(cái)政可以獲得更多的未來(lái)稅收。同時(shí)，企業(yè)的發(fā)展具有一定的外部性，增加了企業(yè)所在地經(jīng)濟(jì)總量和就業(yè)人數(shù)，對(duì)本行業(yè)和其他行業(yè)企業(yè)也具有一定的帶動(dòng)效應(yīng)。因此，從廣義的受益性看，企業(yè)所在地的財(cái)政也是退稅政策的受益方，相應(yīng)地也應(yīng)該分擔(dān)一部分企業(yè)退稅帶來(lái)的即期財(cái)政壓力。

第三，與促經(jīng)濟(jì)恢復(fù)和財(cái)政平穩(wěn)的初衷相一致。增值稅留抵退稅財(cái)政分擔(dān)機(jī)制，既影響市場(chǎng)主體獲得感和退稅政策實(shí)施效果，又影響財(cái)政的持續(xù)運(yùn)行。受制于疫情和經(jīng)濟(jì)形勢(shì)影響，財(cái)政收入增速放緩，剛性支出不斷增加，基層財(cái)政平衡矛盾更加突出。財(cái)力規(guī)模小，統(tǒng)籌余地有限，基層財(cái)政在兌現(xiàn)留抵退稅政策過(guò)程中會(huì)面臨更大的壓力，突出表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是資金壓力?；鶎迂?cái)政在兌現(xiàn)企業(yè)申請(qǐng)的留抵退稅時(shí)，需要用當(dāng)期實(shí)現(xiàn)的稅收入庫(kù)金額，即時(shí)通過(guò)國(guó)庫(kù)支付至企業(yè)賬戶(hù)。財(cái)政當(dāng)期財(cái)政收入會(huì)大幅度下降，甚至個(gè)別退稅較多的基層財(cái)政可能出現(xiàn)當(dāng)月財(cái)政收入規(guī)模為“負(fù)”，影響基層財(cái)政國(guó)庫(kù)資金的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。二是財(cái)力壓力。按照受益性原則，增值稅留抵退稅應(yīng)該在各級(jí)財(cái)政間進(jìn)行合理分擔(dān)，即使中央和省市財(cái)政承擔(dān)了留抵退稅的“大頭”，基層財(cái)政也會(huì)承擔(dān)一定的支出責(zé)任，對(duì)一些保障“三?！倍加欣щy的基層政府來(lái)說(shuō)，無(wú)疑是“雪上加霜”?；诖?，在設(shè)計(jì)增值稅留抵退稅政策時(shí)，應(yīng)注重從資金撥付、財(cái)力補(bǔ)助兩個(gè)層面出發(fā)，確?；鶎迂?cái)政既能不折不扣落實(shí)好留抵退稅政策，又能確保財(cái)政的平衡運(yùn)行。

（二）改進(jìn)路徑

綜上，要從根本上解決增值稅留抵退稅的財(cái)政分擔(dān)機(jī)制不對(duì)等問(wèn)題，主要有兩種方式：一是將增值稅從生產(chǎn)地改為消費(fèi)地納稅，但由于涉及增值稅全鏈條的制度調(diào)整，短期內(nèi)實(shí)施較為困難。二是對(duì)增值稅的銷(xiāo)項(xiàng)和進(jìn)項(xiàng)進(jìn)行精準(zhǔn)標(biāo)識(shí)管理，對(duì)企業(yè)申請(qǐng)退稅的增值稅發(fā)票進(jìn)行“追根溯源”，退稅由進(jìn)項(xiàng)追溯地財(cái)政承擔(dān)，但是可能涉及鏈條較長(zhǎng)，需要征管系統(tǒng)改進(jìn)和多地稅務(wù)機(jī)關(guān)的精密協(xié)作，短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)也有一定難度?；诖耍静糠忠詥?wèn)題為導(dǎo)向，以推動(dòng)增值稅留抵退稅政策更好落地見(jiàn)效為目標(biāo)，對(duì)增值稅留抵退稅財(cái)政分擔(dān)機(jī)制提出如下改進(jìn)建議。

第一，調(diào)整分?jǐn)倷C(jī)制，增強(qiáng)退稅政策的科學(xué)性。根據(jù)增值稅留抵的稅制安排，對(duì)于持續(xù)經(jīng)營(yíng)的企業(yè)，沒(méi)有抵扣完的增值稅進(jìn)項(xiàng)稅額會(huì)在未來(lái)實(shí)現(xiàn)的銷(xiāo)項(xiàng)稅額中繼續(xù)抵扣，增加未來(lái)繳納的稅款。實(shí)施增值稅留抵退稅后，增強(qiáng)了企業(yè)當(dāng)期的現(xiàn)金流，但是等量增加了企業(yè)未來(lái)繳納的增值稅。財(cái)政資金流向與企業(yè)的現(xiàn)金流向相反，當(dāng)期退還給企業(yè)的資金會(huì)在未來(lái)企業(yè)的持續(xù)經(jīng)營(yíng)中回流。根據(jù)現(xiàn)行的增值稅留抵退稅財(cái)政分擔(dān)機(jī)制，對(duì)各省級(jí)墊付的35%退稅資金，按照上一年度增值稅分享額占比分?jǐn)?，并?jù)此辦理中央與省級(jí)財(cái)政調(diào)庫(kù)事宜。如前文所述，其內(nèi)在邏輯是按照增值稅收入規(guī)模進(jìn)行分配，“多收入，多承擔(dān)”，考慮了當(dāng)期財(cái)政退稅壓力，但是對(duì)于長(zhǎng)期的退稅資金流回因素考慮不足。鑒于此，應(yīng)該從增值稅留抵退稅財(cái)政分擔(dān)機(jī)制不均衡的內(nèi)在邏輯出發(fā)，充分考慮財(cái)政短期減收和長(zhǎng)期回流等因素，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)對(duì)退稅企業(yè)的退稅情況和后續(xù)經(jīng)營(yíng)納稅情況進(jìn)行精確統(tǒng)計(jì)，由財(cái)政部和國(guó)家稅務(wù)總局按期匯總退稅企業(yè)增值稅回流情況，并計(jì)算出未回流比例，即增值稅留抵退稅未回流比例=1-（全國(guó)回流規(guī)模/全國(guó)增值稅退稅規(guī)模）。依據(jù)未回流比例和增值稅地方分擔(dān)比例，統(tǒng)一確定需要在省市間平滑的份額，代替現(xiàn)有政策35%的墊付比例，再按現(xiàn)行分擔(dān)機(jī)制進(jìn)行分?jǐn)?、調(diào)庫(kù)。

第二，改進(jìn)補(bǔ)助方式，確保退稅政策落地見(jiàn)效?；鶎迂?cái)政兌現(xiàn)增值稅留抵退稅政策需要有財(cái)力和資金的支撐，但是一些基層的財(cái)政現(xiàn)實(shí)困境影響政策落地兌現(xiàn)。當(dāng)市縣退稅規(guī)模較大，當(dāng)期繳入的稅收資金流無(wú)法彌補(bǔ)退稅支出時(shí)，退稅政策將無(wú)法落實(shí)。因此，為了減輕地方壓力，應(yīng)繼續(xù)對(duì)因留抵退稅造成財(cái)力困難的地方給予財(cái)力補(bǔ)助和資金支持，并改進(jìn)補(bǔ)助方式。一是在補(bǔ)助政策上，堅(jiān)持稅收中性原則，改變現(xiàn)有只補(bǔ)助增量政策造成減收的政策規(guī)定，不再區(qū)分增量政策、存量政策，新老增值稅留抵退稅造成的減收均給予補(bǔ)助。二是在補(bǔ)助比例上，充分體現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付的“均衡性”“扶持性”理念，根據(jù)省市間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度差異化實(shí)施，更多地向財(cái)力薄弱的中西部地區(qū)的基層財(cái)政傾斜。按此，提高中央對(duì)地方財(cái)政留抵退稅的補(bǔ)助比例，并考慮區(qū)域財(cái)力差異，按照上年度各省市均衡性轉(zhuǎn)移支付占比，設(shè)置不同的補(bǔ)助比例，但最高補(bǔ)助額以本省市增值稅留抵退稅規(guī)模為限。例如，某省獲得的退稅專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助=中央退稅專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助總額×（該省上年度獲得均衡性轉(zhuǎn)移支付/上年度全國(guó)均衡性轉(zhuǎn)移支付總額）。三是在補(bǔ)助方式上，中央對(duì)地方的增值稅留抵退稅專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助、省級(jí)政府匹配的對(duì)下的專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助資金，均通過(guò)中央財(cái)政直達(dá)系統(tǒng)下達(dá)至基層政府，防止補(bǔ)助政策在執(zhí)行中打折扣，防止補(bǔ)助資金的跑冒滴漏，直達(dá)基層財(cái)政、直接惠企利民，最大限度發(fā)揮財(cái)政政策和資金的效果。

第三，完善平滑模式，優(yōu)化省以下財(cái)政分擔(dān)機(jī)制。按照現(xiàn)行制度安排，中央授權(quán)各省市根據(jù)當(dāng)?shù)亓舻滞硕悎?zhí)行情況、增值稅分成體制制定省以下留抵退稅分擔(dān)機(jī)制。一是結(jié)合實(shí)際、因地制宜選擇合適的平滑模式。對(duì)于市縣之間共同富裕程度高、財(cái)政收入差距小、增值稅留抵退稅分布較為平均的省市，可參照中央與地方的財(cái)政分擔(dān)機(jī)制，除省級(jí)財(cái)政按體制承擔(dān)的份額外，選取一定的比例在市縣之間平滑分擔(dān)，且市縣間差距越小，可選取越高的平滑分擔(dān)比例。反之，對(duì)于市縣之間發(fā)展差距大、退稅相對(duì)集中的省市，若繼續(xù)采取高比例的平滑機(jī)制，將可能導(dǎo)致欠發(fā)達(dá)地區(qū)幫助經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)承擔(dān)退稅責(zé)任，與增值稅留抵退稅財(cái)政平滑分擔(dān)機(jī)制的初衷不符，因此應(yīng)選取較小的平滑比例，或者直接按照現(xiàn)行的增值稅分成比例進(jìn)行分擔(dān)，不進(jìn)行平滑分擔(dān)。二是提高退稅資金統(tǒng)籌支付的層級(jí)。現(xiàn)行制度安排對(duì)地方墊付的35%的資金由省級(jí)金庫(kù)支付進(jìn)行了明確規(guī)定，但對(duì)于地方承擔(dān)部分中的15%的資金，如何在省級(jí)金庫(kù)與市縣金庫(kù)之間劃分支付沒(méi)有做統(tǒng)一規(guī)定，而是由地方政府結(jié)合當(dāng)?shù)厍闆r具體自行制定?？紤]到基層財(cái)政平衡壓力和收支矛盾，應(yīng)該由更高層級(jí)的財(cái)政統(tǒng)籌支付，再按照省以下財(cái)政分擔(dān)機(jī)制定期辦理調(diào)庫(kù)事宜。首先，考慮地方承擔(dān)的15%資金先全部由省級(jí)財(cái)政墊付，再由省級(jí)財(cái)政與市縣財(cái)政定期辦理調(diào)庫(kù)事宜。其次，若省級(jí)財(cái)政資金壓力過(guò)大，則省級(jí)金庫(kù)支出按分擔(dān)機(jī)制承擔(dān)退稅資金，市以下的退稅資金由市級(jí)金庫(kù)支付，再由市級(jí)財(cái)政與縣財(cái)政定期辦理調(diào)庫(kù)事宜。