王才瑋，李 光

(1.武漢大學 哲學學院，湖北 武漢430072；2.武漢大學 發(fā)展研究院，湖北 武漢430072)

0 引言

5G即第五代移動通信技術(shù)，具有增強移動寬帶(eMBB)、海量機器類通信(mMTC)、超可靠低時延通信(uRLLC)三大應(yīng)用場景。作為工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施，5G對于推動第四次產(chǎn)業(yè)革命、增強國家經(jīng)濟實力具有重要意義。目前，中國5G在技術(shù)專利、規(guī)模部署等方面具有國際領(lǐng)先水平，相對優(yōu)勢引發(fā)了世界頭號科技強國美國的關(guān)注。自2018年起，美國公開表示自己必須是5G贏家，并對中國實施全球封堵，中美5G競爭日益激烈，兩國對科技發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃和政策部署是決定中美5G競爭勝負的關(guān)鍵。在此背景下，研究美國對華5G科技競爭策略，洞悉其戰(zhàn)略動態(tài)，對于提升我國5G競爭力至關(guān)重要。

目前，國內(nèi)關(guān)于美國5G策略的研究呈現(xiàn)以下特點：一是研究內(nèi)容側(cè)重于美國5G政策跟蹤，尤其是對美國5G國防戰(zhàn)略[1]、擴大部署方案[2]、“清潔網(wǎng)絡(luò)”計劃[3]及頻譜、標準、供應(yīng)鏈[4]等單一政策視角的解讀與評述；二是學科視角集中在國際關(guān)系、國際政治等領(lǐng)域，認為美國5G霸權(quán)是對國際秩序的破壞[5]，凸顯了數(shù)字保護主義和技術(shù)民族主義[6]，美國5G戰(zhàn)略呈現(xiàn)技術(shù)議題安全化、網(wǎng)絡(luò)競爭地緣化、產(chǎn)業(yè)競爭政治化等特征[7]?？傮w而言，現(xiàn)有研究成果存在以下不足：第一，對美國5G策略缺乏全面性、系統(tǒng)性、整體性研究，單一政策不足以對美國5G策略作出充分詮釋和根源性述評。第二，以國際政治視角為主，重點關(guān)注美國對中國的制裁，基于美國國內(nèi)5G科技政策的研究較少。第三，相關(guān)研究大多是對美國5G政策文獻進行分析和逐一解讀，主觀性、分散性較強，缺少理論支撐和整體性研究框架。鑒于此，本文以“大戰(zhàn)略”理論作為研究框架和理論基礎(chǔ)，對美國5G策略進行國家戰(zhàn)略研究，探討美國5G策略制定的理論依據(jù)。同時，從科技政策視角對具體策略進行分析，以使5G策略回歸科技政策屬性。

1 “大戰(zhàn)略”理論與研究路徑

國家“大戰(zhàn)略”是指一國政府從全局觀出發(fā)，為實現(xiàn)國家根本目標而開發(fā)、動員、協(xié)調(diào)、使用和指導國家政治、軍事、經(jīng)濟、技術(shù)、外交、思想文化和精神等各類資源的根本操作方式[8]。換言之，“大戰(zhàn)略”就是通過科學決策和運用各種國力，最終實現(xiàn)其為之服務(wù)的政策目標。“大戰(zhàn)略”理論主要關(guān)注國家實施某一政策的目的與手段、目標與資源，并力求實現(xiàn)兩者之間的平衡?！按髴?zhàn)略”能否成功既取決于國際環(huán)境，也取決于國家自身實力，其中利益與目標、手段與途徑、威脅與挑戰(zhàn)、效益與評估等內(nèi)容是“大戰(zhàn)略”的本質(zhì)和內(nèi)核。

本文以“大戰(zhàn)略”理論分析美國對華5G競爭策略，主要基于以下幾點原因：一是現(xiàn)有關(guān)于美國5G政策的質(zhì)性研究多從政策動因、政策措施、政策影響等方面進行分析，缺乏一定的理論基礎(chǔ)，且對于內(nèi)在邏輯關(guān)系或某一策略的全面解讀不夠充分?！按髴?zhàn)略”理論對政策利益、途徑、環(huán)境、評估的界定可為政策質(zhì)性研究提供一定的理論基礎(chǔ)；二是現(xiàn)有對美國5G政策的研究針對哪些政策未說明政策特點，針對哪些政策入選、哪些政策不入選的論證不夠全面，政策的客觀性和科學性存疑?！按髴?zhàn)略”理論聚焦目標、資源、威脅、挑戰(zhàn)等內(nèi)容，從這些方面進行分析具有一定的合理性；三是“大戰(zhàn)略”作為國家全局性、長遠性、競爭性策略，在分析國家軍事、經(jīng)濟、外交政策等方面具有普適性。5G作為當前世界各國重點關(guān)注的科技產(chǎn)業(yè)和國家戰(zhàn)略，契合“大戰(zhàn)略”理論思想體系和研究框架。因此，運用“大戰(zhàn)略”理論考量美國對華5G科技競爭策略，而非對主觀選取的政策文本進行條文性和跟蹤性解讀，能夠從宏觀和微觀層面對美國5G策略進行系統(tǒng)性詮釋。

本文運用“大戰(zhàn)略”理論分析美國5G策略，研究框架和路徑如圖1所示。首先，剖析美國5G策略的利益與目標，挖掘美國5G政策背后的戰(zhàn)略動因和底層邏輯；其次，梳理美國5G策略的手段與途徑，洞悉政策生成機制和實現(xiàn)路徑；再次，闡述美國5G策略的威脅與挑戰(zhàn)，契合中美大國競爭、科技競爭的時代背景，對于美國對華5G制裁政策作出科學解釋；最后，對美國5G策略效益與評估進行分析，并對美國5G戰(zhàn)略發(fā)展趨勢、中美5G競爭走向進行預測和判斷，以為中國5G戰(zhàn)略規(guī)劃、科技政策的制定和調(diào)整提供更有針對性的方案。

圖1 美國對華5G競爭策略研究框架Fig.1 Research framework of American 5G competition strategy against China

2 美國對華5G科技競爭策略目標

大戰(zhàn)略首要關(guān)切的內(nèi)容是其為之服務(wù)的國家根本目標，也是大戰(zhàn)略最直接、最重要的影響因素。國家根本目標的界定源于國家核心利益、國內(nèi)外形勢、國家能力及資源、戰(zhàn)略后果與收益等方面的綜合考量，具有繼承性、長遠性以及體現(xiàn)國家戰(zhàn)略定位和價值取向的特征。冷戰(zhàn)以后，美國大戰(zhàn)略的本質(zhì)是維護霸權(quán)主義，美國對華5G戰(zhàn)略反映了“美國優(yōu)先”的價值觀。同時，美國對華5G戰(zhàn)略的核心思想與美國科技政策發(fā)展影響因素密切相關(guān)。二戰(zhàn)以后，美國科技政策與科學技術(shù)前沿發(fā)展、國家發(fā)展重大需求、國際環(huán)境和外部挑戰(zhàn)等因素密切相關(guān)[9]，因此維護科技優(yōu)勢、保障國家安全和經(jīng)濟繁榮、加強國際領(lǐng)導地位就成為美國5G戰(zhàn)略目標的核心。2017年12月，《美國國家安全戰(zhàn)略》指出“5G作為數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施，是促進經(jīng)濟繁榮、提升國家競爭力、維護國家安全的優(yōu)先行動”，這是5G被納入“國家安全”要義的開端。2020年3月，美國出臺《2020年安全5G及以后法案》和《國家5G安全戰(zhàn)略》，指出“5G將是21世紀美國國家繁榮與安全的主要驅(qū)動力”，并要求制定相關(guān)措施確保下一代無線通信系統(tǒng)和基礎(chǔ)設(shè)施安全。美國對5G的戰(zhàn)略考量主要體現(xiàn)在經(jīng)濟和國土安全、供應(yīng)鏈和產(chǎn)業(yè)安全、美國國際領(lǐng)導地位安全3個方面。

2.1 確保經(jīng)濟與國土安全

建設(shè)快速、安全、可修復、廣覆蓋、低成本的5G網(wǎng)絡(luò)是美國發(fā)展5G經(jīng)濟和維護國家安全的主要目標。美國約有87%的經(jīng)濟增長是由技術(shù)進步創(chuàng)造的，5G更被認為是拉動美國經(jīng)濟的新增長點。據(jù)波士頓咨詢集團報告，5G可以在美國創(chuàng)造約450萬個就業(yè)機會，并使GDP增長約1.5萬億美元。5G能夠提供低時延、高速率的網(wǎng)絡(luò)連接，使數(shù)百億設(shè)備享受到互聯(lián)網(wǎng)價值，在改變?nèi)祟惿?、工作、學習和交流方式的同時，不斷刺激產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新，促進世界各地新市場、產(chǎn)品、服務(wù)和經(jīng)濟增長。5G對生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整和社會發(fā)展方式轉(zhuǎn)變發(fā)揮著極其重要的作用。同時，5G創(chuàng)新能力作為全球經(jīng)濟競爭的先發(fā)優(yōu)勢，率先掌握5G的國家將大幅受益。因此，新美國安全中心《確保我們的5G未來》等報告明確要求加快部署5G，使5G收益最大化以繁榮國家經(jīng)濟。

5G基礎(chǔ)設(shè)施安全及傳輸、存儲數(shù)據(jù)和信息安全是美國5G國土安全防范的主要內(nèi)容。2020年《國防部5G戰(zhàn)略》和《國防部5G戰(zhàn)略實施計劃》指出，美國計劃通過推進自身和盟友5G能力、提高對5G國家安全風險識別能力、制定保護5G安全技術(shù)方案3項措施保障5G國防安全。在美國，科學具有很強的“為國防服務(wù)”的色彩，國防科研是美國國家安全的重要組成部分。在國防軍事領(lǐng)域，美國通過發(fā)布需求和公開招標等方式在軍事基地建立5G測試和應(yīng)用平臺，公布了總金額達6億美元涉及5個軍事基地的第一批項目，吸引了美國電信、諾基亞、高通、微軟、亞馬遜等40多家通信巨頭和IT企業(yè)共同參與，研發(fā)了虛擬現(xiàn)實訓練、軍事物資智能倉庫、軍事雷達與5G蜂窩頻譜共享等多個應(yīng)用場景。自“9·11”事件以后，國防和軍事為美國科技政策奠定了基調(diào)，為確保美國長期擁有其它國家“望塵莫及”的技術(shù)優(yōu)勢[10]，科技成為維護國家安全和軍事優(yōu)勢的首要引擎。美國對5G國家安全屬性的目標體現(xiàn)了美國力圖達到的科技平衡：一是形成軍事和科技的良性互動；二是使5G最大限度為己所用，同時阻止其落入其他競爭者手中。

2.2 確保供應(yīng)鏈安全和產(chǎn)業(yè)安全

5G涉及人們生產(chǎn)生活的方方面面，牽動眾多上下游產(chǎn)業(yè)，對供應(yīng)鏈和產(chǎn)業(yè)安全具有重要影響，美國開展了多項針對供應(yīng)鏈的專項調(diào)研。美國國土安全部組建了信息和通信技術(shù)供應(yīng)鏈風險管理工作組，將供應(yīng)鏈風險劃分為偽造零件、網(wǎng)絡(luò)安全、危害系統(tǒng)開發(fā)和運營、經(jīng)濟威脅、法律風險等14種類型，并對每種風險來源、實施、對象、后果、應(yīng)對措施進行了梳理。美國指出，使用“非受信公司”5G組件會面臨被攔截、操縱、竊取、破壞等網(wǎng)絡(luò)風險，并將以華為為代表的中國企業(yè)定義為“非受信公司”，同時指控華為占據(jù)美國市場較大份額，造成供應(yīng)鏈壟斷，阻礙產(chǎn)業(yè)公平競爭。為降低供應(yīng)鏈威脅，美國采取了以下兩方面策略：

(1)限制“非受信公司”參與5G建設(shè)。美國政府頒布的《2018年聯(lián)邦采購供應(yīng)鏈安全法》規(guī)定可在必要時通過“移除訂單”的方式處理供應(yīng)鏈風險。2019年，《國防授權(quán)法案》禁止聯(lián)邦機構(gòu)采購華為和中興設(shè)備。2020年，美國拒絕華為對“威脅美國國家安全”最終指令復審的申請，對華為設(shè)備予以堅決抵制。

(2)積極倡導Open RAN技術(shù)。Open RAN(Open Radio Access Network)作為一種開放式無線接入方式，是指應(yīng)用軟件操作達到基帶通用，能夠降低供應(yīng)商對硬件的獨家控制，使網(wǎng)絡(luò)設(shè)備具有互操作性。2020年，美國撥款7.5億美元支持Open RAN技術(shù)并組建Open RAN聯(lián)盟，呼吁各國加入。軟件產(chǎn)業(yè)是美國的強項，美國提倡Open RAN是為改變當前5G供應(yīng)鏈被華為、中興、諾基亞、愛立信四大非美國供應(yīng)商控制的局面，有強烈的去華為、“去中國化”的政治意圖。美國因沒有自己的通信設(shè)備商而一再叫囂通信市場壟斷，一旦Open RAN成為通信技術(shù)新范式，美國將大幅增加對全球通信產(chǎn)業(yè)鏈的控制，進而占據(jù)主導地位。屆時，目前通信設(shè)備“四分天下”的國際市場很有可能會被英特爾等美國軟件公司“獨家壟斷”，以實現(xiàn)美國5G產(chǎn)業(yè)鏈控制和安全的目標。

2.3 確保美國領(lǐng)導地位

長期以來，美國依靠在科技創(chuàng)新領(lǐng)域的單邊統(tǒng)治地位主導世界秩序[11]，5G成為維護美國全球政治經(jīng)濟領(lǐng)導地位的重要保障。白宮5G峰會強調(diào)“美國及其盟友必須在5G技術(shù)中領(lǐng)先”。美國國家安全委員會發(fā)布的《保衛(wèi)5G：信息時代的艾森豪威爾國家高速公路系統(tǒng)》指出：“中國正成為世界5G的領(lǐng)導，美國必須抓住5G機會占據(jù)信息領(lǐng)域的制高點，從而領(lǐng)先于全球競爭對手。5G地位相當于21世紀的艾森豪威爾國家公路，美國應(yīng)拿出比世界上任何國家都快的速度和堅定的領(lǐng)導力構(gòu)建安全、高質(zhì)量的5G網(wǎng)絡(luò)?！贝送?，美國政府還頒布了《促進美國在5G領(lǐng)域的國際領(lǐng)導地位》《促進美國在無線領(lǐng)域的領(lǐng)導地位》等法案，強調(diào)美國掌控5G優(yōu)勢的決心以及通過5G確保自身國際領(lǐng)導地位的政治意圖。

美國以5G為突破口維護自身領(lǐng)導地位的戰(zhàn)略邏輯體現(xiàn)在以下3個方面：首先，保障5G產(chǎn)業(yè)鏈安全并維護其在高科技領(lǐng)域的領(lǐng)導地位。通過打壓“非受信公司”提升美國5G制造商全球競爭力，促進美國通信設(shè)備、網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)、軟件、云行業(yè)技術(shù)進步，從而確保5G的全球領(lǐng)先地位。長期以來，美國科技優(yōu)勢是其稱霸全球的核心競爭力，掌握先進的5G技術(shù)成為美國獲取世界5G霸權(quán)的第一步；其次，保障5G標準的領(lǐng)導地位。通過組建專職團隊提升5G標準制定技術(shù)和外交能力，擴大美國在通信國際標準機構(gòu)中的代表權(quán)，在全球市場推廣由美國主導的技術(shù)方案，使美國理念成為世界標準，進而使美國企業(yè)走向國際市場并獲取豐厚收益。在4G時代，美國利用高通、英特爾等企業(yè)標準收取高額專利費用，提高市場進入壁壘，在世界信息技術(shù)行業(yè)獨占鰲頭；再次，維護美國在國際經(jīng)濟和地緣政治中的領(lǐng)導地位。美國通過5G供應(yīng)鏈和標準制定領(lǐng)導權(quán)提高其在通信、互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)中的議價能力，鞏固數(shù)字經(jīng)濟優(yōu)勢，主導新一輪產(chǎn)業(yè)革命國際分工，進而維護國際經(jīng)濟和政治領(lǐng)導地位。

3 美國對華5G科技競爭策略手段分析

手段是大戰(zhàn)略目標實現(xiàn)的方式，即在有限資源情況下采取哪些行動才能有效實現(xiàn)戰(zhàn)略目標。大戰(zhàn)略要實現(xiàn)戰(zhàn)略資源與戰(zhàn)略手段之間的平衡，一是要開發(fā)、動員、指導、協(xié)調(diào)各類資源，即決策機制與統(tǒng)帥領(lǐng)導；二是要實現(xiàn)各類資源之間的合理分配，即通過政治、經(jīng)濟、文化等手段使人、財、物等資源充分發(fā)揮作用。美國正是運用這兩方面的手段實現(xiàn)其5G戰(zhàn)略目標。

3.1 成立組織機構(gòu)，凸顯5G的重要地位

美國組建了領(lǐng)導和實施5G發(fā)展的高層聯(lián)邦機構(gòu)及專職部門，負責5G法律和政策研究、制定、監(jiān)督等工作，通過統(tǒng)籌規(guī)劃和方向引領(lǐng)凸顯美國政府對5G的重視程度。2017年，美國國土安全部組建的網(wǎng)絡(luò)安全與基礎(chǔ)設(shè)施安全局(Cybersecurity and Infrastructure Security Agency，CISA)構(gòu)建了5G安全原則，用于解除全球5G生態(tài)對美國的威脅，并制定了《美國采用5G帶來的風險概述》《5G市場滲透率和風險因素圖》等安全政策和標準。2019年，美國國會組建的網(wǎng)絡(luò)空間日光浴委員會(Cyberspace Solarium Commission，CSC)針對美國遭受的中國5G威脅、美國網(wǎng)絡(luò)生態(tài)系統(tǒng)、公私部門合作等內(nèi)容提出多項建議，旨在促成兩黨在美國5G風險方面達成立法共識，推動相關(guān)立法進程。同年，美國國防部組建的5G專項技術(shù)與工程辦公室(5G，Office of the Under Secretary of Defense，Research and Engineering)致力于為美國軍事戰(zhàn)略提供5G支撐，旨在確保國家安全。在該部門的推動下，美國已在多個軍事基地開展5G軍事測試和應(yīng)用工作。此外，美國還成立了涉及15個政府部門共37個聯(lián)邦實體的5G工作組，專職研究并管理5G工作。該工作組由國家經(jīng)濟委員會(NEC)和國家安全委員會(NSC)領(lǐng)導，各部門發(fā)揮專業(yè)特長，為美國實現(xiàn)5G國家安全和國際領(lǐng)導地位提供強大而專業(yè)的知識支撐。除新建機構(gòu)和部門外，白宮科學技術(shù)政策辦公室(OSTP)、聯(lián)邦通信委員會(FCC)、國家電信和信息管理局(NTIA)、美國無線通信和互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會(CTIA)等諸多負責美國通信事業(yè)的政府機構(gòu)和組織也開展了多項5G專項工作，頒布了眾多針對5G的報告、方案和具有約束力的行動計劃，全面推動美國5G快速發(fā)展。

科技政策制定者對引導科技發(fā)展方向至關(guān)重要。本文通過梳理制定和影響美國5G科技政策的主要聯(lián)邦參與者發(fā)現(xiàn)，由于美國沒有設(shè)立獨立的科學技術(shù)部，5G政策制定體系呈現(xiàn)多元化、分散化、碎片化特征，多個聯(lián)邦部門和獨立機構(gòu)都負有履行、開展和促進5G事業(yè)的責任，并承擔各自的使命(見圖2)，這種方式與美國“分權(quán)式”科技管理體系一脈相承。雖然這種非單一科技部、多元主體的科技體系因“賦予最廣泛的機構(gòu)科技利益以促進科技發(fā)展”而被認為是美國科技管理的優(yōu)勢，但分散管理模式存在“重復工作、效率低下、缺乏協(xié)調(diào)”等弊端。為避免此類問題，聯(lián)邦5G工作組的成立起到統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的作用。需要指出的是，該工作組由國家經(jīng)濟委員會和國家安全委員會共同領(lǐng)導，凸顯了美國發(fā)展5G主要是為促進經(jīng)濟發(fā)展和保衛(wèi)國家安全而服務(wù)。這一宗旨還通過聯(lián)邦政府新建的5G專職部門得以體現(xiàn)，在為數(shù)不多的新建部門中，國土安全部和國防部就占了兩席。

圖2 美國5G領(lǐng)導機構(gòu)及組織方式Fig.2 5G leading organizations and their structures in the United States

3.2 加大政府投入，鼓勵私營機構(gòu)投資

5G是高資本投入產(chǎn)業(yè)，美國5G策略呈現(xiàn)出政府大力資助并鼓勵私營企業(yè)一并參與的特點。

(1)美國5G策略體現(xiàn)了聯(lián)邦政府多次明確對5G優(yōu)先投資的國家意志(見表1)。2018年、2021年、2022年，5G均被寫入《財年政府研發(fā)預算優(yōu)先事項》，要求聯(lián)邦研發(fā)資金(R&D)聚焦5G基礎(chǔ)及應(yīng)用研究，聯(lián)邦各機構(gòu)要優(yōu)先支持5G頻譜管理、網(wǎng)絡(luò)安全、網(wǎng)絡(luò)增速等開發(fā)和部署工作。與此同時，5G還被納入聯(lián)邦R&D專項“網(wǎng)絡(luò)和信息技術(shù)研究與開發(fā)(NITRD)”計劃，與人工智能、量子通信一并成為未來重點支持項目。2021年4月，拜登政府發(fā)布2.25萬億美元的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)計劃，其中將1 000億美元用于5G數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。同時，美國聯(lián)邦政府還將5G劃分為優(yōu)先資助等級，反映了美國對此行業(yè)的重點關(guān)注。20世紀60年代，美國政府主要資助太空競賽，70年代應(yīng)對能源危機，90年代關(guān)注出生在嬰兒潮時期的老年人健康醫(yī)療問題，21世紀第一個十年重點研發(fā)對抗恐怖主義的科技[12]，21世紀第二個十年重點轉(zhuǎn)向新一代通信、人工智能等技術(shù)。一直以來，美國國防部R&D事業(yè)發(fā)揮了舉足輕重的作用，美國聯(lián)邦政府對國防部R&D的撥款數(shù)量，反映出美國對優(yōu)先領(lǐng)域支持的動向。據(jù)美國國防部公布的2022財年預算申請，5G專項高達3.98億美元，居第4位，主要關(guān)注網(wǎng)絡(luò)安全和作戰(zhàn)，用于工程學和計算機科學研究及武器開發(fā)、測試和評估。

表1 美國政府對5G的投資Tab.1 US government investment in 5G

3.3 重視人才培養(yǎng)，緩解人力資源短缺局面

一支技術(shù)過硬的人才隊伍對構(gòu)建國家科技競爭優(yōu)勢至關(guān)重要，美國不斷完善對5G人才的教育和培訓?！翱茖W、技術(shù)、工程和數(shù)學教育(STEM)”是美國科技教育體系的典型代表，因其覆蓋培養(yǎng)課程、教材、大眾傳媒、社區(qū)服務(wù)以及從幼兒園到研究生的教育階段而被譽為“人才管道(pipeline)”。美國通過STEM培養(yǎng)5G計算機、芯片制造、數(shù)據(jù)分析等人才，構(gòu)建了“大學—中?！Ｆ髮I(yè)平臺—學徒”多層次培訓體系，形成了通信工業(yè)注冊學徒計劃(TIRAP)、威斯康星州寬帶學院在線課程(WITC)、通信教育中心(TEC)等多個職業(yè)培訓項目[14]。STEM計劃擴展了5G教育的覆蓋面，使不同背景和年齡段的美國人都能獲取5G技能，是5G科技知識的一種社會普及。人才培養(yǎng)的另一個關(guān)鍵組成部分是政府對科研事業(yè)的資助，美國認為對特定領(lǐng)域的資助與該領(lǐng)域人才數(shù)量正相關(guān)。為此，美國不斷為5G人才培養(yǎng)提供資金保障，在獎學金、資助項目和勞動力補助中優(yōu)先考慮5G。目前，勞工部、教育部、國防部、國家科學基金已成立10項適用于5G從業(yè)者的資助計劃。

一直以來，美國都存在科學與工程勞動力危機問題。勞動力危機是指接受過大學專業(yè)知識的高等人才并不一定能勝任行業(yè)專業(yè)技能，市場沒有足夠的合格工人滿足行業(yè)需求。針對美國5G人力短缺尤其是鋪設(shè)光纜、攀爬鐵塔等工人匱乏的現(xiàn)狀，F(xiàn)CC頒布《通訊工人從事實際基礎(chǔ)設(shè)施或鐵塔部署2019法案》[15]，并組建“寬帶基礎(chǔ)設(shè)施部署工作技能和培訓機會”工作組和寬帶部署工業(yè)聯(lián)盟，加強政府、企業(yè)、學校、社區(qū)等利益相關(guān)者的聯(lián)動，這種“多方協(xié)作”政產(chǎn)學研用合作方式能夠避免主體之間的信息不對稱，增加招聘機會和社會資源。為呼吁更多人成為5G勞動力，美國將“寬帶行業(yè)工作者”納入勞工部職業(yè)信息數(shù)據(jù)庫，加快工資、工時、晉升前景等職業(yè)化進程，并設(shè)計技能證書和驗證系統(tǒng)。這一舉措有效提升了民眾對5G技術(shù)工人的職業(yè)認同和身份認同，為更多從事5G的工作人員提供保障。

“9·11”事件以后，美國對高技能移民的限制日益嚴格，留住國際人才成為美國面臨的難題。在網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)領(lǐng)域，美國的優(yōu)勢地位很大程度上依賴于他國人才，計算機和電氣專業(yè)國外研究生比例高達80%。研究表明，人才簽證對美國科研起強大支撐作用，減少國外留學生項目將會極大地損害美國大學的科研能力[16]。為放寬簽證吸引5G人才，美國在2021年1月修改H-1B隨機抽簽制度，優(yōu)先考慮高技能、高職位申請人。如STEM專業(yè)有75%的碩士獲得3年工作簽證，有3年以上工作經(jīng)驗的碩博士命中率高達100%。放寬H-1B簽證有效吸引了5G高技能、高質(zhì)量外籍人員在美國工作，為美國5G競爭提供了優(yōu)秀人才儲備。

3.4 修訂規(guī)章制度，消除頻譜和基建障礙

加快5G部署是贏得5G競爭的第一步，美國通過采取立法、政策修訂等手段掃清部署障礙(見表2)。

優(yōu)質(zhì)頻譜資源是促進5G部署的前提。目前，全球存在兩種5G頻段方式：一種是3-4GHz中低頻段，即sub-6；另一種是24-300GHz中高頻段，即毫米波。sub-6傳播范圍大，覆蓋相同范圍所需基站少，建網(wǎng)成本低，因而成為世界上5G的主導頻譜。由于美國大量sub-6頻段被軍方占用，所以主要依靠毫米波部署5G，這無疑提升了美國的建網(wǎng)成本，搭載“非主流頻譜”使得美國5G在世界通用性、產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)、標準主導等方面比較被動。為彌補頻譜劣勢，美國前總統(tǒng)特朗普于2018年10月簽署的《關(guān)于制訂美國未來可持續(xù)頻譜戰(zhàn)略的總統(tǒng)備忘錄》提出要建立“平衡、前瞻、靈活和可持續(xù)的頻譜管理方法”，要求商務(wù)部聯(lián)合OSTP、NTIA、FCC等部門一起制定“國家頻譜戰(zhàn)略”?？紤]到中頻段頻譜的重要性，美國政府協(xié)調(diào)頻譜軍用和商用利益開展了頻譜再利用行動，對頻譜進行監(jiān)視、調(diào)度和重新分配，釋放頻譜資源。同時，為豐富頻譜管理方式，美國政府還頒發(fā)了“靈活使用頻譜許可”，簡化5G頻譜拍賣流程，研發(fā)“同頻段多系統(tǒng)動態(tài)共存”技術(shù)，提升頻譜獲取和使用效率。美國頻譜改革取得一系列成果，截至2020年9月，美國通過重新分配、修改許可、更新租賃權(quán)、靈活監(jiān)管等方式預留了總計1 130.5兆赫茲的中頻段頻譜供5G商用[17]，極大程度上緩解了頻譜短缺的局面。

美國《全球5G競爭》報告認為，中國基礎(chǔ)設(shè)施優(yōu)勢是美國5G部署面臨的挑戰(zhàn)，美國意識到自身在基站建設(shè)中存在不足，通過完善網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施政策，將不適應(yīng)現(xiàn)代化網(wǎng)絡(luò)部署的過時法規(guī)予以修改，以此促進5G建設(shè)。2018年，美國頒布《國家寬帶基礎(chǔ)設(shè)施部署守則》和《市鎮(zhèn)寬帶基礎(chǔ)設(shè)施部署守則》，對基礎(chǔ)設(shè)施租賃權(quán)、地役權(quán)、通行權(quán)進行修訂，將“通信基礎(chǔ)設(shè)施是國家和人民寶貴的戰(zhàn)略資產(chǎn)、鼓勵把移動寬帶建設(shè)納入國家和地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展計劃”寫進法律，明確了網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的合法性。在具體管理施工層面，美國鼓勵將網(wǎng)絡(luò)設(shè)備搭建在市政公共設(shè)施上，并對鐵塔選址、網(wǎng)絡(luò)設(shè)備安裝、基站入場等程序制定標準化申請—審批流程，有效縮短了審批時間。同時，美國政府還嚴格管理部署費用和效率，限定網(wǎng)絡(luò)設(shè)備載于基礎(chǔ)設(shè)施的申請費、進場費和使用費以及選址、設(shè)備入場審批時限。此外，美國政府還要求對網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進行大數(shù)據(jù)共享，開發(fā)“國家聯(lián)合公用事業(yè)通知系統(tǒng)(NJUNS)”，使網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施與水、電、路“一并設(shè)計、只挖一次”。美國網(wǎng)絡(luò)基建設(shè)施建設(shè)制度改革不但提高了工作效率、節(jié)省了建設(shè)成本，還為其加速5G網(wǎng)絡(luò)部署進程、應(yīng)對與中國的5G基建競爭掃清了障礙。

表2 美國部署的5G政策Tab.2 5G policies deployed by the United States

4 美國對華5G科技競爭防范策略

日本大戰(zhàn)略學者伊藤憲一指出：“國家戰(zhàn)略是對內(nèi)的，而大戰(zhàn)略是對外的?！贝髴?zhàn)略極力強調(diào)環(huán)境變化和外部挑戰(zhàn)。因此，決策者對外部威脅的認知對大戰(zhàn)略的制定與調(diào)整具有重要影響，威脅評估和尋找敵人成為大戰(zhàn)略關(guān)注的重要要素。同時，大戰(zhàn)略對外性還體現(xiàn)在使本國最具“國際合法性”并獲得最廣泛的國際吸引力上。在5G領(lǐng)域，中國是美國唯一的威脅來源和主要防范對象。美國政府認為，中國5G科技的崛起對美國及其盟友在經(jīng)濟活力、國家安全和自由民主價值觀方面構(gòu)成了“根本挑戰(zhàn)”。為維持霸權(quán)地位，美國不斷強化外部風險，不斷與中國展開競爭，多次提出必須確保5G優(yōu)勢不被中國掌握，要發(fā)起協(xié)調(diào)活動對抗中國影響力。美國對中國5G實施了高強度防范政策，并采取了出口管制、外資審查、投資管控、外交結(jié)盟等一系列打壓手段，具有強烈的技術(shù)民族主義和保護主義傾向。

4.1 出口管制

美國不斷擴大對中國技術(shù)出口的管制范圍和執(zhí)法力度。2018年，美國向中興通訊發(fā)布出口禁售令，禁止美國公司向其出口電信軟件和技術(shù)。2019年，美國前總統(tǒng)特朗普簽署《保障信息與通訊技術(shù)及服務(wù)供應(yīng)鏈安全》行政命令，將受到國外通信供應(yīng)商的威脅視為“國家緊急狀態(tài)”，禁止高通、英特爾等美國企業(yè)向華為等“實體清單”企業(yè)出售通信元器件。2020年，美國進一步升級對華為的制裁，在全球范圍內(nèi)禁止任何企業(yè)向華為供應(yīng)芯片，包括使用美國芯片設(shè)備和技術(shù)，旨在通過長臂管轄對華為供應(yīng)鏈造成全面封鎖。隨后，美國商務(wù)部又將中芯國際、北京郵電大學等多個涉及5G、超級計算、半導體技術(shù)的單位加入“實體清單”，限制與其開展交易與合作。

以上被美國制裁的中國企業(yè)受到美國《出口管制條例》的限制，從事出口、再出口和國內(nèi)轉(zhuǎn)運均需要獲得美國“許可豁免”。出口管制是美國為防止自身技術(shù)泄露而實施的“小院高墻”措施。然而，由于美國對中國市場的依賴，對中國實施出口管制很大程度上也阻礙了美國自身經(jīng)濟發(fā)展，但在與中國5G的較量中，美國更關(guān)注“相對收益”。因此，對中國5G產(chǎn)品實施出口管制范圍之廣和強度之大，表現(xiàn)出美國遏制與威懾并行的現(xiàn)實主義傾向。通過技術(shù)封鎖，美國意在阻斷或干擾中國5G研發(fā)、生產(chǎn)和銷售鏈條，削弱中國5G競爭力，從而為美國贏得5G發(fā)展空間。

4.2 外資審查

為阻止5G技術(shù)外流，美國加大半導體核心技術(shù)對外合作審查標準。2017年1月，白宮發(fā)布《確保美國在半導體行業(yè)長期領(lǐng)先地位》，指出半導體創(chuàng)新長期以來一直是美國經(jīng)濟繁榮和國家安全引擎，如今卻面臨著中國市場和地緣政治的挑戰(zhàn)，并敦促美國外商投資委員會(CFIUS)加強對中國投資美國半導體企業(yè)和技術(shù)的審查，對中國半導體產(chǎn)業(yè)進行遏制。2018年6月，美國眾議院通過《外國投資風險評估現(xiàn)代化法案2018》(FIRRMA)[18]，將中國界定為“特別關(guān)注國家”，再次提高了CFIUS在芯片、人工智能等領(lǐng)域?qū)χ袊髽I(yè)的審查權(quán)限。

外資審查被認為是美國為保護知識產(chǎn)權(quán)而獲得科技競爭優(yōu)勢的關(guān)鍵措施，也是防止技術(shù)轉(zhuǎn)讓的一貫做法。CFIUS設(shè)立于1988年，由美國財政部牽頭，橫跨多個白宮機構(gòu)和行政部門，職能是防范美國企業(yè)，尤其是涉及美國權(quán)益和安全的技術(shù)企業(yè)被國外收購。近年來，福建大芯片投資基金收購Aixtron、國家集成電路產(chǎn)業(yè)投資公司并購Xcerra、TCL集團收購MIFI等多起案例均被美國以國家安全、不平等貿(mào)易和知識產(chǎn)權(quán)保護為由叫停，中國對美投資空間全面受限。僅2018年前5個月，中國對美國并購和投資規(guī)模就同比下降了92%[19]。

4.3 投資管控

美國試圖通過政治力量割裂金融市場對中國5G的推動作用。2020年11月，美國前總統(tǒng)特朗普簽發(fā)了《解決投資中國軍方控制企業(yè)構(gòu)成威脅》的行政命令，指出中國軍方控制企業(yè)利用美國資本進行資源開發(fā)，以實現(xiàn)軍事、情報和其它機構(gòu)發(fā)展為目的，通過武器開發(fā)和惡意網(wǎng)絡(luò)行為威脅美國安全。美國國防部會同財政部擬訂“中國軍方控制企業(yè)”名單，禁止美國投資者對其進行任何交易。5G涉及網(wǎng)絡(luò)活動，相關(guān)企業(yè)成為重點制裁對象，如中國聯(lián)通(香港)、中國移動和中國電信3家通信運營商被列入名單。2021年1月，美國紐交所暫停了這3家中國公司交易，并對其進行摘牌退市處理，阻止美方投資公司、養(yǎng)老基金和其它機構(gòu)買賣中國通信企業(yè)股票，企圖阻斷中國5G公司在美國金融市場的融資渠道，這種惡意污蔑抹黑中國軍民融合發(fā)展政策的行為違背了市場競爭原則和國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則，干擾了中美正常經(jīng)貿(mào)和投資合作行為。美國采取將中國5G產(chǎn)業(yè)同世界資本“隔離”的策略，目的是阻止中國通信技術(shù)研發(fā)投入與創(chuàng)新動能，遏制中國5G發(fā)展。

4.4 外交結(jié)盟

美國在多份涉及國家5G安全的政策文件中都提到將采用技術(shù)支持、經(jīng)濟援助、政治外交等手段，團結(jié)盟國和世界伙伴，排除中國5G供應(yīng)商，確保自身和盟友安全。2019年5月，由美國主導，在捷克首都布拉格召開的5G安全準則討論會發(fā)布了《布拉格提案》，提出10項5G安全觀，涉及技術(shù)、法律、國家政策等，將5G網(wǎng)絡(luò)安全高度政治化、復雜化。雖然該提案具有非約束性質(zhì)，但卻有參與方“報團取暖”“針對中國”的深意，也成為影響各國5G政策制定的潛在規(guī)則。隨后，美國啟動“清潔網(wǎng)絡(luò)”計劃，先是在外交網(wǎng)絡(luò)通道上禁用中國供應(yīng)商，隨后呼吁各國加入該計劃，共同排除中國5G設(shè)備，并逐步建立數(shù)字信任標準、干凈電纜、干凈應(yīng)用等方案，對華為、中國移動、百度、騰訊等中國電信和互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)進行全方位限制。美國宣稱截至2020年11月，已有53個國家180個電信公司加入“清潔網(wǎng)絡(luò)”行動[20]。

美國在建立經(jīng)濟軍事伙伴關(guān)系方面具有歷史優(yōu)勢和良好基礎(chǔ)，擅長為潛在合作伙伴提供與競爭對手非此即彼的選擇?！恫祭裉岚浮泛汀扒鍧嵕W(wǎng)絡(luò)”計劃均體現(xiàn)了美國強有力的外交外聯(lián)和政治接觸手段，美國通過強加意志、游說勸說等方式廣泛與盟友合作，為其提供中國5G替代方案或建立協(xié)調(diào)一致的排華系統(tǒng)，制衡中國5G發(fā)展。

5 美國對華5G科技競爭發(fā)展趨勢

大戰(zhàn)略需要對政策行為結(jié)果進行綜合評估，包括政策評價、效益評估、政策糾正、方案優(yōu)化和影響趨勢等。目前來看，美國5G大戰(zhàn)略在政府多主體的共同作用下，形成了以匯集資金、人才等創(chuàng)新要素為主要抓手，以彌補頻譜短缺、掃除基建障礙為突破，以中國為外部威脅，以維護自身國家安全和國際領(lǐng)導地位為主要目標的戰(zhàn)略體系。本文通過對美國5G各項策略進行評估發(fā)現(xiàn)，其政策內(nèi)容包括“攻”和“防”兩個層面：前者主要是指美國通過國內(nèi)制度建設(shè)和改革促進5G發(fā)展；后者主要是指對競爭對手采取現(xiàn)實主義遏制戰(zhàn)略，對中國5G產(chǎn)業(yè)進行打壓。美國5G攻防結(jié)合大戰(zhàn)略呈現(xiàn)以下特點，并深度影響中美5G競爭未來發(fā)展趨勢。

5.1 舉國參與5G發(fā)展，中美5G科技競爭將持續(xù)且更加激烈

冷戰(zhàn)期間，美國與俄羅斯在航天領(lǐng)域的競爭促使美國“斯普尼克時刻”(Sputnik Moment)到來，美國科技競爭力得以激發(fā)，為以后幾十年美國占據(jù)世界科技領(lǐng)頭羊地位奠定了重要基礎(chǔ)。近年來，美國政策制定者呼吁重新打造“斯普尼克時刻”，以應(yīng)對中國挑戰(zhàn)[21]。美國對華5G科技競爭正體現(xiàn)了這種“斯普尼克式”的科技戰(zhàn)略。一是舉國參與。20世紀80年代以來，美國政府愈發(fā)降低對科技的監(jiān)管，科技很大程度上由美國企業(yè)推動。但在以5G為代表的新一輪科技競爭中，美國開始糾正這一路線，強調(diào)政府干預的重要性，體現(xiàn)在頒布5G國家戰(zhàn)略、設(shè)立政府機構(gòu)、加大財政投入等方面。二是兼容并包。為刺激5G發(fā)展，美國將所有科技要素納入創(chuàng)新范圍，包括研發(fā)支出、公私合作、人才培養(yǎng)、移民政策、基礎(chǔ)設(shè)施等，并將各領(lǐng)域政策視為相互交織的網(wǎng)絡(luò)，使之能夠相互匹配和靈活調(diào)整。美國“斯普尼克”式的5G戰(zhàn)略體現(xiàn)了其與中國較量的決心，中美未來5G競爭也將愈發(fā)持久與激烈。

5.2 突出5G“去中國化”傾向，中美5G科技競爭或?qū)⑿纬蓛商咨鷳B(tài)體系

美國5G戰(zhàn)略具有強硬的排他性、“去中國化”傾向和維護美國領(lǐng)導地位的特征，是典型的科技民族主義。首先，視中國為主要戰(zhàn)略對手，對中國5G實施制裁和防范，通過禁用中國5G產(chǎn)品、芯片出口管制、封鎖核心技術(shù)等手段，切斷中國5G產(chǎn)業(yè)鏈，降低世界市場對中國5G的依賴。隨著拜登政府的上臺，美國對中國5G的制裁會以“對美國最有利”為原則，放松對中國5G非核心領(lǐng)域的制裁，以避免對美國造成連帶損害，轉(zhuǎn)而對核心領(lǐng)域和中國最薄弱的方面進行更嚴厲的精準打擊。其次，通過推動Open RAN技術(shù)，以改變技術(shù)范式的方式扭轉(zhuǎn)5G產(chǎn)業(yè)鏈被動局面。Open RAN是顛覆現(xiàn)有網(wǎng)絡(luò)架構(gòu)的新范式，歷史經(jīng)驗表明，顛覆性技術(shù)對構(gòu)建新產(chǎn)業(yè)鏈條與生態(tài)并以“非對稱”優(yōu)勢實現(xiàn)趕超具有重大意義[22]。美國旨在采用新范式變革中國供應(yīng)商主導全球市場份額的局面，使美國在5G及通信產(chǎn)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)中占據(jù)領(lǐng)導地位。第四次工業(yè)革命帶來的大國競爭加速了“去全球化”傾向，中美科技雖不會完全脫鉤，但很有可能形成兩套彼此封閉、割裂、阻斷的數(shù)字生態(tài)，這顯然不利于5G全球化發(fā)展。

5.3 拉攏盟友充當外援，國際關(guān)系將影響中美5G科技競爭態(tài)勢

管理聯(lián)盟與伙伴關(guān)系是美國關(guān)鍵的治國之道。在與中國的5G競爭中，美國充分利用盟友與伙伴關(guān)系合作網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢?，F(xiàn)階段，美國主要通過宣稱“中國5G存在安全隱患”并以情報共享、軍事保護等為借口，以威脅和利益交換的方式向盟友進行政治游說，以此達到禁用中國5G產(chǎn)品的目的。然而，美國政治游說效果欠佳。截至2021年5月，只有英國和瑞典在政府層面禁止華為參與5G建設(shè)。但是，美國并未因此放棄盟友合作策略，并表示將與志同道合的“民主國家”一同制定新戰(zhàn)略規(guī)劃和多邊機制，以此對抗來自中國的挑戰(zhàn)。通過分析近期美國5G外交行為發(fā)現(xiàn)，美國未來拉攏盟友的策略將由政治動員轉(zhuǎn)向合作制定國際標準、加強聯(lián)合監(jiān)管、給予經(jīng)濟援助、提供中國5G替代品等?？傊瑢嵤┗锇轶w系圍堵是美國明確表示用以增加與中國對抗籌碼的策略，將會持續(xù)并予以深化。因此，世界各國與中美在地緣政治上的親疏關(guān)系可能成為其在中美5G之間“選邊站隊”的考量要素。自古以來，科技在與政治的互動中都難以堅持“價值中立”，在這場中美5G的較量中，國際政治必將扮演不可小覷的角色。

6 中國應(yīng)對美國5G科技競爭挑戰(zhàn)對策

6.1 堅定戰(zhàn)略目標與定力

(1)明確中國5G發(fā)展目標與戰(zhàn)略定位。與美國通過發(fā)展5G實現(xiàn)國際霸權(quán)的目的不同，中國發(fā)展5G的目標主要是拉動經(jīng)濟健康穩(wěn)定增長、提高人民群眾生活水平、促進產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、推動社會創(chuàng)新進步。雖然中國無意挑戰(zhàn)美國國際領(lǐng)導地位，但隨著中國5G相對優(yōu)勢的顯現(xiàn)及中美兩國實力差距的縮小，中美5G競爭不可避免。因此，中國應(yīng)全面、理性、多維度構(gòu)建自身5G戰(zhàn)略。在微觀層面，對中國5G競爭力提升制定系統(tǒng)性規(guī)劃；在中觀層面，對美國5G科技霸權(quán)作出有效應(yīng)對；在宏觀層面，對中國5G建設(shè)與對美關(guān)系及世界發(fā)展影響機制作出全面思考。同時，在與美國的5G競爭中，要認清美方的戰(zhàn)略意圖和手段，把握機遇，充分研判對手實力及發(fā)展趨勢，制定有明確導向且可操作的國家5G戰(zhàn)略規(guī)劃。

(2)提升中國5G發(fā)展戰(zhàn)略定力。5G領(lǐng)域競爭不僅是科技與經(jīng)濟的競爭，更是一場關(guān)乎國家前途和國際競爭力的戰(zhàn)略決戰(zhàn)。在此背景下，我國在5G建設(shè)過程中需要認清自身優(yōu)劣勢。目前，中國5G在部署規(guī)模、市場潛力等方面雖具備領(lǐng)先優(yōu)勢，但在人才、投入等方面卻面臨困境。此外，中國作為發(fā)展中國家，原始創(chuàng)新起步晚，自主創(chuàng)新能力相對不足，不斷受到美國技術(shù)管控和政治打壓。因此，中國5G需要在積極進取與戰(zhàn)略克制之間達到均衡。積極推動中國5G能力建設(shè)，堅定科技自立自強的認識，把中國5G創(chuàng)新基點放在自主創(chuàng)新上。同時，堅持戰(zhàn)略自我克制，不斷優(yōu)化國際形象，緩解國際社會對中國5G發(fā)展、科技創(chuàng)新和社會進步的誤解。在政策宣示上設(shè)定有限目標、減少非本意意圖，在政策行動上適度發(fā)揮、增加可信度，在涉外項目中提高本地化滲透率和合規(guī)透明度。

6.2 優(yōu)化政策供給手段

(1)重視5G產(chǎn)業(yè)發(fā)展的社會基礎(chǔ)?？萍几偁幜ι婕百Y本、人才、生產(chǎn)條件等眾多要素，優(yōu)化創(chuàng)新資源配置是提升5G競爭力的首要基礎(chǔ)。5G是實現(xiàn)中國經(jīng)濟發(fā)展目標的關(guān)鍵戰(zhàn)略，需要通過“新型舉國體制”政策的精準設(shè)計，找到政策著力點。政府要發(fā)揮在5G和芯片產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新方向、創(chuàng)新資源、創(chuàng)新環(huán)境中的領(lǐng)導作用，大學與科研院所要發(fā)揮對國家科技戰(zhàn)略的主力支撐作用，企業(yè)、社會資本等民營科技力量要發(fā)揮對科技應(yīng)用、成果轉(zhuǎn)化的生力軍作用。具體而言，應(yīng)在中央層面成立專門領(lǐng)導5G任務(wù)的特殊機構(gòu)，避免各部門決策偏好和利害關(guān)系而導致的分散管理[23]。加強5G研發(fā)和產(chǎn)業(yè)投入，加大5G行業(yè)財政補貼和稅收優(yōu)惠力度，融合社會資本，創(chuàng)新盈利模式。構(gòu)建多層次5G人才培養(yǎng)培育方案，建立“現(xiàn)代學徒制度”和“全民興趣培養(yǎng)計劃”，制定5G高端人才、職業(yè)人才和技能人才差異化教育目標，積累5G工程師紅利。發(fā)揮企業(yè)、高校、科研機構(gòu)5G創(chuàng)新主體作用，推動5G試點項目、重點工程、核心實驗室、公共服務(wù)平臺等創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

(2)加快5G創(chuàng)新研究到產(chǎn)業(yè)化的進程。5G的價值在于工業(yè)應(yīng)用和垂直領(lǐng)域，要堅持“有為政府”與“有效市場”相結(jié)合，促進5G成果轉(zhuǎn)化和應(yīng)用落地，將創(chuàng)新紅利轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)價值。因此，應(yīng)改革通信基礎(chǔ)設(shè)施審批和管理制度，協(xié)調(diào)基站選址、進場、施工、用電等問題，加速5G網(wǎng)絡(luò)部署。利用我國市場和應(yīng)用優(yōu)勢，用“內(nèi)循環(huán)”和國內(nèi)市場支撐自主創(chuàng)新能力，發(fā)揮5G“頭雁”效應(yīng)、帶動效應(yīng)和溢出效應(yīng)，加快5G和人工智能、大數(shù)據(jù)等相關(guān)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。依靠“自由市場”機制調(diào)動5G創(chuàng)新鏈路上各主體的能動性，促進制造商、運營商、電力系統(tǒng)、廣電媒體、垂直應(yīng)用平臺、終端用戶對5G共建共享，推動商業(yè)模式創(chuàng)新，探索通信行業(yè)由傳統(tǒng)“國有封閉”體系轉(zhuǎn)向市場化、多元化開放體系，減少單一主體5G巨額投資帶來的經(jīng)營風險和多主體收益不公帶來的融資懈怠，對5G應(yīng)用溯源、確權(quán)、定價、收費、分配等環(huán)節(jié)進行合理規(guī)劃。

6.3 積極應(yīng)對威脅與挑戰(zhàn)

美國長臂管轄等不合理制裁是中國5G面臨的外部威脅，因此要積極維護中國5G科技創(chuàng)新和社會發(fā)展的正當權(quán)益。目前，我國已出臺《不可靠實體清單規(guī)定》《出口管制法》《阻斷外國法律與措施不當域外適用辦法》《中華人民共和國反外國制裁法》等法律，規(guī)定了針對美國打壓的“對等原則”，緩解了我國企業(yè)在5G國際交往和跨國經(jīng)營活動中受到的負面影響和不公平限制。但是，以上法律法規(guī)所涉具體操作程序、執(zhí)行標準、賠償范圍、處罰措施等內(nèi)容還需進一步細化，相關(guān)配套法規(guī)和實施細則有待明確。因此，需要繼續(xù)深化相關(guān)法律立法技術(shù)和執(zhí)法能力研究，不斷完善我國5G進出口、國際貿(mào)易和國家安全等法律體系建設(shè)。

產(chǎn)業(yè)核心技術(shù)薄弱是中國5G可持續(xù)發(fā)展面臨的嚴峻挑戰(zhàn)。美國對中國5G的技術(shù)封鎖，暴露出中國基礎(chǔ)研究薄弱、核心器件自主創(chuàng)新能力差的短板。針對美國的打壓和競爭，一方面要扎實推進基礎(chǔ)研究。通信技術(shù)、半導體技術(shù)最終要突破的是量子糾纏、二階計算等數(shù)學理論，基礎(chǔ)研究是通信技術(shù)的源頭。中國要實現(xiàn)核心共性技術(shù)從跟蹤模仿向創(chuàng)新引領(lǐng)轉(zhuǎn)變，就要加強基礎(chǔ)研究和上游學科投入、研發(fā)、試錯，爭取更多基礎(chǔ)性、原創(chuàng)性科研成果。另一方面，要確保5G產(chǎn)業(yè)鏈安全。加大芯片等核心產(chǎn)業(yè)攻關(guān)力度，集中力量解決關(guān)鍵技術(shù)“卡脖子”難題，加快核心器件產(chǎn)業(yè)鏈本地化、高端化進程，擺脫對外技術(shù)依賴，提升本土器件替代率，逐漸形成中國5G供應(yīng)鏈的“閉環(huán)”。要合理規(guī)劃芯片制造產(chǎn)業(yè)鏈，避免扎堆和重復建設(shè)，克服浮躁、功利主義和政策導向下的機會主義行為，打造“前端—中端—后端”平衡、健康的產(chǎn)業(yè)鏈布局。

6.4 把握中美5G競爭趨勢

(1)關(guān)注5G發(fā)展新場景、新賽道、新治理。當今世界，顛覆性技術(shù)呈現(xiàn)“多點齊發(fā)”態(tài)勢，要明確5G等新興通信技術(shù)經(jīng)濟和政治發(fā)展趨勢及對未來關(guān)鍵共性技術(shù)的需求，秉持積極審慎的態(tài)度，對新技術(shù)給予細致觀察、及時跟蹤和敏銳研判。大力開展新一代通信工程技術(shù)預測和創(chuàng)新推演，使創(chuàng)新紅利為國家強基建設(shè)和科技競爭賦能。提升對“拐點”科技的洞察力，不斷把移動通信技術(shù)推向“無盡的前沿”(李萬等，2021)。重視對通信技術(shù)世界難題和熱點問題的調(diào)研，充分研究Open RAN、毫米波、量子通信、低軌衛(wèi)星、6G等前沿通信技術(shù)。支持中國北斗工程、虹云工程、鴻雁星座等新型通信基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，構(gòu)建多介質(zhì)、泛在協(xié)同的空、天、地、海一體化全域覆蓋網(wǎng)絡(luò)。尤其要重點關(guān)注美國提倡的Open RAN新范式，防范美國通過斷層技術(shù)、顛覆性技術(shù)實現(xiàn)通信能力“換道超車”并對我國5G優(yōu)勢進行降維打擊。

(2)構(gòu)建人類5G命運共同體。構(gòu)建“人類命運共同體”是習近平新時代中國特色社會主義思想對當今世界與人類發(fā)展的基本價值觀。中美5G競爭的本質(zhì)是復興大國與守成大國的競爭，是維護“美國霸權(quán)”還是主張“人類命運共同體”的競爭。中國需要堅持多邊主義，防止全球5G科技創(chuàng)新“孤島化”，積極推動“5G人類命運共同體”建設(shè)。宏觀上，要進一步探究“5G人類命運共同體”價值體系、思想根基與制度構(gòu)建，在5G網(wǎng)絡(luò)空間和數(shù)字生態(tài)全球化議題中凝聚各方共識，防止出現(xiàn)中美分裂的5G生態(tài)系統(tǒng)，促使世界5G體系朝“一套標準”發(fā)展。在具體對策上，要適時推動5G“新型大國協(xié)調(diào)機制”[24]，通過非正式性國際對話進行包容性協(xié)商，促使各方達成利益共識。通過“中國制造”5G全球公共產(chǎn)品和科技合作帶來的“雙贏”，營造有利于中國發(fā)展的5G外交網(wǎng)絡(luò)。繼續(xù)辦好世界互聯(lián)網(wǎng)大會、世界5G大會等國際活動，運用市場和技術(shù)優(yōu)勢吸引企業(yè)、行業(yè)協(xié)會、科研人員等多層次主體合作，沖破政府交流壁壘，不斷加強自身在“5G人類命運共同體”全球治理、產(chǎn)業(yè)合作等方面的話語權(quán)和行動力。