王啟猛，張寒，徐邦斌，欣金彪，周耀坤，高潔

（1.水利部淮河水利委員會，233001，蚌埠；2.河海大學(xué)，210003，南京）

取水許可是水資源管理的一項基本制度，是落實最嚴(yán)格水資源管理制度的主要措施。當(dāng)前，流域取用水管理實踐中存在著與行政區(qū)域管理事權(quán)劃分不清晰、改革要求未深化、規(guī)定要求偏籠統(tǒng)、執(zhí)法監(jiān)管不到位等問題，影響流域水資源監(jiān)管效能。本文結(jié)合2022年11月起實施的《水利部淮河水利委員會取水許可管理實施細則》（以下簡稱《細則》）制定過程，闡述流域取水許可管理制度設(shè)計的總體思路，相關(guān)條款設(shè)定的實踐思考，為優(yōu)化流域取用水管理工作提供參考。

一、《細則》的制定背景

近年，按照黨中央、國務(wù)院的決策部署，一系列涉及取用水管理的法律法規(guī)和規(guī)范性文件相繼出臺。《地下水管理條例》《南水北調(diào)工程供用水管理條例》等法律法規(guī)、《計劃用水管理辦法》《用水統(tǒng)計調(diào)查制度（試行）》等規(guī)章制度相繼出臺，圍繞行政審批、水資源論證、監(jiān)測計量、監(jiān)管管理等制定大量規(guī)范性文件（見表1），流域取水許可管理工作有了更嚴(yán)格、更規(guī)范的要求。

表1 水利部取水許可管理相關(guān)規(guī)范性文件（2012年以來）

2017年《國務(wù)院關(guān)于取消一批行政許可事項的決定》要求，取水許可與建設(shè)項目水資源論證報告書審批整合為取水許可審批。而水利部淮河水利委員會（以下簡稱淮委）2014年制定的《淮河水利委員會建設(shè)項目水資源論證報告書審查工作管理辦法》僅涵蓋了水資源論證審查階段的相關(guān)要求，缺乏取水許可審批、事中事后監(jiān)管等環(huán)節(jié)規(guī)定，已不能適應(yīng)新階段流域取用水管理工作的需要，亟需根據(jù)新形勢制定相關(guān)管理細則，為全過程規(guī)范流域取水許可審批、提高取用水監(jiān)管效能、從嚴(yán)從細管好水資源提供制度依據(jù)。

二、《細則》的主要內(nèi)容

淮委結(jié)合淮河流域取用水管理工作實際，系統(tǒng)梳理相關(guān)法律、行政法規(guī)和重要改革文件，深入總結(jié)有關(guān)改革舉措、經(jīng)驗和有效做法，并廣泛征求委內(nèi)相關(guān)處室、直屬單位和地方水行政主管部門的意見，制定了《水利部淮河水利委員會取水許可管理實施細則》。

《細則》共分9章55條，包括總則，取水許可審批權(quán)限，取水的申請和受理，建設(shè)項目水資源論證技術(shù)審查，取水許可的審查和決定，取水許可證的發(fā)放和公告，取水許可證的延續(xù)、變更和注銷，監(jiān)督管理和附則等內(nèi)容?！都殑t》堅持節(jié)水優(yōu)先、量水而行、公開公正、高效便民的原則，納入節(jié)水評價、水資源剛性約束、“放管服”改革、“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”等最新管理要求，并與取水口監(jiān)測計量、用水調(diào)查統(tǒng)計、計劃用水管理、水權(quán)交易改革、水量調(diào)度管理等相關(guān)配套制度有效銜接。《細則》的主要內(nèi)容詳見表2。

表2 《水利部淮河水利委員會取水許可管理實施細則》主要內(nèi)容

三、《細則》的制度設(shè)計及主要考慮

1.實現(xiàn)取水許可全過程監(jiān)督管理

（1）規(guī)范取水許可全過程監(jiān)管

取水許可審批和建設(shè)項目水資源論證報告書審批整合為取水許可審批，亟需制定規(guī)范取水許可全過程的相關(guān)規(guī)范要求?！都殑t》主要內(nèi)容包括了取水申請和受理、建設(shè)項目水資源論證技術(shù)審查、取水許可審查和決定、取水許可證發(fā)放和公告、取水許可證的延續(xù)（變更、注銷）、監(jiān)督管理等內(nèi)容，全過程細化、優(yōu)化、簡化了取水許可申請、審查、審批、驗收、監(jiān)管全部環(huán)節(jié)的管理要求。

（2）有效銜接取水管理相關(guān)制度

取水許可作為水資源管理的基礎(chǔ)，涉及計劃用水、用水統(tǒng)計、計量監(jiān)測、水量調(diào)度等各項工作?！都殑t》對于取水許可與相關(guān)制度的銜接予以明確規(guī)定。與節(jié)約用水制度的銜接，明確取水工程驗收應(yīng)包括節(jié)水設(shè)施建設(shè)運行及用水指標(biāo)落實情況，取水戶應(yīng)當(dāng)對用水情況進行水平衡測試。與水量調(diào)度制度的銜接，在《取水許可和水資源費征收管理條例》已有限制用水情形的基礎(chǔ)上，根據(jù)《水資源調(diào)度管理辦法》增加了“根據(jù)水資源調(diào)度預(yù)警機制，出現(xiàn)預(yù)警情況的”的限制情形。與用水統(tǒng)計調(diào)查制度銜接，明確要求取水戶按照《用水統(tǒng)計調(diào)查制度（試行）》，及時、準(zhǔn)確填報用水統(tǒng)計調(diào)查報表。與水權(quán)交易制度銜接，規(guī)定獲得取水轉(zhuǎn)讓權(quán)的單位或者個人應(yīng)當(dāng)按照《水權(quán)交易管理暫行辦法》，依法申請辦理取水許可手續(xù)。

2.貫徹取用水管理最新理念要求

（1）體現(xiàn)“節(jié)水優(yōu)先”方針

《細則》提出取水許可管理應(yīng)當(dāng)堅持“節(jié)水優(yōu)先、量水而行”的原則，并將建設(shè)項目節(jié)水評價納入水資源論證技術(shù)審查內(nèi)容，提出應(yīng)形成節(jié)水評價是否通過審查的明確意見，并將“節(jié)水評價不通過的”作為建設(shè)項目水資源論證技術(shù)審查不通過的情形之一。同時規(guī)定，水利部或者流域內(nèi)各省制定的行業(yè)用水定額核定的用水量是取水量審批的主要依據(jù)。

（2）體現(xiàn)水資源最大剛性約束原則

《細則》充分體現(xiàn)了“把水資源作為最大的剛性約束”的原則。規(guī)定實施取水許可須遵守經(jīng)批準(zhǔn)的水量分配方案和生態(tài)流量保障方案，實行總量控制與定額管理相結(jié)合；水資源論證審查要把水資源管控指標(biāo)作為剛性約束，對建設(shè)項目取用水與生態(tài)流量保障目標(biāo)、河湖水量分配指標(biāo)、地下水取用水總量和水位管控指標(biāo)、用水總量控制指標(biāo)、用水定額等符合性進行審查。在水資源超載地區(qū)以及審批的取水總量已經(jīng)達到取水許可總量控制指標(biāo)的流域和行政區(qū)域，不再審批新增相應(yīng)水源取水；取水許可證核準(zhǔn)的總?cè)∷砍^水量分配方案或者協(xié)議規(guī)定的水量、年度實際取水總量超過下達的水量分配方案和年度取水計劃的，應(yīng)當(dāng)予以糾正。

（3）體現(xiàn)“放管服”改革的創(chuàng)新要求

按照國務(wù)院“放管服”改革要求，取水許可從水資源論證報告書（表）分類管理、取水許可告知承諾等方面簡政放權(quán)，優(yōu)化服務(wù)?！都殑t》明確規(guī)定地表水50萬m3/a以下以及地下水100 m3/d以下的非高耗水高污染項目、千噸萬人以下農(nóng)村集中供水工程、灌溉面積1萬畝（1畝=1/15 hm2，下同）以下農(nóng)業(yè)取水工程等，簡化為編制水資源論證報告表，且原則上不組織技術(shù)審查，直接出具審核意見。在取水許可告知承諾方面，規(guī)定已開展水資源論證區(qū)域評估的自貿(mào)區(qū)、開發(fā)區(qū)等范圍內(nèi)的建設(shè)項目實行許可告知承諾制。在取水工程驗收方面，直接利用已有的取水工程或者設(shè)施取水的，經(jīng)審查合格可直接發(fā)放取水許可證。

3.落實取用水監(jiān)管技術(shù)先進要求

（1）落實“互聯(lián)網(wǎng)+”監(jiān)管改革要求

為加快實現(xiàn)取水許可審批政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”，水利部啟動了取水許可電子證照應(yīng)用推廣，制定了《取水許可電子證照應(yīng)用推廣工作方案》等規(guī)范?！都殑t》明確在取水工程驗收通過后，直接發(fā)放取水許可電子證照，不再體現(xiàn)紙質(zhì)證照的相關(guān)要求。在監(jiān)管方式方面，規(guī)定對審批的取水項目采取“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”等方式進行監(jiān)督檢查。

（2）強化水資源監(jiān)測計量要求

水資源監(jiān)測計量體系是數(shù)字孿生流域建設(shè)的基礎(chǔ)?！都殑t》規(guī)定取水戶應(yīng)當(dāng)安裝符合國家技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)要求的計量設(shè)施，明確地表水年許可水量50萬m3以上、地下水5萬m3以上的工業(yè)、生活、服務(wù)業(yè)取水口和5萬畝以上大中型灌區(qū)渠首應(yīng)安裝在線計量設(shè)施，并定期進行檢定校準(zhǔn)，保證計量設(shè)施量值準(zhǔn)確、可靠，同時接入流域水資源管理系統(tǒng)。對于安裝在線取水計量設(shè)施的取水戶，可在線認定監(jiān)測水量，不再進行現(xiàn)場抄錄。

四、討論與建議

《細則》是在現(xiàn)有法律法規(guī)框架下，結(jié)合取用水管理具體實踐，對流域取水許可管理進行的制度化規(guī)范。根據(jù)《中華人民共和國行政許可法》等，規(guī)章須在上位法設(shè)定的行政許可事項范圍內(nèi)，對行政許可作出具體規(guī)定，不得增設(shè)違反上位法的其他條件，在賦予行政機關(guān)必要職權(quán)的同時，應(yīng)當(dāng)規(guī)定其行使職權(quán)的條件、程序和應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，不得設(shè)定減損行政相對人的權(quán)利或者增加其義務(wù)。目前由于上位法規(guī)對一些新情況尚未明確、部分新做法有待驗證等原因，流域取用水管理工作中仍有一些問題需要研究討論。

1.公共供水管網(wǎng)用水監(jiān)管

隨著城市產(chǎn)業(yè)集群集聚的推進，工業(yè)企業(yè)“退城入園”的范圍逐年增大。工業(yè)園區(qū)等集中發(fā)展區(qū)通常要求建設(shè)公共供水工程，園區(qū)內(nèi)企業(yè)直接由公共管網(wǎng)供水。按照規(guī)定，從此類供水管網(wǎng)取水的工業(yè)企業(yè)不需要辦理取水許可。但是，園區(qū)產(chǎn)業(yè)類型眾多，企業(yè)用水工藝及用水量差異較大，部分屬于高耗水、高排放企業(yè)。公共供水企業(yè)并不是最終用戶，其辦理取水許可，難以解決終端用戶取用水精準(zhǔn)化監(jiān)管問題，例如用水定額落實、計劃用水管理等很難有效實施。對公共供水管網(wǎng)用水戶怎樣實施取用水管理，如何明晰其用水權(quán)尚需要探索。

2.礦產(chǎn)開采水源取水監(jiān)管

淮河流域是國家重要的煤炭生產(chǎn)基地之一?！兜叵滤芾項l例》規(guī)定：礦產(chǎn)資源開采疏干排水量達到規(guī)模的，應(yīng)當(dāng)依法申請取水許可。采礦企業(yè)礦坑排水屬于被動取用地下水，是按照地下水管理，還是按照非常規(guī)水源管理尚存在分歧。本文認為，礦產(chǎn)企業(yè)由于其開采疏干地下水，破壞了原有的水文地質(zhì)結(jié)構(gòu)，是一種對地下水資源的消耗，應(yīng)嚴(yán)格按照地下水管理要求監(jiān)管，并需對礦坑涌水計量監(jiān)測、水資源費稅核算要求作進一步細化。

3.水資源區(qū)域評估制度落實

在有條件的自貿(mào)區(qū)、開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)等推進水資源論證區(qū)域評估是落實“放管服”改革的重要舉措。對開展水資源論證評估的區(qū)域，需規(guī)定用水總量、效率等涉水準(zhǔn)入條件和水資源管控措施清單，推行取水許可告知承諾制，對符合準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的項目，不再單獨評價評估。針對區(qū)域評估需進一步明確對實施范圍、評估要求、準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、告知承諾制等的要求，并落實事中事后監(jiān)管責(zé)任，建立不良信用記錄制度。

4.取水許可配套制度細化

《細則》對取水許可與計劃用水、水量調(diào)度、水量監(jiān)測等制度的銜接作了規(guī)定，但總體上偏原則、定性，需進一步細化與相關(guān)配套制度的管理要求。例如，《計劃用水管理辦法》規(guī)定流域發(fā)證用水戶計劃用水委托所在省級水行政主管部門承擔(dān)，但是委托機制以及責(zé)權(quán)劃分不夠明晰?！都殑t》對限制用水規(guī)定了“因自然原因水資源不能滿足本地區(qū)正常供水的”等4種情形，以及發(fā)生重大旱情時可對取水戶予以緊急限制的情形。但是在取水監(jiān)管中限制取水的啟動（解除）標(biāo)準(zhǔn)、限制對象次序及程度等需要進一步細化，并與水量調(diào)度有效銜接，保障實施精準(zhǔn)化、損失最小化。

5.取水許可延續(xù)評估依據(jù)

《取水許可管理辦法》對延續(xù)取水申請的，要求取水審批機關(guān)對原批準(zhǔn)的取水量、實際取水量、節(jié)水水平以及取水戶所在行業(yè)的平均用水水平、當(dāng)?shù)厮Y源供需狀況等進行全面評估?！都殑t》規(guī)定“連續(xù)五年取水量低于許可水量較大的，可酌情對原批準(zhǔn)的取水量進行核減”，本規(guī)定可將已審批的閑置水權(quán)釋放，提升水資源利用效益。后續(xù)需進一步探討延續(xù)評估的原則、方法及內(nèi)容結(jié)論，并研究對水權(quán)交易改革工作的影響。