衛(wèi) 松

(貴州民族大學(xué) 社會學(xué)院, 貴州 貴陽 550025)

在時代轉(zhuǎn)型催生社會治理創(chuàng)新背景下,中國社會的治理邏輯也從不僅僅關(guān)注社會治理,上升到國家宏觀治理視角,公共治理成為聯(lián)結(jié)微觀層面的社會治理到宏觀上國家治理的橋梁,公共管理學(xué)科也就越來越受到重視。從經(jīng)驗來看,任何一個國家的公共管理研究和教學(xué)都在政府的行動關(guān)照下進行[1]118,反過來,公共管理學(xué)科的研究和人才培養(yǎng)是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要手段。未來之中國,公共管理學(xué)科必將迎來更大的發(fā)展機遇,同時也面臨巨大的挑戰(zhàn)。民族地區(qū)公共治理不僅僅具有國家宏觀層面的問題,微觀領(lǐng)域更具特殊性和復(fù)雜性。在國家本科教育“以本為本”“四個回歸”指導(dǎo)下,民族地區(qū)高校公共管理類的人才培養(yǎng)更應(yīng)回應(yīng)國家戰(zhàn)略發(fā)展之需要,更應(yīng)聚焦于民族地區(qū)的公共管理人才的實際需求上。

一、公共管理教育與研究溯源

自20世紀70年代以來,在對凱恩斯主義的反思和從經(jīng)濟理性主義視角尋求解決政府問題的方法中誕生了公共管理,公共管理作為一個全新的研究領(lǐng)域開始登上學(xué)術(shù)殿堂。從公共管理學(xué)的發(fā)端可以看出,公共管理從最開始就與政府密不可分,或者說他根植于政府的再造運動,帶有強烈的管理主義色彩。[1]156“公共管理”一詞是舶來品,主要來源于英語的“Public Administration”或者“Public Management”,從英語當(dāng)中可以看出公共管理與公共行政和管理的關(guān)系。來源于傳統(tǒng)政治學(xué)、公共行政學(xué)的學(xué)者側(cè)重公共管理的“行政”性執(zhí)行特征,同時研究對象和范疇往往與政府密切相關(guān)。來源于20世紀70年代以來的新公共管理研究和關(guān)注的范疇則更廣,邊界更模糊。以公共行政為核心的學(xué)者界定公共管理,其思想主要來源于威爾遜的傳統(tǒng)和韋伯的官僚制。[2]以波茲曼和斯特勞斯曼為代表的更廣范疇公共管理界定受到廣大學(xué)者認可。[3]4隨著世界各國政府職能的擴展,新公共管理更多在實踐中維護并壯大自己的學(xué)科地位,他與傳統(tǒng)的公共行政在基本原則、方法和研究范式上的沖突越來越大,同時,也在不斷變遷中擴張其研究領(lǐng)域。[4]4

在我國,公共管理學(xué)科正式進入高等教育目錄時間并不長,從1998年的本科專業(yè)目錄中設(shè)置為與工商管理并列的一級學(xué)科,同屬于管理學(xué)門類。公共管理一級學(xué)科以下的本科專業(yè)目錄有行政管理、土地資源管理、勞動與社會保障、公共事業(yè)管理,后來又增加了城市管理、交通管理等。可以看出,在最初的本科目錄設(shè)置中,公共管理的“管理”特性大于“公共”特性,的確帶有典型的計劃色彩。在當(dāng)時設(shè)置公共管理學(xué)科來看,公共管理學(xué)科主要包括公共行政、公共事務(wù)管理和公共政策三大領(lǐng)域,既體現(xiàn)了公共行政改革的方向,又體現(xiàn)了人類社會中宏觀的管理活動,用公共管理比較適合。[5]到后來,隨著新的專業(yè)目錄調(diào)整,公共管理歸屬的學(xué)科門類并未改變,但是下屬的專業(yè)不斷增加,越來越體現(xiàn)“公共”的特征,關(guān)照范疇不斷擴展。在21世紀初期幾年的教學(xué)和公共管理實踐中,人們還是傾向于把公共管理本科教育分為公共管理涉及的主體及其運行為主的基礎(chǔ)部分和以具體職能為主的職能部分兩大模塊。[6]由于我國在20世紀末進行學(xué)科專業(yè)調(diào)整時,公共管理下屬二級學(xué)科之間缺乏橫向聯(lián)系,也就導(dǎo)致難以形成二級學(xué)科之間在研究方法、學(xué)科體系間的共同話語,公共管理也就變成了一個裝下二級學(xué)科的袋子,非統(tǒng)屬的一級學(xué)科,這形成了公共管理學(xué)科非常尷尬的境遇,長期下來對公共管理學(xué)科非常不利。[7]但是,我國公共管理學(xué)科由于存在四種不同的分類模式,即本科教育、研究生教育、國家自然科學(xué)基金委和圖書館分類,四種模式導(dǎo)致公共管理與其銜接的上級學(xué)科差異極大,有經(jīng)濟學(xué),有管理學(xué),也有社會學(xué),這直接導(dǎo)致公共管理研究方法、范式、研究范圍大相徑庭。[8]經(jīng)過大約十年的本科設(shè)置后的發(fā)展,公共管理下屬的專業(yè)增加了公共關(guān)系學(xué)、公共政策學(xué)、文化產(chǎn)業(yè)管理、公共安全管理等,共有17個。[9]經(jīng)過市場經(jīng)濟的不斷完善,在政府職能漸進式的改革中,公共管理開始以公共事務(wù)為核心向外擴展,基于公共管理然不限于公共管理,向著跨學(xué)科方向拓寬研究領(lǐng)域。[10]

特別是黨的十八大以來,進入中國特色社會主義建設(shè)新時代,社會治理也進入全新時代,而中國公共管理學(xué)科的建設(shè)與發(fā)展更多是順應(yīng)人才培養(yǎng)目標而非公共服務(wù)的實踐需求,所以,亟需構(gòu)建具有中國特色的公共管理學(xué)科知識體系。[11]截至2019年,中國公共管理學(xué)科建設(shè)初步形成了中國特色:人才培養(yǎng)體系較為完整;人才培養(yǎng)規(guī)模逐步擴大;具有重大科研標志的國家自然科學(xué)基金、國家社科基金、教育部重大社科研究項目中公共管理學(xué)科所占比例不斷提高;中國公共管理學(xué)者在國際學(xué)術(shù)界影響力逐步擴大,國際話語權(quán)增強;國際學(xué)者越來越聚焦中國經(jīng)濟增長之謎和人類命運共同體的構(gòu)建等等,公共管理研究的中國特色和烙印凸顯。特別是中國經(jīng)歷了改革開放四十年的發(fā)展,中國公共管理學(xué)科在研究創(chuàng)新、學(xué)科建制、知識應(yīng)用等方面取得了顯著成效。[12]

總的來看,世界公共管理學(xué)科發(fā)展起源于20世紀六七十年代的政府再造運動,是資本主義國家經(jīng)濟危機下另謀出路的副產(chǎn)品,在后來推動公共服務(wù)完善上作出了不可磨滅的貢獻。中國公共管理學(xué)科發(fā)展起源于計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌、政府職能轉(zhuǎn)變。從中國公共管理高等教育本科設(shè)置至今二十年的發(fā)展歷程中,中國公共管理實踐成績和學(xué)術(shù)影響力與日俱增,在不斷推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程中,公共管理學(xué)科在現(xiàn)代性危機下沖鋒陷陣,已經(jīng)從邊緣學(xué)科發(fā)展成為社會科學(xué)的核心,[13]可以預(yù)見,未來的中國公共管理學(xué)科必將迎來新的挑戰(zhàn)和機遇。

二、民族地區(qū)高校公共管理教學(xué)的困境

經(jīng)歷了二十多年的發(fā)展,中國設(shè)置公共管理類本科專業(yè)的高校已經(jīng)有幾百所,由于發(fā)展基礎(chǔ)不同,各自形成了一定的特色。以傳統(tǒng)政治學(xué)、行政管理、經(jīng)濟學(xué)為基礎(chǔ)的公共管理學(xué)科帶有典型的人文特色,以醫(yī)學(xué)、管理科學(xué)與工程、交通運輸?shù)葹榛A(chǔ)的公共管理學(xué)科帶有典型的技術(shù)特色。但是,絕大多數(shù)二本及地方性院校的公共管理發(fā)展歷史均較短,特色不明顯、優(yōu)勢不突出、歷史積淀不足,往往是圍繞社會熱點進行專業(yè)設(shè)置和人才培養(yǎng)。查詢和調(diào)研新疆、內(nèi)蒙古、廣西、寧夏、西藏及貴州、云南、四川等地的部分高校公共管理大類及其二級學(xué)科專業(yè)發(fā)現(xiàn),在民族地區(qū)高校公共管理教學(xué)中面臨以下幾個困境:

(一)學(xué)科或?qū)I(yè)定位缺乏定力

目前來看,在國家高等教育學(xué)科發(fā)展中呈現(xiàn)出“強化一級學(xué)科、淡化二級專業(yè)”的趨勢,原本就沒有“學(xué)緣”,只有“地緣”的公共管理學(xué)科面臨嚴峻的身份認同挑戰(zhàn)。[14]公共管理學(xué)者的“身份危機”明顯,主要緣于我們沒有立足中國的真實國情,而是一味地奉行拿來主義,沒有看到國外公共管理理論研究進展與實踐的相伴相生。[15]在近年來的一些全國性會議中,甚至部分學(xué)者以自身擅長的跨學(xué)科領(lǐng)域畫地為牢,對公共管理學(xué)科進行了五花八門的定位,嚴重影響公共管理學(xué)科的成長,難以形成具有特色的學(xué)科話語體系?？疾烀褡宓貐^(qū)部分開設(shè)公共管理類專業(yè)的高校發(fā)現(xiàn),專業(yè)定位幾乎都是培養(yǎng)學(xué)生具有公共管理基本理論知識和解決實際問題的能力兩大方面,或者變換話語突出德智體美勞五個方面均衡發(fā)展等,學(xué)生就業(yè)出路無外乎機關(guān)、企事業(yè)單位等。但是考察師資隊伍的科研情況,卻發(fā)現(xiàn)不同的學(xué)校,公共管理師資隊伍科研特點不同。這極可能是因為專業(yè)定位缺乏自信,或?qū)I(yè)定位沒有認真凝練,或教學(xué)科研并未結(jié)合起來,等等。

(二)教學(xué)方法或手段較為單一

滿堂灌式教學(xué)法一直以來是我國教育的主要方式或手段,雖然有利于培養(yǎng)學(xué)生扎實的理論基礎(chǔ),但是弊端也非常明顯,主要是難以激發(fā)學(xué)生的想象力和創(chuàng)造性,是一種典型的被動式學(xué)習(xí)。當(dāng)下來看,絕大多數(shù)高校的文科類本科教學(xué)是以課堂教學(xué)為主,近些年部分高校進行了教學(xué)改革,雖然“與時俱進”了,但是本質(zhì)上并未改變。比如引入多媒體手段后,教學(xué)內(nèi)容和形式多元化,但是過度依賴多媒體手段,教師和學(xué)生在教和學(xué)上投入的精力大大下降。當(dāng)前學(xué)生在接受知識的過程中對教師的依賴度在下降,如果教師不能加強與學(xué)生溝通,師生互動將減少,教學(xué)效果或質(zhì)量可能下降。所以,新技術(shù)手段引入到教學(xué)過程中原本是一件好事,但是如果不能很好地利用和引導(dǎo),并不必然促進教學(xué)質(zhì)量的提高。調(diào)查發(fā)現(xiàn):部分教師的案例教學(xué)法并未真正發(fā)揮作用,學(xué)生參與度不高,案例開發(fā)投入不足,教師案例教學(xué)方法不當(dāng);實踐課程流于形式,缺乏真正意義上的實踐導(dǎo)師;教學(xué)方法和手段改革中的配套投入嚴重不足,個性化的投入常常被忽略。

(三)教學(xué)過程路徑依賴較嚴重

美國著名的社會學(xué)家瑪格麗特·米德在《文化與承諾》中將人類社會文化發(fā)展分為前喻文化、并喻文化和后喻文化三個階段。[16]27前喻文化中的長輩權(quán)威在時代進步中很重要,這樣的時代進步較為緩慢,但是有利于塑造較強的民族認同感。而并喻文化的時代進步很快,隔代之間經(jīng)歷的時代差異很大,晚輩只能從同輩中尋求符合自身的需求,此時的代際沖突開始增加。時至今日,信息時代瞬息萬變,長輩一代難以適應(yīng)極速的社會變遷,需要向晚輩學(xué)習(xí),如果長輩一代不愿意“屈身”學(xué)習(xí),代際沖突可能進一步加劇。在高等教育的教學(xué)過程中,年長的教師與青年大學(xué)生之間在觀念、教學(xué)和學(xué)習(xí)手段等方面很可能會產(chǎn)生沖突,如果教師固守傳統(tǒng)教學(xué)過程,教學(xué)質(zhì)量難以提高。在教學(xué)過程中,近年來國家大力倡導(dǎo)實踐實驗教學(xué),但是在實際中難以提供完整并符合實踐實驗教學(xué)的平臺和條件,導(dǎo)致實踐實驗教學(xué)停留于紙面,或者部分教師和教學(xué)管理者不愿意改變傳統(tǒng)簡單的教學(xué)過程,這些路徑依賴嚴重制約教學(xué)質(zhì)量和水平的提高。近年來,在民族地區(qū)部分本科院校進行了教學(xué)改革,但是不少教師并未以積極的態(tài)度深度參與,部分改革是在強制推動下進行的,其改革效果并不好。教學(xué)改革中比較突出的問題是教師不愿意作出相應(yīng)的改變,特別是涉及自身需要學(xué)習(xí)的新東西、新技能,拋棄原有的慣性思維和做法會導(dǎo)致教師工作成本增加。相對而言,教師年齡越大,教學(xué)改革推動難度越大。

(四)缺乏教學(xué)效果的全面評價

特別是十八大以后,高等教育改革持續(xù)深化,教學(xué)效果的評價被納入到日常教學(xué)管理過程中。西部民族地區(qū)的大多高校都開展了教學(xué)效果評價,主要集中在任課教師評學(xué)、學(xué)生評教、同行評價、畢業(yè)生就業(yè)情況等幾個環(huán)節(jié)。針對不同的課程、不同的社會實踐、使用不同的教學(xué)方法的教師等情況,評價標準基本一致,評價指標缺乏針對性,不能針對評價結(jié)果進行整改和調(diào)整。從其實際效果看,教學(xué)效果評價并未真正和教師績效、專業(yè)評估、學(xué)校教學(xué)水平評估、專業(yè)調(diào)整等結(jié)合起來,流于形式的教學(xué)效果評價未能起到本科教育的“守護者”角色,未能從教學(xué)效果評價反過來促進教學(xué)質(zhì)量的提高。

總之,公共服務(wù)和公共管理實踐如火如荼,但是公共管理教學(xué)和理論研究卻較為滯后,站在民族地區(qū)高校公共管理教學(xué)視角看,定位不準猶如打靶沒有目標;手段方法落后,就算想發(fā)展也只能有心無力;教學(xué)過程的路徑依賴和效果評價達不到以評促教,使得教學(xué)質(zhì)量和水平原地踏步,這些共同的因素導(dǎo)致了當(dāng)下民族地區(qū)高校公共管理學(xué)科發(fā)展的被動局面。

三、民族地區(qū)高校公共管理教學(xué)改革與創(chuàng)新路徑

進入中國特色社會主義新時代,在緊緊圍繞中心、服務(wù)大局背景下,高等教育要堅持“以本為本”“四個回歸”原則下,民族地區(qū)高校公共管理教學(xué)必須緊緊圍繞“培養(yǎng)什么人、怎樣培養(yǎng)人、為誰培養(yǎng)人”這一根本問題進行全面解剖,從學(xué)科定位、教學(xué)方法、教學(xué)手段、過程評價等各個環(huán)節(jié)各個突破,實現(xiàn)教學(xué)水平和質(zhì)量的質(zhì)的提升。

(一)定位須突出地域和服務(wù)特色

當(dāng)下來看,雖然國內(nèi)學(xué)界對公共管理學(xué)科的定位、學(xué)科邊界、研究方法并未達成共識,但是,公共管理學(xué)科是一門回應(yīng)現(xiàn)實問題的應(yīng)用性學(xué)科毋庸置疑。它不是“為了知識而知識”,而應(yīng)是問題導(dǎo)向,為社會培養(yǎng)應(yīng)用型、復(fù)合型人才則是公共管理本科教育的宗旨。[17]中國公共管理學(xué)者在研究過程中,在相當(dāng)長時期內(nèi)充當(dāng)著西方行政學(xué)理論的“輸入者”,中國公共管理學(xué)科的本土化理論建構(gòu)較為薄弱。[18]伴隨著中國公共服務(wù)的完善和數(shù)次重大突發(fā)事件下取得的成績,中國公共管理學(xué)者要立足中國實際,總結(jié)經(jīng)驗,建構(gòu)具有中國特色的公共管理理論體系,用扎根中國大地的成功實踐,贏得世界的認可,掌握公共管理理論研究領(lǐng)域的話語權(quán)。民族地區(qū)高校的公共管理教學(xué)和研究是中國公共管理的重要組成部分,也是中國特色社會主義實踐的重要組成。美國公共管理研究能形成特色,也是源于美國很好地學(xué)習(xí)了德國的管理理論和實踐,并結(jié)合美國自身的實際進行創(chuàng)新。[19]中國民族地區(qū)開設(shè)公共管理本科的高校大多數(shù)以教學(xué)研究型、教學(xué)型為主,以服務(wù)地方經(jīng)濟社會發(fā)展為己任。故,民族地區(qū)高校的公共管理應(yīng)以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指引,堅定“四個自信”,深入貫徹教育部發(fā)布的《關(guān)于加快建設(shè)高水平本科教育,全面提高人才培養(yǎng)能力的意見》精神,全面客觀認識高校自身的特色和優(yōu)勢,最大化發(fā)揮民族地區(qū)的地域優(yōu)勢和特色,堅守民族地區(qū)辦教育的服務(wù)宗旨,明確辦學(xué)定位,長期堅持,形成特色。

(二)與時俱進創(chuàng)新教學(xué)方法和手段

近年來,國家大力推進“雙創(chuàng)”教育,促使高校成為了國家創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的主陣地,創(chuàng)新對經(jīng)濟增長的貢獻率越來越高,高等教育逐漸轉(zhuǎn)向內(nèi)涵式發(fā)展。因此,公共管理學(xué)科需要從管理者、教師、學(xué)生高度重視并投入適當(dāng)資源,與時俱進、腳踏實地創(chuàng)新教學(xué)方法和手段。校內(nèi)模擬實驗室、虛擬仿真實驗室、專業(yè)技能競賽、校外社會實踐的軟硬件投入要及時跟上,師資培訓(xùn)、激勵約束機制、績效考核等配套措施也同步推進。從學(xué)生視角和社會需求視角尋求更好的教學(xué)方法和手段。聯(lián)合國教科文組織通過實驗研究發(fā)現(xiàn),體驗式教學(xué)法在各種教學(xué)方法中排在首位,公共管理教學(xué)中可以把課堂理論教學(xué)和模擬實踐結(jié)合起來,讓學(xué)生在角色體驗中發(fā)現(xiàn)公共管理學(xué)習(xí)的樂趣。另外,參觀考察法、對抗辯論法、行業(yè)專家教學(xué)法都可以嘗試進入公共管理教學(xué)課堂。[20]公共管理教學(xué)也可通過與大數(shù)據(jù)技術(shù)結(jié)合,對已發(fā)生的公共事件建立預(yù)警模型與現(xiàn)實進行對比研究,以改進預(yù)警機制,為將來可能發(fā)生的公共事件提供快速反應(yīng)的參照。[21]公共管理由于涉及政治、經(jīng)濟、文化、生態(tài)等復(fù)雜情況,模擬的案例教學(xué)有利于形塑學(xué)生的“類公共管理者思維”[22]以及寫作、表達、應(yīng)急、演繹、歸納等能力[23]。

(三)教學(xué)效果評價力求多元和客觀

現(xiàn)有的教學(xué)效果評價較為死板,而且常常流于形式。公共管理教學(xué)作為應(yīng)用型學(xué)科或?qū)I(yè),教學(xué)效果評價至少包括幾個主體,即教師、學(xué)生、社會、用人主體,也可嘗試加入第三方評估主體。教師教學(xué)效果的好壞往往受制于教師科研水平、教學(xué)態(tài)度和能力、激勵約束機制等因素。學(xué)生獲得知識的多少和能力的增加也應(yīng)把學(xué)習(xí)、實踐和研究三者結(jié)合起來,[24]學(xué)生應(yīng)在興趣引領(lǐng)下把主動學(xué)習(xí)和被動學(xué)習(xí)結(jié)合起來。教師應(yīng)該側(cè)重告訴學(xué)生分析公共管理問題的思路、視角、方法,而非問題的具體答案,旨在培養(yǎng)創(chuàng)新能力。[25]用人主體的評價應(yīng)該更為靈活,要客觀、真實和多樣,同時需要在便利、節(jié)省原則下建立數(shù)據(jù)庫以準確客觀反映用人主體的感受。通過相應(yīng)的制度激勵和約束提高每個主體在效果評價中的真實性和客觀性。

學(xué)校也可嘗試借鑒新公共管理理論和大數(shù)據(jù)技術(shù)實施全程“一站式”教學(xué)管理,實現(xiàn)教學(xué)過程與效果評價同步跟進,掌握更多的流量數(shù)據(jù),更準確地進行教學(xué)的動態(tài)管理。[26]教學(xué)效果的好壞還取決于教學(xué)的準備、教學(xué)的過程和教學(xué)的結(jié)果,所以,教學(xué)效果評價也應(yīng)注重這三個環(huán)節(jié)。教學(xué)管理要堅持服務(wù)第一的宗旨,為教師、專業(yè)發(fā)展、課程開設(shè)和實踐需要提供差異化和個性化服務(wù),將及時應(yīng)對和參與重大社會服務(wù)同步納入到教學(xué)工作中去。

綜上,民族地區(qū)高校公共管理學(xué)科或相關(guān)專業(yè)承載著應(yīng)用型人才培養(yǎng)之重任,需要打破因循守舊的慣性思維,真正扎根民族地區(qū)辦教育,培養(yǎng)高級公共管理應(yīng)用型人才服務(wù)民生,更好、更快地推進民族地區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。