葉曉力,夏玲麗
(1 安徽大學,安徽合肥 230039;2 廈門大學,福建廈門 361001)
教師是教育教學任務(wù)的主要承擔者,減輕教師不必要的工作負擔,為其營造安心、靜心、舒心的從教環(huán)境,是實現(xiàn)教育高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)。我國中小學教師負擔過重問題一直以來備受關(guān)注,卻始終未能得到有效解決。很多教師仍然承擔著繁重的額外工作責任和壓力,面臨工作負擔激增、職業(yè)角色泛化、本職功能偏移與權(quán)責邊界模糊等現(xiàn)實困境[1],這些情況引發(fā)了較為嚴重的教師流失、職業(yè)倦怠以及教育教學質(zhì)量下滑等現(xiàn)象。2018年1月,國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于全面深化新時代教師隊伍建設(shè)改革的意見》,提出要完善相關(guān)政策、防止形式主義干擾正常教學秩序,為新時代教師減負工作奠定了政策基礎(chǔ)。2019年12月,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳進一步印發(fā)了《關(guān)于減輕中小學教師負擔進一步營造教育教學良好環(huán)境的若干意見》,針對我國教師的4類不合理工作負擔——督查檢查評比考核類、社會事務(wù)類、報表填寫類,以及抽調(diào)借用和無關(guān)培訓類,提出了減負要求。隨后各省市相繼頒布教師減負清單予以響應(yīng),教師減負政策的綱領(lǐng)指南及行動路線日益清晰。但隨著國家一系列基礎(chǔ)教育改革重大政策的出臺,中小學教師減負實踐面臨著愈加復雜的政策執(zhí)行環(huán)境。如何科學合理且有效地減輕教師工作負擔,扭轉(zhuǎn)教師職業(yè)負擔的失度困境,從而為中小學教師營造和諧的教書育人環(huán)境,成為我國教師減負政策制定與實施必須直面的現(xiàn)實問題。
學界基于不同理論視角對中小學教師減負政策執(zhí)行問題進行了探索性分析。例如,葛新斌從博弈論視角出發(fā),認為教師減負政策下教師與家長、政策執(zhí)行部門之間的博弈關(guān)系是導致減負政策難以達成的重要原因[2]。李祥從權(quán)利保護視角對中小學教師減負政策的價值進行分析,發(fā)現(xiàn)政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)了忽視教師職業(yè)發(fā)展負擔的問題[3]。王厚紅基于政策文本分析的視角,指出地方政府在推進中小學教師減負政策執(zhí)行過程中存在著被動執(zhí)行中央政策的現(xiàn)象[4]。已有研究雖已從不同視角對中小學教師減負政策執(zhí)行進行了一定的探討,但多關(guān)注省域地方性政策的內(nèi)容及其執(zhí)行問題,且過于聚焦政策執(zhí)行過程中的某一具體方面原因,缺乏從動態(tài)復雜的政策執(zhí)行整體視域全面剖析影響我國中小學教師減負政策執(zhí)行深層機理的研究。鑒于此,本研究基于史密斯的政策執(zhí)行模型,系統(tǒng)探討與綜合分析制約我國中小學教師減負政策執(zhí)行的整體性多重因素,還原政策執(zhí)行過程中的復雜生態(tài),精確定位教師減負政策有效執(zhí)行的現(xiàn)實阻滯,從而推進我國中小學教師減負政策的有效執(zhí)行。
政策的生命在于執(zhí)行,政策目標唯有通過政策執(zhí)行才能實現(xiàn),政策執(zhí)行過程受到多種復雜因素的共同影響。美國政策學者史密斯(B.T.Smith)基于政策執(zhí)行問題的復雜性和政策執(zhí)行過程的多因素制約,構(gòu)建了政策執(zhí)行過程的理論模型。史密斯認為,政策執(zhí)行過程中最基本的關(guān)鍵要素可歸結(jié)為4類:一是政策本體,指教育決策者為了實現(xiàn)政策目標而制定的具有合理性、科學性、可執(zhí)行性的政策文本,包括政策類型、適用范圍等要素。二是執(zhí)行機構(gòu),主要包括政策機關(guān)以及政策執(zhí)行的具體部門,涉及政策執(zhí)行的權(quán)力結(jié)構(gòu)、執(zhí)行機制、資源配置等。三是目標群體,即政策執(zhí)行的對象,包括其對政策執(zhí)行的認可程度、既有經(jīng)驗、配合情況等。四是政策環(huán)境,指能夠影響政策執(zhí)行的所有外部因素的總和,包括政治、經(jīng)濟、文化、法治等要素。這4個要素之間相互作用,構(gòu)成了自上而下完整的政策執(zhí)行研究模式[5]。在政策執(zhí)行過程中,4類因素間可能會產(chǎn)生沖突,進而形成執(zhí)行過程中的緊張關(guān)系。但這種緊張關(guān)系可以通過執(zhí)行機制的及時直接回應(yīng)和“建制回應(yīng)”進行處理和調(diào)節(jié),轉(zhuǎn)化為政策優(yōu)化的契機,從而使政策執(zhí)行過程更加順暢。
打開政策執(zhí)行的“黑箱”,必須借助成熟的政策執(zhí)行模型。聚焦學界公共政策執(zhí)行研究議題,史密斯政策執(zhí)行模型被諸多研究證實具有較強的可行性與解釋力。史密斯政策執(zhí)行模型涵蓋執(zhí)行過程中涉及的政策文本、執(zhí)行機構(gòu)、目標群體、政策環(huán)境等方面,能夠較好聚焦政策執(zhí)行現(xiàn)實情境、厘清政策執(zhí)行相關(guān)主體,并剖析執(zhí)行過程內(nèi)在邏輯,對系統(tǒng)探討我國中小學教師減負政策執(zhí)行過程具有較強的適切性。鑒于此,筆者基于史密斯政策執(zhí)行模型構(gòu)建了我國中小學教師減負政策執(zhí)行分析框架(圖1),通過深度分析政策文本的規(guī)劃設(shè)計、執(zhí)行機構(gòu)的行動選擇、目標群體的價值態(tài)度以及政策環(huán)境的關(guān)涉現(xiàn)況,透過政策表象挖掘中小學教師減負政策執(zhí)行難見成效的深層次原因,以期為中小學教師減負政策的長效深入推進提供科學建議。
政策執(zhí)行是政策方案被采納后,執(zhí)行主體將政策方案轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實的過程,即政策目標得以實現(xiàn)的過程。當前,中小學教師減負工作已被提上政府工作日程,但教師負擔形成的綜合性、復雜性、長期性[6]致使其執(zhí)行任重而道遠。只有準確定位政策執(zhí)行過程中的各種影響因素,才能有效改進和完善政策,使其向著政策目標的指向發(fā)展。
政策文本是政策執(zhí)行的基礎(chǔ),在政策實施過程中具有至關(guān)重要的作用。我國中小學教師減負政策文本的科學性是政策有效執(zhí)行的保障,減負效果在一定程度上取決于政策本身的質(zhì)量和水平。就具體實踐而言,隨著中小學教師減負政策的廣泛布局和全面推進,政策本體內(nèi)在限制性因素的負面影響也逐漸顯現(xiàn)。
1.政策體系設(shè)計缺乏有效銜接。國家與地方政策銜接不協(xié)調(diào)是導致地方政策執(zhí)行注意力分散的重要原因。就現(xiàn)有減負政策體系而言,國家層面的中小學教師減負政策文本倡導的減負理念,主要依靠地方出臺的具體政策實踐得以落地。鑒于政策執(zhí)行的多樣化特點,國家賦予地方一定的政策自主權(quán),旨在貫徹“因地制宜”的政策執(zhí)行方式,卻無形之中導致地方中小學教師減負政策文本呈淡化、弱化國家政策理念的現(xiàn)象,甚至出現(xiàn)與理想化政策相脫節(jié)的情況。具體而言,中央層面中小學教師減負政策的核心要義是“讓教師全身心投入教書育人工作”,而地方政府頒布的文本中較少將教師減負納入教師隊伍建設(shè)的總體規(guī)劃,中小學教師減負政策尚未被納入諸多核心相關(guān)政策體系之中統(tǒng)籌。各地出臺的中小學教師減負清單內(nèi)容處于并列、平行的狀態(tài),并未劃分優(yōu)先級與緊迫程度,不利于突出政策執(zhí)行重點,分散了優(yōu)先發(fā)展方向,阻滯了中小學教師減負進程。
2.政策工具組合配置功能有限。筆者對國家和地方出臺的中小學教師減負政策文本中政策工具的使用情況統(tǒng)計顯示,我國中小學教師減負政策文本中存在政策工具組合失衡的問題。具體而言,權(quán)威型工具使用次數(shù)最多,多以“嚴禁”“不準”等命令性話語呈現(xiàn),甚至有地方減負政策文本中通篇使用權(quán)威工具[7],能力建設(shè)工具、激勵工具配置普遍不高,系統(tǒng)變革工具使用頻率最低。事實上,我國中小學教師減負總體仍處于探索階段,尚未建立起一套可以全面推廣的成熟模式,加之區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡,各地推進政策執(zhí)行的進度也存在差異,因而早期由政府主導推動十分必要。然而,這也導致了當前我國中小學教師減負政策工具使用過于單一,且過度倚重權(quán)威工具,未能通過激勵工具激發(fā)政策執(zhí)行主體在政策推行過程中的積極性,也未科學配置系統(tǒng)變革工具優(yōu)化政策的執(zhí)行機制與實施環(huán)境,缺乏對政策工具使用的合理組合,易出現(xiàn)中小學教師減負政策執(zhí)行僵化問題。
政策執(zhí)行機構(gòu)是政策內(nèi)容的具體實踐者,政策的有效落實有賴于各級執(zhí)行機構(gòu)按照政策要求推進執(zhí)行進程,政策執(zhí)行效果則很大程度受地方政府和各級單位執(zhí)行能力的影響。中央政府頒布中小學教師減負政策后,地方政府依令而行,但由于功利化傾向、協(xié)同執(zhí)行方式不佳等原因,政策執(zhí)行過程中容易出現(xiàn)偏差,對政策執(zhí)行效率產(chǎn)生了一定影響。
1.地方政府執(zhí)行的功利化傾向。地方政府追求政績與落實中小學教師減負政策之間的利益沖突,深刻影響政策執(zhí)行。深入推進中小學教師減負政策是地方政府的重要職責,而高升學率是地方教育行政部門政績考核的關(guān)鍵性指標。公共選擇理論認為,政府及其教育行政部門同樣是追求自我利益最大化的理性“經(jīng)濟人”[8]。在當前教育評價體系尚未健全的政策環(huán)境下,升學率、名校錄取率等量化指標成為地方教育行政部門政績考核的依據(jù),而教師教學水平往往被認為是學校升學率的保障,使得學校及教師一定程度上被升學率主導。突出表現(xiàn)在“雙減”政策出臺后,政府全面取締了學生課外學科培訓,但在競爭性評價的指揮棒作用下,各地各校均難脫離“升學率”的考核標準。為了達到政績考核效果的最優(yōu)化,地方教育行政部門施壓學校教育“主陣地”,對作業(yè)設(shè)計、課后服務(wù)等提出更高要求[9]。在此過程中,往往通過“教師增負”實現(xiàn)教育體系中的納什平衡[10],中小學教師工作時長和工作量都顯著增加,淪為政策末梢的壓力承受者,教師減負出現(xiàn)不減反增的怪象。
2.部門協(xié)同參與機制尚未建立。重大公共政策執(zhí)行需要多部門協(xié)同配合,而各部門的協(xié)同執(zhí)行效率則是政策目標實現(xiàn)的基礎(chǔ)。目前,我國中小學教師減負政策的執(zhí)行機制尚不健全,執(zhí)行機構(gòu)間多部門協(xié)同執(zhí)行受阻。我國中小學教師減負政策的執(zhí)行機構(gòu)主要是教育主管部門,同時需財政部門、稅務(wù)部門的密切配合,以獲得財政、稅收等諸多方面的經(jīng)濟支持。從政策頒布主體來看,地方性中小學教師減負政策一般由省級黨委辦公廳和政府辦公廳發(fā)布,但遼寧、重慶等地仍由教育主管部門頒發(fā)。在我國政治權(quán)威資源分配過程中,分管教育工作的省級政府領(lǐng)導在政府權(quán)力序列排名中處于后半段,顯著低于涉及稅務(wù)和財政部門的分管領(lǐng)導排名[11]。因而,中小學教師減負政策如僅由教育主管部門頒布,則難以有效統(tǒng)籌聯(lián)合政府諸多部門資源,削弱了中小學教師減負行動能力。從地方政策具體要求來看,各級黨委和政府一般作為中小學教師減負政策執(zhí)行的直接責任單位,并被明確要求“對具體事務(wù)進行完善與細化”,但對執(zhí)行具體事務(wù)的部門未做明確規(guī)定,尤其對各執(zhí)行部門的權(quán)責義務(wù)、部門間的協(xié)同機制語焉不詳。多元主體合作共治機制的缺失,極大地制約了我國中小學教師減負政策執(zhí)行效率。
政策目標群體對政策的接受和認同程度,直接決定了該項政策能否有效執(zhí)行。中小學校是教師減負政策執(zhí)行的目標機構(gòu),教師則是核心目標群體。在政策執(zhí)行過程中,不同類型的目標群體對中小學教師減負政策的了解、認同和積極回應(yīng),為政策執(zhí)行提供不竭的動力。反之,學校層面的不作為以及教師對政策的認同危機則會影響政策執(zhí)行的配合度,從而消解政策執(zhí)行動力。
1.學校對減負政策的認知偏差。盡管中小學校是教師減負政策的主要實踐場域,但卻始終對教師減負政策及其執(zhí)行態(tài)度曖昧。事實上,當前教育行政體系之下,由于中小學校人事崗位限制,諸多教師承擔了本職工作之外的社會活動和行政事務(wù)。與教學任務(wù)不相關(guān)的社會活動橫向擠入,以“攤派任務(wù)”方式開展的行政事務(wù)逐級下沉[12],使教師成為學校治理過程中社會事務(wù)和行政壓力的分擔者。在減負政策執(zhí)行過程中,學校往往無力解決教師社會和行政負擔減輕后的機構(gòu)運行問題,因此學校管理者在主觀態(tài)度上無法內(nèi)化認同教師減負政策并與減負行動達成一致,只能采取消極執(zhí)行、選擇性執(zhí)行甚至不執(zhí)行的策略,造成教師減負政策無法真正落地。例如,中小學教師減負政策向來不被視為學校管理、教師培訓中的核心關(guān)注事項,直接反映出學校層面對教師減負政策的內(nèi)容及其價值缺乏全面認知或已然產(chǎn)生理解偏差。
2.教師對減負成效的信任不足。政策信任是衡量目標群體與執(zhí)行機構(gòu)之間關(guān)系的重要指標,中小學教師對減負政策的信任程度,直接決定其響應(yīng)和配合程度,并從各個維度對政策執(zhí)行產(chǎn)生不同程度的顯著正向影響[13]。我國中小學教師減負實踐由來已久,早在20世紀五六十年代,我國政府就呼吁要減輕教師的職業(yè)負擔,并在教師隊伍建設(shè)的政策文本中加以體現(xiàn)[14]。但有關(guān)中小學教師減負政策反復出臺,政策執(zhí)行卻頻頻受阻,反映出我國中小學教師負擔問題之重,同時也間接表明減負政策時效之短。盡管中小學教師減負一直以來受到政府的關(guān)注,但長久以來政策效果不佳逐漸消解了中小學教師對減負政策的信任與認同,政策執(zhí)行的動力和響應(yīng)力由此受損。例如,在中小學教師減負政策背景下,部分中小學校依然沿襲“形式會議”“留痕式備課”“作秀式培訓”等集體學習方式,繁文縟節(jié)式的無效勞動極大地消耗了教師時間精力,亦反諷了教師減負的政策主張。與此同時,在我國中小學教師減負政策設(shè)計中,政策制定者往往對處于權(quán)力結(jié)構(gòu)低位的中小學教師具體工作負擔掌握并不完全,中央及地方政府難以從需求側(cè)精準把握教師減負的痛點與難點,從而導致教師減負政策難以切實滿足廣大中小學教師的現(xiàn)實需求。
政策執(zhí)行受到政策所處環(huán)境的制約,政策執(zhí)行是一個開放的過程,需要不斷地與外界環(huán)境進行交換,與環(huán)境中的多重因素相互作用,進而才能產(chǎn)生與政策環(huán)境相適應(yīng)的不同執(zhí)行效果。我國中小學教師減負政策并非局限于教育領(lǐng)域,還關(guān)涉社會文化諸多方面,呈現(xiàn)出復雜特性。政策執(zhí)行環(huán)境中的社會環(huán)境和文化環(huán)境既是中小學教師負擔的來源,也是持續(xù)影響減負成效的因素。
1.社會對教師職責的高價值期待。中小學教師一直以來是被賦予崇高使命與責任的職業(yè),社會對教師的高價值期待亦逐漸成為教師減負的重要環(huán)境阻力。當下,“雙減”政策的施行進一步延展了中小學教師的工作職責邊界,而“普職融通”政策則加劇了社會對中小學教師的責任期待。具體而言,隨著后“雙減”時代的到來,參與課后服務(wù)、延時教學等額外的工作致使教師工作權(quán)責不清、工作邊界模糊,加之考核評比、報表填報等過重的非教學負擔占據(jù)中小學教師大量的時間和精力[15],從而造成中小學教師工作負擔過重甚至引發(fā)嚴重的角色沖突問題。而“普職融通”等政策的層級效應(yīng)引發(fā)了社會普遍的教育焦慮,社會對教師期望越來越高,對教師的專業(yè)水平要求愈發(fā)嚴格,間接加重了教師負擔,使教師在不合理的社會期待中無法保持健康、和諧、積極的工作狀態(tài),并對教師的自我效能感產(chǎn)生消極影響。教師減負的最終目的是將其職業(yè)負擔控制在一個合理的范圍之內(nèi),從而保證教師有充足的時間精力回歸育人本心,但功利化的職業(yè)期待遮蔽了教師的責任和使命[16],教師職責邊界不斷擴大,致使減負具體范圍和事項難以清晰劃定,減負實際效果難以保證。
2.傳統(tǒng)師者文化形成的道德束縛。在我國傳統(tǒng)文化的師德話語體系中,教師始終被要求以“無私奉獻”的職業(yè)姿態(tài)來迎合公眾要求[17],在一定程度上忽視了教師作為普通個體的基本需求。加之社會各界對中小學教師角色的簡單認知,使教師長期背負著文化傳統(tǒng)和社會道德的雙重負擔,這種傳統(tǒng)觀念使教師職業(yè)角色遭遇多重圍困,教師職業(yè)道德亦面臨諸多挑戰(zhàn)。事實上,在中小學教育實踐場域,家長作為重要利益相關(guān)主體,長期以來缺乏協(xié)同育人的理念,往往將教育責任全盤交付給學校與教師,并未切實履行家庭教育主體責任[18]。由此,教師減負并不符合家長的教育預(yù)期。同時,受傳統(tǒng)應(yīng)試教育環(huán)境影響,學校教育及家庭教育均出現(xiàn)了嚴重的功利化傾向。可以說,教育管理者、學生、家長等不同利益訴求的行為主體賦予教師的過溢職業(yè)責任,致使中小學教師逐漸困囿于育人實踐的內(nèi)在轉(zhuǎn)向,減負則成為教師職業(yè)角色不穩(wěn)定的新因素。
在政策執(zhí)行過程中,回應(yīng)階段是史密斯政策執(zhí)行模型的重要部分。通過回應(yīng)可以對執(zhí)行過程中破壞性的緊張關(guān)系進行處理,從而最大限度地減少各阻滯因素帶來的執(zhí)行阻力。針對我國中小學教師減負政策執(zhí)行阻滯的具體影響因素,應(yīng)基于政策本體、執(zhí)行機構(gòu)、目標群體與政策環(huán)境四大要素,精準處理問題癥結(jié)并積極反饋,以期有效推進我國中小學教師減負政策執(zhí)行進程,從而實現(xiàn)理想化的政策目標。
政策文本既是政策執(zhí)行規(guī)范的整體呈現(xiàn),又是政策目標與政策工具的具體化。我國中小學教師減負政策文本的制定一旦缺乏與地方政府配套政策的有效銜接,必然導致減負政策文本的失真和模糊,從而弱化政策執(zhí)行力度,甚至引發(fā)政策執(zhí)行的方向偏差。因此,政府應(yīng)重新審視我國中小學教師減負政策設(shè)計邏輯,全面探索優(yōu)化路徑,避免因政策文本的內(nèi)在限制延緩減負進程。具體而言,一是國家關(guān)于教師減負政策的頂層設(shè)計必須與地方政策執(zhí)行高度耦合?;谧陨隙碌膰翼攲诱咴O(shè)計,地方政府應(yīng)充分理解國家政策目標與導向,結(jié)合地方教育資源配置的現(xiàn)實情況,制定符合本地區(qū)特征的實施細則,既要打破對國家層面關(guān)于教師減負政策照搬式復述或重組性復述的政策對齊方式,又要確保地方層面的教師減負政策具有較強的可行性與可操作性,并切實關(guān)照問題的解決。同時,自下而上的政策反饋是政策溝通的重要環(huán)節(jié),完整的反饋機制有利于政策信息的反向傳輸。由此,政府應(yīng)當搭建中小學教師減負政策意見收集平臺,廣泛征集一線教師真實的工作負擔及其減負訴求,并作為國家及地方教師減負政策制定的循證來源。二是教師減負政策制定應(yīng)科學合理配置政策工具,充分發(fā)揮政策工具合力。不同政策工具功能各異,只有結(jié)合實際情況優(yōu)化配置政策工具,才能使政策工具效用最大化。具體而言,我國中小學教師減負政策制定應(yīng)適當增加激勵、系統(tǒng)變革和能力建設(shè)類政策工具的配置。權(quán)威性政策工具以其命令特征與強制特征對我國中小學教師減負政策的早期執(zhí)行起到了積極的推動作用,但隨著教師減負環(huán)境的變化,在后續(xù)政策執(zhí)行過程中,應(yīng)合理配置相應(yīng)的系統(tǒng)變革工具和能力建設(shè)工具,并積極探索“胡蘿卜”(激勵工具)+“大棒”(權(quán)威工具)的基本模式,從而促進教師減負政策的可持續(xù)高效執(zhí)行。
破解我國中小學教師減負困局,除了求解政策文本難題外,還需反思政策執(zhí)行機構(gòu)。理想化政策的執(zhí)行需要各級執(zhí)行主體的通力合作。為切實提高教師減負政策執(zhí)行的效率和效果,應(yīng)進一步明晰政府及其職能部門的執(zhí)行權(quán)責,健全政策執(zhí)行機制。具體而言,一是地方政府應(yīng)明確中小學教師減負政策執(zhí)行的責任分工,加強對中小學教師減負政策執(zhí)行過程的監(jiān)督管理,推進政策實施細則的制定,明確各執(zhí)行主體在教師減負工作中的權(quán)責義務(wù)。例如,各地應(yīng)探索制定教師減負政策執(zhí)行的規(guī)范化標準,為教育主管部門、中小學校協(xié)同落實減負政策提供具體的行動指南,并建立執(zhí)行過程中的監(jiān)督問責機制,將減負主體工作職能、執(zhí)行情況、執(zhí)行成效等納入問責考核體系之中,綜合考量減負成效,避免各執(zhí)行主體因受困于績效觀而選擇性執(zhí)行。只有通過權(quán)力監(jiān)督,才能打破層級間信息不對稱的壁壘[19],實現(xiàn)教師減負進度的公開透明,有效杜絕在執(zhí)行過程中存在的各執(zhí)行機構(gòu)主體功能發(fā)揮不充分、職責越位、錯位或者不到位等問題。二是地方政府、中小學校等執(zhí)行主體之間需建立減負信息共享機制。例如,通過制定中小學教師減負工作信息共享協(xié)議、建立政府教育主管部門與中小學校的協(xié)同減負工作平臺,共享中小學教師減負狀態(tài)數(shù)據(jù)信息,確保為實時同步減負工作提供依據(jù)。此外,由地方政府統(tǒng)籌制定各執(zhí)行機構(gòu)協(xié)同減負工作方案,包括教師減負工作目標、工作計劃、協(xié)作方式等,確保協(xié)同減負工作有序進行。例如,通過定期會議、工作報告等方式,及時總結(jié)和調(diào)整協(xié)同減負工作方案;通過加強教師減負協(xié)同工作的監(jiān)督和評估,及時發(fā)現(xiàn)協(xié)同減負過程中的實際問題,監(jiān)督和評估的結(jié)果及時向政策制定方、主管部門及中小學校反饋,促進教師減負政策及其執(zhí)行機制的不斷優(yōu)化。
我國中小學教師減負政策的落地,有賴于目標群體的一致認同、緊密配合與廣泛參與。因此,強化中小學校及其教師對減負政策的理解與認同,并號召各方參與其中,能夠有效化解政策執(zhí)行過程中因認知偏差和配合匱乏而產(chǎn)生的強大阻力。具體而言,一是政府應(yīng)著力解決教師減負后中小學校可能面臨的現(xiàn)實困境。事實上,我國中小學教師減負從來不只是教育政策問題或教育改革問題。長期以來,中小學校師資短缺問題較為突出,編制名額不足、行政人員緊張等問題導致教師非教學任務(wù)多、行政工作壓力大。由此,政府應(yīng)將中小學教師減負政策置于更大的改革發(fā)展背景中,統(tǒng)籌中小學教師編制指標,并運用員額制、購買服務(wù)等多種形式滿足中小學校用人需求,緩解中小學教師減負政策執(zhí)行后面臨的師資不足現(xiàn)象加劇等重點問題,從而解決中小學校的后顧之憂,增強其對教師減負政策的認同與信任。二是在減負政策及其實施細則制定過程中,政府應(yīng)積極引導學校、教師等利益相關(guān)方參與其中,加強政策研究者、決策者、執(zhí)行者和目標群體之間的深度溝通與合作,以參與式表達訴求提高各方的政策認同感。例如,教育主管部門可與學校共建教師工作負擔調(diào)查小組,充分了解中小學校一線教師職業(yè)負擔狀況,形成相應(yīng)的調(diào)查報告為政策制定提供參考,或者選舉一線教師直接參與地方減負政策的制定過程。實際上,參與的過程就是宣傳的過程,教師、學校的主動參與有利于激發(fā)其在政策執(zhí)行過程中的主人翁意識,使其在減負過程中的角色由被動接受者轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃拥男袆诱吆托麄髡?。此外,中小學校應(yīng)積極開展教師減負政策研討活動,準確解讀與宣傳政策,凝聚廣大教師的共識,并通過教師待遇的逐步提升強化教師的政策認同。
在教師與工作負擔的調(diào)節(jié)變量中,社會文化是教師負擔的最末端制造者,也是教師負擔內(nèi)容變化的長效影響機制[20]。社會文化減負是教師減負的奠基工程,構(gòu)建文化支持型社會環(huán)境,有助于從根本上保障教師減負的有效推進。一方面,引導社會大眾對教師職業(yè)期待理性化是重塑中小學教師減負政策環(huán)境的重要路徑。當前社會大眾對于優(yōu)質(zhì)教育的追求,使“教育功能無限論”“教師職責邊界無限論”盛行,教師角色趨于神化。只有認識到教育功能的有限性,才能把對學校教育的高期望、對教師的高要求降下來[21]。由此,政府應(yīng)充分利用新聞媒體和社會輿論的力量,加大對中小學教師減負的政策宣傳,提高社會對教師減負政策的正確理解,引導社會大眾尊重教師職業(yè)、理解教師工作,科學、理性地看待教師減負問題,破除“超前教育”“劇場效應(yīng)”“搶跑文化”等功利化教育思想[22],凈化教師減負政策執(zhí)行環(huán)境。另一方面,營造多元參與的育人環(huán)境,為教師減負政策提供積極的社會環(huán)境支持。例如,在政策支持之下,探索建立家校社協(xié)同育人機制。學校要在協(xié)同育人中發(fā)揮主導作用,面向家庭對家長開展科學的家庭教育指導,引導家長履行家庭教育責任,并積極參與到教師減負的工作之中。例如通過家校交流對接會、學校開放日、家長講堂等活動,加強教師減負政策宣傳和對家長的家庭教育指導服務(wù),致力于破除唯分數(shù)論的畸形教育觀,抵制短視化的教育內(nèi)卷,做教師減負和學生減負工作的堅實后盾。與此同時,充分整合社會資源、調(diào)動社會力量參與教師減負工作是減負政策有效執(zhí)行的重要方式。例如,針對當下中小學課后延時服務(wù)等衍生出的現(xiàn)實問題,學??陕?lián)合少年宮、文化館等社會資源,亦可通過返聘退休教師或召集社會志愿者等多種途徑拓展課后服務(wù)渠道,為教師減負政策執(zhí)行提供多元協(xié)同的支持性環(huán)境。