王雨杰，邱昕愷，胡榮祥，廖春華

（浙江省水利河口研究院（浙江省海洋規(guī)劃設計研究院），310017，浙江杭州）

以習近平總書記關于治水興水的重要論述為指引，以改革為動力，浙江省大力推行水利工程產(chǎn)權化、物業(yè)化、數(shù)字化“三化”改革，積極探索高標準集約管理、專業(yè)管理和智慧管理，對于保障灌區(qū)安全運行、補齊基礎設施短板、改善灌區(qū)生態(tài)環(huán)境、強化水利行業(yè)監(jiān)管有著重要作用，對于保障國家糧食安全、支撐現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、助推美麗鄉(xiāng)村建設有著重要意義。

1 農(nóng)村水利工程管理“三化”改革現(xiàn)狀

1.1 產(chǎn)權化改革情況

2014 年，浙江省德清、開化、遂昌、云和等4 個縣成為農(nóng)田水利設施產(chǎn)權制度改革和創(chuàng)新運行管護機制國家級改革試點縣，為順利推進小型農(nóng)田水利工程產(chǎn)權制度改革，按照相關法律法規(guī)和上級文件精神，由縣政府組織力量，因地制宜制定出臺了《農(nóng)田水利設施確權頒證和產(chǎn)權移交實施辦法（試行）》，規(guī)范試點縣的小型農(nóng)田水利設施確權頒證和產(chǎn)權移交。2016 年8 月，浙江省政府辦公廳在總結試點縣初步經(jīng)驗、參考全省一些地方改革經(jīng)驗做法的基礎上，出臺了《關于深化改革推進農(nóng)田水利建設和管理的意見》。2017 年，浙江省政府辦公廳印發(fā)了《浙江省農(nóng)業(yè)水價綜合改革總體實施意見》，強調加強農(nóng)田水利工程運行管理，積極推行農(nóng)田水利工程標準化管理，加快推進小型農(nóng)田水利工程產(chǎn)權制度改革。

2020 年，浙江省水利廳、浙江省發(fā)展和改革委員會、浙江省財政廳、浙江省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳《關于印發(fā)〈浙江省農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作驗收辦法〉的通知》，以及浙江省水利廳《關于扎實做好農(nóng)業(yè)水價綜合改革驗收工作的通知》不斷強調要將“八個一”村級改革任務全面進村落地，其中之“一”即是“一本產(chǎn)權證書”，要求將村級農(nóng)田水利資產(chǎn)登記入賬或頒發(fā)所有權證，明確產(chǎn)權主體，落實村級農(nóng)田水利工程管護責任。2021 年浙江省又開展水利工程管理“三化”改革和數(shù)字水庫、數(shù)字海塘“揭榜掛帥”等試點工作，創(chuàng)建水庫系統(tǒng)治理和“三化”改革樣板縣[1]。至2022 年初步統(tǒng)計，浙江省現(xiàn)有注冊登記山塘1.8 萬余座，萬畝以上圩區(qū)198 個，萬畝以上灌區(qū)129 處，規(guī)模以上水閘1.3 萬余座，集中式農(nóng)村供水工程近1.1 萬處，依托農(nóng)業(yè)水價綜合改革對小型農(nóng)田水利設施頒發(fā)產(chǎn)權證書26 180 本。

1.2 物業(yè)化改革情況

浙江省不斷推進水利工程管理物業(yè)化發(fā)展，各灌區(qū)也自發(fā)地開展相關物業(yè)化委托工作。如上塘河灌區(qū)由于河網(wǎng)密布，需管理的泵站和水閘工程數(shù)量較多，故上塘河流域管理中心自2013 年開始已經(jīng)逐步探索物業(yè)化管理，以此有效緩解運行管理人數(shù)較編制數(shù)量不足的現(xiàn)狀；如銅山源水庫灌區(qū)維修養(yǎng)護管理也實行管養(yǎng)分離，實現(xiàn)物業(yè)化管理，將渠道日常清淤割草養(yǎng)護推向市場公開招標，由中標單位承擔灌區(qū)范圍內渠道的日常清淤割草及啟閉設備維護。工程維修由各渠道管理站上報需維修項目，經(jīng)實地察看，編制維修計劃，通過公開招標確定建設單位，對養(yǎng)護公司及工程建設單位進行監(jiān)督和檢查。目前，浙江省開展灌區(qū)物業(yè)化管理的大中型灌區(qū)有14 處。

1.3 數(shù)字化改革情況

浙江省根據(jù)水利工程運行管理和水行政主管部門行業(yè)監(jiān)管不同需求和特點，已經(jīng)構建了水利工程信息化管理兩大平臺，一是由水管單位使用的水利工程運行管理平臺，二是由省市縣三級水行政主管部門使用的水利工程標準化管理監(jiān)督服務平臺。至2022 年，監(jiān)管平臺已在全省水利系統(tǒng)投入使用，與275 個運管平臺實現(xiàn)數(shù)據(jù)互聯(lián)互通?？h級層面，借由水利工程標準化管理建設，大中型灌區(qū)開發(fā)了標準化運行管理平臺，接入灌區(qū)工情、水情、雨情、墑情設備及視頻監(jiān)控設備，部分同步配備手機端APP，實現(xiàn)工程信息、工程檢查、維修養(yǎng)護、工程運行管理等相關工作在線互通，通過移動設備實現(xiàn)在線巡查。

2 面臨的問題與短板

2.1 產(chǎn)權化改革問題

（1）農(nóng)田水利單體工程易確權、線狀工程難確權。目前相關制度明確了工程產(chǎn)權及移交內容，確權工作需委托資產(chǎn)評估專業(yè)機構，采用典型工程分類評估，由資產(chǎn)評估專業(yè)機構出具農(nóng)田水利設施重置估價報告書，再由縣水利部門評估小組根據(jù)典型工程重置價值，推算所有工程資產(chǎn)重置價值。集體資產(chǎn)量化難度較大[2]，單體工程如泵站、山塘、閘站等，便于開展評估摸排工作，而渠道、排水溝等線狀工程確權難度較大，尤其是村內渠系，往往只能大致估算，工程評估精確度較差。

（2）農(nóng)田水利工程產(chǎn)權改革難以實現(xiàn)“活權”。據(jù)2022 年統(tǒng)計，各地已頒發(fā)農(nóng)田水利設施產(chǎn)權證書2 萬余本，“十四五” 期間浙江省將全面開展農(nóng)業(yè)水價綜合改革村級“八個一”工作，產(chǎn)權證制作數(shù)量也將持續(xù)增加，但在“確權、賦權”的同時，如何“活權”，是下一步需要解決的難題。產(chǎn)權落實后，仍需配套市場、平臺，來進行產(chǎn)權交易。

2.2 物業(yè)化改革問題

（1）市場主體培育不充分。農(nóng)村水利工程物業(yè)化管理市場主體培養(yǎng)還有較長的路要走，主要是物業(yè)化人員教育工作、素質提升工作開展不充分，尤其是泵站運行工、高配電工等對于專業(yè)知識的要求高，需持證上崗。當前僅14 處大中型灌區(qū)開展物業(yè)化管護，其余由于人力緊張，仍靠管理單位自身力量進行管護，市場主體培育不充分是其主要原因。

（2）物業(yè)化管護經(jīng)費缺少長效保障。浙江省農(nóng)田水利工程管護經(jīng)費多以向管護單位進行補助的形式予以保障，以此次農(nóng)業(yè)水價綜合改革為例，均依托于管理機構（組織）、終端管理組織（村集體、協(xié)會、合作社）進行管養(yǎng)經(jīng)費補貼，往往未設置常態(tài)化的物業(yè)化管護經(jīng)費專項。

（3）對物業(yè)化單位難以有效監(jiān)管。隨著市場經(jīng)濟不斷發(fā)展，水利工程物業(yè)化管理單位數(shù)量上升，如何對物業(yè)化委托進行更規(guī)范化的監(jiān)督管理，甄選優(yōu)秀的物業(yè)化管理單位，加強監(jiān)管，是下一步物業(yè)化改革要提升的內容。

2.3 數(shù)字化改革問題

（1）感知體系建設不足。浙江省農(nóng)田水利工程信息化建設還處于試點探索階段，工程自動監(jiān)視、預警、控制等功能未能全部實現(xiàn)，工情、水情、雨情、墑情等感知效果不盡如人意，難以實現(xiàn)實時監(jiān)測、精準計量和精準管理。

（2）信息化維護壓力大。以灌區(qū)為例，由于其范圍廣、工程多，雖然通過水利普查、注冊登記、系統(tǒng)采集等方式已將大量的基礎數(shù)據(jù)進行歸納，但由于標準不一、共享機制缺失、投入人力經(jīng)費不足等問題，目前已有的基礎數(shù)據(jù)庫及空間數(shù)據(jù)庫存在數(shù)據(jù)資源分散、準確性不夠、完整性不足、未及時更新等問題。同時對現(xiàn)狀信息化設備，包括監(jiān)測探頭、視頻監(jiān)控、數(shù)字化平臺等，在增加建設新內容時，也需考慮標準化管理已經(jīng)添置大量數(shù)字化設備和建立平臺，如何保障設備維修養(yǎng)護經(jīng)費、減輕縣級數(shù)字化成果維修養(yǎng)護壓力，確保數(shù)字化成果長效化，是數(shù)字化改革的主要難題。

3 主要對策建議

3.1 產(chǎn)權化改革

針對渠道等線狀工程難以劃定范圍的問題，需進一步結合國土“三調”成果，開展大中型灌區(qū)摸底調查，明確灌區(qū)的邊界范圍、面積分布，進一步明確并劃定渠系范圍，并依據(jù)《不動產(chǎn)登記暫行條例》等相關法規(guī)，開展灌區(qū)注冊登記工作，明確灌區(qū)的“身份”和資產(chǎn)權屬，以實現(xiàn)灌區(qū)“身份證”管理。同時完善灌區(qū)重要工程設施、重要保護地段的界碑、保護標志、禁止事項告示牌和安全警示牌等，特別是渠首界樁、干渠沿線公里樁（牌）、百米樁（牌）建設，一來可“回頭看”明確現(xiàn)狀工程范圍，二來可以加強對渠系管理范圍與保護范圍內的巡查。

針對目前農(nóng)田水利工程可以“確權、賦權”，卻難以“活權”的問題，為盤活資產(chǎn)，首先，需建立對應的市場，如德清縣先試先行，給全縣2 200 多處水利工程頒發(fā)了產(chǎn)權證和經(jīng)營權流轉證，并建立了產(chǎn)權流轉交易市場和平臺，目前已完成經(jīng)營權流轉交易9 宗；其次，可以提高產(chǎn)權證的法律效應，如象山縣國土部門代表縣人民政府登記核發(fā)全省首本山塘不動產(chǎn)權證書。

3.2 物業(yè)化改革

主體培育方面，一是加強社會工程管理主體的交流，取長補短，共同提高，尤其是根據(jù)標準化管理手冊內容，提高物業(yè)化管理主體的水利設施設備規(guī)范化管理操作能力；二是通過宣傳交流，提高水利工程的社會認知度，加強社會工程管理主體對水利工程的了解，推動水利工程社會管理主體的發(fā)展。

經(jīng)費保障方面，要加強政策引導。一方面鼓勵通過招標方式擇優(yōu)確定維修養(yǎng)護企業(yè)，著力推進水利工程管理物業(yè)化，通過全委托或部分委托等形式，努力實現(xiàn)水利工程“專業(yè)管”，創(chuàng)新實施“管養(yǎng)分離”的物業(yè)化管理新模式；另一方面對已經(jīng)長期采用物業(yè)化管理的地區(qū)的制度、辦法進行完善，爭取縣級長期補助資金，開展物業(yè)化管理。

面對物業(yè)化委托市場大、委托后監(jiān)管難的情況，需不斷提高物業(yè)化委托的監(jiān)管能力[3]。如上塘河灌區(qū)各項物業(yè)化管理模式逐步成熟，海寧市水利局還專門出臺 《海寧市水利局閘站工程社會化委托管理實施辦法》，以此提高上塘河灌區(qū)對物業(yè)化管理隊伍的監(jiān)督能力，不斷健全管理體系。

3.3 數(shù)字化改革

“十四五”期間持續(xù)推進感知體系建設，實現(xiàn)工程管理信息化和精細化。一是山塘按照“智慧化”監(jiān)管的要求，應對重要山塘開展水位自動化監(jiān)測，完成山塘感知能力提升；二是大中型灌區(qū)配套實時計量、監(jiān)測、遠程控制、工程巡查等基礎設施設備，提高灌區(qū)總體管理對象覆蓋率，開發(fā)基于一張圖的管理平臺，推行用水計劃管理、信息統(tǒng)計、計量測報、水費計收或補貼、工程巡檢等基本應用。三是圩區(qū)依托和整合現(xiàn)有水利信息資源，建立杭嘉湖圩區(qū)工程標準化管理運行平臺，把圩區(qū)工程的監(jiān)測監(jiān)控、預警預報、調度運行、維修養(yǎng)護和監(jiān)督檢查、考核評估等標準化管理內容逐項細化。

面對數(shù)字化建設后的龐大維修養(yǎng)護體量，積極應用云存儲和云服務技術是大數(shù)據(jù)背景下水利工程數(shù)字化建設管理的重要手段[4]。如海寧市上塘河灌區(qū)，就將數(shù)字化平臺、設備的維修養(yǎng)護費用在工程維修養(yǎng)護費用中開支。在此基礎上，上塘河灌區(qū)以鞏固建設成果（標準化管理平臺）作為數(shù)字化改革的重要方向，將不斷修正完善平臺管理流程與事項，不斷維護、更新監(jiān)測、監(jiān)控設備，不斷推動灌區(qū)向管理智慧化升級，進一步提高用水效率和精細化管理能力。