彭 濤，郭一鳴

（西北政法大學(xué) 行政法學(xué)院，陜西 西安 710065）

一、問(wèn)題的提出

法治評(píng)估是法治興起后的產(chǎn)物，其最早產(chǎn)生于法治先發(fā)的社會(huì)中，隨著法治內(nèi)涵的演進(jìn)而自主演化，呈現(xiàn)出一種以法治為驅(qū)動(dòng)的樣態(tài)。在法治后發(fā)國(guó)家，法治化由行政力量自上而下建構(gòu)生成，在我國(guó)則具象為黨以政治力量統(tǒng)領(lǐng)和推動(dòng)法治建設(shè)，由此我國(guó)的法治評(píng)估呈現(xiàn)出一種截然不同的本土樣態(tài)——以政治為驅(qū)動(dòng)。驅(qū)動(dòng)模式作為法治評(píng)估的原始動(dòng)力，決定著法治評(píng)估的運(yùn)行邏輯和操作方式，構(gòu)成了法治評(píng)估最本源性的命題。

在我國(guó)法治評(píng)估的理論研究中，“驅(qū)動(dòng)模式”這一根本性問(wèn)題鮮有聚焦。與理論界對(duì)此的忽視不同，實(shí)務(wù)界對(duì)法治評(píng)估驅(qū)動(dòng)模式的厘清有著強(qiáng)烈的需求。法治評(píng)估在我國(guó)實(shí)踐運(yùn)行至今產(chǎn)生了抹殺地方法治建設(shè)的積極性、消解法治內(nèi)涵和產(chǎn)生與法治追求相悖的異化等諸多嚴(yán)峻問(wèn)題，而這些問(wèn)題的根源在于驅(qū)動(dòng)模式出現(xiàn)的偏差。從淺層次來(lái)看，政治驅(qū)動(dòng)模式的法治評(píng)估在很多制度安排上與法治建設(shè)現(xiàn)實(shí)之間存在張力；從深層次來(lái)看，政治驅(qū)動(dòng)模式的法治評(píng)估立足于我國(guó)法治化的建構(gòu)式生成，帶有一定的妥協(xié)性和暫時(shí)性，在更長(zhǎng)的時(shí)間維度上必然會(huì)隨著法治化內(nèi)生而逐漸式微。我國(guó)法治作為現(xiàn)代法治，不僅應(yīng)當(dāng)是形式上的法律之治，而更應(yīng)當(dāng)是良法之治[1]。從法律之治出發(fā)，政治驅(qū)動(dòng)模式的法治評(píng)估需要進(jìn)行制度補(bǔ)缺；從良法之治出發(fā)，法治驅(qū)動(dòng)模式的法治評(píng)估才是更理性的選擇。

二、政治驅(qū)動(dòng)式法治建設(shè)模式解構(gòu)

我國(guó)的法治建設(shè)工作具有典型的政治任務(wù)特征，黨的政治領(lǐng)導(dǎo)在法治化中起著統(tǒng)領(lǐng)作用，一切可以調(diào)動(dòng)的法治建設(shè)力量由黨委整合，呈現(xiàn)出一種政治驅(qū)動(dòng)的模式。對(duì)此，我們可以從以下三個(gè)方面把握我國(guó)法治化的底層邏輯。

（一）建構(gòu)式的法治化路徑選擇

對(duì)于法治化的路徑選擇存在兩種理解：一種認(rèn)為法秩序可以通過(guò)法學(xué)家理性設(shè)計(jì)或者政府自上而下推動(dòng)這樣的理性主觀努力建構(gòu)出來(lái)；另一種認(rèn)為法秩序不能建構(gòu)而只能通過(guò)社會(huì)的自然演進(jìn)而逐漸內(nèi)生演化[2]。歐美是采用法治內(nèi)生演化模式的代表，其法治化過(guò)程深深根植于本國(guó)的歷史傳統(tǒng)和民族文化，通常需要長(zhǎng)達(dá)數(shù)百年的演進(jìn)時(shí)間[3]。法治內(nèi)生演化是西方現(xiàn)代化模式的縮影，其法律制度作為現(xiàn)代社會(huì)的重要組成部分同其他國(guó)家制度一道根植于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展而自主內(nèi)發(fā)生成，法治傳統(tǒng)是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)“自然”發(fā)生過(guò)程中逐漸演化變革形成的[4]12。但在后發(fā)現(xiàn)代化國(guó)家，其現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型并非內(nèi)生，而是外部潮流推動(dòng)的結(jié)果[5]110，我國(guó)就是其中之一。相比于西方國(guó)家?guī)装倌甑默F(xiàn)代化轉(zhuǎn)型歷程，我國(guó)走上現(xiàn)代化道路也就是最近幾十年的事情。在短時(shí)間內(nèi)完成現(xiàn)代化的任務(wù)，我們需要在國(guó)家治理現(xiàn)代化的各個(gè)環(huán)節(jié)上同步用力，這決定了我國(guó)的現(xiàn)代化道路不可能走西方那樣漫長(zhǎng)的內(nèi)生模式，而只能由強(qiáng)力的政治力量對(duì)現(xiàn)代化進(jìn)行設(shè)計(jì)、引領(lǐng)和推動(dòng)。法治化作為現(xiàn)代化的重要組成部分，亦遵循同樣的規(guī)律。

（二）以法治規(guī)劃引領(lǐng)法治建設(shè)

政治驅(qū)動(dòng)式法治建設(shè)在我國(guó)表現(xiàn)為黨以規(guī)劃引領(lǐng)法治建設(shè)，通過(guò)制定國(guó)家規(guī)劃來(lái)明確目標(biāo)、統(tǒng)籌資源、引領(lǐng)發(fā)展是中國(guó)特色社會(huì)主義的鮮明特點(diǎn)和成功經(jīng)驗(yàn)，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域我們通過(guò)一系列“五年規(guī)劃”實(shí)現(xiàn)了跨越式發(fā)展。借鑒國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的這一成功做法，以規(guī)劃方式布局法治、把握方向、明確目標(biāo)、統(tǒng)合資源、部署舉措，成為法治建設(shè)的“中國(guó)經(jīng)驗(yàn)”[6]。

黨的十八大以來(lái)，我國(guó)的法治建設(shè)規(guī)劃進(jìn)入了新的紀(jì)元。2015 年12 月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015—2020年）》?；凇斗ㄖ握ㄔO(shè)實(shí)施綱要（2015—2020年）》的良好實(shí)踐效果，中共中央于2020 年12月印發(fā)《法治社會(huì)建設(shè)實(shí)施綱要（2020—2025年）》作為社會(huì)法治建設(shè)領(lǐng)域的最高規(guī)劃。2021年1月，中共中央印發(fā)《法治中國(guó)建設(shè)規(guī)劃（2020—2025 年）》，這是第一個(gè)以“法治中國(guó)”為藍(lán)圖的法治建設(shè)規(guī)劃，在法治建設(shè)全領(lǐng)域具有最高統(tǒng)攝作用，體現(xiàn)出黨中央更加注重運(yùn)用法治規(guī)劃這一工具統(tǒng)籌法治建設(shè)。2021 年8 月，《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021—2025 年）》出臺(tái)。至此，“十四五”規(guī)劃中的“一規(guī)劃兩綱要”的法治建設(shè)格局正式形成，法治中國(guó)建設(shè)進(jìn)入“規(guī)劃引領(lǐng)”的新階段[7]。

總覽我國(guó)中央和地方各級(jí)的法治規(guī)劃，一個(gè)最突出的特點(diǎn)是由黨委制定和發(fā)布，強(qiáng)調(diào)黨對(duì)全面依法治國(guó)的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是其核心。各級(jí)黨委通過(guò)法治規(guī)劃描繪出我國(guó)法治建設(shè)的施工路線圖，實(shí)施著對(duì)法治化的政治領(lǐng)導(dǎo)，法治建設(shè)工作被作為一項(xiàng)需要國(guó)家治理全領(lǐng)域力量參與的“綜合性事務(wù)”逐步推進(jìn)，我國(guó)法治建設(shè)由政治驅(qū)動(dòng)的特性便體現(xiàn)出來(lái)。

（三）強(qiáng)調(diào)法治建設(shè)頂層設(shè)計(jì)

法治規(guī)劃的本質(zhì)是黨對(duì)我國(guó)法治建設(shè)所做的頂層設(shè)計(jì)，強(qiáng)調(diào)頂層設(shè)計(jì)是我國(guó)政治驅(qū)動(dòng)式法治建設(shè)模式的最大特點(diǎn)，這一特點(diǎn)體現(xiàn)在兩個(gè)方面。

其一，以規(guī)劃引領(lǐng)法治建設(shè)，發(fā)揮頂層設(shè)計(jì)的作用得到了最高領(lǐng)導(dǎo)層的高度重視。黨的十九大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記多次提出并親自部署制定法治規(guī)劃。其二，我國(guó)近年來(lái)法治建設(shè)取得的重大成果都是頂層設(shè)計(jì)的產(chǎn)物。諸如編纂《民法典》和設(shè)立檢察公益訴訟制度這樣的重大舉措皆起源于《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》這個(gè)關(guān)于法治中國(guó)建設(shè)頂層設(shè)計(jì)的綱領(lǐng)性文件。進(jìn)入“法治規(guī)劃引領(lǐng)”階段以來(lái)，“一規(guī)劃兩綱要”從最高層級(jí)以法治時(shí)間表的方式布局接下來(lái)一段時(shí)間內(nèi)法治建設(shè)的路線圖，地方各級(jí)的法治規(guī)劃形成對(duì)中央規(guī)劃的細(xì)化和補(bǔ)充。黨中央制定的“一規(guī)劃兩綱要”和地方各級(jí)黨委以中央規(guī)劃為藍(lán)本出臺(tái)的地方規(guī)劃，構(gòu)成了新時(shí)期法治建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)，也必將會(huì)成為未來(lái)法治建設(shè)重大成果的發(fā)源地。

三、政治驅(qū)動(dòng)下法治評(píng)估的底層邏輯

在政治驅(qū)動(dòng)式法治建設(shè)模式下，我國(guó)的法治化由行政力量建構(gòu)生成。法治評(píng)估在我國(guó)被作為一種配套保障工具內(nèi)嵌于法治建設(shè)過(guò)程中，由此形成了一種頗具中國(guó)特色的法治評(píng)估運(yùn)行模式——政治驅(qū)動(dòng)模式。

（一）內(nèi)嵌式的法治評(píng)估

從總體上來(lái)看，我國(guó)的法治建設(shè)是目的，法治評(píng)估是促進(jìn)法治建設(shè)的一種手段，二者相輔相成，共同構(gòu)成我國(guó)的法治化現(xiàn)象。從更微觀的視角來(lái)看，我國(guó)的法治評(píng)估具有“嵌入性”的特點(diǎn)。錢(qián)弘道在分析“嵌入性”時(shí)總結(jié)說(shuō)，我國(guó)的法治評(píng)估從屬于依法治國(guó)方略，從屬于法治現(xiàn)代化這一框架，屬于我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制和政治體制改革的重要環(huán)節(jié)，內(nèi)嵌于政府的法治建設(shè)工作當(dāng)中，作為其中一個(gè)環(huán)節(jié)而存在[8]。付子堂等則做了更進(jìn)一步的論證，認(rèn)為法治評(píng)估本身就是對(duì)法治建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)，是地方黨委和政府在理解法治中國(guó)的基礎(chǔ)上，推進(jìn)地方法治建設(shè)的基本思路和總體實(shí)施方案[9]。

在我國(guó)的法治評(píng)估實(shí)踐當(dāng)中，從最早的“余杭法治指數(shù)”開(kāi)始到后來(lái)層出不窮的各種法治評(píng)估，“官方背景”就始終貫穿其中，這些評(píng)估要么由政府發(fā)起，要么由政府委托第三方完成，很少出現(xiàn)不依靠政府就能完成的法治評(píng)估。出現(xiàn)這種現(xiàn)象與我國(guó)的法治化現(xiàn)狀有很大關(guān)系，作為法治后發(fā)國(guó)家，我國(guó)的法治化是建構(gòu)式的。在我國(guó)這樣的法治建構(gòu)國(guó)家，法治化由行政主導(dǎo)和推動(dòng)，如果不依靠政府而對(duì)法治進(jìn)行評(píng)估，那么法治評(píng)估將寸步難行，一個(gè)最直觀的方面就是由政府掌握的評(píng)估所需的基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)都將無(wú)從獲取。因而，在我國(guó)的法治化語(yǔ)境中，將法治評(píng)估內(nèi)嵌于法治建設(shè)過(guò)程是一種效費(fèi)比最優(yōu)解，這構(gòu)成了我國(guó)法治評(píng)估面向未來(lái)發(fā)展一個(gè)立足點(diǎn)，也是我國(guó)法治評(píng)估以政治為驅(qū)動(dòng)的根源所在。

（二）法治評(píng)估驅(qū)動(dòng)模式辯異

政治驅(qū)動(dòng)是我國(guó)法治評(píng)估運(yùn)行的特色現(xiàn)象，其背后是在理性取向、法治觀念、評(píng)估模式和組織模式等方面的取舍。本文在此將法治評(píng)估的“政治驅(qū)動(dòng)模式”與“法治驅(qū)動(dòng)模式”放在一起進(jìn)行比較，在這兩種模式的辨異中，更加深刻地剖析我國(guó)法治評(píng)估的底層邏輯。

1.理性取向不同——“價(jià)值理性”VS“工具理性”

馬克斯·韋伯在分析社會(huì)行為時(shí)，曾提出“價(jià)值理性”和“目的理性”區(qū)分的理性二分法[10]56。在工具理性取向下，人們不看重行為本身的價(jià)值，而看重其能否作為達(dá)到目的之有效的手段；而在價(jià)值理性取向下，人們看重的僅僅是行為本身的價(jià)值[11]。法治驅(qū)動(dòng)模式的法治評(píng)估采取價(jià)值理性取向，其內(nèi)容隨著法治內(nèi)涵的演進(jìn)而自主演化，但其并不會(huì)通過(guò)強(qiáng)制力直接作用于法治的生成上，而是通過(guò)其特有的價(jià)值引領(lǐng)功能引導(dǎo)法治前進(jìn)方向。政治驅(qū)動(dòng)模式的法治評(píng)估采取工具理性取向，其內(nèi)容嚴(yán)格依循政治力量對(duì)法治化目標(biāo)的建構(gòu)，通過(guò)具有強(qiáng)制力的績(jī)效考核功能直接作用于法治化的建構(gòu)生成上。

2.法治觀念不同——“厚法治”VS“薄法治”

塔瑪納哈將法治區(qū)分為“薄法治”與“厚法治”，前者是形式法治理論，認(rèn)為法治是指嚴(yán)格遵守法律制度和法律程序而不關(guān)注法律規(guī)定本身的內(nèi)容是否符合公平正義；后者是實(shí)質(zhì)法治理論，認(rèn)為法治既包括了守法內(nèi)容，還包括了某些超越法律文本的實(shí)質(zhì)性價(jià)值，如人權(quán)保障、公平正義、提供福利等[12]117-119。政治驅(qū)動(dòng)模式的法治評(píng)估秉持“薄法治”觀念，以“績(jī)效考核”為功能導(dǎo)向，只要國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)若干法定責(zé)任事項(xiàng)執(zhí)行和完成就認(rèn)為法治得到了實(shí)現(xiàn)。相反，法治驅(qū)動(dòng)模式的法治評(píng)估秉持“厚法治”觀念，以“價(jià)值引領(lǐng)”為功能導(dǎo)向，其觀測(cè)指標(biāo)并不完全來(lái)源于法律文本的規(guī)定，而是具有一定的超越性和前瞻性，在很大程度上代表著法治的前進(jìn)方向。

3.評(píng)估模式不同——“治理型”VS“管理型”

法治評(píng)估是一個(gè)主觀能動(dòng)的過(guò)程，錢(qián)弘道等根據(jù)法治評(píng)估實(shí)踐中存在的話語(yǔ)分化提出的“治理型”評(píng)估和“管理型”評(píng)估比較能體現(xiàn)出這種能動(dòng)性。治理話語(yǔ)下的法治評(píng)估，其秉持“厚法治”的理念，將法治視為包含若干實(shí)質(zhì)性價(jià)值內(nèi)容，并且不局限于內(nèi)部證成，更主要的是考核這些價(jià)值在外部社會(huì)的具體效果，并且通過(guò)學(xué)術(shù)共同體和國(guó)家權(quán)力以更好的國(guó)家治理為目標(biāo)形成互動(dòng)協(xié)調(diào)關(guān)系，使得這種評(píng)估進(jìn)入社會(huì)總體治理的領(lǐng)域。學(xué)術(shù)界對(duì)法治價(jià)值的前瞻性把握，便能轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理的具體舉措，體現(xiàn)出法治評(píng)估的價(jià)值理性。管理話語(yǔ)下的法治評(píng)估，其秉持“薄法治”的理念，僅關(guān)注權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)責(zé)任事項(xiàng)的執(zhí)行情況，相應(yīng)的指標(biāo)體系也是基于行政目標(biāo)而建構(gòu)，其視角是權(quán)力體系內(nèi)部的，其外觀是行政管理理論中的“政府績(jī)效評(píng)價(jià)”，體現(xiàn)出法治評(píng)估的工具理性[13]。

4.組織模式不同——“政治統(tǒng)合制”VS“行政科層制”

在我國(guó)的國(guó)家治理中，政治統(tǒng)合制的核心要義是“以黨委為主體的政治機(jī)制將重要的治理事務(wù)轉(zhuǎn)化為中心工作，再通過(guò)壓力機(jī)制、動(dòng)員機(jī)制和行政包干機(jī)制等機(jī)制重構(gòu)科層結(jié)構(gòu)、整合科層資源，完成具有綜合性、緊迫性的中心工作”[14]。政治統(tǒng)合制的最大優(yōu)勢(shì)在于其運(yùn)行能夠矯正行政科層制的缺陷，打破行政科層制的部門(mén)分割和職權(quán)壁壘，實(shí)現(xiàn)資源整合、統(tǒng)攬全局、整體推進(jìn)。政治驅(qū)動(dòng)式的法治評(píng)估與行政科層制具有天然契合性。一方面，從依法治國(guó)被確定為一項(xiàng)治國(guó)基本方略起，法治建設(shè)就被作為一項(xiàng)政治任務(wù)賦予了極高的重要性，國(guó)家越想多快好省地實(shí)現(xiàn)法治化，越可能通過(guò)科層制的組織方式及其內(nèi)在的壓力傳導(dǎo)機(jī)制來(lái)推進(jìn)法治建設(shè)——法治評(píng)估即在這一背景下生成[15]；另一方面，政治驅(qū)動(dòng)式法治評(píng)估以績(jī)效考核為功能導(dǎo)向，完成這樣的評(píng)估必然需要將法治建設(shè)的總體目標(biāo)拆解為一個(gè)個(gè)可觀測(cè)的下位目標(biāo)，這就與在行政科層制下推動(dòng)法治建設(shè)的過(guò)程不謀而合。而法治驅(qū)動(dòng)模式的法治評(píng)估，其指標(biāo)具有前瞻性和超越性，很多時(shí)候難以按照現(xiàn)有的科層結(jié)構(gòu)和職權(quán)范圍進(jìn)行拆解，需要被評(píng)估對(duì)象作為一個(gè)整體來(lái)完成，這就需要運(yùn)用政治統(tǒng)合的方法。

四、我國(guó)法治評(píng)估的未來(lái)走向

（一）政治驅(qū)動(dòng)模式之補(bǔ)缺

鄢一龍?jiān)诜治鑫覈?guó)運(yùn)用“五年規(guī)劃”推動(dòng)國(guó)家目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的“目標(biāo)治理體制”時(shí)，提出政府的目標(biāo)整合能力不足導(dǎo)致中央政府與地方政府之間的目標(biāo)并不一致，五級(jí)半政府體制容易使這種不一致性被層層放大進(jìn)而出現(xiàn)層層加碼的效應(yīng)[16]。我國(guó)建構(gòu)式的法治化是“目標(biāo)治理體制”在法治領(lǐng)域的具體展開(kāi)，其面臨的問(wèn)題遵循同樣的機(jī)理，目標(biāo)統(tǒng)合的缺乏給決策者之外的意志表達(dá)和評(píng)估指標(biāo)的層層加碼留下了空間，這樣就蛀空了法治評(píng)估的保障工具效能。法治建構(gòu)式生成在可預(yù)期的很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)都將會(huì)是我國(guó)法治建設(shè)的主流，發(fā)揮工具理性的法治評(píng)估若要與法治建設(shè)同頻，應(yīng)在理論層面加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，在操作技術(shù)層面探索集中化道路。

1.加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)

我國(guó)的法治評(píng)估內(nèi)嵌于法治建設(shè)過(guò)程中，加強(qiáng)法治評(píng)估的頂層設(shè)計(jì)是與我國(guó)的法治生成模式一脈相承的。在眾多法治規(guī)劃的引領(lǐng)下，具體領(lǐng)域的法治建設(shè)在全國(guó)范圍內(nèi)呈現(xiàn)出總體“步調(diào)一致”的景象，作為對(duì)法治建設(shè)情況進(jìn)行績(jī)效考核的法治評(píng)估理應(yīng)也保持各個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的相對(duì)統(tǒng)一。然而事實(shí)卻是，我國(guó)的法治評(píng)估仍處于一種“五花八門(mén)、各自為政”的狀態(tài)。除了一些知名度較高的外，各省、市、區(qū)縣，各級(jí)政府的下屬部門(mén)甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道都在自主進(jìn)行各種法治評(píng)估，內(nèi)容覆蓋面也非常廣泛。這些評(píng)估具有突出的自主性和小范圍性，通常是由地方國(guó)家機(jī)關(guān)自發(fā)組織，評(píng)估對(duì)象也限定在一定的行政區(qū)劃或者具體的單位中，如我國(guó)首個(gè)針對(duì)檢察機(jī)關(guān)法治水平的評(píng)估就由長(zhǎng)興縣檢察院自行發(fā)起，評(píng)估對(duì)象就是長(zhǎng)興縣檢察院本身[17]。各地自發(fā)的小規(guī)模法治評(píng)估在我國(guó)的法治建設(shè)中發(fā)揮了積極的推動(dòng)作用，明顯加速了地方的法治化進(jìn)程，有的帶來(lái)了良好的實(shí)踐效果在日后被推廣到更大的范圍，但也存在一些無(wú)法忽視的弊病，其中最大的就是容易造成法治內(nèi)涵的消解和抹殺地方法治建設(shè)積極性。

中央一級(jí)的法治規(guī)劃是對(duì)法治建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)，基層基于中央的規(guī)劃而出臺(tái)的各類規(guī)劃是對(duì)中央規(guī)劃的細(xì)化，也體現(xiàn)著“地方意志”。各類法治評(píng)估所使用的指標(biāo)體系通常是基于法治規(guī)劃而來(lái)，并在設(shè)計(jì)中加入了很多制定者自己對(duì)于法治規(guī)劃內(nèi)容的理解，法治規(guī)劃和評(píng)估指標(biāo)體系共同起著行動(dòng)指南的作用。在法治建設(shè)中，這樣的“地方意志”和“個(gè)人理解”的加入，必然會(huì)帶來(lái)法治內(nèi)涵被消解的風(fēng)險(xiǎn)。作為一項(xiàng)政治任務(wù)，在法治建設(shè)過(guò)程中，下級(jí)有時(shí)為了防止被政治問(wèn)責(zé)或者向上級(jí)表明政治態(tài)度、發(fā)送政治信號(hào)，會(huì)對(duì)目標(biāo)“層層加碼”和自我加碼[18]128，這就導(dǎo)致在對(duì)上負(fù)責(zé)的行政科層制中作為績(jī)效考核的法治評(píng)估，必然會(huì)被以“兩本賬”的方式在各級(jí)政府間層層復(fù)制和加碼。在一些基層單位中，有時(shí)要同時(shí)面對(duì)省一級(jí)、市一級(jí)、區(qū)縣一級(jí)甚至部門(mén)內(nèi)的法治評(píng)估，光是這些層層加碼、層出不窮的評(píng)估，就已經(jīng)讓基層疲于應(yīng)對(duì)，很難對(duì)法治建設(shè)做出什么創(chuàng)設(shè)性的舉措，長(zhǎng)此以往必將抹殺地方法治建設(shè)的自主性和積極性。

國(guó)家曾有過(guò)對(duì)法治評(píng)估進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)的嘗試，如國(guó)務(wù)院法制辦公室在2009 年就曾起草過(guò)一份《法治政府建設(shè)指標(biāo)體系總體框架》，但最終并未正式印發(fā)。過(guò)去沒(méi)有實(shí)現(xiàn)對(duì)法治評(píng)估頂層設(shè)計(jì)的一個(gè)重要原因，是彼時(shí)我們尚未實(shí)現(xiàn)法治化在全國(guó)的統(tǒng)一布局，還存在很多地域、領(lǐng)域的壁壘。在我國(guó)法治建設(shè)全面進(jìn)入“規(guī)劃”時(shí)代的今天，這個(gè)阻礙已經(jīng)不復(fù)存在。當(dāng)然，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)并不是要制定幾個(gè)放之四海而皆準(zhǔn)的指標(biāo)體系，這是不科學(xué)的也是不可能的。在法治建設(shè)全國(guó)總體步調(diào)一致的背景下，我們也要注意到不同地方的地區(qū)差異和法治化的“地方特色安排”。比較合理的路徑是在國(guó)家或者省級(jí)層面制定“基本版”的指標(biāo)體系，并提出標(biāo)準(zhǔn)的評(píng)估運(yùn)行范式，作為對(duì)更低層級(jí)法治評(píng)估的示范；地方層面要以“基本版”的指標(biāo)體系為最低標(biāo)準(zhǔn)制定“充實(shí)版”，并嚴(yán)格按照標(biāo)準(zhǔn)范式操作。國(guó)家和省級(jí)層面的權(quán)威性及資源整合能力，使得其能充分調(diào)動(dòng)政府、社會(huì)、專家學(xué)者的力量，設(shè)計(jì)出較為全面和能夠精確把握法治內(nèi)涵的指標(biāo)體系，這保證了法治的統(tǒng)一；地方較低層級(jí)的指標(biāo)體系在“基本版”的基礎(chǔ)上加入地方法治安排，這又兼顧了地方差異。

2.走集中化道路

法治評(píng)估走集中化的道路和加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，其內(nèi)在邏輯是相通的，都是要實(shí)現(xiàn)法治評(píng)估在更高層級(jí)的統(tǒng)合?！凹訌?qiáng)頂層設(shè)計(jì)”強(qiáng)調(diào)的是理論層面上的，而“走集中化道路”則強(qiáng)調(diào)的是操作技術(shù)層面上的，這二者統(tǒng)一在我國(guó)法治建構(gòu)式生成的最大特點(diǎn)之下。

在現(xiàn)代國(guó)家結(jié)構(gòu)中，上級(jí)機(jī)關(guān)比下級(jí)機(jī)關(guān)擁有更高的權(quán)威、更大的權(quán)力，也掌握著更多的資源。因此，同樣的行為由上級(jí)和下級(jí)實(shí)施，其效果會(huì)有很大的差別。以法治評(píng)估來(lái)說(shuō)，上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)開(kāi)展評(píng)估，無(wú)論從指標(biāo)體系的合理程度、組織的嚴(yán)密程度還是結(jié)果的公正程度上，都不是下級(jí)機(jī)關(guān)自行或委托他人開(kāi)展的評(píng)估所能比擬的。上級(jí)機(jī)關(guān)作為一方法治建設(shè)的規(guī)劃者，其對(duì)哪些事項(xiàng)需要重點(diǎn)推進(jìn)從而在評(píng)估中體現(xiàn)往往有更深的認(rèn)識(shí)，而且上級(jí)機(jī)關(guān)能夠調(diào)動(dòng)更多的力量，可以有效避免下級(jí)在評(píng)估開(kāi)展中因“心有余而力不足”而導(dǎo)致評(píng)估淪為走馬觀花。

歷數(shù)國(guó)內(nèi)外的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，法治評(píng)估都建立在可比性的基礎(chǔ)上[19]?？杀刃苑譃榭v向可比性和橫向可比性。我國(guó)近年來(lái)開(kāi)展的法治評(píng)估以績(jī)效考核為目標(biāo)，雖然很多評(píng)估指標(biāo)體系總體框架相似，但在具體內(nèi)容上卻有很大差異，只能縱向考核同一個(gè)對(duì)象在不同時(shí)期的法治水平，無(wú)法實(shí)現(xiàn)不同對(duì)象之間的橫向?qū)Ρ?，更難以從整體上觀測(cè)一定范圍內(nèi)的法治建設(shè)情況。實(shí)現(xiàn)評(píng)估結(jié)果的橫向?qū)Ρ?，?duì)于我們的法治建設(shè)在“規(guī)劃”時(shí)代整體推進(jìn)具有重大意義，也更接近人們對(duì)評(píng)估目的的普遍認(rèn)知。實(shí)踐中有一種有趣的現(xiàn)象，即使法治排名不與績(jī)效掛鉤，也會(huì)在法治建設(shè)主體中產(chǎn)生激勵(lì)和競(jìng)爭(zhēng)效應(yīng)。以中國(guó)政法大學(xué)每年在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展的“中國(guó)法治政府評(píng)估”項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，這是一種外部評(píng)估，其結(jié)果并非對(duì)政府的績(jī)效考核，但被評(píng)估的各個(gè)政府仍然非常重視最終排名，有的甚至把自己的排名情況在政府官網(wǎng)上進(jìn)行報(bào)道。

（1）評(píng)估對(duì)象的選擇

實(shí)現(xiàn)法治評(píng)估的集中化，首先要明確評(píng)估的對(duì)象有哪些。我國(guó)的法治建設(shè)由地方各級(jí)政府牽頭推動(dòng)，呈現(xiàn)出明顯的區(qū)域化特點(diǎn)，所以法治評(píng)估也往往以一定的區(qū)域?yàn)閱挝婚_(kāi)展。法治建設(shè)是一項(xiàng)綜合性的工作，法治評(píng)估也應(yīng)從總體上進(jìn)行，這決定了在選取作為評(píng)估對(duì)象的區(qū)域時(shí)要把握以下兩個(gè)原則。

第一，規(guī)模適中。作為評(píng)估對(duì)象的區(qū)域規(guī)模不宜太小，如街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、社區(qū)等，其扮演更多的是法治建設(shè)整體中的一環(huán)，無(wú)法支撐綜合性的法治評(píng)估。同時(shí)，評(píng)估對(duì)象的規(guī)模也不宜太大，如我國(guó)一個(gè)省份的體量就比很多中小國(guó)家還要大，若要對(duì)不同省份的法治建設(shè)情況進(jìn)行評(píng)估排名，要么從整體上對(duì)一個(gè)省份進(jìn)行宏觀的觀測(cè)，但這種觀測(cè)將會(huì)是非常粗淺的；要么對(duì)其構(gòu)成部分的法治建設(shè)情況進(jìn)行分別觀測(cè)從而得出整個(gè)省份的法治狀況，這種觀測(cè)又會(huì)是非常繁雜的。

第二，具有完整的行政機(jī)構(gòu)。我國(guó)的法治建設(shè)由行政力量主導(dǎo)，地方各級(jí)政府在其中牽頭，具體的工作按照職能分解到各個(gè)領(lǐng)域的負(fù)責(zé)部門(mén)中，因此只有一套完整的行政機(jī)構(gòu)（廣義）才能支撐起一定區(qū)域的法治建設(shè)全過(guò)程。張五常認(rèn)為，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中存在一種“縣際競(jìng)爭(zhēng)”模式，這主要是一種以縣政府為主體、以一個(gè)縣的地域?yàn)檫吔绲目h與縣之間在經(jīng)濟(jì)建設(shè)上相互競(jìng)爭(zhēng)的發(fā)展模式[20]102-117。在法治建設(shè)中也出現(xiàn)過(guò)倡導(dǎo)“縣際競(jìng)爭(zhēng)”的聲音，其立足點(diǎn)正在于“縣級(jí)政府直接面對(duì)基層民眾，處在權(quán)力和權(quán)利‘零度接觸’的前沿，并且縣級(jí)部門(mén)有完整的行政權(quán)力和公檢法系統(tǒng)”[21]。當(dāng)然，這種“縣際競(jìng)爭(zhēng)”也可以擴(kuò)展到各級(jí)地方政府之間的法治競(jìng)爭(zhēng)，其中的關(guān)鍵點(diǎn)在于“具備完整行政機(jī)構(gòu)”。因?yàn)橹挥羞@樣，地方政府才有推進(jìn)法治建設(shè)這項(xiàng)綜合性工作的物質(zhì)和組織基礎(chǔ)；如此進(jìn)行量化排名，才能激發(fā)出地方政府在法治建設(shè)上的能動(dòng)性。

（2）集中化的方式

明確了評(píng)估對(duì)象后，需要解決的問(wèn)題是法治評(píng)估到底該如何集中。其中一個(gè)必須要考慮的因素是觀測(cè)樣本的數(shù)量，因?yàn)槿粢M(jìn)行量化排名，觀測(cè)樣本數(shù)量不宜太少，更不能太多，太少會(huì)使得排名的效果不明顯，太多則會(huì)使得工作量巨大。我國(guó)目前共有縣級(jí)區(qū)劃2 844 個(gè)、地級(jí)區(qū)劃333 個(gè)，如果把對(duì)縣一級(jí)的評(píng)估集中到國(guó)家層面，2 844 這個(gè)數(shù)字非常龐大，帶來(lái)的工作量將難以承受，但如果把這個(gè)數(shù)字分散到各個(gè)省級(jí)區(qū)劃中來(lái)看，最多的四川省有183 個(gè)，最少的北京市、天津市、上海市各有16 個(gè)，其余的在幾十個(gè)到一百多個(gè)不等，這種規(guī)模的觀測(cè)樣本數(shù)量就比較適中，地級(jí)區(qū)劃333 個(gè)的體量集中到中央一級(jí)進(jìn)行評(píng)估也比較合理；對(duì)地級(jí)區(qū)劃的評(píng)估若集中在省一級(jí)，每個(gè)省的數(shù)量在20個(gè)左右，對(duì)縣級(jí)區(qū)劃的評(píng)估集中在地市一級(jí)也是同理，觀測(cè)樣本數(shù)量太少會(huì)導(dǎo)致排名的效用不佳。如此看來(lái)，將對(duì)縣級(jí)區(qū)劃的評(píng)估集中到其所屬的省一級(jí)，將對(duì)地級(jí)區(qū)劃的評(píng)估集中到國(guó)家一級(jí)比較合適。

進(jìn)行如此設(shè)計(jì)，還可以在一定程度上兼顧到法治建設(shè)的地方特色安排。我國(guó)法治建設(shè)的地方特色安排通常集中在省一級(jí)①以法治社會(huì)建設(shè)領(lǐng)域?yàn)槔?，中共中央?020 年12 月印發(fā)《法治社會(huì)建設(shè)實(shí)施綱要（2020—2025 年）》后，截至2023 年4 月，全國(guó)除港澳臺(tái)之外的31 個(gè)省級(jí)行政區(qū)中，共有26 個(gè)制定了各自法治規(guī)劃性質(zhì)的實(shí)施方案，廣東省仍在編制中，貴州、青海、新疆、西藏暫未查詢到相關(guān)文件。從文本上看，這些實(shí)施方案以《法治社會(huì)建設(shè)實(shí)施綱要（2020—2025 年）》為藍(lán)本，同時(shí)又融入一些地方特色的法治安排。，而《立法法》將地方立法的權(quán)限配置到了設(shè)區(qū)的市一級(jí)。所以總的來(lái)說(shuō)，在一省的范圍內(nèi)，縣級(jí)區(qū)劃能夠和省一級(jí)在法治建設(shè)上保持較高一致性，將對(duì)縣級(jí)區(qū)劃的評(píng)估集中到其所屬的省一級(jí)操作起來(lái)會(huì)比較順暢，也尊重了一省的特色法治化布局。至于說(shuō)把對(duì)地級(jí)區(qū)劃的評(píng)估集中到國(guó)家一級(jí)是否會(huì)抹殺一省的法治特色安排，筆者認(rèn)為這是一個(gè)價(jià)值取舍的問(wèn)題。在集中到國(guó)家一級(jí)保證排名的效用還是集中到省一級(jí)落實(shí)法治特色安排之間，顯然前者的價(jià)值更大一些。而且，絕大部分地級(jí)區(qū)劃擁有地方立法權(quán)，最新修正的《立法法》又將這一權(quán)限擴(kuò)大到了“基層治理”事項(xiàng)上②《中華人民共和國(guó)立法法》（2023 年修正）第81 條。。隨著今后地方立法熱度的增長(zhǎng)，在省一級(jí)對(duì)地級(jí)區(qū)劃進(jìn)行統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的法治評(píng)估也不會(huì)特別容易。既然如此，不如從國(guó)家層面制定出一套指標(biāo)體系對(duì)地級(jí)區(qū)劃進(jìn)行統(tǒng)一評(píng)估排名，充分保證橫向?qū)Ρ鹊男в谩?/p>

3.實(shí)質(zhì)統(tǒng)一的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)

需要強(qiáng)調(diào)的一點(diǎn)是，集中式的法治評(píng)估并不意味著評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的絕對(duì)統(tǒng)一。筆者曾從某基層檢察院了解到，上級(jí)單位一刀切地使用百分比量化方式的考核讓其苦不堪言，如省檢察院對(duì)全省基層檢察院有一項(xiàng)“對(duì)看守所發(fā)送糾正違法通知書(shū)”的考核指標(biāo)，量化方式是每年發(fā)送的糾正違法通知書(shū)件數(shù)占羈押人數(shù)的百分比，比率越高代表檢察院司法監(jiān)督職能發(fā)揮越充分。但在實(shí)踐中，有的人口較少的轄區(qū)看守所羈押人員只有個(gè)位數(shù)，檢察院就算每年只發(fā)一件糾正違法通知書(shū)，其這項(xiàng)指標(biāo)的百分比都會(huì)很高；而在一些人口規(guī)模較大的轄區(qū)，看守所羈押人員數(shù)量過(guò)千，如果要達(dá)到同樣的百分比就要發(fā)一百多件糾正違法通知書(shū)，但這也就意味著看守所的違法、瀆職情況到了非常嚴(yán)重的地步，事實(shí)上這是根本不可能的。因此，這樣的評(píng)估方式導(dǎo)致很多單位取得不了應(yīng)有的名次，嚴(yán)重挫傷了工作的積極性。這個(gè)例子充分說(shuō)明，評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)也有形式統(tǒng)一和實(shí)質(zhì)統(tǒng)一之分，形式統(tǒng)一的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)并不一定能保證結(jié)果的客觀公允，實(shí)質(zhì)統(tǒng)一的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)才是我們?cè)谔剿骷谢ㄖ卧u(píng)估中所要追求的。實(shí)現(xiàn)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)質(zhì)統(tǒng)一要求從設(shè)計(jì)指標(biāo)體系時(shí)就得充分考慮到評(píng)估對(duì)象之間的區(qū)別，在指標(biāo)權(quán)重、量化方式、賦分標(biāo)準(zhǔn)等方面做出差異化安排，并且對(duì)于各個(gè)指標(biāo)的實(shí)施效果、實(shí)踐導(dǎo)向一定要有一個(gè)反饋機(jī)制，從而使不合理的指標(biāo)體系能得到修正。這其實(shí)又回到了加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)上，加強(qiáng)法治評(píng)估的頂層設(shè)計(jì)落實(shí)到實(shí)踐中，就是要走集中化的法治評(píng)估道路。走集中化道路離不開(kāi)頂層設(shè)計(jì)的支持，集中式評(píng)估的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)還會(huì)反哺頂層設(shè)計(jì)使其完善，這二者內(nèi)在邏輯的統(tǒng)一性體現(xiàn)得淋漓盡致。

（二）法治驅(qū)動(dòng)模式之建構(gòu)

現(xiàn)代社會(huì)由理性的行政科層制和現(xiàn)代法治國(guó)理念共同構(gòu)成。以績(jī)效考核為功能導(dǎo)向的評(píng)估、建構(gòu)主義的指標(biāo)體系設(shè)計(jì)、突出權(quán)威性和統(tǒng)一性的評(píng)估體系，這些其實(shí)是契合我國(guó)建構(gòu)式的法治化路徑和科層制的國(guó)家組織模式的?？茖訖C(jī)關(guān)的運(yùn)行嚴(yán)格遵循“指令—結(jié)果”的程式，難以適應(yīng)公共事務(wù)的跨界性、復(fù)雜性和不確定性，由此容易留下許多“政策空間”和“治理空白”[22]172-175。同時(shí)，以“楓橋經(jīng)驗(yàn)”為代表的法治化內(nèi)生勢(shì)頭也愈發(fā)明顯，這些為法治評(píng)估驅(qū)動(dòng)模式的轉(zhuǎn)化提供了土壤。

1.從“管理”走向“治理”

黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《改革決定》）提出了全面深化改革的總目標(biāo)是“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，這標(biāo)志著“治理”概念得到了普遍認(rèn)同，我國(guó)已經(jīng)從國(guó)家管理演變到國(guó)家治理階段?！肮芾怼焙汀爸卫怼辈煌硎龅谋澈笫菄?guó)家治理理念的巨大差別?！肮芾怼睆?qiáng)調(diào)的是控制，是下級(jí)對(duì)上級(jí)權(quán)威的服從；而“治理”的基礎(chǔ)不是控制而是合作，是多元權(quán)力（權(quán)利）的持續(xù)互動(dòng)、信任合作與協(xié)商平衡[23]5-6。現(xiàn)代國(guó)家治理強(qiáng)調(diào)在公權(quán)力限制與私權(quán)利保護(hù)之間形成良好互動(dòng)，其內(nèi)涵直指法治的內(nèi)核，《改革決定》也將“推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)”單列，這體現(xiàn)出了我們對(duì)以法治方式推進(jìn)國(guó)家治理的推崇。法治評(píng)估作為我國(guó)法治建設(shè)的有機(jī)組成部分，其底色就應(yīng)該是“一種國(guó)家治理手段”，并且《改革決定》也提出了“建設(shè)科學(xué)的法治建設(shè)指標(biāo)體系和考核標(biāo)準(zhǔn)”，這就從最高決策者層面明確了我國(guó)的法治評(píng)估是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的一種有效途徑。所以，法治評(píng)估的認(rèn)知和定位必須置于“國(guó)家治理體系和治理能力”這個(gè)維度。不過(guò)，隨后黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《法治決定》）提出把法治建設(shè)成效作為衡量各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部工作實(shí)績(jī)重要內(nèi)容，納入政績(jī)考核指標(biāo)體系，這就使我國(guó)的法治評(píng)估產(chǎn)生了一種作為“行政管理手段”的實(shí)踐導(dǎo)向，并且這種導(dǎo)向很快成為主流。國(guó)家治理中當(dāng)然地包含著行政體制，行政科層化的特點(diǎn)決定其適用的是“管理”的話語(yǔ)體系，所以將法治評(píng)估用作對(duì)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的績(jī)效考核也是契合國(guó)家治理的內(nèi)在要求的，但直接把法治評(píng)估和政府績(jī)效考核簡(jiǎn)單粗暴地對(duì)等起來(lái)，不僅曲解了《法治決定》作為頂層設(shè)計(jì)的本意，也會(huì)逐漸消解《改革決定》明確的法治評(píng)估的內(nèi)核，這里與其說(shuō)是在討論法治評(píng)估的未來(lái)面向，倒不如說(shuō)是在“回望初心，正本清源”。

2.突破科層式運(yùn)作

將法治評(píng)估定位為“管理手段”的運(yùn)用理念決定了我國(guó)的法治評(píng)估選擇“績(jī)效考核”的功能導(dǎo)向，而為了實(shí)現(xiàn)這一功能我們又用科層式的手段來(lái)操作，這是我國(guó)法治評(píng)估科層式運(yùn)作的最直觀邏輯。從更深的層面來(lái)看，科層式運(yùn)作在諸多領(lǐng)域取得的成功導(dǎo)致我們已經(jīng)對(duì)其形成了路徑依賴，我國(guó)建構(gòu)式的法治化即是通過(guò)行政科層制來(lái)推進(jìn)的，產(chǎn)生于這種背景下的法治評(píng)估不可避免地會(huì)帶有科層式運(yùn)作的特點(diǎn)。

在以政治為驅(qū)動(dòng)的法治建設(shè)中，下級(jí)對(duì)法治目標(biāo)的加碼最終會(huì)落實(shí)到對(duì)法治評(píng)估指標(biāo)的加碼上，缺少頂層設(shè)計(jì)的法治評(píng)估會(huì)導(dǎo)致法治的內(nèi)涵被消解，而這個(gè)消解的過(guò)程正是法治評(píng)估通過(guò)科層制運(yùn)行的過(guò)程?？茖又剖恰皩訉蛹哟a”的體制依托，在對(duì)上負(fù)責(zé)的科層體制中，上層的法治追求會(huì)被下層“更用力”地完成，在這個(gè)過(guò)程中“地方意志”和“個(gè)人理解”就會(huì)披著“深入貫徹落實(shí)上級(jí)指示”的外衣被不斷加入，造成法治內(nèi)涵的消解。此外，科層體制中的個(gè)體有一種抵制功能化和非人格化的傾向，這種個(gè)人利益目標(biāo)對(duì)組織正式要求的抵抗導(dǎo)致了“非正式結(jié)構(gòu)”的產(chǎn)生[24]。非正式結(jié)構(gòu)的存在使得組織的成員控制從基于職務(wù)權(quán)威轉(zhuǎn)變?yōu)榱嘶趥€(gè)人權(quán)威和影響[22]51-53，突破了“法治”產(chǎn)生一種“人治”的傾向，導(dǎo)致科層式運(yùn)作的法治評(píng)估充滿了投上所好，而忽略了對(duì)法治的真正追求。

按照通常的認(rèn)知，法治評(píng)估這種在政府謀求“跨越式”發(fā)展時(shí)會(huì)束縛手腳的東西不應(yīng)得到各級(jí)政府的青睞，但事實(shí)卻是：各級(jí)政府乃至行業(yè)部門(mén)都十分熱衷于設(shè)計(jì)“法治評(píng)估”，并將其置于自己的掌控之中而大加宣傳、推廣和應(yīng)用[25]，這說(shuō)明了各級(jí)政府能夠從法治評(píng)估中得到自己的利益?？茖咏M織具有的巨大的體制效能掌握著大量的資源，通過(guò)在法治評(píng)估中進(jìn)行利益表達(dá)，或者干脆進(jìn)行目標(biāo)置換，地方利益和部門(mén)利益就得到了“暗度陳倉(cāng)”式的實(shí)現(xiàn)?？茖邮竭\(yùn)作下，法治的內(nèi)涵在被消解，法治評(píng)估在異化為“目標(biāo)置換的橋梁”[15]，與我們的法治追求背道而馳。在法治化建構(gòu)生成的過(guò)程中，這些問(wèn)題被政治驅(qū)動(dòng)式法治評(píng)估的工具效能所掩蓋，隨著法治化程度的加深法治評(píng)估的工具效能日漸消耗殆盡后，這些潛藏的問(wèn)題就會(huì)浮現(xiàn)出來(lái)對(duì)法治化形成反噬。

3.發(fā)揮法治評(píng)估的價(jià)值引領(lǐng)功能

法治評(píng)估驅(qū)動(dòng)模式的轉(zhuǎn)變并不是要摒棄行政體制內(nèi)績(jī)效考核式的評(píng)估?？?jī)效考核作為現(xiàn)代政府管理的有效手段，對(duì)我國(guó)法治化的跨越式發(fā)展起到了巨大的推動(dòng)作用。我國(guó)的法治化肇始于法治政府建設(shè)，“以政府績(jī)效評(píng)價(jià)推進(jìn)法治政府建設(shè)”[26]是我國(guó)的成熟經(jīng)驗(yàn)。目前，我國(guó)的法治建設(shè)全方位擴(kuò)展到了法治社會(huì)和法治國(guó)家領(lǐng)域，而這些領(lǐng)域的法治化同樣是由行政力量主導(dǎo)、由政府具體安排推進(jìn)，因此在法治全面建設(shè)的今天，績(jī)效考核式的法治評(píng)估仍應(yīng)有其一席之地。法治驅(qū)動(dòng)式法治評(píng)估以價(jià)值引領(lǐng)為功能導(dǎo)向，若要實(shí)現(xiàn)這一功能需要完成前述從運(yùn)用理念到操作技術(shù)的一整套邏輯體系轉(zhuǎn)變，最終在科層體制內(nèi)的績(jī)效考核式法治評(píng)估之外建構(gòu)一套由第三方獨(dú)立運(yùn)行的評(píng)估體系。

第三方評(píng)估在我國(guó)并不是一個(gè)新鮮事物，其初衷是為了保證法治評(píng)估的客觀性和中立性，在實(shí)踐中表現(xiàn)為第三方接受機(jī)關(guān)單位的委托開(kāi)展評(píng)估，指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)也是基于相關(guān)單位的職責(zé)分工或者已有的法治建設(shè)規(guī)劃，這在本質(zhì)上仍是一種內(nèi)部的績(jī)效考核式評(píng)估。面對(duì)法治化的新趨勢(shì)，我們需要的是由以學(xué)界為主導(dǎo)的第三方獨(dú)立運(yùn)行的實(shí)質(zhì)性第三方法治評(píng)估。第三方主體尤其是學(xué)界因其超脫于行政體制的特點(diǎn)，在對(duì)法治內(nèi)涵的把握上能夠不受體制內(nèi)“下級(jí)不能突破上級(jí)框架”的束縛從而更為全面；又因?yàn)閷W(xué)術(shù)研究的專業(yè)性，在對(duì)法治的理解上也會(huì)更加深入。實(shí)質(zhì)性的第三方評(píng)估還要具備以下特點(diǎn)：其主體是社會(huì)多元力量；其發(fā)起不是基于機(jī)關(guān)單位的委托；其指標(biāo)體系是隨著法治內(nèi)涵的變化而不斷演化的；其評(píng)估內(nèi)容是開(kāi)放的和可靈活解釋的；其結(jié)果是非功利性的。

當(dāng)然，正如前文分析過(guò)的一樣，完全獨(dú)立的第三方評(píng)估在我國(guó)很難進(jìn)行，這就需要建立一套有效的互動(dòng)機(jī)制將科層體制內(nèi)部的績(jī)效考核式評(píng)估同外部的第三方評(píng)估銜接起來(lái)。一方面，要保證第三方評(píng)估能獲得所需要的數(shù)據(jù)；另一方面，第三方評(píng)估中的指標(biāo)經(jīng)過(guò)合法性檢驗(yàn)在不與現(xiàn)行法律規(guī)范沖突的前提下應(yīng)轉(zhuǎn)化為科層管理中的績(jī)效要求。這樣一套評(píng)估體系和互動(dòng)機(jī)制的建立能保證法治內(nèi)涵的前沿變化轉(zhuǎn)化為可執(zhí)行的行政目標(biāo)，并通過(guò)科層體制貫徹到國(guó)家運(yùn)行的方方面面，法治評(píng)估的國(guó)家治理功能就在這樣的良性互動(dòng)中彰顯，真正做到以法治評(píng)估引領(lǐng)法治建設(shè)。