王明輝

一、預(yù)算管理一體化概述及項目庫完善價值

1.預(yù)算管理一體化

預(yù)算管理一體化系統(tǒng)建設(shè)，主要是指以信息化推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化思想，以系統(tǒng)化思維和信息化手段推進(jìn)預(yù)算管理工作，提高財政管理能力和水平，構(gòu)建“互聯(lián)網(wǎng)+財政”管理體制的重要舉措。

2.項目庫完善價值

項目庫來自現(xiàn)代項目管理實(shí)踐需求，在預(yù)算管理制度日益深化的過程中，項目庫概念、理念也在日益深化完善。完善項目庫的價值意義可總結(jié)如下：第一，完善項目庫，可為預(yù)算管理工作的開展奠定良好基礎(chǔ)。在實(shí)際管理工作中，所有預(yù)算項目均要從項目庫中挑選，嚴(yán)格落實(shí)“不入庫、無預(yù)算”的規(guī)章制度。在該情況下，項目庫的完善能夠進(jìn)一步為資金使用提供支持，促進(jìn)資金利用率的提高，同時加強(qiáng)項目儲備，充分發(fā)揮預(yù)算管理中的基礎(chǔ)性作用。第二，項目庫的完善有助于解決預(yù)算管理問題。在預(yù)算管理一體化建設(shè)背景下，各省市項目庫管理“自成一家”，在該情況下，各種、各層級項目庫存在銜接性較差的問題。但是通過完善項目庫，落實(shí)規(guī)范的項目庫管理，能解決現(xiàn)有問題，提高預(yù)算編制準(zhǔn)確性。第三，完善項目庫有助于促進(jìn)預(yù)算編制科學(xué)水平的提高，實(shí)現(xiàn)預(yù)算計劃的規(guī)范執(zhí)行。完善預(yù)算管理一體化系統(tǒng)建設(shè)下的項目庫，能夠有效深化“先有干事方案、再研究安排資金”的工作理念，這要求相關(guān)部門提前對事業(yè)加以謀劃、對項目加以確定等，確保項目可行性的把握，有效減少“錢等項目”的情況，以此確保各項預(yù)算計劃的高效實(shí)施。

二、基于實(shí)例分析完善預(yù)算管理一體化項目庫的實(shí)踐不足

1.實(shí)例簡述

以N市項目庫建設(shè)為例，對標(biāo)財政部預(yù)算管理一體化業(yè)務(wù)規(guī)范和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)2.0版本，同時積極貫徹落實(shí)省對一體化部署要求，在全市項目庫的建設(shè)上大致進(jìn)入了一個新階段。

（1）統(tǒng)一項目標(biāo)準(zhǔn)分類

基于財政部對預(yù)算一體化技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范要求及N市零基預(yù)算改革方案的實(shí)施，目前一體化項目庫分為基本支出項目管理和項目支出管理。其中基本支出分為人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)，項目支出分為基本業(yè)務(wù)費(fèi)、專項業(yè)務(wù)費(fèi)、發(fā)展性支出、補(bǔ)貼清算類支出、其他特定目標(biāo)類。全部支出均以預(yù)算項目的形式納入項目庫，未納入項目庫的項目一律不得安排預(yù)算。

（2）實(shí)現(xiàn)項目庫動態(tài)維護(hù)機(jī)制

項目庫常年開放，實(shí)行動態(tài)儲備?；局С鲆褜?shí)現(xiàn)統(tǒng)一由財政設(shè)置具體項目及標(biāo)準(zhǔn)、要求，實(shí)現(xiàn)定員定額管理，年中須追加的基本支出項目須先由財政部門維護(hù)項目庫名稱信息。項目支出的信息項目在明確納入預(yù)算后，部門可隨時在系統(tǒng)中進(jìn)行項目申報，在根據(jù)要求填報完必備信息后送審，報財政部門審核儲備入庫。

（3）逐步提高項目儲備質(zhì)量

項目庫的錄入信息逐步規(guī)范完善，包含項目類別、項目概述、項目分年度支出計劃、項目績效目標(biāo)等信息，部門單位須錄入完整才能保存送審。同時項目庫有嚴(yán)格的審核流程，須經(jīng)主管部門、財政對口科室、財政績效科室、財政預(yù)算科室逐一審核，重點(diǎn)審核項目支出的政策性和必要性、支出金額的合理性和可行性、項目實(shí)施的預(yù)期效果、績效目標(biāo)的合理性有效性等，經(jīng)評估后才能最終入庫。

（4）實(shí)行項目全生命周期管理

在預(yù)算管理一體化系統(tǒng)建設(shè)的推進(jìn)下，項目從前期規(guī)劃、項目儲備、項目變更、預(yù)算編制、預(yù)算調(diào)整、項目終止等階段的有效銜接已得以實(shí)現(xiàn)，全流程動態(tài)記錄和反映項目信息的變化，形成順向可控、逆向可溯的項目管理閉環(huán)。依托一體化系統(tǒng)，對納入項目庫儲備的項目實(shí)行動態(tài)調(diào)整和定期清理，經(jīng)常性項目、階段性項目在年度結(jié)束后自動轉(zhuǎn)入下一年度項目庫，一次性項目自動清理。

2.基于預(yù)算管理一體化系統(tǒng)建設(shè)的項目庫問題

項目庫作為所有環(huán)節(jié)的基礎(chǔ)，目前存在項目庫與其他模塊銜接等問題，且維護(hù)質(zhì)量相對較低。經(jīng)分析，現(xiàn)有問題可總結(jié)如下。

（1）儲備項目質(zhì)量不高

項目庫的建設(shè)切實(shí)提高了預(yù)算編制的效率、準(zhǔn)確性和規(guī)范性，強(qiáng)化了預(yù)算硬約束，加強(qiáng)了預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行之間的有效連接。但由于建設(shè)時間短，缺乏有效的宣傳培訓(xùn)，基層部門單位對項目的要素填報不了解。加之部門單位項目庫填報主要由財務(wù)人員落實(shí)，對項目的可行性研究論證、具體實(shí)施計劃等不了解，與單位內(nèi)部科室之間缺乏有效溝通，最終降低了項目編制質(zhì)量。個別單位財務(wù)人員業(yè)務(wù)能力有待提高、認(rèn)識不足，對項目概述依據(jù)等要素簡要填報，項目類別選擇有誤，同類型項目（如后面加個數(shù)字）多次重復(fù)申報，漏填資產(chǎn)配置信息，這些情況屢見不鮮。上級為跟蹤項目執(zhí)行情況，目前采用一個本級儲備項目只能關(guān)聯(lián)一個上級轉(zhuǎn)移支付項目，如果一個項目有多個層級的資金渠道，那基層單位必須儲備三個同類型項目（添加上級文號以區(qū)分），這就加大了基層單位工作量，也不利于項目管理，影響項目庫質(zhì)量。

（2）項目管理分析仍有待優(yōu)化

從系統(tǒng)運(yùn)行情況來看，目前系統(tǒng)對于項目庫的應(yīng)用僅停留在項目申報后作為連接后續(xù)預(yù)算編制、執(zhí)行流程的一個功能，項目庫中的各類項目在儲備入庫后不能進(jìn)行有效的分類整理，未設(shè)置如項目實(shí)施目標(biāo)、項目特征、熱點(diǎn)政策、熱點(diǎn)戰(zhàn)略、是否涉及民生支出等重要指標(biāo)，未能實(shí)現(xiàn)對項目的排序；目前財政只能依靠系統(tǒng)的統(tǒng)一報表輸出功能來獲取項目庫的部分基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，未能實(shí)現(xiàn)依據(jù)各地需求定制報表，查詢分析的輔助工具不足，無法滿足財政對本地區(qū)業(yè)務(wù)管理需要和統(tǒng)籌預(yù)算資金安排的功能要求，最終影響預(yù)算管理工作的開展質(zhì)量；單位的項目目前只能在年度結(jié)束后系統(tǒng)根據(jù)項目存續(xù)狀態(tài)自動轉(zhuǎn)入下一年度項目庫，單位不能及時根據(jù)項目的進(jìn)度、狀態(tài)自動標(biāo)識項目狀態(tài)，達(dá)不到項目的實(shí)施動態(tài)管理，不能及時清理已結(jié)束或已終止的項目，項目的退出機(jī)制仍要繼續(xù)完善。

（3）項目績效指標(biāo)體系未完全建立

依托預(yù)算管理一體化系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)在部門和單位申報項目時，已經(jīng)強(qiáng)制要求在一級績效目標(biāo)的產(chǎn)出指標(biāo)、成本指標(biāo)、效益指標(biāo)、滿意度指標(biāo)下至少要錄入相應(yīng)個數(shù)的三級指標(biāo)，未按要求設(shè)定績效目標(biāo)或?qū)徍宋赐ㄟ^的項目不得納入項目庫。審核單位儲備項目及系統(tǒng)的建設(shè)情況，可發(fā)現(xiàn)績效目標(biāo)建設(shè)仍存在以下三個問題：一是單位編制的績效目標(biāo)普遍存在質(zhì)量不高，不能清晰反映資金的預(yù)期產(chǎn)出和效果，設(shè)定隨意，無法量化考核，定性表述不具有可衡量性等問題；二是目前指標(biāo)庫是由單位此前儲備的績效目標(biāo)形成的，但不能通過單位、行業(yè)分類、項目名稱等來篩選查找，同時不能審核設(shè)置比較優(yōu)秀的績效目標(biāo)；三是上級下達(dá)的專項，基層單位仍要重復(fù)錄入績效目標(biāo)，上級錄入的績效目標(biāo)沒有同步下來以供參考或者直接生成。

三、思考預(yù)算管理一體化系統(tǒng)建設(shè)下完善項目庫的實(shí)踐路徑

1.多維度提升項目儲備質(zhì)量

一是加強(qiáng)宣傳指導(dǎo)培訓(xùn)。市財政部門需要發(fā)揮牽頭組織作用，切實(shí)履行指導(dǎo)和監(jiān)督職責(zé)，積極協(xié)調(diào)各預(yù)算單位全面做好項目入庫前期各項準(zhǔn)備工作，確保項目庫工作有序推進(jìn)；積極組織各預(yù)算單位財務(wù)會計人員進(jìn)行項目庫培訓(xùn)，詳細(xì)講解項目入庫要求、項目申報要素、項目審批流程和單位相關(guān)責(zé)任，指導(dǎo)單位具體操作流程并進(jìn)行答疑解惑，加深與會人員對項目庫的儲備入庫認(rèn)識，切實(shí)提高預(yù)算單位工作人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)。同時，應(yīng)進(jìn)一步規(guī)范本級項目名稱填報，名稱要基本涵蓋項目支出主要內(nèi)容、用途和預(yù)期目標(biāo)，原則上不將文件標(biāo)題作為預(yù)算項目名稱，完善項目分年度預(yù)算安排機(jī)制，根據(jù)實(shí)施計劃確定分年支出計劃。二是加強(qiáng)整合各預(yù)算單位的專項資金。應(yīng)整合歸并支持方向、扶持對象和用途相同或相近的項目，歸并整合優(yōu)化零星、小散資金，設(shè)立重大專項，并按照輕重緩急原則調(diào)整支出順序和規(guī)模，提出保障重點(diǎn)，有效減少單位工作量，提升項目庫編制質(zhì)量。三是強(qiáng)化項目編制質(zhì)量考核機(jī)制。財政部門應(yīng)定期開展項目申報和預(yù)算編制質(zhì)量的考核，加大項目庫的入庫審核力度，明確審核要點(diǎn)和規(guī)范，對申報項目內(nèi)容不規(guī)范、立項依據(jù)不充分、申報資料不完整等問題，及時退回修改，嚴(yán)把審核關(guān)口，將審核責(zé)任落實(shí)到位，逐步提高項目編報和預(yù)算編制的準(zhǔn)確度和規(guī)范性。

2.優(yōu)化項目管理機(jī)制，規(guī)范項目管理

一是加強(qiáng)頂層設(shè)計，建章立制。為規(guī)范和加強(qiáng)財政資金管理，充分發(fā)揮項目庫對預(yù)算的約束和支撐作用，逐步構(gòu)建起規(guī)模適度、結(jié)構(gòu)合理、重點(diǎn)突出、管理規(guī)范的項目庫管理體系，市財政需要研究制定出臺項目庫管理辦法，規(guī)范項目申報、組織論證、審核評審、滾動管理等業(yè)務(wù)流程，明確各部門職責(zé)，進(jìn)一步規(guī)范項目庫管理。二是對預(yù)算管理一體化系統(tǒng)的匯總統(tǒng)計分析功能予以強(qiáng)化，尤其是項目庫匯總工作，應(yīng)當(dāng)充分挖掘數(shù)據(jù)潛力，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的自動匯總，匯總明細(xì)由系統(tǒng)批量生成并提供給相關(guān)單位，實(shí)現(xiàn)項目儲備的常態(tài)化、動態(tài)更新。三是建立動態(tài)管理機(jī)制。結(jié)合中期財政規(guī)劃編制工作，加強(qiáng)對單位根據(jù)其主要職能、重大改革、重要政策和重點(diǎn)項目等的系統(tǒng)梳理指導(dǎo)，促進(jìn)政策與預(yù)算相結(jié)合，形成常態(tài)化、機(jī)制化的專項資金立項申報制度；對專項資金清單實(shí)施動態(tài)管理，及時調(diào)整。重點(diǎn)針對政策目標(biāo)完成、設(shè)立依據(jù)變更、政策內(nèi)容變化、支持方向重合、績效評價不合理的項目，按程序調(diào)整項目庫信息，建立定期評估和退出機(jī)制。四是加強(qiáng)模塊聯(lián)動與銜接，持續(xù)推進(jìn)項目庫信息優(yōu)化。通過流程優(yōu)化，不斷提升項目庫與資產(chǎn)配置、政府采購、績效目標(biāo)、單位核算等多個模塊的有效銜接，形成各流程環(huán)節(jié)的相互約束、相互銜接、相互反饋的機(jī)制。

3.強(qiáng)化績效理念，深度融入項目庫管理

加快分行業(yè)、分領(lǐng)域、分層次核心績效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，建立健全績效指標(biāo)庫及其相應(yīng)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，從源頭上有效提升預(yù)算績效管理水平。加強(qiáng)績效指標(biāo)入庫審核，統(tǒng)一規(guī)范績效指標(biāo)設(shè)置。嚴(yán)格績效目標(biāo)管理，按照“高度關(guān)聯(lián)、重點(diǎn)突出、量化易評”的原則，合理設(shè)置績效指標(biāo)，突出項目核心產(chǎn)出和效果，科學(xué)設(shè)定績效指標(biāo)值，未按要求設(shè)定績效目標(biāo)或?qū)徍宋赐ㄟ^的，一律不納入項目庫，不得安排預(yù)算。應(yīng)加強(qiáng)部門評價和單位自評，客觀反映績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)結(jié)果，提高評價質(zhì)量。依托一體化系統(tǒng)，強(qiáng)化績效監(jiān)控，對績效目標(biāo)實(shí)行動態(tài)監(jiān)控，及時糾偏，確保完成既定的績效目標(biāo)。定期對項目績效目標(biāo)完成情況進(jìn)行評價，并將評價結(jié)果作為項目納入預(yù)算安排的重要依據(jù)。應(yīng)加強(qiáng)績效結(jié)果應(yīng)用，建立健全績效評價結(jié)果反饋整改制度，將績效結(jié)果與完善項目庫建設(shè)、調(diào)整預(yù)算安排有機(jī)銜接，對實(shí)施效果不明顯、發(fā)現(xiàn)問題較為突出的項目和單位，不安排或少安排預(yù)算，提升資金使用效益。

四、結(jié)語

綜上所述，通過在預(yù)算管理一體化系統(tǒng)建設(shè)過程中完善項目庫，能夠?qū)崿F(xiàn)對資金的嚴(yán)格控制，提高資金利用率的同時避免不必要的資金浪費(fèi)。在項目庫實(shí)際完善過程中，可做好功能模塊與項目管理的銜接，為預(yù)算、資產(chǎn)全過程管理奠定良好基礎(chǔ)。同時，應(yīng)優(yōu)化項目管理流程，加強(qiáng)分類管理，以此促進(jìn)入庫項目質(zhì)量的提高。