■ 文｜本刊記者 楊燕 曹晶磊

自交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法改革啟動(dòng)以來，在公路、鐵路、水運(yùn)、民航積極融合加快建設(shè)“大交通”背景下，各省份敢于“動(dòng)刀”，根據(jù)各自不同的實(shí)際情況專門設(shè)置了綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)并劃分了明確的職責(zé)。目前，交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法改革基本完成，形成交通運(yùn)輸新型執(zhí)法體系。一支支專司其職的隊(duì)伍逐步扛起了行政執(zhí)法的重任。這是系統(tǒng)推進(jìn)交通運(yùn)輸法治政府部門建設(shè)的務(wù)實(shí)之舉，彰顯了執(zhí)法為民的力度和服務(wù)群眾的溫度。

G50滬渝高速與G4京港澳高速互通湖北武漢江夏段 汪志國 攝

構(gòu)建交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法體制是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化在交通運(yùn)輸領(lǐng)域的必然要求，對于解決長期以來困擾交通領(lǐng)域的多頭執(zhí)法、職權(quán)交叉、重復(fù)處罰等問題具有治本之效。隨著2022年12月27日湖北省交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法局（湖北省交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法總隊(duì)）正式掛牌，我國內(nèi)地32個(gè)省份的省級層面交通運(yùn)輸綜合執(zhí)法改革取得階段性成果。

/ 機(jī)構(gòu)設(shè)置更加合理 /

近年來，各省份積極響應(yīng)并大力推進(jìn)交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法改革，尤其是在2018年11月27日，中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于深化交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見》（以下簡稱“兩辦63號文”）后，大多數(shù)省級交通運(yùn)輸主管部門正式出臺(tái)了改革實(shí)施意見或組建了省級綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)。

從省級層面看，目前各省份交通運(yùn)輸綜合執(zhí)法改革大體可分為兩大類。第一類，在省級交通運(yùn)輸主管部門下設(shè)直屬專門綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化省級綜合統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和監(jiān)督指導(dǎo)職能，共22個(gè)省份。其中，北京、天津、內(nèi)蒙古、上海、重慶、四川、山西、西藏8個(gè)省份組建省級綜合行政執(zhí)法總隊(duì)；河北、吉林、黑龍江、江蘇、安徽、江西、山東、湖北、廣西、貴州、云南、青海、寧夏、新疆14個(gè)省份組建省級行政執(zhí)法（監(jiān)督）局，由獨(dú)立執(zhí)法機(jī)構(gòu)承擔(dān)相應(yīng)執(zhí)法職能。這其中河北、山西、吉林、湖北、貴州、四川、安徽、河南等省份為“一套人馬，兩塊牌子”。

第二類則是將省級承擔(dān)的交通運(yùn)輸行政執(zhí)法職責(zé)，交由省交通運(yùn)輸廳內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)承擔(dān)，不再保留省級執(zhí)法隊(duì)伍，共10個(gè)省份。其中，福建、河南、廣東、海南、甘肅5個(gè)省份在省交通運(yùn)輸廳內(nèi)設(shè)行政執(zhí)法（監(jiān)督）局（處）；遼寧、湖南、陜西、浙江、新疆兵團(tuán)則將綜合執(zhí)法職能劃歸到現(xiàn)有廳（局）機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)處室，負(fù)責(zé)指導(dǎo)、監(jiān)督全省交通運(yùn)輸系統(tǒng)內(nèi)執(zhí)法工作。

值得一提的是，在推進(jìn)交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法改革過程中，是否組建“省級”高速公路執(zhí)法隊(duì)伍成為行業(yè)關(guān)注的焦點(diǎn)。部分省份的改革人員表示，高速公路是通道網(wǎng)絡(luò)，實(shí)行封閉式管理，如果將高速公路執(zhí)法按行政區(qū)域分割到市縣管理，不僅會(huì)帶來執(zhí)法成本高、執(zhí)法質(zhì)量效率低、行政區(qū)界巡查折返安全隱患等問題，還可能存在市縣“接不住、管不好”的情況，所以應(yīng)將高速公路定位為“有特殊性的領(lǐng)域”，組建省級高速公路執(zhí)法隊(duì)伍。

針對這一問題，河北、陜西、山西、甘肅、四川、吉林、福建等省份已根據(jù)兩辦63號文提出“省、自治區(qū)交通運(yùn)輸部門應(yīng)強(qiáng)化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和監(jiān)督指導(dǎo)職責(zé)，主要負(fù)責(zé)監(jiān)督指導(dǎo)、重大案件查處和跨區(qū)域執(zhí)法的組織協(xié)調(diào)工作，原則上不設(shè)執(zhí)法隊(duì)伍……個(gè)別業(yè)務(wù)管理有特殊性的領(lǐng)域，如有必要，由省、自治區(qū)按程序另行報(bào)批”的要求，將普通干線公路執(zhí)法權(quán)下沉到市縣，高速公路執(zhí)法權(quán)留在省級，形成高速公路執(zhí)法與普通公路執(zhí)法“條塊結(jié)合”的執(zhí)法體制，實(shí)現(xiàn)合理分工和機(jī)制互補(bǔ)。

縱觀各省份交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法改革的省級機(jī)構(gòu)設(shè)置不難發(fā)現(xiàn)，改革之后部分省份交通運(yùn)輸部門宣布不設(shè)執(zhí)法隊(duì)伍，并整合了已設(shè)立的執(zhí)法隊(duì)伍，省級主要負(fù)責(zé)監(jiān)督指導(dǎo)、重大案件查處和跨區(qū)域執(zhí)法的組織協(xié)調(diào)工作。

而市、縣一級則根據(jù)兩辦63號文的具體要求，在設(shè)區(qū)的市和市轄區(qū)原則上只保留了一個(gè)執(zhí)法層級，市級設(shè)置交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍的，區(qū)級不再承擔(dān)相關(guān)執(zhí)法責(zé)任；區(qū)級設(shè)置交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍的，市級主要強(qiáng)化監(jiān)督指導(dǎo)和組織協(xié)調(diào)，不再設(shè)置執(zhí)法隊(duì)伍?？h（市、區(qū)、旗）一般實(shí)行“局隊(duì)合一”體制。因此交通運(yùn)輸行業(yè)在設(shè)區(qū)的市和區(qū)之間減少了一個(gè)行政執(zhí)法層級，省級層面也減少了一個(gè)行政執(zhí)法層級。

/ 職責(zé)有了統(tǒng)一框架 /

改革之前，公路路政、道路運(yùn)政、水路運(yùn)政、航道行政、港口行政、地方海事行政、工程質(zhì)量監(jiān)督管理行政執(zhí)法隊(duì)伍基本屬于公路管理機(jī)構(gòu)、道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)、水路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)、航道管理機(jī)構(gòu)、港口管理機(jī)構(gòu)、地方海事機(jī)構(gòu)、工程質(zhì)量監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的組成部分，其行使的行政處罰、行政強(qiáng)制、行政檢查職責(zé)與所屬管理機(jī)構(gòu)的行政許可、公共服務(wù)職責(zé)長期同在一個(gè)機(jī)構(gòu)內(nèi)，造成公眾對行政許可和監(jiān)督檢查，存在“左手發(fā)證、右手檢查”的質(zhì)疑，導(dǎo)致行政執(zhí)法與行政管理不分、行政執(zhí)法與事業(yè)服務(wù)不分，公眾難以區(qū)分事業(yè)性公共服務(wù)與行政執(zhí)法類公共服務(wù)。

貴州省交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法九支隊(duì)交通指揮手勢操練 孔峰 供圖

此次改革，各省份主要修正了交通運(yùn)輸系統(tǒng)內(nèi)公路路政、道路運(yùn)政、水路運(yùn)政、航道行政、港口行政、地方海事行政、工程質(zhì)量監(jiān)督管理的行政處罰，以及與行政處罰相關(guān)的行政檢查、行政強(qiáng)制等各自為政的“條塊分割”執(zhí)法體制。改革后，交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法變成了審批、監(jiān)管、處罰等按職能橫向分割的分段管理模式，這是此次改革帶來的一個(gè)顯著變化。

以青海為例，截至目前，青海的省、市（州）、縣（區(qū)）三級交通運(yùn)輸綜合執(zhí)法隊(duì)伍框架基本形成，橫向的執(zhí)法隊(duì)伍整合已初步完成，正處于磨合階段。機(jī)構(gòu)改革前，青海交通運(yùn)輸行政執(zhí)法體制實(shí)行“條塊與條條”并存模式，即道路運(yùn)政、海事水運(yùn)、地方公路路政執(zhí)行“條塊結(jié)合，以塊為主”的管理模式，高速公路、國省干線公路路政實(shí)行“條條”垂直管理模式。

機(jī)構(gòu)改革后，青海在省、市（州）、縣（區(qū)）三級交通運(yùn)輸主管部門內(nèi)，分別以“省執(zhí)法監(jiān)督局”“市州執(zhí)法監(jiān)督局”“縣區(qū)執(zhí)法大隊(duì)”的名稱成立綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)。其中，省綜合執(zhí)法監(jiān)督局，負(fù)責(zé)全省綜合執(zhí)法的監(jiān)督、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)，研究擬訂全省綜合執(zhí)法制度和管理辦法，受理對執(zhí)法機(jī)構(gòu)和執(zhí)法人員行為的投訴、舉報(bào)，辦理跨區(qū)域重大案件查處工作，負(fù)責(zé)執(zhí)法監(jiān)督信息化系統(tǒng)建設(shè)等；各市州級綜合執(zhí)法監(jiān)督局負(fù)責(zé)對轄區(qū)執(zhí)法工作進(jìn)行指導(dǎo)、監(jiān)督；縣區(qū)級綜合執(zhí)法大隊(duì)具體開展轄區(qū)內(nèi)交通運(yùn)輸監(jiān)督檢查和行政執(zhí)法工作。綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)不再承擔(dān)行政許可、行政審批等職能，交由省交通運(yùn)輸廳承擔(dān)。

通過此次改革，青海省有效解決了職能交叉、機(jī)構(gòu)重疊、多頭執(zhí)法等一系列問題；省、市（州）、縣（區(qū)）三級執(zhí)法機(jī)構(gòu)的職責(zé)得到明晰，厘清了與交通運(yùn)輸局的職責(zé)權(quán)限和關(guān)系，執(zhí)法重心向基層傾斜；實(shí)行政策制定與監(jiān)督處罰職能相對分開，過去由交通運(yùn)輸局把控行業(yè)管理上下游的情況得到改變，提升了行政管理的透明度。

/ 人員編制成為關(guān)鍵 /

截至目前，雖然各省份交通運(yùn)輸綜合執(zhí)法改革修正了原有“條塊分割”的執(zhí)法體制，并在此基礎(chǔ)上構(gòu)建職責(zé)分明、便民高效的執(zhí)法體系，但是編制問題仍然是改革的關(guān)鍵所在。

兩辦63號文要求，地方黨委和政府要在明確執(zhí)法機(jī)構(gòu)和人員劃轉(zhuǎn)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)及程序的基礎(chǔ)上，按照“編隨事走、人隨編走”原則，有序整合交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍，鎖定編制底數(shù)。

但因?yàn)楦母锴暗慕煌▓?zhí)法隊(duì)伍性質(zhì)多樣，既有事業(yè)身份，也有企業(yè)身份，還有大量編外人員，導(dǎo)致了改革后的交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法人員編制無法統(tǒng)一。例如，貴州省交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法監(jiān)督局（貴州省交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法總隊(duì)）現(xiàn)有人員中，由貴州省公路局和貴州省高速公路管理局劃轉(zhuǎn)人員為事業(yè)編制；由貴州省地方海事局、航道局、運(yùn)管局劃轉(zhuǎn)人員為參公管理。

此外，因鎖定編制底數(shù)，導(dǎo)致改革后的執(zhí)法隊(duì)伍編制不足和年齡老化現(xiàn)象突出。以廣東和青海為例，早在2003年廣東就被確定為綜合交通執(zhí)法改革試點(diǎn)省份。2006年，該省印發(fā)了綜合交通執(zhí)法改革的方案，2007年廣東省交通運(yùn)輸廳綜合行政執(zhí)法局掛牌成立。經(jīng)過改革，廣東省交通執(zhí)法隊(duì)伍由5支整合為1支，人員由2萬人精簡到8000人，省級廳機(jī)關(guān)執(zhí)法隊(duì)伍為37人。但在2006年改革時(shí)，廣東全省高速公路里程僅3000多公里，目前已達(dá)11211公里，高速公路里程的飛速增長，導(dǎo)致執(zhí)法力量嚴(yán)重不足。

2018年正式啟動(dòng)交通運(yùn)輸執(zhí)法機(jī)構(gòu)改革的青海省，在改革前全省共設(shè)有道路運(yùn)政管理機(jī)構(gòu)52個(gè)，高速、國省干線路政執(zhí)法機(jī)構(gòu)88個(gè)，地方路政機(jī)構(gòu)31個(gè)，海事水運(yùn)執(zhí)法機(jī)構(gòu)18個(gè)，執(zhí)法人員共2586人。改革后，青海全省交通運(yùn)輸在冊持證執(zhí)法人員2100余人，其中，綜合行政執(zhí)法人員900余人，高速和國省干線路政執(zhí)法人員1200余人。

《中華人民共和國行政處罰法》規(guī)定，現(xiàn)場執(zhí)法時(shí)必須有2名以上執(zhí)法人員在場，人員精簡導(dǎo)致青海省執(zhí)法人員緊缺問題突出，在一定程度上難以滿足交通運(yùn)輸建設(shè)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。

從2002年原交通部確定重慶市、廣東省為綜合行政執(zhí)法改革試點(diǎn)開始，交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法改革歷時(shí)22載，迄今已得到全面推行，通過系統(tǒng)謀劃、整體推進(jìn)，專業(yè)化、專門化的執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)不斷提升。雖然現(xiàn)階段交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法改革仍面臨著機(jī)制運(yùn)行調(diào)整、職責(zé)權(quán)限規(guī)范等諸多“不適應(yīng)”，但是隨著《交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法事項(xiàng)指導(dǎo)目錄（2020版）》（共396項(xiàng)）的印發(fā)，交通運(yùn)輸執(zhí)法的要求、交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法的職能被進(jìn)一步明確，交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法事項(xiàng)將實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)一，這成為交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法改革的又一大跨越。

2021年春節(jié)期間，廣東廣韶高速公路路政執(zhí)法人員在服務(wù)區(qū)堅(jiān)守。張振 攝

省級交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法改革一覽表

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