○劉晨希

1.西南政法大學(xué)中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)法制創(chuàng)新研究中心 重慶 401120

2.西南政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院 重慶 401120

一、問題的提出

黨的二十大報(bào)告指出，要構(gòu)建高水平社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，需要推進(jìn)全國統(tǒng)一大市場建設(shè)，深化要素市場化改革，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場體系?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的意見》（以下簡稱《意見》）中指出，在維護(hù)全國統(tǒng)一大市場前提下，優(yōu)先開展區(qū)域市場一體化建設(shè)工作。就此來說，建設(shè)全國統(tǒng)一大市場并非一蹴而就，其應(yīng)遵循“區(qū)域—全國”的漸進(jìn)式路徑，優(yōu)先開展區(qū)域①就主權(quán)國家范圍內(nèi)的區(qū)域現(xiàn)象而言，法學(xué)視野中的“區(qū)域”概念主要是指一定行政區(qū)劃中的地域空間單元和跨行政區(qū)劃的地域空間單元的有機(jī)集合體，本文中的“區(qū)域”概念亦持此觀點(diǎn)。參見公丕祥：《區(qū)域法治發(fā)展的理論分析》，法律出版社，2020，第125頁。市場一體化建設(shè)，充分發(fā)揮區(qū)域市場一體化的示范引領(lǐng)作用，從區(qū)域市場一體化逐漸邁向全國統(tǒng)一大市場。同時(shí)，《意見》進(jìn)一步指出，構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場，需要充分發(fā)揮法治的引領(lǐng)、規(guī)范和保障作用。故此，推進(jìn)區(qū)域市場一體化亦應(yīng)當(dāng)在法治的軌道上運(yùn)行。

從當(dāng)前學(xué)界的研究來看，經(jīng)濟(jì)學(xué)界對(duì)區(qū)域市場一體化的研究成果較多，法學(xué)界則主要體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)法學(xué)層面有關(guān)區(qū)際利益分配、宏觀調(diào)控等方面的研究，以及憲法學(xué)與行政法學(xué)層面有關(guān)區(qū)域協(xié)作立法、區(qū)域發(fā)展權(quán)等方面的研究。這些有關(guān)區(qū)域市場治理問題與對(duì)策的探討，對(duì)區(qū)域市場一體化發(fā)揮了重要的促進(jìn)作用。就法學(xué)界的研究成果而言，現(xiàn)有成果多從宏觀的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展框架出發(fā)對(duì)區(qū)域市場進(jìn)行附帶性討論，針對(duì)區(qū)域市場一體化的體系化研究還有待深入。有鑒于此，本文擬以法治尤其是經(jīng)濟(jì)法治為視角，從區(qū)域市場一體化的法治邏輯著手，梳理區(qū)域市場一體化的法治堵點(diǎn)，并基于問題提出如何優(yōu)化區(qū)域市場一體化的法治進(jìn)路，希冀對(duì)完善我國區(qū)域市場一體化的法治保障體系有所助益。

二、區(qū)域市場一體化法治邏輯的時(shí)代要義

在中國式現(xiàn)代化進(jìn)程中推進(jìn)區(qū)域市場一體化，一方面，需要“以人民為中心”構(gòu)建高水平社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，通過貫徹新發(fā)展理念構(gòu)建新發(fā)展格局，維護(hù)區(qū)域整體利益，破除區(qū)域發(fā)展不平衡不充分的矛盾，這是區(qū)域市場一體化必須遵循的制度邏輯；另一方面，堅(jiān)持在法治軌道上推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，就必須通過法治為前述目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供支撐與保障，消弭區(qū)域市場中政府與市場、公平與效率、自由與秩序等“二元”沖突。

（一）以人民為中心的區(qū)域市場一體化需要法治保障

構(gòu)建高水平社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，必須堅(jiān)持和完善社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度。中國特色社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制是我國區(qū)域市場一體化的底層邏輯，其要求在我國市場發(fā)展過程中始終以人民為中心，最終實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕的中國式現(xiàn)代化目標(biāo)，這與以人民為中心的中國特色社會(huì)主義法治不謀而合②關(guān)于以人民為中心的中國特色社會(huì)主義法治的相關(guān)論述，可參見李芳、陳慧：《以人民為中心:新時(shí)代中國特色社會(huì)主義法治建設(shè)的理論之核與實(shí)踐之維》，《理論探討》2019年第2期。。在區(qū)域市場領(lǐng)域，以經(jīng)濟(jì)法為基礎(chǔ)的市場經(jīng)濟(jì)法治將人作為其本源和目的，旨在克服資本意志對(duì)人的異化和物化所導(dǎo)致的人的分化，共生與和諧是其應(yīng)有之義。

一方面，市場經(jīng)濟(jì)法治中的共生，要求區(qū)域市場中的社會(huì)強(qiáng)弱勢群體互利共生，以實(shí)現(xiàn)利己與利他的統(tǒng)一。區(qū)域市場一體化需要兼顧省際市場、中心城市市場與周邊城市市場、城市市場與周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)市場的共同發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)區(qū)域大規(guī)模市場融合共生。在這一過程中，需要消弭地方政府失靈、地方市場失靈等妨礙區(qū)域共生的因素。通過金融財(cái)稅的立法政策制定、公平競爭審查制度的實(shí)施、反不正當(dāng)競爭執(zhí)法等法治手段，可以對(duì)地方市場分割、地方保護(hù)主義等問題進(jìn)行“量體裁衣”的治理，以實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)各地政府與市場之間、本地政府與市場之間共生的旨?xì)w。

另一方面，市場經(jīng)濟(jì)法治中的和諧，要求區(qū)域市場中強(qiáng)弱勢主體的平等和諧，將人的利益差別和利益分化限制在合理區(qū)間內(nèi)。區(qū)域發(fā)展中的市場一體化涉及整體的人與社會(huì)經(jīng)濟(jì)的和諧，其既是建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的基礎(chǔ)性支撐，又是實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕的內(nèi)在要求。法治尤其是經(jīng)濟(jì)法治在于追求一種“從資源配置到財(cái)富分配，從調(diào)整手段到調(diào)整目標(biāo)的和諧”。通過競爭法治、金融法治、財(cái)稅法治等法治手段，可以促成區(qū)域內(nèi)初次分配、再分配、三次分配的基礎(chǔ)性制度形成，從而推動(dòng)城鄉(xiāng)間基本公共服務(wù)均等化，使全體人民能夠共同享受改革發(fā)展成果，最終達(dá)到區(qū)域市場內(nèi)個(gè)體與整體的和諧。

（二）貫徹新發(fā)展理念的區(qū)域市場一體化需要法治推動(dòng)

進(jìn)入新發(fā)展階段，必須完整、準(zhǔn)確、全面貫徹新發(fā)展理念，加快構(gòu)建新發(fā)展格局。創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念成為我國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)原則，其要求區(qū)域市場一體化乃至全國統(tǒng)一大市場建設(shè)的全過程都要貫徹新發(fā)展理念。在深化改革與依法治國的全面推進(jìn)下，我國法治建設(shè)亦需融入新發(fā)展理念，形成促進(jìn)全面協(xié)調(diào)發(fā)展的“發(fā)展導(dǎo)向型法治”，進(jìn)而保障在區(qū)域市場一體化的建設(shè)過程中貫徹新發(fā)展理念。法治對(duì)區(qū)域市場中新發(fā)展理念的保障作用可以從“問題—手段—目的”的框架予以闡釋。

首先，從區(qū)域市場一體化的問題視角來看，面對(duì)某一區(qū)域多層次、多領(lǐng)域市場發(fā)展的不平衡問題，需要通過協(xié)調(diào)發(fā)展理念解決城鄉(xiāng)市場、收入分配、地方壁壘等區(qū)域市場發(fā)展不平衡問題，而金融、財(cái)稅、計(jì)劃等領(lǐng)域的法治手段無不彰顯著協(xié)調(diào)發(fā)展的理念。

其次，從區(qū)域市場一體化的路徑及手段視角來看，創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念都在回應(yīng)區(qū)域市場“如何一體化”的發(fā)展問題，財(cái)稅激勵(lì)、金融調(diào)控、綠色金融、外商投資目錄等手段亦為前述發(fā)展問題提供了法治路徑與方向，同時(shí)也推動(dòng)了區(qū)域市場一體化目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

最后，以人民為中心作為區(qū)域市場一體化的底層邏輯，其最終目標(biāo)在于實(shí)現(xiàn)共同富裕。共享理念是共同富裕的應(yīng)有之義，其要求處理好統(tǒng)一性與各地發(fā)展能力差異性之間的辯證關(guān)系，保障市場中各類主體的發(fā)展權(quán)。而共享發(fā)展亦是法治追求的目標(biāo)，通過競爭政策、金融調(diào)控、財(cái)稅支持等法治激勵(lì)手段“做大蛋糕”；并通過法治協(xié)同、轉(zhuǎn)移支付等制度，在注重地方差異性的思路下“分好蛋糕”，使得各類主體能夠充分共享改革發(fā)展成果，推動(dòng)共同富裕目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

（三）實(shí)現(xiàn)整體利益協(xié)調(diào)的區(qū)域市場一體化需要法治支撐

推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展，需要促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，構(gòu)建優(yōu)勢互補(bǔ)、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局。區(qū)域市場一體化建設(shè)旨在解決區(qū)域間市場不協(xié)調(diào)問題，而市場分割、地區(qū)壁壘、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同等問題作為區(qū)域市場不協(xié)調(diào)的誘發(fā)因素，其對(duì)策的探尋都旨在協(xié)調(diào)一種利益——區(qū)域內(nèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的整體利益。在區(qū)域市場一體化的建設(shè)過程中，法治不僅要為局部性及個(gè)體性問題提供法治保障，更需要為全局性與公共性問題提供法治對(duì)策，以實(shí)現(xiàn)市場經(jīng)濟(jì)條件下區(qū)域社會(huì)整體利益的協(xié)調(diào)。以整體利益的視角觀之，法治可以重點(diǎn)從“一對(duì)主體兩對(duì)價(jià)值”來回應(yīng)區(qū)域市場整體利益協(xié)調(diào)的訴求。

一是區(qū)域市場主體與政府主體的協(xié)調(diào)。市場與政府是區(qū)域市場一體化建設(shè)中的一對(duì)基礎(chǔ)且關(guān)鍵的主體。區(qū)域市場一體化要求通過法治手段維護(hù)市場中的弱勢群體，防止市場強(qiáng)勢主體市場行為的異化，實(shí)現(xiàn)區(qū)域市場公平競爭，構(gòu)建區(qū)域內(nèi)自由公平的有效市場；同時(shí)，政府的調(diào)控與規(guī)制既要合乎“法度”，也要保持“適度”，樹立限制禁止與激勵(lì)促進(jìn)相結(jié)合的規(guī)制思維，打造精簡高效的有為政府。

二是區(qū)域市場公平與效率的協(xié)調(diào)。區(qū)域市場一體化并不是區(qū)域發(fā)展的平均化，而是差異化與一體化的有機(jī)統(tǒng)一，其實(shí)質(zhì)在于促成不同地方市場之間比較優(yōu)勢最大化。這就需要通過財(cái)稅政策、產(chǎn)業(yè)政策、競爭政策等法治手段，均衡地區(qū)間收入分配與調(diào)節(jié)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，將區(qū)域中的兩極分化控制在合理的范圍內(nèi)，以合乎實(shí)質(zhì)公平的要求；而公平價(jià)值的實(shí)現(xiàn)亦會(huì)進(jìn)一步促進(jìn)區(qū)域市場要素流動(dòng)及利用的效率，實(shí)現(xiàn)公平與效率的統(tǒng)一。

三是區(qū)域市場自由與秩序的協(xié)調(diào)。打破“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”、暢通區(qū)域內(nèi)要素流動(dòng)的渠道，促成區(qū)域市場由小到大、由大到強(qiáng)的轉(zhuǎn)變是區(qū)域市場一體化的旨?xì)w。一方面，打破“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”的沉疴，地方市場才能不斷擴(kuò)容為區(qū)域大市場，使市場主體運(yùn)營的自由空間擴(kuò)大；另一方面，區(qū)域內(nèi)地方市場間的聯(lián)結(jié)不僅是對(duì)市場空間的簡單擴(kuò)充，還要求地方政府間通過法治協(xié)同維護(hù)更大范圍的市場秩序。

上述訴求可以通過立法明晰區(qū)域整體利益價(jià)值，通過市場執(zhí)法、司法及時(shí)調(diào)整與規(guī)制區(qū)域惡性競爭行為與地方保護(hù)主義，協(xié)調(diào)各地方經(jīng)濟(jì)關(guān)系與利益沖突，促使各地方市場發(fā)展符合區(qū)域整體市場協(xié)調(diào)發(fā)展的需要，實(shí)現(xiàn)區(qū)域市場中市場與政府、公平與效率、自由與秩序三對(duì)關(guān)系的有機(jī)統(tǒng)一。

三、區(qū)域市場一體化法治建設(shè)實(shí)踐檢視

構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場，需要深化要素市場化改革，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場體系。《意見》指出，建設(shè)統(tǒng)一要素市場、破除地方行政壁壘、構(gòu)建統(tǒng)一市場監(jiān)管機(jī)制是建設(shè)統(tǒng)一大市場的重點(diǎn)領(lǐng)域。從區(qū)域市場一體化的場域來看，我國當(dāng)前的法治體系在前述領(lǐng)域中還存在不同程度的失位、缺位情形，不僅無法為區(qū)域市場一體化提供應(yīng)有的制度動(dòng)力，還可能進(jìn)一步加深地方市場分割的態(tài)勢。

（一）區(qū)域要素市場構(gòu)建的規(guī)則保障不充分

相對(duì)于基本成型的統(tǒng)一商品市場，我國統(tǒng)一要素市場的培育還較為滯后。要素市場化配置是構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場的底層構(gòu)架。從區(qū)域?qū)用鎭砜矗罨瘏^(qū)域要素市場化配置改革，構(gòu)建區(qū)域統(tǒng)一的要素市場，是區(qū)域市場一體化的基本前提。而區(qū)域市場規(guī)則保障不充分是阻礙區(qū)域統(tǒng)一要素市場形成的法治問題之一，具體而言：

一是區(qū)域勞動(dòng)力要素市場中，城鄉(xiāng)勞動(dòng)力流動(dòng)、跨區(qū)域人才市場化配置等規(guī)則不完善。一方面，各地通過降低社保繳納年限、取消落戶限制等措施不斷放寬落戶條件，但對(duì)于農(nóng)民等普通勞動(dòng)者的落戶限制仍然較多。譬如，《H市居住證積分管理辦法》規(guī)定滿100分即可落戶，而高中以下文化的農(nóng)村勞動(dòng)者僅“文化程度”一項(xiàng)就比本科學(xué)歷的勞動(dòng)者少50分。此外，城市中基本公共服務(wù)與常住人口脫鉤，地方政府在住房政策、中小學(xué)教育等方面對(duì)農(nóng)村人口設(shè)置隱形門檻，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口難以市民化。另一方面，區(qū)域間人才市場化配置規(guī)則不完善。各地人才流動(dòng)的政策規(guī)則缺乏銜接，制約人才流動(dòng)的學(xué)歷、身份等政策障礙仍然存在。譬如，同處于一個(gè)區(qū)域規(guī)劃③本文中的“區(qū)域規(guī)劃”是指以京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)、成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈為代表的國家級(jí)區(qū)域規(guī)劃。，《T市引進(jìn)人才落戶實(shí)施辦法》將本科生年齡設(shè)置為40 周歲以下，而《B 市引進(jìn)畢業(yè)生管理辦法》則將本科生年齡限制在26 周歲以下，顯然不利于兩地人才的雙向流動(dòng)。

二是區(qū)域土地要素市場中，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、跨省域土地市場化配置等規(guī)則不完善。一方面，城鄉(xiāng)土地利用的二元色彩仍然較為濃厚。盡管新修訂的《土地管理法》完善了閑置土地利用、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市等內(nèi)容，但其仍以單向的城市化服務(wù)模式為主，只有少量農(nóng)村集體經(jīng)營性用地能夠入市，大量閑置的農(nóng)村宅基地仍未被充分利用。另一方面，我國跨省域土地要素流動(dòng)限制較嚴(yán)，行政化配置因素較多。譬如，《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑實(shí)施辦法》中規(guī)定，跨省域城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)流轉(zhuǎn)僅限于深度貧困地區(qū)及對(duì)口幫扶省份之間。同時(shí)，各地指標(biāo)流轉(zhuǎn)多采用政府指導(dǎo)價(jià)，亦不利于市場化配置。譬如，自2011年至今，C市“持證準(zhǔn)用”的指標(biāo)交易指導(dǎo)價(jià)一直為每畝30 萬元人民幣。

三是區(qū)域資本要素市場中，地方金融政策、區(qū)域多層次資本市場及協(xié)同開放等規(guī)則不完善。一方面，地方部分金融支持類政策規(guī)則有失公允。從各?。ㄊ校┌l(fā)布的《促進(jìn)地方法人金融機(jī)構(gòu)加快發(fā)展的若干意見》《關(guān)于促進(jìn)金融業(yè)加快發(fā)展若干措施》等地方金融政策文件來看，地方國有金融機(jī)構(gòu)普遍被給予更大的政策支持，使得地方中小型金融企業(yè)生存空間受到限縮。另一方面，適應(yīng)“雙循環(huán)”發(fā)展的區(qū)域資本要素市場規(guī)則亟待補(bǔ)強(qiáng)。在“雙循環(huán)”新發(fā)展格局建設(shè)背景下，既要完善區(qū)域多層次資本市場規(guī)則體系，又要建立統(tǒng)一的區(qū)域市場開放規(guī)則體系。而當(dāng)前我國區(qū)域多層次資本市場規(guī)則體系尚不完善，如《區(qū)域性股權(quán)市場監(jiān)督管理試行辦法》規(guī)定，當(dāng)前的區(qū)域性股權(quán)市場只能為所在省內(nèi)的企業(yè)證券業(yè)務(wù)提供金融服務(wù)④《區(qū)域性股權(quán)市場監(jiān)督管理試行辦法》第三條第一款規(guī)定：“區(qū)域性股權(quán)市場是為其所在省級(jí)行政區(qū)域內(nèi)中小微企業(yè)證券非公開發(fā)行、轉(zhuǎn)讓及相關(guān)活動(dòng)提供設(shè)施與服務(wù)的場所。”，一定程度上限制了地方市場的拓展。同時(shí)，當(dāng)前區(qū)域市場開放規(guī)則的協(xié)同程度不高，難以形成制度型開放的區(qū)域合力。譬如，在同一區(qū)域規(guī)劃內(nèi)的地方自貿(mào)區(qū)規(guī)則中，部分創(chuàng)新開放政策僅適用于本組團(tuán)，在本省（直轄市）范圍內(nèi)推廣需部委授權(quán)，更難以在該區(qū)域內(nèi)復(fù)制推廣。

四是區(qū)域技術(shù)要素市場中，技術(shù)要素市場化配置、技術(shù)要素跨區(qū)域流動(dòng)支撐等規(guī)則不完善。一方面，技術(shù)要素的市場化配置水平不高。從實(shí)踐來看，不難發(fā)現(xiàn)《促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》《某某?。ㄊ校┛茖W(xué)技術(shù)條例》等科學(xué)技術(shù)領(lǐng)域的法律及地方性法規(guī)還帶有較濃的行政色彩⑤當(dāng)前科技成果仍沿用一般“國有資產(chǎn)”的管理思路，采取“評(píng)估+備案”的管理方式，難以形成市場化的定價(jià)模式。。盡管2021 年修訂的《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》明確規(guī)定了市場配置的決定性地位，但PPP、政府購買等市場化工具在實(shí)踐中的運(yùn)用程度仍然不高。另一方面，金融、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等領(lǐng)域的區(qū)域規(guī)則支撐不足，促使跨區(qū)域科創(chuàng)類風(fēng)險(xiǎn)投資、技術(shù)成果流動(dòng)的規(guī)模增長緩慢。譬如，前述《區(qū)域性股權(quán)市場監(jiān)督管理試行辦法》將金融服務(wù)的范圍限制在省內(nèi)，這意味著跨省級(jí)行政區(qū)域的技術(shù)轉(zhuǎn)移難以獲得金融支持。此外，當(dāng)前區(qū)域間知識(shí)產(chǎn)權(quán)獲權(quán)、用權(quán)、維權(quán)全鏈條保護(hù)規(guī)則體系尚不健全，區(qū)域知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的協(xié)作水平不高，進(jìn)一步削弱了區(qū)域技術(shù)要素流動(dòng)的積極性。

五是區(qū)域數(shù)據(jù)要素市場中，公共數(shù)據(jù)開放共享、數(shù)據(jù)市場交易規(guī)則不完善。一方面，數(shù)據(jù)孤島現(xiàn)象普遍存在。當(dāng)前，各?。ㄊ校┑摹豆矓?shù)據(jù)條例》《政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享?xiàng)l例》等地方數(shù)據(jù)立法相繼制定，地方政務(wù)開放平臺(tái)、公共數(shù)據(jù)共享平臺(tái)逐步建成，但由于缺乏統(tǒng)一的中央立法及區(qū)域性立法推動(dòng)，我國各級(jí)政府間、各公共事業(yè)單位間的數(shù)據(jù)孤島現(xiàn)象仍然存在。各級(jí)部門、各單位間對(duì)數(shù)據(jù)多采取有選擇、有限制的開放。另一方面，數(shù)據(jù)要素市場化配置不足。在當(dāng)前數(shù)據(jù)要素交易市場的建設(shè)中，各區(qū)域數(shù)據(jù)交易平臺(tái)所設(shè)置的數(shù)據(jù)交易標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則迥異，如《S 市數(shù)據(jù)交易場所管理實(shí)施暫行辦法》《G省數(shù)據(jù)流通交易管理辦法（試行）》等數(shù)據(jù)交易規(guī)則都僅涉及本省（直轄市）行政區(qū)，同一數(shù)據(jù)產(chǎn)品無法在不同區(qū)域的平臺(tái)直接進(jìn)行交易，導(dǎo)致數(shù)據(jù)要素跨地域流動(dòng)還需在轉(zhuǎn)換格式上增加額外成本，不利于數(shù)據(jù)要素跨區(qū)域流動(dòng)。

（二）對(duì)地方政府無序競爭行為的規(guī)制不足

1.地方政府無序競爭行為導(dǎo)致區(qū)域壁壘。相對(duì)于國際貿(mào)易壁壘的影響，省際貿(mào)易壁壘對(duì)全國統(tǒng)一大市場建設(shè)的沖擊更加強(qiáng)烈，在區(qū)域市場一體化的場域亦是如此。一方面，在產(chǎn)業(yè)政策導(dǎo)向下，地方政府間將產(chǎn)業(yè)政策作為行政性壟斷的工具，嚴(yán)重扭曲區(qū)域市場機(jī)制并形成區(qū)域壁壘。政府在制定產(chǎn)業(yè)政策的過程中容易受到地區(qū)利益團(tuán)體尋租的影響，從而通過產(chǎn)業(yè)政策的內(nèi)容設(shè)計(jì)排斥其他廠商進(jìn)入地方市場。譬如，部分地區(qū)制定的汽車補(bǔ)貼政策，僅給予本地經(jīng)營者優(yōu)惠政策或消費(fèi)券僅適用于本地經(jīng)營者商品，從而限制、排斥外地汽車企業(yè)的競爭。同時(shí)，在政績考核的壓力下，地方政府基于追求預(yù)算最大化的目標(biāo)，可能通過采取向本地企業(yè)加大補(bǔ)貼、融資等政策手段，以求擴(kuò)大以增值稅和企業(yè)所得稅為主的稅基從而增加地方的財(cái)政收入，這亦加劇了政府的信用擴(kuò)張并阻礙了資本和要素跨區(qū)域流動(dòng)。另一方面，地方政府對(duì)當(dāng)?shù)厮痉ㄅc執(zhí)法的不當(dāng)干預(yù)會(huì)鞏固地方壁壘。地方法院受地方政府影響，為維護(hù)局部利益可能在立案、上訴、執(zhí)行等環(huán)節(jié)對(duì)外地法院設(shè)置障礙。譬如，基于地方政府經(jīng)費(fèi)控制的壓力，地方法院往往不執(zhí)行經(jīng)濟(jì)效益高的地方企業(yè)的不利判決或仲裁裁決；通過本地司法跨地拘押與本地重點(diǎn)保護(hù)企業(yè)有糾紛的當(dāng)事人；對(duì)不利于本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的案件推諉或拒絕立案；等等。

2.無序競爭行為規(guī)制不足加劇市場分割。當(dāng)前針對(duì)政府無序競爭的規(guī)制體系尚不完善，進(jìn)一步加劇了區(qū)域市場分割態(tài)勢。公平競爭審查制度作為當(dāng)前規(guī)制政策惡性競爭、行政性壟斷的重要手段，其內(nèi)容的健全及有效實(shí)施是破除區(qū)域行政壁壘的必要前提。一方面，公平競爭審查制度本身仍不完善。自2016年國務(wù)院實(shí)施公平審查競爭制度以來，各地對(duì)市場政策文件的增量與存量進(jìn)行了有效清理。但隨著實(shí)踐的深入，公平競爭審查制度中自我審查效果不佳、審查范圍受限等問題逐漸暴露出來，一些地方甚至存在以領(lǐng)導(dǎo)意志代替審查結(jié)果的現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了公平競爭審查的效果。雖然新修訂的《反壟斷法》第五條正式明確了“建立健全公平競爭審查制度”，但其僅是對(duì)公平競爭審查制度的原則性規(guī)定，并未對(duì)公平競爭審查制度的窠臼進(jìn)行破除。另一方面，公平競爭審查制度在區(qū)域?qū)嵤用嫜苌隽诵聠栴}。傳統(tǒng)的公平競爭審查多在各省、市等地方層面進(jìn)行，各地可以依據(jù)地方具體情況在《公平競爭審查制度實(shí)施細(xì)則》（以下簡稱《實(shí)施細(xì)則》）的審查標(biāo)準(zhǔn)下制定地方標(biāo)準(zhǔn)。在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的推進(jìn)下，涉及區(qū)域一體化發(fā)展的相關(guān)市場政策日益增多，一個(gè)區(qū)域性政策的制定往往涉及多個(gè)省級(jí)行政區(qū)，如同一區(qū)域規(guī)劃內(nèi)，在A省、J省、Z省政府發(fā)布的《關(guān)于在市場體系建設(shè)中建立公平競爭審查制度的實(shí)施意見》中，其公平競爭審查的標(biāo)準(zhǔn)皆與國家標(biāo)準(zhǔn)保持一致，而三省在社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化等方面皆存在差異，若直接采取統(tǒng)一的審查標(biāo)準(zhǔn)，可能會(huì)“誤傷”正常的地方市場政策，從而阻礙區(qū)域整體市場的發(fā)展。此外，區(qū)域公平競爭審查中的第三方評(píng)估機(jī)制有待完善。當(dāng)前，處于同一區(qū)域規(guī)劃內(nèi)的各省、市之間的第三方評(píng)估機(jī)制尚未實(shí)現(xiàn)協(xié)同，如在第三方評(píng)估的主體遴選標(biāo)準(zhǔn)、專家數(shù)據(jù)庫共建、交叉互評(píng)、結(jié)果互認(rèn)等制度建設(shè)上仍處于初級(jí)階段，導(dǎo)致同一區(qū)域規(guī)劃內(nèi)不同地方間市場政策的互通性與聯(lián)動(dòng)性較差，不利于區(qū)域市場一體化發(fā)展。

（三）區(qū)域統(tǒng)一市場協(xié)同監(jiān)管機(jī)制尚未健全

區(qū)域市場一體化作為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的重要內(nèi)容，區(qū)域協(xié)同是其應(yīng)有之義，就此來說，建立高度協(xié)同的市場監(jiān)管體系是區(qū)域市場一體化的內(nèi)在要求。無論是區(qū)域各類要素市場問題，還是區(qū)域市場間行政壁壘問題，這些問題的解決都涉及多個(gè)?。ㄊ校┘?jí)行政區(qū)監(jiān)管立法、執(zhí)法等要素的協(xié)同配合。《意見》主要從協(xié)同監(jiān)管立法、協(xié)同監(jiān)管執(zhí)法、多元協(xié)同監(jiān)管三個(gè)層面對(duì)市場統(tǒng)一協(xié)同監(jiān)管體系進(jìn)行了布局，結(jié)合區(qū)域?qū)嵺`來看，當(dāng)前區(qū)域市場協(xié)同監(jiān)管機(jī)制尚未健全。

區(qū)域市場監(jiān)管立法層面，其問題主要體現(xiàn)在區(qū)域監(jiān)管規(guī)則體系不完善、區(qū)際協(xié)議落實(shí)難等方面。雖然新修訂的《立法法》對(duì)區(qū)域協(xié)同立法領(lǐng)域進(jìn)行了重要的制度補(bǔ)白，即在法律上賦予地方跨行政區(qū)域的立法權(quán)限⑥參見《中華人民共和國立法法》第八十三條。，但區(qū)域協(xié)同立法的具體范圍、區(qū)域協(xié)同立法機(jī)制、區(qū)際協(xié)議的法律效力等問題仍未得到制度上的明晰。譬如，當(dāng)前大部分區(qū)域的協(xié)同監(jiān)管執(zhí)法缺乏統(tǒng)一的規(guī)則支撐，尤其是缺乏統(tǒng)一的程序規(guī)則，這就導(dǎo)致區(qū)域協(xié)同監(jiān)管執(zhí)法時(shí)不僅需要組織層面耗費(fèi)時(shí)間，還需在程序銜接與沖突上耗費(fèi)額外的成本。區(qū)際合作協(xié)議作為區(qū)域間協(xié)同監(jiān)管的重要文本依據(jù)，尚未得到《憲法》《地方組織法》及《立法法》上的權(quán)力正當(dāng)性賦予，僅是一種協(xié)商民主形式。由于缺乏法律的拘束力，區(qū)際合作協(xié)議在實(shí)踐中多依賴地方政府間的科層關(guān)系及信任進(jìn)行維持。

區(qū)域市場監(jiān)管執(zhí)法層面，其問題是區(qū)域市場監(jiān)管執(zhí)法尚未形成常態(tài)化的運(yùn)行機(jī)制。究其原因，一方面，雖然各地的《區(qū)域規(guī)劃綱要》及相關(guān)區(qū)域政策文件對(duì)區(qū)域協(xié)同執(zhí)法皆有涉及，但這些文件并無法律上的約束力，當(dāng)前區(qū)域市場的執(zhí)法協(xié)同多依賴于區(qū)域間的聯(lián)席會(huì)議、專項(xiàng)整治行動(dòng)等臨時(shí)性的合作形式。譬如，在京津冀協(xié)同執(zhí)法實(shí)踐中，即使北京、天津、河北三地已經(jīng)簽署了多項(xiàng)合作協(xié)議，但各自為政的現(xiàn)象仍然普遍存在，京津冀能源市場執(zhí)法僅停留在聯(lián)動(dòng)執(zhí)法層面，無法實(shí)現(xiàn)執(zhí)法協(xié)同。另一方面，區(qū)域市場執(zhí)法缺失責(zé)任及救濟(jì)機(jī)制。區(qū)域協(xié)同執(zhí)法會(huì)涉及各地方利益的再次分配，這意味著其在落實(shí)過程中仍會(huì)面臨地方保護(hù)主義的阻攔。在缺失責(zé)任及救濟(jì)機(jī)制的情形下，地方政府缺乏矯正的積極性，而區(qū)域性協(xié)調(diào)小組亦無監(jiān)督和協(xié)調(diào)的實(shí)權(quán)，區(qū)域市場協(xié)同執(zhí)法難以有實(shí)質(zhì)性推進(jìn)。

區(qū)域市場多元監(jiān)管層面，其問題是區(qū)域市場監(jiān)管中多元主體參與及多元手段運(yùn)用不足。一方面，區(qū)域市場中多元主體參與的監(jiān)管機(jī)制尚未形成。在區(qū)域市場協(xié)同執(zhí)法機(jī)制尚不完善的情形下，政府外的社會(huì)力量可以通過監(jiān)督評(píng)議等形式對(duì)區(qū)域市場監(jiān)管領(lǐng)域進(jìn)行補(bǔ)缺。但在當(dāng)前區(qū)域市場中，行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)、媒體、消費(fèi)者、公眾等多元主體尚未與政府監(jiān)管部門形成監(jiān)管合力，單一的政府監(jiān)管力量難以滿足區(qū)域市場的監(jiān)管需求。另一方面，區(qū)域市場的監(jiān)管手段較為單一。在數(shù)字化時(shí)代，各類傳統(tǒng)市場行為在新業(yè)務(wù)、新場景中呈現(xiàn)出新形態(tài)，數(shù)字技術(shù)極大增加了市場行為的跨區(qū)域性和復(fù)雜性，金融科技、數(shù)字平臺(tái)等場域中不正當(dāng)競爭行為愈加隱蔽。當(dāng)前我國市場監(jiān)管與前沿新技術(shù)融合的水平不高⑦2022 年3月15日，國家市場監(jiān)督管理總局出臺(tái)的《“十四五”市場監(jiān)管科技發(fā)展規(guī)劃》中指出，我國市場監(jiān)管與前沿新技術(shù)的融合程度仍然偏低，監(jiān)管科學(xué)化、精準(zhǔn)化、智能化水平有待提升。，尤其是跨行政區(qū)市場的信息數(shù)據(jù)未實(shí)現(xiàn)共享聯(lián)通，聯(lián)合執(zhí)法時(shí)仍采取較為低效的線下突擊檢查，難以匹配市場發(fā)展的步伐從而產(chǎn)生監(jiān)管空白。

四、區(qū)域市場一體化法治建設(shè)的優(yōu)化路徑

區(qū)域市場一體化不僅事關(guān)全國統(tǒng)一大市場的順利建成，更涉及“雙循環(huán)”新發(fā)展格局這一宏偉藍(lán)圖的實(shí)現(xiàn)，而法治通過發(fā)揮其獨(dú)特的引領(lǐng)、規(guī)范及保障功能，可以為前述目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)鋪設(shè)堅(jiān)實(shí)的制度軌道。要充分發(fā)揮法治在區(qū)域市場一體化建設(shè)中的保障促進(jìn)作用，可以從建立區(qū)域統(tǒng)一市場規(guī)則體系、確立競爭政策基礎(chǔ)性地位、完善區(qū)域多元協(xié)同監(jiān)管機(jī)制等方面著手優(yōu)化。

（一）以統(tǒng)一規(guī)則體系為基礎(chǔ)推進(jìn)區(qū)域要素市場建設(shè)

統(tǒng)一的市場規(guī)則是構(gòu)建區(qū)域統(tǒng)一要素市場的基本前提，通過完善區(qū)域統(tǒng)一市場規(guī)則體系，為區(qū)域各類要素市場建設(shè)提供統(tǒng)一的規(guī)范指引。

一是完善區(qū)域統(tǒng)一勞動(dòng)力要素市場規(guī)則。一方面，要持續(xù)深化戶籍制度改革。優(yōu)化農(nóng)民工等普通勞動(dòng)力的落戶規(guī)則，完善社保繳納年限、居住年限為主的積分入戶制度；剝離依附于戶口的各類差異化福利保障，推動(dòng)區(qū)域基本公共服務(wù)均等化，在教育、醫(yī)療等方面對(duì)外來人口提供均等化待遇，促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。另一方面，完善區(qū)域人才流動(dòng)規(guī)則，提升區(qū)域勞動(dòng)力市場化配置水平。區(qū)域間政府要加強(qiáng)人才政策互聯(lián)互通，減少惡性人才競爭與政策干預(yù)。譬如，歐盟針對(duì)科技人才跨成員國流動(dòng)設(shè)計(jì)了“資金跟隨研究人員”（Money follows Researcher）規(guī)則，即某一研究人員的資金并不會(huì)因?yàn)槠潆x開所在的研究機(jī)構(gòu)或國家而中斷，而是會(huì)隨著該人員的流動(dòng)一同轉(zhuǎn)移。這一做法有效地促進(jìn)了科研人才在歐盟內(nèi)跨區(qū)域流動(dòng)。我國區(qū)域間亦可以通過人才政策協(xié)同，探索“人才政策跟人走”的人才規(guī)則。此外，需要進(jìn)一步暢通區(qū)域人才公開招聘渠道，統(tǒng)一編制區(qū)域性的緊缺人才目錄，探索勞動(dòng)力“戶口不遷、關(guān)系不轉(zhuǎn)”的人才柔性流動(dòng)機(jī)制，逐步健全跨區(qū)域人才使用機(jī)制。譬如，在2022 年12月頒布的《廣州市勞動(dòng)力要素市場化配置改革行動(dòng)方案》中，即對(duì)粵港澳大灣區(qū)人才一體化管理機(jī)制、跨區(qū)域人才職稱評(píng)定銜接、戶籍準(zhǔn)入年限同城化等內(nèi)容作出了規(guī)定。

二是完善區(qū)域統(tǒng)一土地要素市場規(guī)則。一方面，加快出臺(tái)《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》，進(jìn)一步完善農(nóng)村集體經(jīng)營性用地入市制度，通過建立統(tǒng)一的集體土地入市標(biāo)準(zhǔn)，探索集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市增值收益分配機(jī)制。同時(shí)，總結(jié)地方經(jīng)驗(yàn)以完善農(nóng)村土地利用規(guī)則，進(jìn)一步盤活農(nóng)村閑置宅基地。另一方面，通過探索耕地指標(biāo)跨區(qū)交易機(jī)制，推動(dòng)存量建設(shè)用地市場化。同時(shí)，在跨省指標(biāo)調(diào)劑中引入競爭性價(jià)格機(jī)制，加快探索建立跨區(qū)域統(tǒng)籌用地指標(biāo)的管理規(guī)則。美國的土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移與交易（Transferable Development Rights，TDR）制度有積極的借鑒意義。TDR是指“土地所有者將發(fā)展權(quán)的一部分或全部通過市場機(jī)制轉(zhuǎn)讓或出賣給他人，發(fā)展權(quán)在讓渡出的土地上作廢，而在受讓地塊上可以與其已有的發(fā)展權(quán)累積，以獲得更高的土地開發(fā)強(qiáng)度”。該制度有效促進(jìn)了美國國內(nèi)土地要素跨區(qū)域的市場化交易。TDR在我國的一種類似實(shí)踐就是重慶的地票制度⑧地票是指包括農(nóng)村宅基地及其附屬設(shè)施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地等農(nóng)村集體建設(shè)用地經(jīng)過復(fù)墾并經(jīng)土地管理部門嚴(yán)格驗(yàn)收后產(chǎn)生的指標(biāo)。重慶地票70%以上來源于渝東北、渝東南“兩群”地區(qū)，90%以上使用落在了主城都市區(qū)，其在推動(dòng)農(nóng)村土地要素市場化、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等方面發(fā)揮了積極作用。，但當(dāng)前還停留在重慶市行政轄區(qū)內(nèi)試點(diǎn)階段。故此，可以進(jìn)一步考量在符合條件的區(qū)域推行地票制度，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)“遠(yuǎn)距離、大范圍”的城鄉(xiāng)建設(shè)用地空間統(tǒng)籌，加速消弭城鄉(xiāng)土地要素市場的“二元”縫隙，提高區(qū)域土地要素利用水平。

三是完善區(qū)域統(tǒng)一資本要素市場規(guī)則。一方面，加快探索建立跨區(qū)域統(tǒng)籌用地指標(biāo)的管理規(guī)則，通過公平競爭審查制度預(yù)防與糾正扭曲競爭的地方金融獎(jiǎng)補(bǔ)政策，填補(bǔ)區(qū)域市場中的“金融政策洼地”。另一方面，健全適應(yīng)“雙循環(huán)”發(fā)展要求的區(qū)域規(guī)則體系，構(gòu)建廣覆蓋、多層級(jí)的區(qū)域資本市場。從國內(nèi)大循環(huán)的視角觀之，需要加快落實(shí)注冊(cè)制改革，進(jìn)一步完善區(qū)域性股權(quán)市場，探索股權(quán)跨區(qū)域交易規(guī)則?？梢越梃b美國OTCBB、英國OFEX等場外交易市場經(jīng)驗(yàn)，通過區(qū)域證券托管登記、投資者保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)、掛牌審核、信息披露等規(guī)則的統(tǒng)一，率先在成渝地區(qū)建立西部股權(quán)交易中心，以成渝為試點(diǎn)逐步涵蓋云南、貴州、陜西等西部周邊省份。以國內(nèi)國際雙循環(huán)的視角觀之，還需要考慮通過區(qū)域金融協(xié)作銜接國際規(guī)則。例如成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈的相關(guān)實(shí)踐即是一個(gè)良好的區(qū)域樣本，成渝在推動(dòng)兩地金融政策共同制定、金融項(xiàng)目共同推進(jìn)、金融試點(diǎn)共同建設(shè)的基礎(chǔ)上，通過制度型開放共建區(qū)域信用政策法規(guī)制度和標(biāo)準(zhǔn)體系，精準(zhǔn)對(duì)接CPTPP、RCEP、DEPA 等國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則，為“一帶一路”提供多元化的金融服務(wù)。

四是完善區(qū)域統(tǒng)一技術(shù)要素市場規(guī)則。首先，要貫徹落實(shí)新修訂《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》中的市場化配置原則，基于市場化原則調(diào)整《促進(jìn)科學(xué)成果轉(zhuǎn)化法》及各地的《科學(xué)技術(shù)條例》，深化科技成果轉(zhuǎn)化改革，對(duì)PPP、政府采購等市場化工具運(yùn)用的內(nèi)容進(jìn)行補(bǔ)強(qiáng)。其次，區(qū)域間要加強(qiáng)科技成果市場化改革的協(xié)作，依托區(qū)域統(tǒng)一資本市場，為技術(shù)成果跨區(qū)域流動(dòng)提供科創(chuàng)金融服務(wù)。如在歐盟《增長與就業(yè)伙伴計(jì)劃》下建立的歐洲企業(yè)網(wǎng)絡(luò)（Enterprise Europe Network，EEN），為中小企業(yè)的技術(shù)跨區(qū)域轉(zhuǎn)移提供研究與技術(shù)開發(fā)資金等金融支持，有效促進(jìn)了歐盟技術(shù)要素的跨區(qū)域流動(dòng)。成渝共建的西部金融中心通過“債權(quán)+股權(quán)”“銀行+創(chuàng)業(yè)投資”等創(chuàng)新規(guī)則為科技型中小企業(yè)提供跨區(qū)域的金融服務(wù)，有力提高了成渝技術(shù)要素跨區(qū)域流動(dòng)的積極性。最后，要建立健全區(qū)域知識(shí)產(chǎn)權(quán)協(xié)作規(guī)則，提升區(qū)域整體的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)水平。譬如，2022年7月長三角三省一市共同發(fā)布的《長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)聯(lián)動(dòng)協(xié)作辦法》中提出，通過加強(qiáng)跨區(qū)域知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政管理、聯(lián)動(dòng)服務(wù)、聯(lián)動(dòng)執(zhí)法等措施提升長三角知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的整體水平。

五是完善區(qū)域統(tǒng)一數(shù)據(jù)要素市場規(guī)則。一方面，加快構(gòu)建我國公共數(shù)據(jù)開放共享規(guī)則，推動(dòng)公共數(shù)據(jù)開放標(biāo)準(zhǔn)化、集成化、清單化。美國在2019年通過的《開放政府?dāng)?shù)據(jù)法案》中規(guī)定，各聯(lián)邦部門應(yīng)當(dāng)建立專門的數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)，并設(shè)置首席數(shù)據(jù)官和首席數(shù)據(jù)官委員會(huì)，由其負(fù)責(zé)全面梳理數(shù)據(jù)清單、統(tǒng)一數(shù)據(jù)公開標(biāo)準(zhǔn)，以及跨區(qū)域跨部門的公共數(shù)據(jù)開放共享等事務(wù)。我國可以探索政府部門、公共事業(yè)單位層面的首席數(shù)據(jù)官制度，由其專門負(fù)責(zé)細(xì)化各級(jí)各部門的數(shù)據(jù)開放目錄、推動(dòng)跨區(qū)域公共數(shù)據(jù)共享平臺(tái)的完善，以破除各級(jí)部門、各事業(yè)單位間的數(shù)據(jù)孤島。另一方面，完善區(qū)域數(shù)據(jù)要素市場化配置規(guī)則，在《數(shù)據(jù)安全法》《個(gè)人信息保護(hù)法》為核心的法治框架下，區(qū)域可以率先探索數(shù)據(jù)權(quán)屬界定、數(shù)據(jù)定價(jià)等標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。歐盟在2020 發(fā)布的《數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》中提出構(gòu)建歐洲單一的數(shù)字市場，其以行業(yè)為區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)創(chuàng)設(shè)了9個(gè)共同的數(shù)據(jù)空間⑨具體包括工業(yè)（制造業(yè)）數(shù)據(jù)空間、綠色政務(wù)數(shù)據(jù)空間、移動(dòng)性數(shù)據(jù)空間、健康數(shù)據(jù)空間、金融數(shù)據(jù)空間、能源數(shù)據(jù)空間、農(nóng)業(yè)數(shù)據(jù)空間、公共管理數(shù)據(jù)空間、技能數(shù)據(jù)空間。，對(duì)各行業(yè)的數(shù)據(jù)收集標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了統(tǒng)一規(guī)定，有效促進(jìn)了數(shù)據(jù)要素在各成員國之間流動(dòng)。我國可借鑒歐盟經(jīng)驗(yàn)，通過分行業(yè)、分區(qū)域先行對(duì)統(tǒng)一數(shù)據(jù)交易標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一數(shù)據(jù)交易模式等重難點(diǎn)問題進(jìn)行試點(diǎn)，以區(qū)域性共同的數(shù)據(jù)空間為基點(diǎn)，逐步構(gòu)建全國性共同的數(shù)據(jù)空間。此外，應(yīng)加強(qiáng)區(qū)域數(shù)據(jù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，通過不同區(qū)域的數(shù)據(jù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)互聯(lián)互通，推進(jìn)區(qū)域數(shù)據(jù)要素質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一和同步，以此促進(jìn)區(qū)域數(shù)據(jù)資源體系架構(gòu)統(tǒng)一對(duì)接，從而推進(jìn)跨區(qū)域、全球化大數(shù)據(jù)交易所建設(shè)。

（二）以競爭政策為導(dǎo)向規(guī)范區(qū)域政府主體競爭行為

區(qū)域市場一體化建設(shè)需要明確競爭政策基礎(chǔ)性地位，強(qiáng)化競爭政策的作用。歐盟在成立之初即確立了競爭政策的主導(dǎo)地位，其通過反壟斷、合并審查、國家援助等手段，消除各區(qū)域排除、限制競爭的協(xié)定，有效保證了歐洲統(tǒng)一市場的自由競爭和互相開放。競爭政策基礎(chǔ)性地位包括兩個(gè)方面的內(nèi)容：競爭政策涵蓋競爭立法、司法、執(zhí)法，以及他們之間的關(guān)聯(lián)關(guān)系與共振效果；基礎(chǔ)性地位則指我國各類經(jīng)濟(jì)政策的制定與實(shí)施，原則上都需要經(jīng)過競爭評(píng)估才可以出臺(tái)實(shí)施。當(dāng)前，地方政府應(yīng)由“產(chǎn)業(yè)政策”導(dǎo)向轉(zhuǎn)向“競爭政策”導(dǎo)向，同時(shí)通過完善區(qū)域公平競爭審查制度，加快推進(jìn)跨行政區(qū)法院的建設(shè)，以矯正地方政府間的無序競爭行為。

一是要明確競爭政策基礎(chǔ)性地位。首先，需要完善競爭政策實(shí)施的體制機(jī)制，即完善產(chǎn)業(yè)政策的事前、事中、事后全鏈條監(jiān)管。一方面，發(fā)揮事前公平競爭審查的作用，對(duì)產(chǎn)業(yè)政策的制定進(jìn)行有效評(píng)估；另一方面，通過行政性壟斷規(guī)制，強(qiáng)化對(duì)地方保護(hù)行為的查處與破除。其次，要改革地方政府官員的政績考核方式。在我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展的時(shí)代背景下，應(yīng)當(dāng)改革以地方產(chǎn)值及財(cái)政收入為單一標(biāo)準(zhǔn)的增長主義考核體系，建立適宜區(qū)域整體發(fā)展又兼顧地方經(jīng)濟(jì)增長的指標(biāo)體系、業(yè)績考核評(píng)價(jià)體系，將競爭政策實(shí)施、區(qū)域市場環(huán)境、市場聯(lián)通、市場協(xié)作等因素納入指標(biāo)體系。最后，對(duì)于地方政府借用地方執(zhí)法、司法之手進(jìn)行惡性競爭的問題，需要貫徹落實(shí)《反壟斷法》中關(guān)于行政性壟斷的條款，完善競爭法律對(duì)此類政府行為的監(jiān)督與懲處。

二是要完善公平競爭審查制度。首先，對(duì)于公平競爭審查的整體框架，需要完善《實(shí)施細(xì)則》，解決當(dāng)前公平競爭審查制度存在的自我審查效果不佳、審查范圍較窄等問題，并最終建立起“內(nèi)部控制＋外部控制”的公平審查實(shí)施機(jī)制。其次，需要完善區(qū)域?qū)用娴墓礁偁帉彶橹贫?。在審查?duì)象上，要將區(qū)域性的市場經(jīng)濟(jì)政策囊括到審查范圍內(nèi)，同時(shí)對(duì)區(qū)域內(nèi)新型市場行為進(jìn)行梳理，以進(jìn)一步明確“與市場主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)”相關(guān)政策的判定標(biāo)準(zhǔn)。在審查標(biāo)準(zhǔn)上，需要構(gòu)建“統(tǒng)一化＋差異化”多層次的區(qū)域公平競爭審查標(biāo)準(zhǔn)，使其既能滿足區(qū)域整體發(fā)展需要，又能兼顧地方差異化發(fā)展要求。譬如，《歐盟運(yùn)行條約》中區(qū)域援助政策審查的豁免制度即對(duì)不同區(qū)域的發(fā)展因素進(jìn)行了考量，在審查嚴(yán)重落后地區(qū)、促進(jìn)區(qū)域間共同利益、促進(jìn)特定地區(qū)或行業(yè)發(fā)展等情形的區(qū)域政策中，相關(guān)區(qū)域政策審查的嚴(yán)格程度與涉及區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平掛鉤。基于此，在《實(shí)施細(xì)則》豁免制度的基礎(chǔ)上，可以進(jìn)一步細(xì)化如區(qū)域援助、基本公共服務(wù)保障等區(qū)域適用豁免領(lǐng)域，建立類型化、差異化的豁免標(biāo)準(zhǔn)。在審查模式及審查評(píng)估上，要大力發(fā)展區(qū)域集中聯(lián)合審查模式，推動(dòng)建立區(qū)域間第三方評(píng)估和交叉互評(píng)互認(rèn)機(jī)制⑩譬如，成渝兩地于2020年率先開展了公平競爭審查工作第三方交叉互評(píng)工作，實(shí)現(xiàn)“評(píng)估內(nèi)容、評(píng)估方法、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)估結(jié)果”的“四統(tǒng)一”。，互通區(qū)域性新型、疑難案件裁量標(biāo)準(zhǔn)，建立健全區(qū)域統(tǒng)一市場評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

三是推進(jìn)跨行政區(qū)法院建設(shè)。2023年《最高人民法院工作報(bào)告》中明確指出：“加強(qiáng)跨行政區(qū)劃法院建設(shè)?！苯y(tǒng)一市場建設(shè)程度較高的域外國家的跨行政區(qū)劃法院建設(shè)現(xiàn)象較為普遍。譬如，單一制的英國較早地通過設(shè)置巡回法院來應(yīng)對(duì)地方權(quán)力對(duì)司法的干預(yù)，其郡法院的設(shè)置亦獨(dú)立于地方政府；聯(lián)邦制的德國的16 個(gè)州對(duì)應(yīng)著25 個(gè)州高等法院。當(dāng)然，前述國家對(duì)跨行政區(qū)劃法院的設(shè)置初衷可能不盡相同，但其在避免地方對(duì)司法干預(yù)、保護(hù)司法公正、促進(jìn)統(tǒng)一市場層面上有積極的促進(jìn)意義。在不影響我國當(dāng)前司法體制的前提下，可以考慮在跨區(qū)域知識(shí)產(chǎn)權(quán)法庭、成渝金融法院等實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，率先在長三角、粵港澳等發(fā)達(dá)市場區(qū)域設(shè)立區(qū)域巡回法院機(jī)制，統(tǒng)一處理區(qū)域內(nèi)的競爭案件，以增強(qiáng)區(qū)域司法、執(zhí)法體系的獨(dú)立性。

（三）以協(xié)同理念為指引構(gòu)建區(qū)域市場多元監(jiān)管機(jī)制

完善區(qū)域市場協(xié)同監(jiān)管立法體系及其機(jī)制。一是補(bǔ)強(qiáng)區(qū)域監(jiān)管規(guī)制體系。新修訂《立法法》賦予了地方跨區(qū)域的立法權(quán)限，基于此，可以加快推進(jìn)區(qū)域統(tǒng)一監(jiān)管規(guī)則的制定，通過明確區(qū)域執(zhí)法主體、執(zhí)法程序、主體責(zé)任等方面的內(nèi)容，以增強(qiáng)區(qū)域市場監(jiān)管制度的穩(wěn)定性與可預(yù)期性。同時(shí)，在區(qū)際協(xié)議效力未獲得法律確認(rèn)的現(xiàn)狀下，可以通過區(qū)域協(xié)同立法對(duì)區(qū)際協(xié)議中較為成熟、影響重大的內(nèi)容予以立法固定，特別是對(duì)與地方相關(guān)的履行責(zé)任等約束機(jī)制通過立法予以明確。二是完善區(qū)域協(xié)同立法機(jī)制。完善的區(qū)域協(xié)同立法機(jī)制是區(qū)域立良善之法的基本前提，新修訂《立法法》中強(qiáng)調(diào)了區(qū)域協(xié)同立法工作機(jī)制的重要性。一方面，要切實(shí)發(fā)揮好地方人大在區(qū)域性立法中的主導(dǎo)作用。建立地方間人大常態(tài)化溝通交流機(jī)制，實(shí)現(xiàn)人大對(duì)區(qū)域協(xié)同立法的啟動(dòng)、論證、發(fā)布、實(shí)施、評(píng)估等立法全周期參與，保障區(qū)域立法活動(dòng)的同步推進(jìn)。另一方面，通過建立區(qū)域性的立法協(xié)調(diào)委員會(huì)，賦予委員會(huì)對(duì)區(qū)域內(nèi)各?。ㄊ校┝⒎C(jī)關(guān)的詢問權(quán)。同時(shí)，建立交叉?zhèn)浒钢贫龋赐粎^(qū)域規(guī)劃內(nèi)的地方法律法規(guī)除了按照《立法法》的規(guī)定進(jìn)行備案外，還需要向區(qū)域內(nèi)其他?。ㄊ校┤舜蟪Ｎ瘯?huì)進(jìn)行備案，以減少地區(qū)間法律法規(guī)的沖突。

構(gòu)建區(qū)域市場常態(tài)化協(xié)同監(jiān)管執(zhí)法機(jī)制。在區(qū)域聯(lián)動(dòng)執(zhí)法的基礎(chǔ)上，應(yīng)加快推動(dòng)區(qū)域執(zhí)法信息互通、結(jié)果互認(rèn)，鼓勵(lì)區(qū)域間聯(lián)合制定和發(fā)布統(tǒng)一的市場監(jiān)管執(zhí)法政策及標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于金融、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、互聯(lián)網(wǎng)等薄弱監(jiān)管領(lǐng)域，可遵循“專項(xiàng)執(zhí)法—聯(lián)動(dòng)執(zhí)法—常態(tài)化執(zhí)法”的漸進(jìn)路徑，通過聯(lián)合開展跨區(qū)域?qū)ｍ?xiàng)執(zhí)法行動(dòng)，在證據(jù)移送、委托調(diào)查、聯(lián)動(dòng)執(zhí)行等層面形成一批跨區(qū)域案件合作經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)，積極推進(jìn)區(qū)域市場監(jiān)管執(zhí)法案例庫建設(shè)，將新型、疑難、對(duì)區(qū)域有重大影響的市場案例進(jìn)行梳理收編，充分發(fā)揮發(fā)達(dá)地區(qū)市場監(jiān)管執(zhí)法優(yōu)勢，帶動(dòng)區(qū)域滯后地區(qū)市場監(jiān)管執(zhí)法水平的提升，以此提高區(qū)域市場整體的監(jiān)管執(zhí)法水平和執(zhí)法效率。待時(shí)機(jī)成熟后，可以通過區(qū)域協(xié)同立法將優(yōu)秀的執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)予以固定，同時(shí)在區(qū)域協(xié)同立法中確立地方政府的執(zhí)法責(zé)任追究及獎(jiǎng)懲機(jī)制，為區(qū)域常態(tài)化監(jiān)管執(zhí)法機(jī)制的建設(shè)提供制度支撐。

建立區(qū)域市場監(jiān)管多元協(xié)同機(jī)制。一方面，要建立區(qū)域市場監(jiān)管的多元主體參與模式?！兑庖姟分赋?，要建立政府、企業(yè)、行業(yè)、社會(huì)等多元主體共同參與多元治理新模式。在“以人民為中心”的區(qū)域市場一體化建設(shè)過程中，應(yīng)當(dāng)綜合考慮各類市場主體的訴求，吸收多元主體的力量以補(bǔ)強(qiáng)單一政府主體監(jiān)管，這亦是貫徹全過程人民民主的內(nèi)在要求。譬如，區(qū)域市場一體化程度較高的德國，通過區(qū)域網(wǎng)絡(luò)及論壇、區(qū)域大會(huì)、地方工作團(tuán)隊(duì)、聯(lián)合會(huì)等非正式區(qū)域合作機(jī)制，為多元主體參與區(qū)域市場監(jiān)管提供了多樣化的渠道?；诖?，應(yīng)當(dāng)積極推動(dòng)區(qū)域公平競爭審查投訴機(jī)制、區(qū)域市場案件監(jiān)督評(píng)議機(jī)制等制度的完善，以此拓寬多元主體參與市場監(jiān)管的渠道。通過多元主體監(jiān)管模式的建立，在完善區(qū)域市場監(jiān)管制度的同時(shí)促進(jìn)區(qū)域競爭文化的生成。另一方面，要利用多元化監(jiān)管手段提升監(jiān)管水平。加強(qiáng)大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等技術(shù)手段在市場監(jiān)管科技中的研發(fā)應(yīng)用。各地方政府間需加強(qiáng)監(jiān)管科技的交流與共建，加快打造區(qū)域統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)管科技，避免監(jiān)管科技“各自為政”從而影響區(qū)域市場整體的監(jiān)管效果。

五、結(jié)語

區(qū)域市場一體化是我國推動(dòng)全國統(tǒng)一大市場建設(shè)、構(gòu)建新發(fā)展格局的戰(zhàn)略要求。區(qū)域市場一體化以“以人民為中心”為底層目標(biāo)，同時(shí)，需要貫徹新發(fā)展理念，并維護(hù)區(qū)域市場的整體利益，法治可以為前述目標(biāo)的推進(jìn)與實(shí)現(xiàn)提供制度保障。當(dāng)前，區(qū)域市場中的法治困境仍需直面，如區(qū)域要素市場構(gòu)建的規(guī)則保障不充分、地方政府無序競爭規(guī)則不足、區(qū)域統(tǒng)一市場協(xié)同監(jiān)管機(jī)制不完善等。故此，需要通過推進(jìn)區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一市場規(guī)則的制定，優(yōu)化區(qū)域要素市場化配置，暢通區(qū)域要素市場流動(dòng)渠道；明晰競爭政策基礎(chǔ)性地位，完善區(qū)域公平競爭審查制度，推進(jìn)跨區(qū)域競爭法院建設(shè)，打破地方保護(hù)壁壘；抓住《立法法》修法契機(jī)，加快完善區(qū)域市場統(tǒng)一監(jiān)管規(guī)則體系，建立常態(tài)化的區(qū)域市場協(xié)同監(jiān)管執(zhí)法機(jī)制，打造“多元主體參與＋多元手段治理”的區(qū)域多元化協(xié)同監(jiān)管模式，為全國統(tǒng)一大市場的建成奠定區(qū)域基礎(chǔ)。