文／李 晴 郁俊莉 劉海軍

黨的二十大報(bào)告提出“加快建設(shè)數(shù)字中國(guó)”等一系列重大戰(zhàn)略部署，對(duì)數(shù)字社會(huì)和數(shù)字政府建設(shè)提出新要求。在數(shù)字中國(guó)整體布局中，“數(shù)字政府”代表著政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的新階段，不僅是推進(jìn)數(shù)字中國(guó)建設(shè)的重要內(nèi)容，更是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然選擇。2022 年6 月發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見》提出：“鼓勵(lì)和規(guī)范政產(chǎn)學(xué)研用等多方力量參與數(shù)字政府建設(shè)?！盵1]這為各類型企業(yè)參與數(shù)字政府建設(shè)指明了方向。數(shù)字政府建設(shè)過程中，政企合作逐步形成一種異質(zhì)性的行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)，企業(yè)扮演服務(wù)平臺(tái)的搭建者、公共事務(wù)的治理者以及公共價(jià)值的增益者等三種角色，政企之間圍繞數(shù)據(jù)展開合作。[2]2022 年12 月出臺(tái)的《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》指出：“鼓勵(lì)企業(yè)積極參與數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)建設(shè)，推動(dòng)企業(yè)依法依規(guī)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任”，[3]也為構(gòu)建多方參與的行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)提供了指引。數(shù)據(jù)要素化則對(duì)政府與企業(yè)帶來諸多新挑戰(zhàn)，引發(fā)技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、數(shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)、管理風(fēng)險(xiǎn)和安全風(fēng)險(xiǎn)等新問題。[4]為增進(jìn)政府與企業(yè)密切合作與信任，需要持續(xù)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，不斷創(chuàng)新合作方式，形成新的“核心行動(dòng)者”及各類“轉(zhuǎn)譯”機(jī)制。

一 我國(guó)數(shù)字政府建設(shè)中政企合作的主要類型

自2016 年起，我國(guó)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型正式步入了“數(shù)字政府”階段，涌現(xiàn)出一大批可供推廣復(fù)制的“模板”。[5]比如“一體規(guī)劃、統(tǒng)籌建設(shè)”的北京模式，“一網(wǎng)通辦、一網(wǎng)統(tǒng)管”的上海模式等，且大有向全國(guó)推廣之勢(shì)。浙江省杭州市超越平臺(tái)的數(shù)字協(xié)同模式，有望成為平臺(tái)技術(shù)與協(xié)同共治相結(jié)合的“典范”。[6]大部分?jǐn)?shù)字政府建設(shè)是政府出資、企業(yè)出力，以信息化項(xiàng)目等形式推動(dòng)的政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型。其中建設(shè)的“主力軍”仍然是各類企業(yè)，政企合作依然是數(shù)字政府建設(shè)的主流方式，各省市在推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)過程中，大多沿用工程建設(shè)的思路和方法。依據(jù)行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)理論“以各行動(dòng)者在網(wǎng)絡(luò)中的重要程度作為劃分標(biāo)準(zhǔn)”原理，通常按照政府所扮演的角色來劃分政企合作類型。[7]

(一)強(qiáng)制型的政府主導(dǎo)模式

這種模式是圍繞技術(shù)嵌入后的體制機(jī)制變革展開的，其中政府的“核心行動(dòng)者”地位始終沒有改變。政府的權(quán)威性引導(dǎo)和行政強(qiáng)制力是主要的治理工具。黨的十九屆四中全會(huì)提出各類新型生產(chǎn)要素要通過市場(chǎng)來評(píng)價(jià)貢獻(xiàn)，并且根據(jù)各自貢獻(xiàn)量來決定報(bào)酬等。此后，數(shù)據(jù)成為政企各方新的“角逐點(diǎn)”，現(xiàn)有政府部門制度規(guī)約和機(jī)構(gòu)設(shè)置持續(xù)發(fā)揮至關(guān)重要的作用，問題“分擔(dān)”、利益“獨(dú)享”、強(qiáng)制“動(dòng)員”是重要的“轉(zhuǎn)譯”機(jī)制。我國(guó)廣西、貴州等省之前的數(shù)字政府建設(shè)都是這種模式。以貴州省為例，《貴州省“十四五”數(shù)字政府建設(shè)總體規(guī)劃》側(cè)重部門協(xié)同，重點(diǎn)圍繞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、數(shù)據(jù)共享、技術(shù)應(yīng)用以及運(yùn)營(yíng)管理一體化平臺(tái)等，主要由政府有關(guān)部門引領(lǐng)數(shù)字化轉(zhuǎn)型。各級(jí)政府通過對(duì)源數(shù)據(jù)的分層管理和使用，有效整合不同部門、不同行業(yè)的數(shù)據(jù)，進(jìn)一步理順了相關(guān)運(yùn)行機(jī)制，制定了配套的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和共享協(xié)議等，實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)的規(guī)范使用與共享開放。在這種“一家獨(dú)大”的管理方式下，政府往往通過購(gòu)買服務(wù)、成立融資平臺(tái)等形式完成數(shù)據(jù)存儲(chǔ)與管理。但應(yīng)用系統(tǒng)建設(shè)與運(yùn)行維護(hù)通常會(huì)由不同類型的技術(shù)企業(yè)分別承擔(dān)，還沒有形成“人治”與“數(shù)治”相融合的異質(zhì)性網(wǎng)絡(luò)，容易導(dǎo)致數(shù)據(jù)格式不統(tǒng)一、接口不兼容等問題，形成新的“信息孤島”“數(shù)據(jù)壁壘”。

(二)混合型的政企互動(dòng)模式

實(shí)踐證明，政府治理現(xiàn)代化需要利用新興技術(shù)來推進(jìn)各類治理主體的意見表達(dá)和有序參與。數(shù)字政府建設(shè)是政府治理方式的變革，潛藏其后的“按習(xí)慣辦事”等問題不容忽視，需要不同角色的行動(dòng)者一起應(yīng)對(duì)。這種技術(shù)嵌入型互動(dòng)模式通常都由政府有關(guān)部門牽頭，創(chuàng)新型企業(yè)助力，院校和科研院所、第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)共同參加，形成了一種數(shù)字政府建設(shè)聯(lián)合體或集體行動(dòng)者。在多元參與中，盡管突出了政府的主導(dǎo)地位，由相關(guān)部門帶領(lǐng)企業(yè)一起執(zhí)行制度和政策，但實(shí)際上大多通過協(xié)同治理的方式完成有關(guān)項(xiàng)目建設(shè)，廣東、浙江和海南等省是該模式的典型代表。比如，在《“數(shù)字政府建設(shè)”總體規(guī)劃(2018—2020 年)》指導(dǎo)下，廣東省依據(jù)整體政府理論開展政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型工作，成立了獨(dú)立的數(shù)字政府管理部門，并由國(guó)企性質(zhì)的電信運(yùn)營(yíng)商和民營(yíng)性質(zhì)的互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)聯(lián)合出資，組建了“數(shù)字廣東網(wǎng)絡(luò)建設(shè)有限公司”，具體承擔(dān)與數(shù)字政府有關(guān)的項(xiàng)目建設(shè)和系統(tǒng)運(yùn)維任務(wù)，匯聚政務(wù)數(shù)據(jù)和公共數(shù)據(jù)，提供集約高效的政務(wù)服務(wù)。新成立的企業(yè)是一種混合所有制，相應(yīng)的數(shù)據(jù)也沒有“公私之分”，數(shù)據(jù)交互與傳輸相對(duì)而言更加“平等”，更加有利于吸納各類參與者參政議政，也便于公眾對(duì)政府公權(quán)力實(shí)施監(jiān)督。不過，從實(shí)際運(yùn)行情況看，企業(yè)助力下雖然提高了公共服務(wù)水平，但更多只是停留在技術(shù)賦能的表象上，數(shù)據(jù)確權(quán)等問題尚未達(dá)成共識(shí)，沒有形成問題惠及、利益共享以及成員交流等“轉(zhuǎn)譯”機(jī)制，未能觸及數(shù)據(jù)聯(lián)結(jié)等政企合作的“靈魂”。

(三)自愿型的數(shù)據(jù)治理模式

這種自愿型模式更加強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)要素的地位和作用，非人類行動(dòng)者得到更多認(rèn)可，數(shù)據(jù)和技術(shù)作用下政府更加開放包容，企業(yè)參與數(shù)字政府建設(shè)的積極性更高。各級(jí)政府有關(guān)部門及時(shí)公開和共享政務(wù)數(shù)據(jù)，圍繞數(shù)據(jù)確權(quán)、流轉(zhuǎn)等建立相關(guān)制度，通過轉(zhuǎn)譯機(jī)制吸納企業(yè)等其他行動(dòng)者共同完成治理活動(dòng)，治理“中心”聚焦在政府治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型上，比如上海等省市。上海市借著智慧城市興起的“東風(fēng)”，加快建設(shè)跨部門、跨層級(jí)的在線服務(wù)平臺(tái)，較好地實(shí)現(xiàn)了政務(wù)服務(wù)與公共服務(wù)等事項(xiàng)“一指可辦”“一網(wǎng)通辦”。政企各方的數(shù)據(jù)價(jià)值通過流通得以釋放，在“云、網(wǎng)、數(shù)、用”一體化技術(shù)體系支撐下，推動(dòng)資源集約、網(wǎng)絡(luò)高效、數(shù)據(jù)共享的統(tǒng)一應(yīng)用平臺(tái)建設(shè)，為群眾、行業(yè)和企業(yè)等提供豐富的應(yīng)用服務(wù)。不過，雖然利益共享、成員吸納等轉(zhuǎn)譯機(jī)制得以良性運(yùn)轉(zhuǎn)，但現(xiàn)有的制度規(guī)范還無法實(shí)現(xiàn)全覆蓋監(jiān)管，相應(yīng)的數(shù)據(jù)交易制度和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定沒有及時(shí)跟上，需要進(jìn)一步明晰數(shù)據(jù)定價(jià)、隱私保護(hù)和行業(yè)監(jiān)管等一系列具體規(guī)則，通過降低制度性交易成本，發(fā)揮人類與非人類行動(dòng)者的共同作用，并借助各類轉(zhuǎn)譯機(jī)制減少政企之間的信息不對(duì)稱，確保各類型企業(yè)可以獲得相應(yīng)權(quán)限，有序融入數(shù)據(jù)治理體系。

二 數(shù)字政府建設(shè)中政企合作的主要困境及反思

《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》進(jìn)一步提出要加大政府?dāng)?shù)據(jù)共享、不斷提升社會(huì)數(shù)據(jù)的潛在價(jià)值，系統(tǒng)搭建了數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度的“四梁八柱”，為基于數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)推進(jìn)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型提供了制度保障。各級(jí)政府和各類型企業(yè)都在搶抓數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化的有利契機(jī)。然而，由于數(shù)據(jù)確權(quán)等問題，企業(yè)在助力數(shù)字政府建設(shè)時(shí)，面臨信息共享基礎(chǔ)薄弱、責(zé)任邊界區(qū)分困難、潛在數(shù)據(jù)濫用或誤用，以及技術(shù)失控風(fēng)險(xiǎn)等現(xiàn)實(shí)困境。行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)理論認(rèn)為，具有異質(zhì)性的人類與技術(shù)等非人類行動(dòng)者可以通過轉(zhuǎn)譯實(shí)現(xiàn)聚合，轉(zhuǎn)譯是指某類行動(dòng)者把其他類行動(dòng)者的問題與利益“用自己的話說出來”的動(dòng)態(tài)作用方式。在以行動(dòng)者、網(wǎng)絡(luò)和轉(zhuǎn)譯為主要特征的數(shù)字政府建設(shè)中，包括人為行動(dòng)者和非人為行動(dòng)者，技術(shù)、數(shù)據(jù)、制度等非人為行動(dòng)者都需要積極發(fā)揮作用，共同構(gòu)成異質(zhì)性網(wǎng)絡(luò)。數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化背景下，數(shù)字政府建設(shè)中政企合作在角色定位、協(xié)同方式和信任基礎(chǔ)等方面迎來巨大挑戰(zhàn)，需要針對(duì)性地加以回應(yīng)與思考，可嘗試先從學(xué)理上找到可行的破解之道。

(一)角色定位權(quán)責(zé)錯(cuò)配，誰會(huì)成為新的“核心行動(dòng)者”？

行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)理論探討的是不同行動(dòng)者如何共同構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)以及如何確保網(wǎng)絡(luò)穩(wěn)定運(yùn)行的問題，誰是核心行動(dòng)者誰就擁有更多主導(dǎo)權(quán)和更多的角色分配權(quán)。實(shí)踐運(yùn)行中，價(jià)值高的公共數(shù)據(jù)大多掌握在政府部門手中，由于權(quán)力壁壘和利益驅(qū)動(dòng)長(zhǎng)期存在，天然的數(shù)據(jù)優(yōu)勢(shì)在制度優(yōu)勢(shì)的加持下形成了新的隱形權(quán)力優(yōu)勢(shì)。反映在數(shù)字政府建設(shè)項(xiàng)目中，通常做法是政府負(fù)責(zé)“用”、企業(yè)負(fù)責(zé)“建”、大家一起“管”，但實(shí)際上卻是政府這一單一需求方未經(jīng)科學(xué)論證就立即決策、技術(shù)企業(yè)供給側(cè)不假思索便“救火式修復(fù)”的權(quán)責(zé)錯(cuò)配格局。實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，數(shù)據(jù)與權(quán)力掛鉤、共享與職責(zé)匹配、信息與身份等價(jià)等現(xiàn)象還較為普遍，直接后果便是跟哪家企業(yè)合作、企業(yè)有哪些權(quán)限參加數(shù)字政府項(xiàng)目都是政府部門說了算。以項(xiàng)目公開招標(biāo)為例，作為“甲方”的政府機(jī)構(gòu)有極大的自主權(quán)，技術(shù)需求方案、乙方資質(zhì)要求甚至綜合評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)都可以按照既定“模式”統(tǒng)一設(shè)置，摸不清“門道”的企業(yè)只能默默“陪跑”。應(yīng)用系統(tǒng)開發(fā)或公共服務(wù)平臺(tái)建設(shè)等政企合作中，同樣存在“門難進(jìn)”“臉難看”“事難辦”等數(shù)字版“中梗阻”問題。

究其原因，在于行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)中“核心行動(dòng)者”的地位之爭(zhēng)，政府的主導(dǎo)地位受到數(shù)據(jù)和技術(shù)等因素的“挑戰(zhàn)”。數(shù)據(jù)成為新的生產(chǎn)要素并被市場(chǎng)化，引發(fā)政府與市場(chǎng)關(guān)系的新變化，使得治理主體更加多元化。不少地方政府的數(shù)字政府建設(shè)，都在于要通過提升公共服務(wù)效率來增進(jìn)政府與群眾之間的相互信任。在圍繞數(shù)據(jù)要素開展的各類合作中，由于網(wǎng)絡(luò)的開放性特征和數(shù)據(jù)獲取的“低門檻”，不同主體的“身份”界限被打破，企業(yè)助力、公眾參政的渠道更加暢通，各類型企業(yè)都可以成為數(shù)字政府建設(shè)的積極行動(dòng)者。在數(shù)據(jù)要素的引導(dǎo)下，原本在數(shù)據(jù)開放共享方面，政府與企業(yè)都不占有的絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，通過政企合作便能獲得“1+1”大于2 的雙贏。在共同管理項(xiàng)目、開發(fā)系統(tǒng)過程中，不同類型企業(yè)積累的豐富經(jīng)驗(yàn)和治理方略，也為提高政府治理水平提供了重要參考。數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化更多體現(xiàn)在信息公開、數(shù)據(jù)共享甚至數(shù)據(jù)交易等方面，并推動(dòng)數(shù)據(jù)逐步成為新的核心行動(dòng)者，在異質(zhì)網(wǎng)絡(luò)中整合各方力量集體行動(dòng)，調(diào)動(dòng)各類優(yōu)勢(shì)資源確保網(wǎng)絡(luò)穩(wěn)定運(yùn)行。比如，“一站式服務(wù)”“一張網(wǎng)辦理”等政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，就是數(shù)據(jù)要素驅(qū)動(dòng)數(shù)字政府“共建”格局的成功案例，由數(shù)據(jù)分配角色和職能將成為現(xiàn)實(shí)。

(二)路徑依賴積重難返，如何構(gòu)建異質(zhì)性行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)？

行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)依托行為主體之間的利益協(xié)調(diào)與整合變動(dòng)，網(wǎng)絡(luò)的穩(wěn)定與否取決于不同行動(dòng)者合作模式的選擇。我國(guó)數(shù)字政府建設(shè)取得積極進(jìn)展，離不開互聯(lián)網(wǎng)和高新技術(shù)企業(yè)等各類型行動(dòng)者的有力支撐，這種“需求—供給”模式較好地解決了現(xiàn)階段政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型難題。[8]實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，各種應(yīng)用系統(tǒng)和數(shù)據(jù)平臺(tái)建用脫節(jié)、管用分離等問題仍未得到根本解決，因循守舊和路徑依賴現(xiàn)象較為嚴(yán)重，有些政府機(jī)構(gòu)某一數(shù)字政府建設(shè)項(xiàng)目常年由同一家企業(yè)負(fù)責(zé)，有些企業(yè)“壟斷”了相關(guān)領(lǐng)域絕大多數(shù)單位的類似項(xiàng)目，政企合作單一化、簡(jiǎn)單化和保守化特征較為明顯。區(qū)塊鏈、生成式人工智能等新一代信息技術(shù)企業(yè)還沒有在相關(guān)領(lǐng)域找到自己的“一席之地”，而投入數(shù)字政府建設(shè)中的許多企業(yè)有些卻是由傳統(tǒng)貿(mào)易公司“數(shù)字化轉(zhuǎn)型”而來。

究其原因，在于行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)是個(gè)不斷變化更新的過程，需要不同類型的行動(dòng)者相互“支援”、共享資源并無縫連接。政府在數(shù)據(jù)要素的開發(fā)使用方面，與信息技術(shù)企業(yè)尤其是大型互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)相比存在一定劣勢(shì)，需要與企業(yè)開展技術(shù)合作加以彌補(bǔ)，以降低獨(dú)自開發(fā)帶來的成本高、風(fēng)險(xiǎn)大等問題。與之相對(duì)應(yīng)，企業(yè)也要借助政府財(cái)政和資源進(jìn)一步拓展業(yè)務(wù)和生產(chǎn)，在與政府的合作過程中不斷使自己增強(qiáng)技術(shù)實(shí)力，由此形成一種良性互動(dòng)、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的政企合作方式。數(shù)字技術(shù)會(huì)對(duì)政府業(yè)務(wù)流程、政策工具和管理對(duì)象等各方面產(chǎn)生影響，形成一種類似于“人機(jī)結(jié)合”的虛實(shí)一體的工作模式，打破政府與社會(huì)、政府與企業(yè)之間的技術(shù)界限。實(shí)踐證明，加快數(shù)據(jù)要素在政策制定與實(shí)施過程中的運(yùn)用，可以緩解制度執(zhí)行與政府層級(jí)間無法一一對(duì)應(yīng)的矛盾，從而產(chǎn)生一種“理想化”的制度執(zhí)行和落實(shí)狀態(tài)。運(yùn)用大數(shù)據(jù)和互聯(lián)網(wǎng)打通數(shù)據(jù)鏈，重構(gòu)產(chǎn)業(yè)鏈、優(yōu)化供應(yīng)鏈，繼而提升價(jià)值鏈，還可以實(shí)現(xiàn)新興企業(yè)提質(zhì)增效與傳統(tǒng)企業(yè)優(yōu)化升級(jí)。數(shù)字政府建設(shè)中的政企合作，實(shí)際上匯聚了政府與企業(yè)的共同優(yōu)勢(shì)，在區(qū)塊鏈、人工智能等技術(shù)的支持下，智能決策、任務(wù)匹配、個(gè)性定制等新功能將成為現(xiàn)實(shí)，也會(huì)拓展電子政務(wù)和網(wǎng)上辦事范圍。數(shù)字政府將不再局限于行政機(jī)關(guān)的單一范疇，而是協(xié)同治理過程中的業(yè)務(wù)匯總與服務(wù)融合。數(shù)據(jù)要素驅(qū)動(dòng)下，有望形成政府統(tǒng)籌、制度保障和市場(chǎng)化運(yùn)作為基礎(chǔ)的新的政企合作關(guān)系，促成“競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)”與“有限服務(wù)型政府”二者有機(jī)結(jié)合，推動(dòng)政府與企業(yè)雙向完成資源聯(lián)結(jié)。

(三)集體行動(dòng)缺乏信任，何種轉(zhuǎn)譯機(jī)制更能發(fā)揮作用？

在行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)中，核心行動(dòng)者需要識(shí)別和分析其他行動(dòng)者的目標(biāo)利益，通過各種有力舉措調(diào)動(dòng)他們的積極性和參與度。這些舉措被稱為“轉(zhuǎn)譯”，通常包括問題呈現(xiàn)、利益統(tǒng)合、成員吸納與行動(dòng)動(dòng)員四種主要機(jī)制。從實(shí)際情況看，數(shù)字政府建設(shè)過程中，政府和企業(yè)“數(shù)據(jù)打架”，爭(zhēng)奪數(shù)據(jù)權(quán)力及相關(guān)利益的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。政府積累的大量數(shù)據(jù)“散落”在各處，且格式不統(tǒng)一、數(shù)據(jù)難共享，為數(shù)字政府項(xiàng)目建設(shè)增加了不少困難，加之有敏感數(shù)據(jù)，要求承建單位有保密資質(zhì)，一些企業(yè)常常望而卻步，沒有將其技術(shù)優(yōu)勢(shì)融入政府的制度優(yōu)勢(shì)中。實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，數(shù)字政府建設(shè)項(xiàng)目中許多政企合作都存在分包、轉(zhuǎn)包、眾包等行為，同一個(gè)項(xiàng)目的方案設(shè)計(jì)、系統(tǒng)開發(fā)、運(yùn)行維護(hù)往往由不同企業(yè)完成，很難保證項(xiàng)目建設(shè)的連續(xù)性和穩(wěn)定性，從而影響了政府對(duì)企業(yè)的信任。尤其是在涉及數(shù)據(jù)收集與共享的政務(wù)服務(wù)項(xiàng)目中，關(guān)鍵信息泄露、數(shù)據(jù)難以統(tǒng)一、反復(fù)重復(fù)操作等數(shù)字化困惑，則成為拉大政企之間信任“鴻溝”的直接因素。對(duì)于服務(wù)于同一家政府機(jī)構(gòu)的不同企業(yè)來講，相互之間也存在數(shù)據(jù)封閉、算法壟斷、同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)等“割據(jù)”局面，各級(jí)政府的利益統(tǒng)合等轉(zhuǎn)譯機(jī)制作用發(fā)揮不明顯，新技術(shù)推廣應(yīng)用的行動(dòng)動(dòng)員機(jī)制還不健全，政企合作還有較大提升空間。

究其原因，在于不同行動(dòng)者間的信任基礎(chǔ)還不牢固，尤其是人類對(duì)非人類行動(dòng)者比如數(shù)據(jù)缺乏可靠信任，對(duì)各類轉(zhuǎn)譯機(jī)制提出了新的更高要求。我國(guó)數(shù)字政府建設(shè)沿用的是政府主導(dǎo)、企業(yè)參與的老路子，相應(yīng)的思想觀念沒有完全跟上，技術(shù)治理與傳統(tǒng)管理的融合機(jī)制還存在許多“堵點(diǎn)”，建設(shè)與運(yùn)維缺乏統(tǒng)籌考慮。在具體的項(xiàng)目實(shí)施過程中，也存在資源分配頭重腳輕等現(xiàn)象，比如把更多的資源投入到平臺(tái)系統(tǒng)的設(shè)計(jì)、優(yōu)化、整合上，而運(yùn)維資金往往不能及時(shí)到位。數(shù)據(jù)要素的及時(shí)“進(jìn)場(chǎng)”，將使技術(shù)和制度等都能成為新的行動(dòng)者，互動(dòng)聯(lián)結(jié)之下會(huì)生成一種縱橫交織的異質(zhì)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，消除了傳統(tǒng)意義上的時(shí)間和空間約束，不同類型企業(yè)或不同成熟度的數(shù)字政府相互兼容將成為可能。在技術(shù)和制度這些非人類行動(dòng)者的積極參與下，各類行動(dòng)者之間的信息不對(duì)稱問題有所緩解，通過利益統(tǒng)合轉(zhuǎn)譯機(jī)制，可以實(shí)現(xiàn)各自之間地位平等與愿景分享，從而增進(jìn)相互信任與集體共識(shí)。

三 數(shù)據(jù)要素驅(qū)動(dòng)下政企合作的現(xiàn)實(shí)路徑

數(shù)據(jù)要素基本制度在多個(gè)領(lǐng)域落地生效，數(shù)據(jù)在數(shù)字經(jīng)濟(jì)、政府治理等方面優(yōu)先成為“核心行動(dòng)者”，依據(jù)數(shù)據(jù)權(quán)屬分配角色成為可能。雖然各地?cái)?shù)字政府成熟度不同，但都需要多元力量參與，相互作用形成資源聯(lián)結(jié)網(wǎng)絡(luò)，政府資源優(yōu)勢(shì)、制度優(yōu)勢(shì)與企業(yè)技術(shù)優(yōu)勢(shì)、產(chǎn)品優(yōu)勢(shì)協(xié)同互換，實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置與靈活運(yùn)用。以往政企合作中不同主體之間、主客體之間信任基礎(chǔ)薄弱，經(jīng)由問題呈現(xiàn)、利益統(tǒng)合與全向動(dòng)員等“轉(zhuǎn)譯”過程，催生“用數(shù)據(jù)說話”“以數(shù)據(jù)評(píng)判”等更加可信的新機(jī)制。以行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)理論為指導(dǎo)，結(jié)合各地?cái)?shù)字政府建設(shè)實(shí)際經(jīng)驗(yàn)，可以嘗試從行動(dòng)者選擇、網(wǎng)絡(luò)化協(xié)同與合約化機(jī)制等方面切入，努力破解數(shù)字政府建設(shè)中的政企合作難題。

（一）核心行動(dòng)者的動(dòng)態(tài)轉(zhuǎn)換

各地?cái)?shù)字政府建設(shè)不斷趨于成熟，政府各部門、各類型企業(yè)、多樣化技術(shù)紛紛“進(jìn)場(chǎng)”，呈現(xiàn)出多類型行動(dòng)者共建共治共享的數(shù)字生態(tài)。其中的政企合作活動(dòng)更加頻繁，公共數(shù)據(jù)與政務(wù)數(shù)據(jù)交織共存，政府規(guī)制與數(shù)據(jù)規(guī)約同時(shí)生效，公共權(quán)力與個(gè)人權(quán)利相互博弈，如何各司其職做好“分內(nèi)之事”成為新的議題。為此，按照人類與非人類行動(dòng)者在不同階段的重要程度，重新識(shí)別核心行動(dòng)者與從屬行動(dòng)者，依據(jù)角色定位分配任務(wù)。數(shù)字政府建設(shè)的初期，仍要突出政府主導(dǎo)，由各地?cái)?shù)據(jù)管理部門牽頭，負(fù)責(zé)戰(zhàn)略規(guī)劃、技術(shù)需求、標(biāo)準(zhǔn)編制、預(yù)算調(diào)控、項(xiàng)目監(jiān)管等重點(diǎn)工作。此時(shí)屬于政府與企業(yè)、制度與技術(shù)的“磨合期”，各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)選擇與行業(yè)內(nèi)口碑較好、有豐富經(jīng)驗(yàn)且已有多個(gè)成功案例的企業(yè)合作，工程項(xiàng)目建設(shè)領(lǐng)域融資平臺(tái)或政企合營(yíng)公司的做法，可在一定范圍內(nèi)嘗試，但須預(yù)先明確數(shù)據(jù)存儲(chǔ)方式與管理機(jī)制，從數(shù)據(jù)“源頭”厘清政府與企業(yè)的權(quán)責(zé)關(guān)系。數(shù)字政府建設(shè)中期，大量數(shù)據(jù)涌現(xiàn)需要更為強(qiáng)大的技術(shù)支持，技術(shù)創(chuàng)新型企業(yè)成為“主角”，在系統(tǒng)開發(fā)、平臺(tái)建設(shè)、數(shù)據(jù)管理等方面承擔(dān)主要工作。此時(shí)屬于技術(shù)嵌入政府治理的“轉(zhuǎn)化”期，是各級(jí)政府在企業(yè)助力下的數(shù)字化轉(zhuǎn)型過程，需要由企業(yè)根據(jù)政府意愿制定數(shù)字政府項(xiàng)目建設(shè)方案，政府確認(rèn)后駐場(chǎng)開發(fā)，再經(jīng)多輪需求“磋商”和上線試運(yùn)行，最終以系統(tǒng)或平臺(tái)等形式實(shí)現(xiàn)政府職能的“數(shù)字化”。相對(duì)而言，技術(shù)成熟的企業(yè)數(shù)量眾多，但懂政務(wù)流程的較少，需要落實(shí)《關(guān)于加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見》中“推動(dòng)技術(shù)部門參與業(yè)務(wù)運(yùn)行全過程”等要求，發(fā)揮各級(jí)政府信息技術(shù)部門的“轉(zhuǎn)譯”功能?？梢詤⒖悸?lián)席會(huì)議、有組織的科研協(xié)作、工程建設(shè)第三方監(jiān)理等制度，因地制宜建立不同地區(qū)、不同層級(jí)數(shù)字政府建設(shè)的具體制度，用制度創(chuàng)新彌合技術(shù)創(chuàng)新、模式創(chuàng)新帶來的新“分歧”。數(shù)字政府建設(shè)后期，政府和企業(yè)既是數(shù)據(jù)提供者，又是數(shù)據(jù)使用者與管理者。此時(shí)屬于政企合作與數(shù)字化轉(zhuǎn)型的“成熟期”，應(yīng)當(dāng)在原有政務(wù)數(shù)據(jù)公開制度、數(shù)據(jù)要素參與方合法權(quán)益保護(hù)制度等基礎(chǔ)上，視情況增加更易“落地”的數(shù)據(jù)確權(quán)授權(quán)、依據(jù)數(shù)據(jù)所有權(quán)明確分工等工作機(jī)制，注重運(yùn)用數(shù)據(jù)要素化解決政府與企業(yè)的邊界效用問題，用規(guī)約制度規(guī)定政府、企業(yè)、數(shù)據(jù)、技術(shù)等各類行動(dòng)者的職能定位。

（二）異質(zhì)性網(wǎng)絡(luò)的互動(dòng)協(xié)同

數(shù)據(jù)要素具有更多的公共性、開放性和可復(fù)用性，這一新型非人類行動(dòng)者的加入，打破了風(fēng)險(xiǎn)均攤、資源均衡與利益均值的“天平”。實(shí)踐證明，只有同時(shí)滿足政府、企業(yè)、群眾等不同群體的利益，才能通過數(shù)據(jù)共享優(yōu)化政務(wù)流程，實(shí)現(xiàn)技術(shù)與制度的“無縫連接”。為此，需要根據(jù)數(shù)據(jù)“流向”調(diào)整政務(wù)流程，變革政府與企業(yè)的耦合互動(dòng)方式，重塑政府與企業(yè)之間的相互依賴關(guān)系。一是加大政府內(nèi)部改革。以“三定方案”等形式確立數(shù)字政府建設(shè)的主管單位，處理好各級(jí)網(wǎng)信辦、數(shù)據(jù)管理局、信息技術(shù)部門與其他業(yè)務(wù)部門的關(guān)系，按照“統(tǒng)一出口、統(tǒng)一格式、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)”基本原則，指定或成立與企業(yè)直接對(duì)接的“外聯(lián)”部門。重視各級(jí)政府技術(shù)部門能力提升與職能發(fā)揮，提高各級(jí)各類人員數(shù)字素養(yǎng)，掌握政企合作中的技術(shù)話語權(quán)和數(shù)據(jù)主導(dǎo)權(quán)。進(jìn)一步整合政府各部門需求，區(qū)分行政問題與技術(shù)難題、通用需求與個(gè)性要求，按需采用政府購(gòu)買服務(wù)、付費(fèi)定制開發(fā)、企業(yè)免費(fèi)提供技術(shù)等政企互動(dòng)方式。二是降低企業(yè)準(zhǔn)入“門檻”。目前來看，數(shù)字政府建設(shè)項(xiàng)目以政府集中采購(gòu)為主，公開招標(biāo)是主要采購(gòu)方式，要及時(shí)糾正“套用模板”“定向設(shè)計(jì)”“陪標(biāo)陪跑”等不良現(xiàn)象，鼓勵(lì)小微企業(yè)、民營(yíng)資本參與公平競(jìng)爭(zhēng)，積極采取“揭榜掛帥”“任務(wù)分解”“模塊拼裝”等方式選定合作企業(yè)。按照數(shù)字政府建設(shè)不同階段，分別選擇不同類型和“專長(zhǎng)”企業(yè)參與，比如信息化工程項(xiàng)目可行性研究階段，可吸納多家企業(yè)集體參加，以課題研究小組等形式集智攻關(guān)，后續(xù)可借鑒“賽馬制”等確定項(xiàng)目實(shí)施單位等。三是加強(qiáng)政企數(shù)據(jù)流通。數(shù)據(jù)治理成為政府與企業(yè)的共同方向，政務(wù)數(shù)據(jù)、公共數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)等相互“碰撞”又交叉融合，政府與企業(yè)跨地區(qū)、跨行業(yè)數(shù)據(jù)交換成為新趨勢(shì)，必須及時(shí)制定數(shù)據(jù)共享目錄清單、權(quán)責(zé)清單。推進(jìn)政企合作協(xié)議認(rèn)定、政企糾紛解決法治化路徑，在法治保障前提下，通過數(shù)據(jù)交換甚至交易流通，“組建”任務(wù)驅(qū)動(dòng)下的行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)。

（三）信任合約化的轉(zhuǎn)譯機(jī)制

面對(duì)日益龐雜的數(shù)據(jù)增量，以及由數(shù)據(jù)要素化引發(fā)的各類治理難題，政府與企業(yè)應(yīng)當(dāng)盡早簽訂“同盟”合約，借助較為成熟的技術(shù)手段，逐步建立信任支撐下的各類轉(zhuǎn)譯機(jī)制。一是問題呈現(xiàn)的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制。責(zé)任分擔(dān)機(jī)制是把問題分解到不同責(zé)任主體的轉(zhuǎn)譯方式，是調(diào)和政府“公益驅(qū)動(dòng)”與企業(yè)“私益驅(qū)動(dòng)”的重要紐帶。在共同解決問題過程中，政府與企業(yè)更容易實(shí)現(xiàn)整體性治理，相應(yīng)的問題清單制度、任務(wù)清單制度等要及時(shí)跟上，數(shù)字化監(jiān)管、安全性評(píng)估、用數(shù)據(jù)評(píng)判等手段成為“標(biāo)配”。還要區(qū)分整體責(zé)任與部分責(zé)任、外部責(zé)任與內(nèi)部責(zé)任，用不同層級(jí)法律明晰政企合作的權(quán)力與權(quán)利邊界。二是利益統(tǒng)合的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)機(jī)制。要將項(xiàng)目建設(shè)企業(yè)與系統(tǒng)運(yùn)維企業(yè)分開，系統(tǒng)開發(fā)單位與數(shù)據(jù)管理單位獨(dú)立，避免形成新的數(shù)據(jù)壟斷和數(shù)字鴻溝。企業(yè)免費(fèi)提供技術(shù)、政府用數(shù)據(jù)換取服務(wù)、政企聯(lián)名開發(fā)“產(chǎn)品”等是政企合作的發(fā)展方向，共同出資成立并運(yùn)營(yíng)混合制公司也可在條件成熟地區(qū)試點(diǎn)。三是數(shù)據(jù)征召的整體聯(lián)動(dòng)機(jī)制。通過數(shù)據(jù)吸納更多行動(dòng)者集體行動(dòng)，處理好人類與非人類行動(dòng)者的關(guān)系。優(yōu)先落實(shí)各項(xiàng)數(shù)據(jù)要素基本制度，加快構(gòu)建基于數(shù)據(jù)的信用制度，引入公司治理中的管家理論、委托代理制等，實(shí)現(xiàn)互動(dòng)式規(guī)劃、管家式輔助、代理式管理一體推進(jìn)。在項(xiàng)目競(jìng)標(biāo)、系統(tǒng)開發(fā)、平臺(tái)建設(shè)和數(shù)據(jù)分析中，以政企合作為“樣本”或?qū)ο笙刃邢仍?，為其他?shù)字政府建設(shè)項(xiàng)目積累經(jīng)驗(yàn)。四是全向動(dòng)員的激勵(lì)獎(jiǎng)懲機(jī)制。動(dòng)員技術(shù)、制度和數(shù)據(jù)等非人類行動(dòng)者積極發(fā)揮作用，鼓勵(lì)區(qū)塊鏈等信任科技在政務(wù)領(lǐng)域推廣應(yīng)用。加快現(xiàn)有各類制度執(zhí)行與效能評(píng)價(jià)，用共同經(jīng)濟(jì)利益激勵(lì)政府和企業(yè)引入新技術(shù)，用實(shí)際應(yīng)用效果吸引更多人群參與技術(shù)普及。超越系統(tǒng)開發(fā)和平臺(tái)搭建的簡(jiǎn)單范疇，在市域治理、公共服務(wù)、智庫(kù)研究、技術(shù)攻關(guān)等領(lǐng)域拓展政企合作事項(xiàng)和范圍。注重依托政府信用幫助企業(yè)紓困，在集資融資、項(xiàng)目競(jìng)標(biāo)等方面提供更多政策支持。在一系列轉(zhuǎn)譯機(jī)制綜合作用下，政企之間信任基礎(chǔ)將會(huì)更加牢固，政企合作的行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)也將在數(shù)字政府建設(shè)中發(fā)揮更加重要的作用。

四 結(jié)論與展望

數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化，就是要通過市場(chǎng)“看不見的手”加強(qiáng)數(shù)據(jù)資源調(diào)配，打破利益格局和數(shù)據(jù)壁壘，以更加公平公正的方式進(jìn)行數(shù)據(jù)交換和信息共享，進(jìn)一步發(fā)揮數(shù)據(jù)要素的“潤(rùn)滑劑”“催化劑”“調(diào)和劑”等作用，實(shí)現(xiàn)依據(jù)數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)路徑重構(gòu)政府工作流程、優(yōu)化企業(yè)運(yùn)行機(jī)制等目的。行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)理論認(rèn)為，行動(dòng)者可以是人，也可以是“物”，數(shù)據(jù)、技術(shù)和制度都可以躋身其中。數(shù)據(jù)“石油”變成政府治理不可或缺的稀有資源，有望成為數(shù)字時(shí)代新的核心行動(dòng)者，引導(dǎo)和帶領(lǐng)其他行動(dòng)者共同參與國(guó)家治理的“集體行動(dòng)”。數(shù)據(jù)確權(quán)等有關(guān)制度的逐步建立，有利于更好地促進(jìn)不同治理主體實(shí)現(xiàn)“公私”數(shù)據(jù)共享與優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，形成新的“技術(shù)紅利”和“數(shù)據(jù)紅利”，打破異質(zhì)網(wǎng)絡(luò)中的角色區(qū)別與身份識(shí)別。從政府治理能力與群眾接受能力兩端入手，通過優(yōu)化合作方式與協(xié)作機(jī)制，可以為維護(hù)政企合作網(wǎng)絡(luò)穩(wěn)定運(yùn)行源源不斷注入“活力”。堅(jiān)持“用數(shù)據(jù)說話”“按數(shù)據(jù)評(píng)判”，通過技術(shù)支撐和安全托底增加政企之間信任，可以創(chuàng)造更加包容開放的政企合作模式。不可否認(rèn)，數(shù)據(jù)確權(quán)問題、隱私保護(hù)問題、信息公開問題等，將依然制約政府與企業(yè)深度合作與有機(jī)融合。在政府主導(dǎo)型的現(xiàn)有治理體系下，數(shù)據(jù)如何更好發(fā)揮作用、釋放效能面臨諸多現(xiàn)實(shí)難題，以政企合作為切入點(diǎn)，旨在為探尋數(shù)字政府建設(shè)模式創(chuàng)新積累素材，為不斷創(chuàng)新政府治理方式手段提供更多可能。[9]

今后，為更好地促進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)中的政企合作，應(yīng)當(dāng)在學(xué)理分析的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步探尋可操作與可驗(yàn)證的現(xiàn)實(shí)路徑，需要積極采取制度優(yōu)化、政策試點(diǎn)、機(jī)制完善和技術(shù)創(chuàng)新等一系列改革舉措。一是加快構(gòu)建數(shù)字政府政企合作的專屬制度體系。在國(guó)家數(shù)字政府建設(shè)指導(dǎo)意見、數(shù)據(jù)要素基礎(chǔ)制度和國(guó)家“十四五”信息化建設(shè)規(guī)劃等相關(guān)文件指導(dǎo)下，因地制宜建立適合地方實(shí)際的具體制度體系，以市域或縣域政府為單位，縮小制度的適用范圍和約束邊界，重點(diǎn)在優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、技術(shù)交流合作、數(shù)據(jù)交流交易、權(quán)力清單、任務(wù)清單等方面制定“個(gè)性化”的具體制度。[10]注重用數(shù)字化手段搭建制度比對(duì)平臺(tái)和制度文本知識(shí)庫(kù)，優(yōu)先在政企合作領(lǐng)域使用新技術(shù)工具助力制度執(zhí)行與效能驗(yàn)證。二是積極鼓勵(lì)地方性政策試點(diǎn)與經(jīng)驗(yàn)交流推廣。各地陸續(xù)出臺(tái)了數(shù)字政府建設(shè)規(guī)劃，也涌現(xiàn)出各具特色的地方經(jīng)驗(yàn)，要及時(shí)把這些好做法、好方式及時(shí)提煉為新“樣本”，通過智庫(kù)研究、案例評(píng)比、經(jīng)驗(yàn)交流等多種途徑，將“特殊性”的政企合作模式歸納為“一般性”的通用模板。適當(dāng)吸收科研攻關(guān)、工程建設(shè)、社會(huì)服務(wù)等領(lǐng)域政企合作出現(xiàn)的新做法，大膽在數(shù)字政府建設(shè)中“試錯(cuò)”，盡量縮短政策試點(diǎn)向形成制度的轉(zhuǎn)化周期。[11]三是分級(jí)分類檢驗(yàn)機(jī)制運(yùn)行效果并及時(shí)完善。配套機(jī)制是動(dòng)態(tài)更新和發(fā)展變化的，數(shù)字政府建設(shè)本身也是不斷升級(jí)迭代的過程，相應(yīng)的運(yùn)行機(jī)制更容易由新的替換舊的，因而必須實(shí)時(shí)檢驗(yàn)實(shí)際效果并及時(shí)適配完善。不同級(jí)別、不同地區(qū)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的階段和水平不盡相同，需要分別設(shè)定發(fā)展目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)路徑，政府有關(guān)部門要把政企合作的實(shí)際效果作為數(shù)字政府績(jī)效評(píng)估的重要內(nèi)容，通過群眾監(jiān)督或?qū)I(yè)機(jī)構(gòu)評(píng)估等舉措，增加相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制和考評(píng)機(jī)制，最終實(shí)現(xiàn)政企合作的全過程全周期監(jiān)管。[12]四是有效發(fā)揮技術(shù)應(yīng)用的示范引領(lǐng)效應(yīng)。數(shù)字政府建設(shè)被認(rèn)為是政府職能轉(zhuǎn)變的“前沿陣地”，具有較為廣泛的影響力，相應(yīng)的做法會(huì)向其他改革領(lǐng)域輻射。新技術(shù)往往會(huì)被優(yōu)先用于數(shù)字政府建設(shè)的具體項(xiàng)目中，其中的技術(shù)應(yīng)用和成果轉(zhuǎn)化需要引起更多重視。各級(jí)政府尤其是街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層政府，更要把技術(shù)與制度的相互嵌入與深入融合當(dāng)作“頭等大事”，解決好技術(shù)應(yīng)用與數(shù)據(jù)治理的“最先一公里”問題。有需要的街道或鄉(xiāng)鎮(zhèn)可視情設(shè)立專門的技術(shù)管理部門，專職負(fù)責(zé)與技術(shù)企業(yè)的業(yè)務(wù)交流與項(xiàng)目合作，杜絕以往“外行指導(dǎo)內(nèi)行”等信息化建設(shè)項(xiàng)目中的“弊病”。[13]

總之，數(shù)字政府建設(shè)中的政企合作面臨許多新情況新問題，以往政府職能轉(zhuǎn)變過程中積累的成功經(jīng)驗(yàn)，可以用來應(yīng)對(duì)這些“疑難雜癥”。除此之外，數(shù)字化轉(zhuǎn)型帶來的一些“個(gè)性化”難題，也要以變應(yīng)變積極采取相應(yīng)的“定制化”手段來面對(duì)，最終實(shí)現(xiàn)人類與非人類行動(dòng)者“和平相處”共同迎接數(shù)字化大潮帶來的新挑戰(zhàn)。