李華胤

增強(qiáng)基層政府的服務(wù)能力和回應(yīng)能力是加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要內(nèi)容。為了提高農(nóng)村公共服務(wù)的現(xiàn)代化水平,地方政府積極運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù),開(kāi)展了諸如互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)、App服務(wù)平臺(tái)等數(shù)字化服務(wù)改革項(xiàng)目。這些改革項(xiàng)目在一定程度上提高了政府為農(nóng)民提供公共服務(wù)的效率,但農(nóng)民的參與性和使用率卻存在較大的差異。旨在提高服務(wù)效力的改革項(xiàng)目只有在較高的治理績(jī)效中才能實(shí)質(zhì)性提升農(nóng)村服務(wù)質(zhì)量。與其他改革項(xiàng)目相比,農(nóng)村信息化服務(wù)改革項(xiàng)目在進(jìn)村實(shí)施中會(huì)自然產(chǎn)生一種針對(duì)改革項(xiàng)目本身的文本性訴求(1)文本性訴求是指與改革項(xiàng)目、政策文本的理解、功能和應(yīng)用等高度關(guān)聯(lián)的群眾訴求,是一種自源性訴求。農(nóng)村改革項(xiàng)目、三農(nóng)政策進(jìn)村入戶(hù)的過(guò)程中會(huì)產(chǎn)生這一類(lèi)訴求。它的主要特點(diǎn)是非物質(zhì)利益性、理解性、技術(shù)操作性、隱藏性、非正式表達(dá)性和客觀(guān)存在性。。這一類(lèi)訴求具有隱藏性,極易被推進(jìn)改革的主體(基層政府和干部)所輕視或忽視,使農(nóng)民“知道改革但不理解、不會(huì)應(yīng)用改革成果”,導(dǎo)致改革績(jī)效較低。本文以H村在執(zhí)行服務(wù)平臺(tái)數(shù)字化改革項(xiàng)目(“一家親”App)中的“文本性訴求-干部回應(yīng)”為研究對(duì)象,探究二者與改革績(jī)效之間的邏輯關(guān)系。

一 文獻(xiàn)回顧與問(wèn)題提出

基層政府和干部是推進(jìn)改革項(xiàng)目的主體,負(fù)有提高改革項(xiàng)目績(jī)效的責(zé)任,而提升改革項(xiàng)目績(jī)效直接關(guān)系到基層政府的公信力。在農(nóng)村改革項(xiàng)目落地實(shí)施的任何一個(gè)環(huán)節(jié),通過(guò)調(diào)節(jié)或優(yōu)化相關(guān)要素都會(huì)帶來(lái)績(jī)效的改進(jìn)。對(duì)此,學(xué)術(shù)界形成了以下四類(lèi)主要觀(guān)點(diǎn)。

一是過(guò)程主義的績(jī)效提升路徑。政府績(jī)效主要受到“價(jià)值取向、政府管理目標(biāo)、行政管理體制、政府組織結(jié)構(gòu)、政府人員素質(zhì)、政府管理技術(shù)手段和財(cái)政體制”等要素的影響(2)徐雙敏《政府績(jī)效的影響因素研究》,《行政論壇》2007年第6期,第10頁(yè)。。增強(qiáng)政府治理過(guò)程中的農(nóng)民參與、資源投入、多元協(xié)作效應(yīng)等可以促使政府更關(guān)注項(xiàng)目實(shí)效。在農(nóng)村改革項(xiàng)目執(zhí)行中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村莊要給予農(nóng)民參與的機(jī)會(huì),賦予農(nóng)民公共責(zé)任感,以高質(zhì)量的農(nóng)民參與提升改革項(xiàng)目績(jī)效。有研究發(fā)現(xiàn),公眾參與可以正向影響企業(yè)環(huán)境績(jī)效,且這一關(guān)系在考慮政策沖擊和進(jìn)行工具變量等檢驗(yàn)后仍穩(wěn)健存在(3)龍文濱、聶柔、高翔《公眾參與、政府回應(yīng)與企業(yè)環(huán)境績(jī)效——基于污染監(jiān)督與資源支持的中介效應(yīng)研究》,《財(cái)務(wù)研究》2022年第3期,第89頁(yè)。。此外,政府積極回應(yīng)農(nóng)民的訴求,可以形成“回應(yīng)性參與”效應(yīng)(4)李華胤《回應(yīng)性參與:農(nóng)村改革中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)民的行為互動(dòng)機(jī)制——基于三個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革試驗(yàn)的調(diào)查與比較》,《中國(guó)行政管理》2020年第9期,第128頁(yè)。,從而在農(nóng)民的參與和支持中提升改革效能。農(nóng)村改革單元的選擇也會(huì)影響改革績(jī)效,“村民小組作為成員民主參與的實(shí)現(xiàn)單元,在改革中發(fā)揮著基礎(chǔ)性的作用”(5)楊明《繞不開(kāi)的“組”:中國(guó)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革的單元選擇——基于農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)的調(diào)查》,《四川師范大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2020年第3期,第56頁(yè)。。另外,從改革項(xiàng)目本身來(lái)看,改革項(xiàng)目在下鄉(xiāng)中要破除條塊分割體制導(dǎo)致的資源割裂、資源依賴(lài)、精英俘獲以及形式主義等問(wèn)題,發(fā)揮村級(jí)組織和農(nóng)民的協(xié)同作用,強(qiáng)化利益動(dòng)員和社會(huì)動(dòng)員(6)紀(jì)芳《項(xiàng)目落地的差異化實(shí)踐:運(yùn)作機(jī)制及其治理績(jī)效——基于蘇中X村和鄂東B村的項(xiàng)目實(shí)踐考察》,《農(nóng)林經(jīng)濟(jì)管理學(xué)報(bào)》2021年第3期,第388頁(yè)。,進(jìn)而才能增進(jìn)治理績(jī)效。

二是結(jié)果主義的績(jī)效改進(jìn)路徑。通過(guò)對(duì)政府治理績(jī)效開(kāi)展縱向考評(píng)的問(wèn)責(zé)和橫向比較的激勵(lì),可以成為驅(qū)動(dòng)政府改進(jìn)績(jī)效的內(nèi)在動(dòng)力。自上而下的問(wèn)責(zé)制能夠通過(guò)規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織領(lǐng)導(dǎo)行為影響政府組織績(jī)效(7)吳建南、岳妮《問(wèn)責(zé)制度、領(lǐng)導(dǎo)行為與組織績(jī)效:面向我國(guó)西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的探索性研究》,《中國(guó)行政管理》2009年第2期,第123頁(yè)。?；诳?jī)效結(jié)果的問(wèn)責(zé)考評(píng),通過(guò)績(jī)效反饋使政府關(guān)注歷史績(jī)效和社會(huì)績(jī)效,并在績(jī)效差距中形成自我激勵(lì)。直接來(lái)自上級(jí)政府的問(wèn)責(zé)壓力會(huì)促使街道或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府關(guān)注自身績(jī)效并著力改善績(jī)效(8)王程偉、馬亮《績(jī)效反饋如何影響政府績(jī)效?——問(wèn)責(zé)壓力的調(diào)解作用》,《公共行政評(píng)論》2021年第4期,第100頁(yè)。。當(dāng)然,上級(jí)政府通過(guò)政府橫向之間的治理評(píng)比、排名和拉練,也會(huì)不同程度地刺激基層政府著力于改善績(jī)效。

三是主觀(guān)主義的績(jī)效實(shí)現(xiàn)路徑?；鶎庸賳T作為改革項(xiàng)目的執(zhí)行者,改革項(xiàng)目的績(jī)效直接與其政治晉升掛鉤。在錦標(biāo)賽體制下,晉升錦標(biāo)賽是中國(guó)政府官員的激勵(lì)模式(9)周黎安《中國(guó)地方官員的晉升錦標(biāo)賽模式研究》,《經(jīng)濟(jì)研究》2007年第7期,第36頁(yè)。,是提高績(jī)效的主要誘因。在脫貧錦標(biāo)賽下,地方政府圍繞脫貧指標(biāo)開(kāi)展橫向競(jìng)爭(zhēng),在“強(qiáng)激勵(lì)-強(qiáng)監(jiān)控”治理情境下提升治理質(zhì)量(10)王剛、白浩然《脫貧錦標(biāo)賽:地方貧困治理的一個(gè)分析框架》,《公共管理學(xué)報(bào)》2018年第1期,第108頁(yè)。。地方官員的領(lǐng)導(dǎo)氣質(zhì)、責(zé)任認(rèn)知以及自我期望等主觀(guān)因素都會(huì)影響績(jī)效。積極的官員往往會(huì)有較高程度的發(fā)展性責(zé)任認(rèn)知,會(huì)自我激勵(lì)選擇高績(jī)效的行動(dòng)策略。領(lǐng)導(dǎo)高度重視不僅能夠產(chǎn)生當(dāng)期績(jī)效,而且還能引起績(jī)效疊加和轉(zhuǎn)移,產(chǎn)生可持續(xù)績(jī)效(11)龐明禮、王曉曼《“領(lǐng)導(dǎo)高度重視”式治理的績(jī)效可持續(xù)性研究——基于對(duì)中部某縣H村的觀(guān)察》,《地方治理研究》2019年第2期,第2頁(yè)。?？傊?地方領(lǐng)導(dǎo)人的政績(jī)觀(guān)是改革項(xiàng)目績(jī)效的重要影響要素之一。

四是管理主義的績(jī)效控制路徑。影響政府績(jī)效的多種因素在作用過(guò)程上是一個(gè)“黑箱”,各種因素的關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜(12)吳建南、張翔《政府績(jī)效的決定因素:觀(guān)點(diǎn)述評(píng)、邏輯關(guān)系及研究方法》,《西安交通大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2006年第1期,第12頁(yè)。。對(duì)政府績(jī)效實(shí)施全面科學(xué)管理可以有效把控政府治理中的不確定性和風(fēng)險(xiǎn)因素,進(jìn)而提高績(jī)效水平?？?jī)效管理推進(jìn)機(jī)制有助于提高政府執(zhí)行力(13)周志忍、徐艷晴《政府績(jī)效管理的推進(jìn)機(jī)制:中美比較的啟示》,《中國(guó)行政管理》2016年第4期,第139頁(yè)。。對(duì)目標(biāo)管理類(lèi)、效能監(jiān)察類(lèi)、外部評(píng)價(jià)類(lèi)等績(jī)效管理工具的采用,有助于改善和提升政府績(jī)效的不同方面(14)孟慶國(guó)、劉翔宇《地方政府績(jī)效管理工具運(yùn)用機(jī)制對(duì)政府績(jī)效的影響——基于我國(guó)地級(jí)市層面的實(shí)證研究》,《中國(guó)行政管理》2017年第5期,第74頁(yè)。。換言之,加強(qiáng)農(nóng)村改革項(xiàng)目執(zhí)行中的預(yù)算管理、風(fēng)險(xiǎn)管理、分權(quán)或授權(quán)、目標(biāo)設(shè)定、過(guò)程監(jiān)測(cè)以及資源調(diào)配等,均可以提高績(jī)效。

綜上所述,四類(lèi)主要觀(guān)點(diǎn)對(duì)于我們理解和研究農(nóng)村改革項(xiàng)目績(jī)效的影響因素和提升路徑有極大的理論價(jià)值。與常規(guī)性政府治理事務(wù)不同,農(nóng)村改革項(xiàng)目是國(guó)家建設(shè)基層社會(huì)的國(guó)家工程,帶有很明確的國(guó)家治理目標(biāo)性。提升農(nóng)村改革項(xiàng)目績(jī)效既依賴(lài)于農(nóng)民的廣泛參與,也依賴(lài)于基層干部和農(nóng)民的深度協(xié)作。從現(xiàn)實(shí)來(lái)看,農(nóng)民群眾既非常關(guān)心、也非常愿意參與改革項(xiàng)目。只是一些改革項(xiàng)目(尤其是以現(xiàn)代信息技術(shù)為載體的服務(wù)改革)在進(jìn)村入戶(hù)實(shí)施的過(guò)程中,農(nóng)民群眾必然會(huì)產(chǎn)生一種針對(duì)改革項(xiàng)目本身的訴求,如“改革項(xiàng)目是做什么的、對(duì)我有什么用、我怎么使用、干部能不能教會(huì)我”等。這一類(lèi)訴求具有非物質(zhì)利益性、理解性、技術(shù)操作性、隱藏性、非正式表達(dá)性、客觀(guān)存在性等特征,它源自農(nóng)村改革項(xiàng)目本身,而非改革項(xiàng)目執(zhí)行所牽動(dòng)或觸發(fā)的利益訴求,可以定義為“文本性訴求”。文本性訴求是指與政策文本的理解、應(yīng)用等高度相關(guān)聯(lián)的訴求,是一種自源性訴求,與改革項(xiàng)目在實(shí)施過(guò)程中的誘致性訴求相對(duì)應(yīng)。從訴求的產(chǎn)生方向看,文本性訴求與改革項(xiàng)目相隨,是自上而下產(chǎn)生的,是農(nóng)村改革項(xiàng)目的源頭性訴求。應(yīng)該說(shuō),這類(lèi)訴求在大多數(shù)農(nóng)村改革項(xiàng)目中普遍存在,只是在不同的改革項(xiàng)目中,其表現(xiàn)程度或規(guī)模存在差異性。文本性訴求能否得到基層政府和干部的有效回應(yīng)直接影響著農(nóng)民對(duì)改革項(xiàng)目的實(shí)質(zhì)性參與程度,進(jìn)而影響改革項(xiàng)目績(jī)效。既有理論研究較少涉及文本性訴求及其回應(yīng)。

因此,基層政府和干部如何有效回應(yīng)文本性訴求,提高改革項(xiàng)目績(jī)效,既是現(xiàn)實(shí)問(wèn)題,也是理論命題。筆者于2020年4月在Y市H村調(diào)查中發(fā)現(xiàn),村“兩委”干部在推行服務(wù)平臺(tái)數(shù)字化改革項(xiàng)目時(shí),及時(shí)捕捉并解決了農(nóng)民群眾的文本性訴求,農(nóng)民高度參與改革項(xiàng)目,高效實(shí)現(xiàn)了預(yù)期目標(biāo)。本文以改革項(xiàng)目執(zhí)行中的文本性訴求為切入點(diǎn),深入剖析文本性訴求的有效回應(yīng)機(jī)制,并嘗試構(gòu)建預(yù)見(jiàn)性回應(yīng)模式。

二 改革項(xiàng)目中的文本性訴求與干部回應(yīng):H村的案例

2020年初,Y市“自治、德治、法治”三治融合領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“三治辦”)在全市范圍內(nèi)試點(diǎn)推行服務(wù)平臺(tái)數(shù)字化改革項(xiàng)目,旨在利用現(xiàn)代信息技術(shù)提高農(nóng)村服務(wù)水平和治理能力。下轄12個(gè)村民小組、1000多戶(hù)農(nóng)戶(hù)的H村是改革項(xiàng)目試點(diǎn)村之一(15)本文調(diào)查材料及數(shù)據(jù)來(lái)自課題組2020年5月在H村的實(shí)地調(diào)查。。

(一)改革項(xiàng)目進(jìn)村與文本性訴求的預(yù)估

改革項(xiàng)目的重點(diǎn)在于向農(nóng)民推廣使用手機(jī)軟件“一家親”App。農(nóng)民用手機(jī)下載安裝App以后,實(shí)名注冊(cè)登錄,可以查詢(xún)各類(lèi)政務(wù)服務(wù)信息,表達(dá)訴求,參與村務(wù)決策和監(jiān)督等。在改革項(xiàng)目啟動(dòng)初期,Y市三治辦召集試點(diǎn)村“兩委”干部以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府召開(kāi)座談會(huì),下發(fā)并講解了改革項(xiàng)目的實(shí)施方案。據(jù)H村黨支書(shū)說(shuō):“縣里開(kāi)會(huì)的時(shí)候,我們只知道這個(gè)項(xiàng)目跟別的項(xiàng)目不一樣,也沒(méi)現(xiàn)場(chǎng)教我們干部怎么用,咋跟老百姓宣傳呢?”為了真正地執(zhí)行好改革項(xiàng)目,H村“兩委”干部和12個(gè)村民小組長(zhǎng)專(zhuān)門(mén)召開(kāi)了項(xiàng)目推進(jìn)會(huì)。在會(huì)議上,村支書(shū)和參會(huì)的村“兩委”干部、村民小組長(zhǎng)都提出了這樣的疑問(wèn):“我們自己都不會(huì)用,老百姓肯定也不會(huì)使用App。”所有村“兩委”干部一致認(rèn)為,只有解決好農(nóng)民使用性訴求,才能真正使改革項(xiàng)目落地。根據(jù)實(shí)地調(diào)查,在改革項(xiàng)目實(shí)施前,存有這類(lèi)訴求的比例達(dá)到了89%,期望得到村“兩委”干部技術(shù)操作方面幫助的比例達(dá)到了91%;在改革項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)程中,有這類(lèi)訴求的比例達(dá)到了42%。

(二)村“兩委”干部的回應(yīng)策略及持續(xù)性

在項(xiàng)目推進(jìn)會(huì)上,村“兩委”干部就“如何解決農(nóng)民可能存在的訴求”進(jìn)行了討論,形成了“干部教農(nóng)民、每組一名技術(shù)員”的解決方案。第一步是每一個(gè)村民小組抽選一位技術(shù)員,可以是懂技術(shù)的青壯年村民,也可以是村民小組組長(zhǎng),每位小組技術(shù)員專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)教會(huì)所在村民小組的農(nóng)戶(hù)使用App,村委會(huì)給每位小組技術(shù)員發(fā)放1000元的酬勞。第二步是由村委會(huì)出面,把負(fù)責(zé)服務(wù)平臺(tái)數(shù)字化改革項(xiàng)目的三名專(zhuān)業(yè)技術(shù)員請(qǐng)到村里,對(duì)村“兩委”干部、12名小組技術(shù)員進(jìn)行技術(shù)培訓(xùn)。對(duì)此,村支書(shū)認(rèn)為:“我們得先把干部教會(huì),再由干部、每個(gè)組的技術(shù)員去教老百姓,這樣才能真正從根子上解決老百姓不會(huì)用的問(wèn)題?！苯?jīng)過(guò)培訓(xùn),村“兩委”干部以及12名小組技術(shù)員已經(jīng)完全知曉App的基本功能,學(xué)會(huì)了App操作技術(shù)。

(三)回應(yīng)力度與農(nóng)民反應(yīng)

技術(shù)培訓(xùn)會(huì)結(jié)束后,12名小組技術(shù)員以戶(hù)為單位上門(mén)解決農(nóng)民的使用性訴求。村委會(huì)對(duì)小組技術(shù)員的基本要求是:幫助農(nóng)民下載App并在線(xiàn)注冊(cè)和登錄,每一戶(hù)必須保證教會(huì)任意一位家庭成員使用App。他學(xué)會(huì)后,再教其他家庭成員使用。小組技術(shù)員入戶(hù)必須做好登記,給農(nóng)戶(hù)留下手機(jī)號(hào)。農(nóng)戶(hù)在使用中有任何困惑都可以給小組技術(shù)員打電話(huà),小組技術(shù)員上門(mén)解決。同時(shí),小組技術(shù)員在入戶(hù)時(shí)還要向農(nóng)戶(hù)宣講服務(wù)平臺(tái)數(shù)字化改革項(xiàng)目的基本內(nèi)容與改革目的,并就農(nóng)民的疑問(wèn)進(jìn)行解釋。在整個(gè)項(xiàng)目推進(jìn)中,農(nóng)戶(hù)也可以就近向任何村“兩委”干部表達(dá)訴求,村“兩委”干部要積極地解決村民的技術(shù)性訴求。農(nóng)戶(hù)對(duì)村“兩委”干部著力解決技術(shù)性問(wèn)題的行動(dòng)非常認(rèn)可,“村里派技術(shù)員一家一家跑,到家里手把手教,當(dāng)場(chǎng)給我們講解它(App)的好處。”

(四)回應(yīng)效力與改革成效

H村“兩委”干部采取的積極行動(dòng)極大地推進(jìn)了服務(wù)平臺(tái)數(shù)字化改革項(xiàng)目落地。一方面,12名小組技術(shù)員在入戶(hù)中清晰地向村民宣講了App改革項(xiàng)目的主要功能及其便利性,提高了農(nóng)民群眾的政策知曉度及認(rèn)同度,并積極支持和參與到改革項(xiàng)目之中。根據(jù)實(shí)地調(diào)查,項(xiàng)目推進(jìn)一個(gè)月后,H村的App知曉率達(dá)到了91%,意愿使用率達(dá)到了82.4%,認(rèn)同率為98.2%。另一方面,大量農(nóng)民開(kāi)始使用App獲取相關(guān)服務(wù),提升了改革項(xiàng)目績(jī)效。據(jù)實(shí)地調(diào)查,H村的App下載率達(dá)到了90.2%,使用率達(dá)到了70.8%。根據(jù)試點(diǎn)村的橫向?qū)Ρ?無(wú)論是下載率還是使用率,H村均排名第一。對(duì)此,Y市三治辦工作人員認(rèn)為:“在改革項(xiàng)目試點(diǎn)中,H村的普及率、激活率和使用量都是最高的。老百姓用得多,實(shí)現(xiàn)了預(yù)期目標(biāo)?！?/p>

三 預(yù)判訴求與預(yù)見(jiàn)性回應(yīng):從源頭提高改革項(xiàng)目績(jī)效的行動(dòng)機(jī)制分析

通過(guò)跟蹤觀(guān)察和分析發(fā)現(xiàn),H村“兩委”干部在執(zhí)行上級(jí)數(shù)字化服務(wù)改革項(xiàng)目時(shí)之所以能夠提高績(jī)效,關(guān)鍵在于預(yù)判訴求并采取有效的回應(yīng)行動(dòng)。

(一)村“兩委”干部的回應(yīng)式政策執(zhí)行行為是提高績(jī)效的基礎(chǔ)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干部、村“兩委”干部是農(nóng)村改革項(xiàng)目的執(zhí)行主體,更是責(zé)任主體。他們既承擔(dān)著提高改革項(xiàng)目績(jī)效、實(shí)現(xiàn)預(yù)期改革效果的行政責(zé)任,也承擔(dān)著讓改革項(xiàng)目普惠于民、服務(wù)于民的治理責(zé)任。從政策執(zhí)行者的角度來(lái)看,基層政府和干部在執(zhí)行改革項(xiàng)目的過(guò)程中的行動(dòng)策略決定著改革績(jī)效達(dá)成的狀態(tài)和程度。任何改革項(xiàng)目都是國(guó)家自上而下對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的整合和建設(shè),最直接的作用對(duì)象是農(nóng)民。將農(nóng)民的意愿、訴求和建議等納入改革項(xiàng)目的執(zhí)行過(guò)程,是提高改革項(xiàng)目績(jī)效的基本條件。當(dāng)然,這也要求基層政府和干部對(duì)改革項(xiàng)目有著較高的責(zé)任認(rèn)知(16)李華胤《責(zé)任認(rèn)知與基層干部有效回應(yīng)的關(guān)系機(jī)制——兩個(gè)案例的比較分析》,《廣西大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2021年第1期,第63頁(yè)。。即基層政府和干部對(duì)改革項(xiàng)目的認(rèn)知路徑越傾向于服務(wù),其執(zhí)行改革項(xiàng)目的行政責(zé)任和治理責(zé)任的內(nèi)化程度越高,越有可能采取有效的治理行動(dòng)去提升改革實(shí)效。H村“兩委”干部在執(zhí)行服務(wù)平臺(tái)數(shù)字化改革項(xiàng)目時(shí),不僅將自己視為政策執(zhí)行者,更將自己視為政策受益者,及時(shí)感知和捕捉到會(huì)影響改革項(xiàng)目績(jī)效的潛在性訴求。對(duì)于數(shù)字化服務(wù)改革項(xiàng)目,受制于農(nóng)民群眾的技術(shù)素養(yǎng)偏低這一普遍性的問(wèn)題,“農(nóng)民不會(huì)理解服務(wù)平臺(tái)數(shù)字化改革項(xiàng)目”或者“農(nóng)民不會(huì)使用App”等隱性存在的可能性訴求,也必然會(huì)隨著改革項(xiàng)目的推進(jìn)成為一個(gè)肯定性的顯性訴求,并且會(huì)一直持續(xù)存在。數(shù)字化服務(wù)改革項(xiàng)目的直接績(jī)效就是農(nóng)民的廣泛使用。由此可見(jiàn),農(nóng)民的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)素養(yǎng)是影響數(shù)字化改革項(xiàng)目績(jī)效的核心要素。有效回應(yīng)潛在性訴求則成為基層政府和干部執(zhí)行改革項(xiàng)目的一項(xiàng)重要工作,也是提高改革項(xiàng)目績(jī)效的前提。圍繞文本性訴求,H村采取了“先培訓(xùn)干部再教會(huì)百姓”、“每組一名技術(shù)員”的行動(dòng)策略,在回應(yīng)農(nóng)民訴求中去執(zhí)行改革項(xiàng)目。從行動(dòng)策略上看,H村“兩委”干部的行為是一種回應(yīng)式政策執(zhí)行行為。在改革項(xiàng)目執(zhí)行之初,行政主體將潛在的農(nóng)民訴求納入改革項(xiàng)目進(jìn)程,以回應(yīng)訴求找到改革項(xiàng)目落地的切入口,并將回應(yīng)訴求嵌入改革項(xiàng)目執(zhí)行的全過(guò)程之中,增強(qiáng)了改革項(xiàng)目的農(nóng)民支持和農(nóng)民參與。理論上,這是一種回應(yīng)式政策執(zhí)行行為?；貞?yīng)式政策執(zhí)行是將改革項(xiàng)目中的群眾訴求有機(jī)地嵌入改革項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中,將回應(yīng)訴求與政策執(zhí)行雙向一體化的過(guò)程。回應(yīng)性越強(qiáng),群眾越是支持和參與改革項(xiàng)目,改革項(xiàng)目的績(jī)效自然也就越高。

(二)對(duì)源頭訴求的敏銳性預(yù)判是提高績(jī)效的關(guān)鍵

訴求是回應(yīng)的基點(diǎn)。訴求的內(nèi)容、性質(zhì)和表達(dá)形式?jīng)Q定著政府回應(yīng)的形式。農(nóng)村改革項(xiàng)目在執(zhí)行中存在三類(lèi)基本訴求:一是目標(biāo)性訴求,改革項(xiàng)目要解決農(nóng)民的既有訴求,創(chuàng)造更好的發(fā)展條件;二是誘致性訴求,改革項(xiàng)目在實(shí)施中誘發(fā)的農(nóng)民利益訴求;三是文本性訴求,針對(duì)改革項(xiàng)目本身的理解性或操作性訴求。從訴求的生成之源看,前兩類(lèi)訴求是自下而上的,生成于鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)部,是一種顯性的訴求;第三類(lèi)訴求是自上而下的,與農(nóng)村改革項(xiàng)目的政策文本相伴相生,是一種隱性的訴求。在時(shí)間序列上,文本性訴求是農(nóng)村改革項(xiàng)目進(jìn)入鄉(xiāng)村社會(huì)時(shí)就會(huì)產(chǎn)生的一種源頭訴求,體現(xiàn)為政策文件的正式話(huà)語(yǔ)表達(dá)與農(nóng)民理解之間的錯(cuò)位與沖突,是一種理解性和使用性的訴求。這種訴求在數(shù)字化、信息化改革中表現(xiàn)得最為明顯和突出。源頭性訴求往往比較隱蔽,需要基層政府和干部進(jìn)行敏銳的預(yù)判和捕捉;它的有效解決不依賴(lài)于行政資源、經(jīng)濟(jì)資源等的調(diào)配與再配置,而是依賴(lài)于改革執(zhí)行者無(wú)限接近農(nóng)民進(jìn)行有效的話(huà)語(yǔ)解釋、宣傳和傳授使用方法等行動(dòng)。源頭訴求的有效回應(yīng)會(huì)反過(guò)來(lái)促進(jìn)改革績(jī)效的有效實(shí)現(xiàn)。因?yàn)楦母飯?zhí)行者在有效回應(yīng)源頭訴求的行動(dòng)過(guò)程中會(huì)與農(nóng)民進(jìn)行群體的或個(gè)體的非正式協(xié)商、日常溝通等深層次的互動(dòng),這在無(wú)形之中增強(qiáng)了農(nóng)民對(duì)改革項(xiàng)目的支持和參與,進(jìn)而推進(jìn)改革項(xiàng)目并提升改革項(xiàng)目實(shí)效。因此,對(duì)源頭訴求的敏銳性感知和預(yù)判既反映著基層政府和干部的治理能力,也是改革項(xiàng)目績(jī)效的首要決定要素。有預(yù)見(jiàn)力的政府要求治理行為的重點(diǎn)是預(yù)防措施,這樣公共組織在將來(lái)會(huì)更有效率和效能(17)珍妮特·V.登哈特、羅伯特·B.登哈特《新公共服務(wù):服務(wù),而不是掌舵》,丁煌譯,中國(guó)人民大學(xué)出版社2016年版,第12頁(yè)。。H村“兩委”干部在推行服務(wù)平臺(tái)數(shù)字化改革項(xiàng)目時(shí),在沒(méi)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提示的情況下,敏銳地意識(shí)到“農(nóng)民不會(huì)用App”可能是影響改革項(xiàng)目進(jìn)度的首要因素,并通過(guò)會(huì)議研討的方式,就源頭訴求達(dá)成共識(shí),正式將以技術(shù)使用為核心的文本性訴求納入改革項(xiàng)目議程,從而為改革項(xiàng)目績(jī)效實(shí)現(xiàn)奠定了基礎(chǔ)。正如H村村民所說(shuō):“我們確實(shí)不會(huì)用App,需要干部教我們,他們挨家挨戶(hù)地教,我們也更曉得它有什么用,也會(huì)好好學(xué)。要是干部不教,我們也懶得提,不用就是了?！笨梢?jiàn),文本性訴求的非物質(zhì)利益性決定了農(nóng)民不會(huì)明確地正式表達(dá),但會(huì)在日常生活中進(jìn)行非正式的表達(dá),這就需要基層干部的敏銳感知和預(yù)判,消除隱形訴求對(duì)改革項(xiàng)目績(jī)效的負(fù)向影響。而對(duì)民眾潛在訴求的敏銳感知和捕捉以及回應(yīng),本身就是政府或官員的內(nèi)在責(zé)任。回應(yīng)是負(fù)責(zé)任的重要體現(xiàn),而責(zé)任與績(jī)效直接關(guān)聯(lián)。

(三)以治理性回應(yīng)行動(dòng)解決文本性訴求是提升績(jī)效的核心

服務(wù)平臺(tái)數(shù)字化改革項(xiàng)目的本質(zhì)是以信息化、數(shù)字化提升農(nóng)村公共服務(wù)質(zhì)量,但數(shù)字化服務(wù)改革項(xiàng)目提升農(nóng)村公共服務(wù)質(zhì)量的關(guān)鍵在于農(nóng)民群眾的數(shù)字素養(yǎng)。農(nóng)村居民受教育程度普遍偏低所引發(fā)的數(shù)字素養(yǎng)較低是影響數(shù)字服務(wù)改革績(jī)效的重要因素(18)謝秋山、陳世香《中西部農(nóng)村公共服務(wù)數(shù)字化轉(zhuǎn)型面臨的挑戰(zhàn)及其應(yīng)對(duì)》,《電子政務(wù)》2021年第8期,第87頁(yè)。,也構(gòu)成數(shù)字化服務(wù)改革項(xiàng)目中的一個(gè)普遍性農(nóng)民訴求。消除鄉(xiāng)村社會(huì)數(shù)字鴻溝與數(shù)字賦能之間的張力以及由此而衍生的內(nèi)生困境是檢驗(yàn)數(shù)字鄉(xiāng)村戰(zhàn)略政策效能的重要指標(biāo)(19)楊嶸均、操遠(yuǎn)芃《論鄉(xiāng)村數(shù)字賦能與數(shù)字鴻溝間的張力及其消解》,《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2021年第5期,第36頁(yè)。。因此,基層政府和干部必須通過(guò)公共決策議程,把文本性訴求的解決納入到改革項(xiàng)目的推進(jìn)之中,以有效的訴求回應(yīng)來(lái)吸引農(nóng)民的使用,從而提高績(jī)效。數(shù)字化服務(wù)改革中的文本性訴求需要基層政府和干部采取有效行動(dòng)向農(nóng)民傳授使用方法和操作流程。H村“兩委”干部為了解決普遍存在的文本性訴求,制定了有效的行動(dòng)方案。一是“先培訓(xùn)干部再教會(huì)村民”,通過(guò)集中參訓(xùn)的方式,提高村“兩委”干部對(duì)改革項(xiàng)目的認(rèn)同度,并掌握使用技巧。二是每個(gè)村民小組配備一名技術(shù)員,以組為單位入戶(hù),現(xiàn)場(chǎng)傳授軟件的下載、注冊(cè)、登錄、瀏覽等操作方法?？梢钥闯?村“兩委”干部的行動(dòng)策略是在突出和重視文本性訴求的基礎(chǔ)上,以實(shí)質(zhì)性的治理行動(dòng)有效回應(yīng)訴求?；貞?yīng)行動(dòng)體現(xiàn)為村組聯(lián)動(dòng),注重技術(shù)服務(wù),以入戶(hù)服務(wù)的方式解決村民在技術(shù)使用方面的問(wèn)題,這符合村民對(duì)改革項(xiàng)目的期盼。而村級(jí)組織以及時(shí)、積極的方式進(jìn)行“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”式回應(yīng),將村民對(duì)改革項(xiàng)目的期盼程度最大化,進(jìn)而有助于提高使用率。文本性訴求與App使用率高度關(guān)聯(lián),有效回應(yīng)普遍存在的文本性訴求可以成倍數(shù)地提高農(nóng)民的使用率,進(jìn)而提高服務(wù)平臺(tái)數(shù)字化改革項(xiàng)目的實(shí)際效能。農(nóng)民的使用率是反映數(shù)字化服務(wù)改革項(xiàng)目的重要顯性指標(biāo)。政府治理的內(nèi)在邏輯是以有效的行動(dòng)策略和行動(dòng)機(jī)制最大程度地解決社會(huì)公共問(wèn)題。在這個(gè)意義上,村“兩委”干部的行為本質(zhì)是一種治理性回應(yīng)行動(dòng)。治理性回應(yīng)反映了治理主體具有較高的自主性,能夠在治理取向下作出符合民眾期盼和意愿的善治性回應(yīng)行動(dòng)(20)李華胤《治理性回應(yīng):從自設(shè)性工作組看鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為邏輯——以A鎮(zhèn)“老股金工作組”為分析對(duì)象》,《探索》2020年第6期,第169頁(yè)。。在實(shí)踐中,治理性回應(yīng)的直接效果是可以最大程度地贏(yíng)得民眾的信任、支持和參與,形成良性的互動(dòng),進(jìn)而提升改革項(xiàng)目績(jī)效。

(四)回應(yīng)前置與連續(xù)回應(yīng):在“賦能”與“用能”的對(duì)接中增進(jìn)績(jī)效

鄉(xiāng)村技術(shù)治理對(duì)創(chuàng)新傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理方式,構(gòu)建鄉(xiāng)村有效治理體系具有重要的治理價(jià)值(21)沈費(fèi)偉、陳曉玲《技術(shù)如何重構(gòu)鄉(xiāng)村——鄉(xiāng)村技術(shù)治理的實(shí)現(xiàn)路徑考察》,《學(xué)術(shù)界》2021年第2期,第97頁(yè)。服務(wù)平臺(tái)數(shù)字化改革項(xiàng)目的實(shí)質(zhì)是通過(guò)信息技術(shù)手段對(duì)村“兩委”干部提供公共服務(wù)、村民獲取公共服務(wù)進(jìn)行雙重賦能。賦能是基礎(chǔ),也是手段;農(nóng)民的“接能”與“用能”才是數(shù)字治理的目標(biāo)。如前所述,農(nóng)民由于較低的數(shù)字素養(yǎng)而生的文本性訴求是影響服務(wù)平臺(tái)數(shù)字化改革項(xiàng)目績(jī)效的重要因素。從時(shí)間序列看,文本性訴求具有先存性和持續(xù)性,存在于改革項(xiàng)目的全過(guò)程,這就要求基層政府和干部將回應(yīng)貫穿于改革全流程,進(jìn)行持續(xù)性回應(yīng)。從案例看,H村“兩委”干部基于改革項(xiàng)目的特殊性預(yù)判到了普遍存在的文本性訴求,并采取了有效的回應(yīng)行動(dòng)。在第一輪入戶(hù)回應(yīng)結(jié)束時(shí),大多數(shù)農(nóng)戶(hù)已經(jīng)掌握了App的操作方法,也教會(huì)了家庭成員?！盎貞?yīng)前置”(22)張航《回應(yīng)前置:農(nóng)村基層協(xié)商走向治理有效的路徑探析——以天長(zhǎng)市“農(nóng)村社區(qū)治理實(shí)驗(yàn)區(qū)”為例》,《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2021年第5期,第91頁(yè)。的行動(dòng)以主動(dòng)回應(yīng)、事前回應(yīng)的機(jī)制有效解決了改革項(xiàng)目推進(jìn)之初的規(guī)?；V求,但只能降低訴求的數(shù)量,并不能徹底消除訴求。因?yàn)槌掷m(xù)而穩(wěn)定的數(shù)字素養(yǎng)不是僅靠幾分鐘的現(xiàn)場(chǎng)傳授就能建立起來(lái)的,隨著時(shí)間推移,仍會(huì)有一部分農(nóng)戶(hù)不會(huì)使用App。文本性訴求是指與改革項(xiàng)目、政策文本的理解、功能和應(yīng)用等高度關(guān)聯(lián)的群眾訴求,是一種自源性訴求。農(nóng)村改革項(xiàng)目、三農(nóng)政策進(jìn)村入戶(hù)的過(guò)程中,隨即就會(huì)產(chǎn)生這一類(lèi)訴求。它的主要特點(diǎn)是非物質(zhì)利益性、理解性、技術(shù)操作性、隱藏性、非正式表達(dá)性和客觀(guān)存在性。同時(shí)也會(huì)因?yàn)樵O(shè)備操作不當(dāng)而引起新的技術(shù)訴求。這些訴求得到基層政府和干部回應(yīng)的程度與App的使用數(shù)量直接相關(guān),進(jìn)而影響改革項(xiàng)目績(jī)效。針對(duì)這一問(wèn)題,H村村委會(huì)以小組技術(shù)員為依托,一方面要求技術(shù)員及時(shí)上門(mén)解決農(nóng)戶(hù)的技術(shù)訴求,另一方面以地緣距離為行動(dòng)原則,要求距離較近的村“兩委”干部及時(shí)關(guān)注農(nóng)戶(hù)使用中的訴求并及時(shí)解決。通過(guò)非正式的制度化渠道,將基于訴求預(yù)判建立起來(lái)的回應(yīng)前置機(jī)制轉(zhuǎn)換為持續(xù)回應(yīng)機(jī)制,使文本性訴求的回應(yīng)行動(dòng)貫穿于改革項(xiàng)目推進(jìn)的全過(guò)程,逐漸降低文本性訴求的數(shù)量和內(nèi)容,保證在回應(yīng)互動(dòng)的過(guò)程中建立起穩(wěn)健性的App使用量和偏好度。服務(wù)平臺(tái)數(shù)字化改革項(xiàng)目的治理價(jià)值是賦能,村“兩委”干部的回應(yīng)前置行動(dòng)以及持續(xù)回應(yīng)行動(dòng)則在于塑造村民的數(shù)字素養(yǎng),增強(qiáng)其使用信息技術(shù)獲取公共服務(wù)的能力,實(shí)現(xiàn)技術(shù)“賦能”到農(nóng)戶(hù)“用能”的有效銜接?；貞?yīng)前置機(jī)制下回應(yīng)行動(dòng)的持續(xù)性越強(qiáng),用戶(hù)的訴求越少,用戶(hù)的使用能力隨之增強(qiáng),技術(shù)“賦能”轉(zhuǎn)化為農(nóng)民“用能”的可能性越大,改革項(xiàng)目績(jī)效也就越高。

四 預(yù)見(jiàn)性回應(yīng)與政府改革項(xiàng)目績(jī)效的關(guān)系及模式

H村“兩委”干部在執(zhí)行服務(wù)平臺(tái)數(shù)字化改革項(xiàng)目中的行動(dòng)策略是通過(guò)有效回應(yīng)農(nóng)民的文本性訴求實(shí)現(xiàn)最大化的使用率。預(yù)見(jiàn)性回應(yīng)是理解基層政府和干部提升改革項(xiàng)目績(jī)效的邏輯與路徑。

(一)文本性訴求的回應(yīng)性是改革項(xiàng)目績(jī)效的重要影響因素

涉農(nóng)改革項(xiàng)目均以自上而下的方式進(jìn)入農(nóng)村,是國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村的整合與治理。因此,所有的改革項(xiàng)目在進(jìn)村入戶(hù)時(shí),農(nóng)民隨之產(chǎn)生潛藏在改革政策文件背后的文本性訴求。它們代表著農(nóng)民對(duì)改革政策文件本身的理解性、使用性、功用性的訴求,也反映著農(nóng)民對(duì)改革項(xiàng)目的關(guān)注和參與意愿。政府回應(yīng)性影響著改革項(xiàng)目執(zhí)行中的農(nóng)民參與性,參與對(duì)農(nóng)村改革項(xiàng)目有著實(shí)質(zhì)性的影響(23)楊明《控制型參與:農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革中的行政與民主——基于湖北省宜城市改革試點(diǎn)單位的研究》,《廣西大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2020年第2期,第71頁(yè)。,進(jìn)而影響改革項(xiàng)目績(jī)效。改革項(xiàng)目的績(jī)效可以分為內(nèi)部?jī)?yōu)化績(jī)效和社會(huì)適應(yīng)績(jī)效(24)陳亦寶《“最多跑一次”改革績(jī)效實(shí)際測(cè)評(píng)、影響因素及優(yōu)化路徑研究——基于杭州市的實(shí)證調(diào)查》,浙江大學(xué)2019年碩士學(xué)位論文,第71頁(yè)。。一方面,基層政府和干部對(duì)隱性的文本性訴求進(jìn)行回應(yīng),意味著基層組織能夠適應(yīng)治理事務(wù)的需要進(jìn)行內(nèi)部調(diào)整、協(xié)調(diào)與重構(gòu)流程,能夠優(yōu)化基層組織內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制,凝聚治理能力;另一方面,基層政府和干部對(duì)隱性文本性訴求的回應(yīng)性說(shuō)明其執(zhí)行改革項(xiàng)目的邏輯是服務(wù)和治理?；鶎诱透刹磕軌蛲ㄟ^(guò)協(xié)商、合作的方式激發(fā)基層民眾的參與,進(jìn)而在一種良性的互動(dòng)中推進(jìn)改革項(xiàng)目落地運(yùn)轉(zhuǎn),增強(qiáng)改革項(xiàng)目的社會(huì)適應(yīng)績(jī)效。反之,基層政府和干部不能及時(shí)覺(jué)察到農(nóng)民的文本性訴求,甚至是回避或逃避,只會(huì)讓農(nóng)民漠視改革項(xiàng)目?？梢?jiàn),隱性的文本性訴求是農(nóng)村改革項(xiàng)目績(jī)效的重要影響要素。H村“兩委”干部將文本性訴求的有效回應(yīng)行動(dòng)嵌入到改革項(xiàng)目執(zhí)行的整個(gè)過(guò)程中,使得改革項(xiàng)目的政策宣傳、動(dòng)員與訴求回應(yīng)同步進(jìn)行,最大程度地激發(fā)農(nóng)民參與積極性,提高了改革項(xiàng)目效能。這說(shuō)明,在特定條件下,普遍存在的文本性訴求與改革項(xiàng)目績(jī)效緊密相關(guān)。文本性訴求的回應(yīng)性越高,農(nóng)民參與改革項(xiàng)目的可能性也就越高,越能提高改革項(xiàng)目績(jī)效。

(二)預(yù)見(jiàn)性回應(yīng):基于訴求“預(yù)見(jiàn)—回應(yīng)”能力的行為模式

從H村的案例看,服務(wù)平臺(tái)數(shù)字化改革項(xiàng)目績(jī)效實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵在于村“兩委”干部在執(zhí)行改革項(xiàng)目中采取了預(yù)見(jiàn)性回應(yīng)策略。預(yù)見(jiàn)性回應(yīng)是基層政府和干部對(duì)治理過(guò)程中隱性的民眾訴求進(jìn)行精準(zhǔn)把握并采取有效的回應(yīng)行動(dòng)。預(yù)見(jiàn)性回應(yīng)既是一種有效的回應(yīng)行為模式,也是一種政府治理的行動(dòng)策略。從政府回應(yīng)性的發(fā)展趨勢(shì)看,應(yīng)該積極“探尋從‘民呼政應(yīng)’到‘未呼先應(yīng)’的超越之道,構(gòu)建‘未訴先辦’的新型實(shí)踐樣態(tài),實(shí)現(xiàn)‘接訴即辦’的優(yōu)化轉(zhuǎn)型”(25)劉巧蘭、王叢虎《從“民呼政應(yīng)”走向“未呼先應(yīng)”——基于“接訴即辦”實(shí)踐樣態(tài)及其優(yōu)化轉(zhuǎn)型的探討》,《上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2022年第3期,第73頁(yè)。。從理論和實(shí)踐上看,預(yù)見(jiàn)性回應(yīng)體現(xiàn)為一種源頭治理。預(yù)見(jiàn)性回應(yīng)策略可以提升改革項(xiàng)目績(jī)效,但需要滿(mǎn)足兩個(gè)條件,或者說(shuō)受到兩個(gè)要素的影響。

一是文本性訴求的預(yù)見(jiàn)能力。它指的是基層政府和干部在政策執(zhí)行中對(duì)政策受眾隱形訴求的洞察力與預(yù)判力。這種能力既取決于基層政府和干部自身對(duì)政策性質(zhì)的認(rèn)知,也取決于把政策受眾納入到政策執(zhí)行環(huán)節(jié)中的能力。改革項(xiàng)目的性質(zhì)不同,影響改革項(xiàng)目績(jī)效的因素也不同,因而民眾在改革項(xiàng)目執(zhí)行中的角色、功能以及作用限度等都不同。基層政府和干部對(duì)改革項(xiàng)目政策性質(zhì)的精準(zhǔn)認(rèn)知程度越高,越能精準(zhǔn)地找到影響此類(lèi)政策績(jī)效的隱性的文本性訴求,并采取與之相適應(yīng)的行動(dòng)策略。基層政府和干部從民眾的角度出發(fā)去考量政策執(zhí)行的程度越大,越能精準(zhǔn)預(yù)判農(nóng)民的文本性訴求,越能洞察這種訴求對(duì)政策執(zhí)行的影響力,越能提前采取行動(dòng)解決訴求。H村“兩委”干部準(zhǔn)確地認(rèn)識(shí)到服務(wù)平臺(tái)數(shù)字化改革項(xiàng)目是信息技術(shù)操作、普及和推廣性質(zhì)的政策項(xiàng)目,改革項(xiàng)目執(zhí)行的關(guān)鍵因素是掌握技術(shù)操作技能,并從執(zhí)行主體自身的技術(shù)技能程度聯(lián)想到作為政策受眾的農(nóng)民群眾可能會(huì)存在技能訴求,從而在改革項(xiàng)目推行之前就提前采取有效行動(dòng)回應(yīng)農(nóng)民普遍存在的且會(huì)影響改革項(xiàng)目績(jī)效的文本性訴求。

二是文本性訴求的回應(yīng)能力。它包含基層政府和干部回應(yīng)文本性訴求的治理能力以及改革項(xiàng)目政策執(zhí)行的創(chuàng)新能力。基層政府和干部對(duì)文本性訴求的回應(yīng)是一種服務(wù)性的責(zé)任認(rèn)知路徑,將回應(yīng)責(zé)任與執(zhí)行改革的行政責(zé)任高度融合,使文本性訴求的回應(yīng)行動(dòng)與改革項(xiàng)目的創(chuàng)新執(zhí)行相結(jié)合,以有效的治理行動(dòng)提升訴求回應(yīng)的有效性。H村“兩委”干部將文本性訴求與改革項(xiàng)目績(jī)效直接關(guān)聯(lián),正視訴求,通過(guò)外聘技術(shù)員進(jìn)行技術(shù)培訓(xùn),在村里打造一批有能力回應(yīng)文本性訴求的小組技術(shù)員,小組技術(shù)員在入戶(hù)解決訴求中同步進(jìn)行政策宣傳、動(dòng)員與解釋,在一種面對(duì)面的溝通中向農(nóng)民群眾傳遞政策信息、展示回應(yīng)過(guò)程,在回應(yīng)現(xiàn)場(chǎng)凝聚回應(yīng)能力并提升改革項(xiàng)目的執(zhí)行能力,增進(jìn)了改革項(xiàng)目績(jī)效。有效回應(yīng)農(nóng)民群眾普遍存在的App使用的技術(shù)性訴求的本質(zhì),是以一種高效的方式解決農(nóng)民訴求的同時(shí)提高農(nóng)民的數(shù)字素養(yǎng),提升農(nóng)民數(shù)字素養(yǎng)可有效增加其對(duì)鄉(xiāng)村數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施的使用廣度和使用深度(26)蘇嵐嵐、張航宇、彭艷玲《農(nóng)民數(shù)字素養(yǎng)驅(qū)動(dòng)數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展的機(jī)理研究》,《電子政務(wù)》2021年第10期,第48頁(yè)。,進(jìn)而提升改革項(xiàng)目績(jī)效。

訴求表達(dá)與政府回應(yīng)是回應(yīng)理論的基本分析路徑。這一理論范式的基點(diǎn)是基于訴求的表達(dá)性而產(chǎn)生的政府回應(yīng)性,強(qiáng)調(diào)訴求表達(dá)行為與政府回應(yīng)行為的關(guān)聯(lián)性與邏輯性。無(wú)論是從理論還是從現(xiàn)實(shí)來(lái)看,民眾訴求既具有顯性的表達(dá)性,也具有隱性的潛存性。與顯性表達(dá)的訴求對(duì)應(yīng)的是政府對(duì)訴求的感知力和行動(dòng)力,與隱性的訴求對(duì)應(yīng)的是政府對(duì)訴求的預(yù)見(jiàn)力和行動(dòng)力。預(yù)見(jiàn)性回應(yīng)機(jī)制對(duì)既有回應(yīng)理論所偏重的基于顯性訴求的政府回應(yīng)進(jìn)行了拓展和延伸,強(qiáng)調(diào)回應(yīng)性政府不僅應(yīng)該對(duì)顯性訴求進(jìn)行回應(yīng),也要對(duì)隱性訴求進(jìn)行回應(yīng)。在預(yù)見(jiàn)性回應(yīng)機(jī)制下,政府回應(yīng)更偏向于一種主動(dòng)的、積極的回應(yīng)。本文所提出的預(yù)見(jiàn)性回應(yīng)正是一種更加積極、主動(dòng)的政府回應(yīng)模式。預(yù)見(jiàn)性回應(yīng)基于基層政府和干部對(duì)文本性訴求的預(yù)見(jiàn)能力和回應(yīng)能力。對(duì)民眾隱性的文本性訴求的預(yù)見(jiàn)能力越強(qiáng),回應(yīng)能力越強(qiáng),越能作出高質(zhì)量的預(yù)見(jiàn)性回應(yīng)行為。也就是說(shuō),基層政府和干部對(duì)民眾訴求呈現(xiàn)出一種“既預(yù)又治”的模式,反之則是“預(yù)而不治”或“不預(yù)不治”。

(三)預(yù)見(jiàn)性回應(yīng)是提高治理績(jī)效的有效路徑

無(wú)論是責(zé)任政府理論還是服務(wù)型政府理論,都強(qiáng)調(diào)理想的政府治理應(yīng)該是基于強(qiáng)回應(yīng)力的治理?；貞?yīng)力不僅包括政府和干部對(duì)民眾訴求的感知能力和作出有效溝通、反饋的能力,還包括有效預(yù)測(cè)、預(yù)見(jiàn)民眾訴求的能力。預(yù)見(jiàn)力是政府治理能力的重要內(nèi)容,也是治理能力的重要體現(xiàn),更是善治政府的構(gòu)成要素。一個(gè)善治的服務(wù)體系必然可以高質(zhì)量地回應(yīng)民眾訴求(27)李華胤《建構(gòu)專(zhuān)一性的“回應(yīng)官員”可以提高回應(yīng)性嗎?——以橫村“回應(yīng)員”為分析對(duì)象》,《四川師范大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2021年第3期,第95頁(yè)。。農(nóng)村改革項(xiàng)目的一個(gè)重要功能是解決農(nóng)民訴求,創(chuàng)造發(fā)展條件。但是農(nóng)村改革的過(guò)程,也是農(nóng)民訴求的集聚爆發(fā)過(guò)程。作為改革項(xiàng)目政策的執(zhí)行者,既要結(jié)合實(shí)際創(chuàng)新政策執(zhí)行方式,更要回應(yīng)紛繁復(fù)雜的農(nóng)民訴求。通常來(lái)說(shuō),有兩種基本路徑:第一種是預(yù)見(jiàn)性回應(yīng)策略。基層政府和干部結(jié)合政策特性,對(duì)改革項(xiàng)目在執(zhí)行中可能會(huì)產(chǎn)生的各類(lèi)農(nóng)民訴求進(jìn)行科學(xué)研判,提前采取有效的治理行動(dòng)進(jìn)行回應(yīng)。在這種回應(yīng)模式下,農(nóng)民訴求經(jīng)由基層政府和干部進(jìn)入政策執(zhí)行議程,政府主動(dòng)預(yù)判、發(fā)現(xiàn)和吸納訴求,訴求的回應(yīng)與改革項(xiàng)目政策的宣講動(dòng)員同步進(jìn)行,是一種主動(dòng)意義上的行動(dòng),容易增進(jìn)溝通和信任,推進(jìn)改革項(xiàng)目績(jī)效的達(dá)成。第二種是常規(guī)性回應(yīng)策略?；鶎诱透刹吭诟母镯?xiàng)目政策推行前不能洞察潛在的農(nóng)民訴求,農(nóng)民個(gè)體訴求在改革項(xiàng)目推進(jìn)過(guò)程中因需表達(dá),干部進(jìn)行針對(duì)性的回應(yīng),訴求回應(yīng)環(huán)節(jié)滯后于改革項(xiàng)目政策的宣講動(dòng)員,是一種被動(dòng)意義上的治理行動(dòng),體現(xiàn)為“應(yīng)訴而治”,治理績(jī)效與訴求回應(yīng)質(zhì)量高度相關(guān)。從回應(yīng)模式來(lái)看,預(yù)見(jiàn)性回應(yīng)強(qiáng)調(diào)政府在訴求回應(yīng)中的主動(dòng)性與積極性,回應(yīng)行動(dòng)基于政府預(yù)判訴求之后的一種有計(jì)劃、系統(tǒng)化的治理安排,是一種更加積極的治理模式,可以成倍數(shù)地增進(jìn)改革項(xiàng)目績(jī)效。

五 結(jié)論與討論

公共政策的價(jià)值取向會(huì)對(duì)政策的制定與執(zhí)行產(chǎn)生重要影響(28)燕繼榮、朱春昊《中國(guó)公共政策的調(diào)適——兼論“以人民為中心”的價(jià)值取向及其實(shí)踐》,《治理研究》2021年第5期,第39頁(yè)。,同樣,政策的執(zhí)行取向也會(huì)對(duì)政策績(jī)效產(chǎn)生重要影響。改革是新時(shí)代農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的主旋律。創(chuàng)新農(nóng)村改革政策執(zhí)行方式并切實(shí)提高改革績(jī)效是基層政府和干部的重要責(zé)任。這也相應(yīng)地要求基層政府和干部必須對(duì)農(nóng)村改革項(xiàng)目中可能會(huì)出現(xiàn)的各類(lèi)農(nóng)民訴求進(jìn)行精準(zhǔn)把握和研判,在有效回應(yīng)農(nóng)民訴求中增進(jìn)溝通和參與,提高改革項(xiàng)目績(jī)效。從H村“兩委”干部執(zhí)行服務(wù)平臺(tái)數(shù)字化改革項(xiàng)目的案例來(lái)看,任何改革項(xiàng)目在進(jìn)村入戶(hù)之時(shí),農(nóng)民都會(huì)隨之產(chǎn)生諸如“改革什么、有什么用、我怎么用”等文本性訴求。文本性訴求的表達(dá)方式更傾向于隱性表達(dá),但卻與改革項(xiàng)目進(jìn)程中的農(nóng)民參與性、合作性等緊密相關(guān),進(jìn)而直接影響改革項(xiàng)目績(jī)效?；诖濉皟晌备刹款A(yù)見(jiàn)性回應(yīng)行動(dòng)的內(nèi)在機(jī)制分析可以得出以下基本結(jié)論。

其一,文本性訴求是所有公共政策進(jìn)入鄉(xiāng)村社會(huì)時(shí)都會(huì)存在的一種隱形訴求,它反映著農(nóng)民對(duì)改革項(xiàng)目的關(guān)注、期待以及某種意愿。

其二,文本性訴求與改革項(xiàng)目績(jī)效緊密相關(guān)。文本性訴求得到基層政府和干部精準(zhǔn)預(yù)判的可能性越大,有效回應(yīng)的程度越高,越能獲得農(nóng)民對(duì)改革項(xiàng)目的信任、支持和積極參與,越能形成政社協(xié)同的改革績(jī)效。

其三,文本性訴求是一種隱性存在,需要基層政府和干部進(jìn)行精準(zhǔn)的研判和把握,并進(jìn)行創(chuàng)造性的回應(yīng)。這是提高改革項(xiàng)目績(jī)效的基本前提。

其四,預(yù)見(jiàn)性回應(yīng)模式是對(duì)預(yù)判到的普遍性存在的農(nóng)民訴求進(jìn)行有效回應(yīng)的行動(dòng)策略。而這以基層政府和干部具有較高的預(yù)見(jiàn)能力、回應(yīng)能力為基礎(chǔ)。

其五,預(yù)見(jiàn)性回應(yīng)行為是一種基于現(xiàn)實(shí)治理情境考量的前瞻性回應(yīng)模式,是現(xiàn)代化服務(wù)型政府的重要體現(xiàn)。無(wú)論是從政府治理現(xiàn)代化的角度還是回應(yīng)有效性的角度,預(yù)見(jiàn)性回應(yīng)是有效路徑,也是理想路徑。

在鄉(xiāng)村振興、鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)的時(shí)代大背景下,高質(zhì)量實(shí)現(xiàn)農(nóng)村改革項(xiàng)目績(jī)效是提升農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化水平的必然要求。改革項(xiàng)目的制定基于人民需求,在執(zhí)行中也必然要注意人民訴求,這要求作為政策執(zhí)行者的基層政府和干部必須精準(zhǔn)把握和有效回應(yīng)人民訴求。預(yù)見(jiàn)性回應(yīng)模式為從農(nóng)村改革項(xiàng)目的執(zhí)行中提升績(jī)效提供了一個(gè)可行的路徑借鑒。首先,基層政府和干部要“以人民為中心”去執(zhí)行好改革政策,轉(zhuǎn)變行政任務(wù)式思維,以人民需求、人民滿(mǎn)意為落腳點(diǎn)去執(zhí)行改革政策。其次,提高農(nóng)村改革項(xiàng)目施行過(guò)程中隱藏的以及可能會(huì)出現(xiàn)的農(nóng)民訴求的預(yù)判能力,通過(guò)走訪(fǎng)、座談、研討等形式,盡可能精準(zhǔn)、科學(xué)地把握農(nóng)民訴求。再次,增強(qiáng)訴求回應(yīng)能力。要善于創(chuàng)新機(jī)制,把所預(yù)判到的各類(lèi)訴求的回應(yīng)與改革項(xiàng)目的執(zhí)行結(jié)合起來(lái),通過(guò)回應(yīng)過(guò)程向農(nóng)民進(jìn)行政策宣傳、動(dòng)員以及傳遞政策信息,提高農(nóng)民的支持和參與。最后,要把農(nóng)民群眾關(guān)于改革項(xiàng)目的信息性、使用性訴求等吸納進(jìn)改革項(xiàng)目執(zhí)行議程,創(chuàng)新回應(yīng)形式與機(jī)制,以高效的治理性行動(dòng)解決好農(nóng)民群眾的困惑和需求。