綦文惠 秦玉友

義務(wù)教育是最大的公共產(chǎn)品,在社會(huì)主義現(xiàn)代化教育強(qiáng)國(guó)建設(shè)中具有基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性作用,推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展成為公平之舉和時(shí)代之需。2021年,我國(guó)實(shí)現(xiàn)了縣域義務(wù)教育基本均衡發(fā)展,義務(wù)教育工作重心由基本均衡轉(zhuǎn)向優(yōu)質(zhì)均衡。黨的二十大報(bào)告提出,“加快義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化”(1)習(xí)近平《高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家而團(tuán)結(jié)奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第二十次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》(2022年10月16日),人民出版社2022年版,第34頁(yè)。,進(jìn)一步凸顯了義務(wù)教育均衡發(fā)展的重要性和緊迫性?；厮萁氖陙?lái)我國(guó)義務(wù)教育均衡發(fā)展歷程,黨和政府在關(guān)鍵歷史節(jié)點(diǎn)上審時(shí)度勢(shì),充分把握不同時(shí)期教育發(fā)展主要矛盾和關(guān)鍵問題,從頂層設(shè)計(jì)發(fā)力,出臺(tái)一系列政策,不斷縮小區(qū)域、城鄉(xiāng)、學(xué)校、群體之間的教育差距,形成了中國(guó)式義務(wù)教育均衡發(fā)展演進(jìn)路徑。本文以不同時(shí)期義務(wù)教育均衡發(fā)展的主導(dǎo)任務(wù)為主線,梳理我國(guó)義務(wù)教育均衡發(fā)展的演進(jìn)路徑,分析其背后的演進(jìn)邏輯,以期在新的歷史起點(diǎn)上為我國(guó)推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展提供建設(shè)思路。

一 我國(guó)義務(wù)教育均衡發(fā)展的演進(jìn)路徑

以主導(dǎo)任務(wù)為主線,我國(guó)義務(wù)教育均衡發(fā)展經(jīng)歷了以機(jī)會(huì)普及為核心的初步均衡時(shí)期、以資源均等為核心的基本均衡時(shí)期,現(xiàn)進(jìn)入以教師均質(zhì)為核心的優(yōu)質(zhì)均衡時(shí)期。本文從不同時(shí)期義務(wù)教育均衡發(fā)展的時(shí)代背景、政策脈絡(luò)、主要舉措、取得成效四個(gè)方面分析我國(guó)義務(wù)教育均衡發(fā)展的演進(jìn)路徑,全景式呈現(xiàn)我國(guó)推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的歷史進(jìn)程。

(一)以機(jī)會(huì)普及為核心的初步均衡發(fā)展時(shí)期(1985-2011年)

20世紀(jì)80年代以來(lái),隨著改革開放的不斷深化,國(guó)家建設(shè)急需高素質(zhì)人才和合格的勞動(dòng)者,而當(dāng)時(shí)我國(guó)勞動(dòng)力人口受教育年限整體偏低且教育發(fā)展不均衡性明顯。1985年,全國(guó)勞動(dòng)力人口平均受教育年限為6.14年,其中城鎮(zhèn)勞動(dòng)力人口平均受教育年限為8.23年,農(nóng)村勞動(dòng)力人口平均受教育年限僅為5.47年(2)李海崢等《中國(guó)人力資本報(bào)告2022》,中央財(cái)經(jīng)大學(xué)人力資本與勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)研究中心2022年發(fā)布,第49頁(yè)。。農(nóng)村勞動(dòng)力文盲與半文盲占27.9%,其中東部地區(qū)為22.1%,中部地區(qū)為25.4%,西部地區(qū)為39.7%(3)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)調(diào)查司編《中國(guó)農(nóng)村住戶調(diào)查年鑒—2010》,中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社2010年版,第95頁(yè)。。在個(gè)人層面,隨著高考制度的恢復(fù),讀書成為大多數(shù)人改變命運(yùn)的主要途徑,人們的上學(xué)熱情高漲,而教育機(jī)會(huì)的供給難以滿足學(xué)齡人口的教育需求。保障學(xué)齡人口“有學(xué)上”成為國(guó)家發(fā)展和人民需要的當(dāng)務(wù)之急,也成為義務(wù)教育初步均衡發(fā)展的主導(dǎo)任務(wù)。

1985年,《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》提出“把發(fā)展基礎(chǔ)教育的責(zé)任交給地方,有步驟地實(shí)行九年制義務(wù)教育”(4)《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》,《人民日?qǐng)?bào)》1985年5月29日,第1版。,標(biāo)志著我國(guó)進(jìn)入全面普及九年義務(wù)教育時(shí)期。1986年,國(guó)家頒布《義務(wù)教育法》,規(guī)定國(guó)家實(shí)行九年制義務(wù)教育(5)《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》,《人民日?qǐng)?bào)》1986年4月18日,第3版。,從法律上積極推進(jìn)義務(wù)教育機(jī)會(huì)普及。1997年,原國(guó)家教委發(fā)布《國(guó)家教委關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)城市教育綜合改革的若干意見》,提出“要加強(qiáng)薄弱校建設(shè),促進(jìn)義務(wù)教育學(xué)校的均衡化發(fā)展”(6)《國(guó)家教委關(guān)于印發(fā)〈國(guó)家教委關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)城市教育綜合改革的若干意見〉的通知》,《國(guó)家教育委員會(huì)政報(bào)》1998年第Z1期,第25頁(yè)。,這是我國(guó)首次在政策中明確提出義務(wù)教育“均衡化”,促進(jìn)義務(wù)教育學(xué)校均衡化發(fā)展成為當(dāng)時(shí)城市教育綜合改革的一項(xiàng)主要工作。到2000年,我國(guó)基本實(shí)現(xiàn)普及義務(wù)教育。此后,義務(wù)教育普及進(jìn)入“兩基攻堅(jiān)”階段,均衡發(fā)展逐漸成為義務(wù)教育發(fā)展的重心。2001年,教育部印發(fā)《全國(guó)教育事業(yè)第十個(gè)五年計(jì)劃》,提出“動(dòng)員全社會(huì)以多種形式關(guān)心和支持貧困地區(qū)義務(wù)教育的普及工作,加強(qiáng)并認(rèn)真組織實(shí)施教育對(duì)口支援工作,努力實(shí)現(xiàn)地區(qū)間教育事業(yè)的相對(duì)均衡發(fā)展”(7)《教育部關(guān)于印發(fā)〈全國(guó)教育事業(yè)第十個(gè)五年計(jì)劃〉的通知》,《教育部政報(bào)》2001年第9號(hào),第393頁(yè)。。2002年,《教育部關(guān)于加強(qiáng)基礎(chǔ)教育辦學(xué)管理若干問題的通知》提出,“積極推進(jìn)義務(wù)教育階段學(xué)校均衡發(fā)展”(8)《教育部關(guān)于加強(qiáng)基礎(chǔ)教育辦學(xué)管理若干問題的通知》,《中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院公報(bào)》2003年第3號(hào),第30頁(yè)。。2005年《教育部關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的若干意見》是首個(gè)系統(tǒng)部署義務(wù)教育均衡發(fā)展的專項(xiàng)政策,把推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展擺上重要位置,將工作的著力點(diǎn)放在推進(jìn)縣(市、區(qū))域內(nèi)義務(wù)教育均衡發(fā)展上來(lái)(9)《教育部關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的若干意見》,《中華人民共和國(guó)教育部公報(bào)》2005年第7-8號(hào),第54-55頁(yè)。。2006年,新修訂的《義務(wù)教育法》將“促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展”寫入法律(10)《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》,《中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院公報(bào)》2006年第23號(hào),第8頁(yè)。。自此,義務(wù)教育均衡發(fā)展從政策層面上升到法律層面,成為各級(jí)政府的法定義務(wù)。2007年,“義務(wù)教育均衡發(fā)展”寫入黨的十七大報(bào)告(11)胡錦濤《高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟 為奪取全面建設(shè)小康社會(huì)新勝利而奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十七次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》(2007年10月15日),《人民日?qǐng)?bào)》2007年10月25日,第3版。。2010年,《教育部關(guān)于貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀進(jìn)一步推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見》把均衡發(fā)展作為義務(wù)教育的重中之重,具體規(guī)劃了義務(wù)教育均衡發(fā)展的路線圖和時(shí)間表,力爭(zhēng)在2012年實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)義務(wù)教育初步均衡,到2020年實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)義務(wù)教育基本均衡(12)《教育部關(guān)于貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀進(jìn)一步推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見》,《中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院公報(bào)》2010年第20號(hào),第26頁(yè)。。同年,中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》,將均衡發(fā)展作為義務(wù)教育的戰(zhàn)略性任務(wù),提出“教育公平的關(guān)鍵是機(jī)會(huì)公平,基本要求是保障公民依法享有受教育的權(quán)利,重點(diǎn)是促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展和扶持困難群體”(13)《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》,《人民日?qǐng)?bào)》2010年7月30日,第13版。。義務(wù)教育均衡發(fā)展在政策話語(yǔ)上從“積極推進(jìn)”到“擺上重要位置”,到“重中之重”,再到“戰(zhàn)略性任務(wù)”,其重要性不斷凸顯。

這一時(shí)期國(guó)家采取一系列措施保障學(xué)齡人口接受義務(wù)教育,推進(jìn)義務(wù)教育初步均衡發(fā)展。在義務(wù)教育快速普及階段(2001年之前),在普及方式上,根據(jù)當(dāng)時(shí)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的現(xiàn)實(shí),國(guó)家采取分期分批的方式,有步驟地進(jìn)行“普九”。1985年,全國(guó)分三類地區(qū)開展“普九”:第一類是約占全國(guó)人口25%的城市、沿海各省市中的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和內(nèi)地少數(shù)發(fā)達(dá)地區(qū),第二類是約占全國(guó)人口一半的中等發(fā)展程度的鎮(zhèn)和農(nóng)村,第三類是約占全國(guó)人口25%的經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)(14)《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》,《人民日?qǐng)?bào)》1985年5月29日,第1版。。1994年,國(guó)家適時(shí)調(diào)整“普九”規(guī)劃,進(jìn)一步明確“普九”的重點(diǎn)在初中,難點(diǎn)在貧困地區(qū)、民族地區(qū),將全國(guó)按四類地區(qū)分三步走開展“普九”。第一步(1994-1996年)是在40%-45%人口地區(qū),主要是城市和經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度較高的農(nóng)村;第二步(1997-1998年)是增加了中等程度發(fā)展地區(qū)20%-25%的人口覆蓋地區(qū);第三步(1999-2000年)是中等發(fā)展程度地區(qū)余下的15%人口地區(qū)和貧困地區(qū)中條件較好的5%人口地區(qū)(15)《國(guó)家教委關(guān)于在九十年代基本普及九年義務(wù)教育和基本掃除青壯年文盲的實(shí)施意見》,《國(guó)家教育委員會(huì)政報(bào)》1994年第1-12期,第384頁(yè)。。隨著教育機(jī)會(huì)快速增加,學(xué)校數(shù)量不斷增多。在辦學(xué)和經(jīng)費(fèi)籌措上,采取“兩條腿走路”的方針,充分調(diào)動(dòng)地方積極性。1984年發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于籌措農(nóng)村學(xué)校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的通知》提出,“除國(guó)家撥給的教育事業(yè)費(fèi)外,鄉(xiāng)人民政府可以征收教育事業(yè)費(fèi)附加,并鼓勵(lì)社會(huì)各方面和個(gè)人自愿投資在農(nóng)村辦學(xué)”(16)《國(guó)務(wù)院關(guān)于籌措農(nóng)村學(xué)校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的通知》,《中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院公報(bào)》1984年第31號(hào),第1046頁(yè)。。為保障義務(wù)教育普及質(zhì)量,國(guó)家建立了評(píng)估驗(yàn)收制度。1994年,原國(guó)家教委頒布《普及義務(wù)教育評(píng)估驗(yàn)收暫行辦法》,根據(jù)入學(xué)率、輟學(xué)率、完成率以及文盲率等指標(biāo)評(píng)估普及程度,針對(duì)2000年前只能普及初等義務(wù)教育縣的村辦小學(xué),提出了底線要求,即要達(dá)到“班班有教室,校校無(wú)危房,學(xué)生人人有課桌凳,教師教學(xué)有教具和必備的資料”(17)《普及義務(wù)教育評(píng)估驗(yàn)收暫行辦法》,教育部網(wǎng)站,2008年4月11日發(fā)布,2023年6月20日訪問,http://www.moe.gov.cn/srcsite/A02/s5911/moe_621/199409/t19940924_81908.html。。

在快速實(shí)現(xiàn)基本普及之后,普及的工作重點(diǎn)發(fā)生轉(zhuǎn)變。西部地區(qū)集中力量進(jìn)行“兩基”攻堅(jiān),中部地區(qū)切實(shí)抓好“兩基”的鞏固和提高,東部地區(qū)力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量高水平“普九”。截至2002年底,西部地區(qū)“兩基”人口覆蓋率僅有77%,仍有410個(gè)縣尚未實(shí)現(xiàn)“兩基”,人均受教育年限僅為6.7年(18)《實(shí)現(xiàn)西部地區(qū)“兩基”是全面建設(shè)小康社會(huì)的重要戰(zhàn)略任務(wù)》,中國(guó)政府網(wǎng),2007年11月26日發(fā)布,2023年6月20日訪問,https://www.gov.cn/govweb/wszb/zhibo174/content_815837.htm。。針對(duì)西部地區(qū)義務(wù)教育普及困境,2004年起,國(guó)家開始實(shí)施西部地區(qū)“兩基”攻堅(jiān)計(jì)劃,通過加快農(nóng)村寄宿制學(xué)校建設(shè)、扶持農(nóng)村地區(qū)家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生就學(xué)、實(shí)施農(nóng)村中小學(xué)現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育、加大對(duì)口支援力度等措施(19)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)教育部等部門〈國(guó)家西部地區(qū)“兩基”攻堅(jiān)計(jì)劃(2004-2007年)〉的通知》,《中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院公報(bào)》2004年第11號(hào),第16-18頁(yè)。,解決制約西部地區(qū)實(shí)現(xiàn)“兩基”的瓶頸問題。在教育管理體制方面,農(nóng)村義務(wù)教育管理重心上移,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府辦學(xué)壓力有所減輕。2001年,開始實(shí)行在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下,由地方負(fù)責(zé)、分級(jí)管理、以縣為主的農(nóng)村義務(wù)教育管理體制(20)《國(guó)務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》,《中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院公報(bào)》2001年第23號(hào),第26頁(yè)。,縣級(jí)政府成為義務(wù)教育均衡發(fā)展的主要責(zé)任主體。在經(jīng)費(fèi)投入方面,自2006年起,國(guó)家逐步將農(nóng)村義務(wù)教育納入公共財(cái)政保障范圍,建立中央和地方分項(xiàng)目、按比例分擔(dān)的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。為防止因貧失學(xué)輟學(xué)影響機(jī)會(huì)普及,國(guó)家開始實(shí)施“兩免一補(bǔ)”政策(免除農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生學(xué)雜費(fèi),對(duì)貧困家庭學(xué)生免費(fèi)提供教科書并補(bǔ)助寄宿生生活費(fèi))(21)《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革的通知》,《中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院公報(bào)》第2006年第5號(hào),第35頁(yè)。。

從政策成效看,自1986年“九年制義務(wù)教育”寫入法律,到2000年,我國(guó)基本實(shí)現(xiàn)“普九”,義務(wù)教育普及率達(dá)到85%,“普九”驗(yàn)收的縣(市、區(qū))達(dá)2541個(gè),11個(gè)省市實(shí)現(xiàn)“普九”(22)教育部《2000年全國(guó)教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》,《中國(guó)教育報(bào)》2001年6月23日,第2版。。到2007年底,實(shí)現(xiàn)“兩基”驗(yàn)收的縣(市、區(qū))共3022個(gè),占全國(guó)總縣數(shù)的98.5%,“兩基”人口覆蓋率達(dá)99%(23)教育部《2007年全國(guó)教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》,《中國(guó)教育報(bào)》2008年5月5日,第2版。。到2011年底,西部42個(gè)邊遠(yuǎn)貧困縣實(shí)現(xiàn)“兩基”目標(biāo),全國(guó)所有縣(市、區(qū))和其他縣級(jí)行政區(qū)劃單位、所有省級(jí)行政區(qū)全部通過“兩基”國(guó)家驗(yàn)收,全國(guó)人口覆蓋率達(dá)到100%。至此,我國(guó)全面完成“普九”(24)《“兩基”耀中華 豐碑立千秋》,《中國(guó)教育報(bào)》2012年11月13日,第3版。。我國(guó)僅用25年普及了義務(wù)教育,實(shí)現(xiàn)了義務(wù)教育機(jī)會(huì)普及意義上的初步均衡。到2011年,全國(guó)勞動(dòng)力人口平均受教育年限為9.68年,其中農(nóng)村勞動(dòng)力人口平均受教育年限為8.57年(25)李海崢等《中國(guó)人力資本報(bào)告2022》,中央財(cái)經(jīng)大學(xué)人力資本與勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)研究中心2022年發(fā)布,第49-50頁(yè)。,分別比1985年提高了3.54年和3.10年,我國(guó)勞動(dòng)力人口素質(zhì)明顯提升。

(二)以資源均等為核心的基本均衡發(fā)展時(shí)期(2012-2021年)

隨著義務(wù)教育全面普及,學(xué)齡人口“有學(xué)上”的問題從根本上得到解決。但由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距較大,在普及義務(wù)教育的過程中,城鄉(xiāng)、區(qū)域、學(xué)校間的辦學(xué)水平存在明顯差距。面對(duì)我國(guó)從人力資源大國(guó)邁向人力資源強(qiáng)國(guó)的新形勢(shì),人民群眾教育需求從“有學(xué)上”轉(zhuǎn)向“上好學(xué)”的新期盼,義務(wù)教育發(fā)展水平還不能滿足國(guó)家發(fā)展需求和人民教育要求?？s小各地辦學(xué)差距,推進(jìn)資源配置均等化成為義務(wù)教育完成機(jī)會(huì)普及之后的主導(dǎo)任務(wù)。

2011-2012年,教育部先后與31個(gè)省(市、區(qū))及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)簽署義務(wù)教育均衡發(fā)展備忘錄,構(gòu)建了中央與地方協(xié)同推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制。2012年,教育部印發(fā)《縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)評(píng)估暫行辦法》,建立縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)評(píng)估制度,開展對(duì)義務(wù)教育發(fā)展基本均衡縣的督導(dǎo)檢查和評(píng)估認(rèn)定工作。同年,《國(guó)務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見》詳細(xì)制定了我國(guó)推進(jìn)義務(wù)教育基本均衡的任務(wù)書和時(shí)間表,要求“切實(shí)縮小校際差距,加快縮小城鄉(xiāng)差距,努力縮小區(qū)域差距”,率先在縣域內(nèi)實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育基本均衡發(fā)展。爭(zhēng)取“到2015年,全國(guó)義務(wù)教育鞏固率達(dá)到93%,實(shí)現(xiàn)基本均衡的縣(市、區(qū))比例達(dá)到65%;到2020年,全國(guó)義務(wù)教育鞏固率達(dá)到95%,實(shí)現(xiàn)基本均衡的縣(市、區(qū))比例達(dá)到95%”(26)《國(guó)務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見》,《中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院公報(bào)》2012年第26號(hào),第40頁(yè)。。這標(biāo)志著我國(guó)義務(wù)教育基本均衡進(jìn)入全面推進(jìn)時(shí)期。2014年,國(guó)務(wù)院教育督導(dǎo)委員會(huì)辦公室發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步做好縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)評(píng)估工作的通知》,評(píng)估的“核心指標(biāo)應(yīng)重點(diǎn)以義務(wù)教育學(xué)校資源配置為主”(27)《關(guān)于進(jìn)一步做好縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)評(píng)估工作的通知》,教育部網(wǎng)站,2014年3月7日發(fā)布,2023年6月22日訪問,http://www.moe.gov.cn/srcsite/A11/moe_1789/201802/t20180208_327119.html。。針對(duì)城鄉(xiāng)教育差距,2016年,《國(guó)務(wù)院關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化改革發(fā)展的若干意見》提出,“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育資源配置,向鄉(xiāng)村和城鄉(xiāng)結(jié)合部?jī)A斜”,“加快推進(jìn)縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育學(xué)校建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、教師編制標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、生均公用經(jīng)費(fèi)基準(zhǔn)定額統(tǒng)一、基本裝備配置標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一和‘兩免一補(bǔ)’政策城鄉(xiāng)全覆蓋”,到2020年,“縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展和城鄉(xiāng)基本公共教育服務(wù)均等化基本實(shí)現(xiàn)”(28)《國(guó)務(wù)院關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化改革發(fā)展的若干意見》,《中華人民共和國(guó)教育部公報(bào)》2016年第10號(hào),第2-3頁(yè)。。2019年,國(guó)家發(fā)展改革委等十八個(gè)部門聯(lián)合發(fā)布《加大力度推動(dòng)社會(huì)領(lǐng)域公共服務(wù)補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)提質(zhì)量 促進(jìn)形成強(qiáng)大國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的行動(dòng)方案》,將“推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展”作為補(bǔ)齊基本公共服務(wù)短板,加快實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的行動(dòng)任務(wù)之一(29)《加大力度推動(dòng)社會(huì)領(lǐng)域公共服務(wù)補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)提質(zhì)量 促進(jìn)形成強(qiáng)大國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的行動(dòng)方案》,國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)網(wǎng)站,2019年2月19日發(fā)布,2023年6月22日訪問,https://www.ndrc.gov.cn/xxgk/zcfb/tz/201902/W020190905514308218132.pdf。。

這一時(shí)期國(guó)家在辦學(xué)條件、師資隊(duì)伍、經(jīng)費(fèi)投入等方面采取了有力措施,促進(jìn)義務(wù)教育資源配置均等化。在學(xué)校辦學(xué)條件方面,積極推進(jìn)學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè),促進(jìn)學(xué)校辦學(xué)條件均衡。在農(nóng)村端,為中小學(xué)配齊圖書、教學(xué)實(shí)驗(yàn)儀器設(shè)備、音體美等器材,改善義務(wù)教育學(xué)校學(xué)生宿舍、食堂等生活設(shè)施,繼續(xù)實(shí)施農(nóng)村義務(wù)教育薄弱學(xué)校改造計(jì)劃和中西部農(nóng)村初中校舍改造工程等(30)《國(guó)務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見》,《中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院公報(bào)》2012年第26號(hào),第40頁(yè)。。同時(shí),面對(duì)農(nóng)村學(xué)生“抽絲式”減少的困境,特別關(guān)注鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校和鄉(xiāng)鎮(zhèn)寄宿制學(xué)校兩類學(xué)校的建設(shè)問題,合理布局兩類學(xué)校,“從最迫切的需求入手,推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和教學(xué)裝備配備,補(bǔ)齊兩類學(xué)校辦學(xué)條件短板”(31)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于全面加強(qiáng)鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校和鄉(xiāng)鎮(zhèn)寄宿制學(xué)校建設(shè)的指導(dǎo)意見》,《中華人民共和國(guó)教育部公報(bào)》2018年第5號(hào),第2頁(yè)。。在城鎮(zhèn)端,面對(duì)學(xué)生“集結(jié)式”增加產(chǎn)生的教育承載壓力,2016年,國(guó)家實(shí)施消除大班額計(jì)劃,采取學(xué)校擴(kuò)建改造和學(xué)生合理分流等措施,要求到2018年基本消除66人以上超大班額,到2020年基本消除56人以上大班額(32)《國(guó)務(wù)院關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化改革發(fā)展的若干意見》,《中華人民共和國(guó)教育部公報(bào)》2016年第10號(hào),第4頁(yè)。,重點(diǎn)化解城鎮(zhèn)“巨班大校”問題。在師資隊(duì)伍方面,著力破解農(nóng)村師資短缺難題,保障課程“開齊開足”的基本要求。2014年,實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn),將縣鎮(zhèn)、農(nóng)村中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一到城市標(biāo)準(zhǔn),即初中為1:13.5、小學(xué)為1:19(33)《中央編辦 教育部 財(cái)政部關(guān)于統(tǒng)一城鄉(xiāng)中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)的通知》,教育部網(wǎng)站,2014年12月9日發(fā)布,2023年6月22日訪問,http://www.moe.gov.cn/s78/A10/tongzhi/201412/t20141209_181014.html。,結(jié)束了我國(guó)中小學(xué)教師編制標(biāo)準(zhǔn)長(zhǎng)期城鄉(xiāng)倒掛的局面。2015年,國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《鄉(xiāng)村教師支持計(jì)劃(2015-2020年)》,從師德水平、教師補(bǔ)充、生活待遇、編制標(biāo)準(zhǔn)、職稱評(píng)聘、教師流動(dòng)、能力素質(zhì)、榮譽(yù)制度八方面入手(34)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)鄉(xiāng)村教師支持計(jì)劃(2015-2020年)的通知》,《中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院公報(bào)》2015年第17號(hào),第6-9頁(yè)。,增加鄉(xiāng)村教師職業(yè)吸引力。在經(jīng)費(fèi)投入方面,擴(kuò)大了經(jīng)費(fèi)保障范圍,增加了經(jīng)費(fèi)使用靈活性。2015年,義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)實(shí)現(xiàn)“三統(tǒng)一”,即統(tǒng)一城鄉(xiāng)義務(wù)教育分項(xiàng)目、按比例分擔(dān)的機(jī)制,統(tǒng)一城鄉(xiāng)義務(wù)教育學(xué)校生均公用經(jīng)費(fèi)基準(zhǔn)定額,統(tǒng)一城鄉(xiāng)義務(wù)教育學(xué)生“兩免一補(bǔ)”政策。同時(shí),規(guī)定“兩免一補(bǔ)”和生均公用經(jīng)費(fèi)基準(zhǔn)定額資金隨學(xué)生流動(dòng)可攜帶(35)《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制的通知》,《中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院公報(bào)》2015年第35號(hào),第30-31頁(yè)。。為評(píng)估義務(wù)教育發(fā)展基本均衡程度,自2013年起,國(guó)家啟動(dòng)義務(wù)教育發(fā)展基本均衡縣的督導(dǎo)評(píng)估認(rèn)定工作,構(gòu)建了“一個(gè)門檻、兩項(xiàng)內(nèi)容、一個(gè)參考”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容。其中,校際間均衡重點(diǎn)評(píng)估縣級(jí)政府均衡配置教育資源情況,主要包括生均教學(xué)及輔助用房面積、生均體育運(yùn)動(dòng)場(chǎng)館面積、生均教學(xué)儀器設(shè)備值、每百名學(xué)生擁有計(jì)算機(jī)臺(tái)數(shù)、生均圖書冊(cè)數(shù)、師生比等8項(xiàng)指標(biāo)(36)《教育部關(guān)于印發(fā)〈縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)評(píng)估暫行辦法〉的通知》,教育部網(wǎng)站,2012年5月28日發(fā)布,2023年6月22日訪問,http://www.moe.gov.cn/srcsite/A11/moe_1789/201201/t20120120_136600.html。。

從政策成效看,到2021年,31個(gè)省(區(qū)、市)和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)的2895個(gè)縣實(shí)現(xiàn)縣域義務(wù)教育基本均衡發(fā)展(37)《全國(guó)縣域義務(wù)教育基本均衡發(fā)展國(guó)家督導(dǎo)評(píng)估認(rèn)定收官》,教育部網(wǎng)站,2022年5月5日發(fā)布,2023年6月22日訪問,http://www.moe.gov.cn/s78/A11/s8393/s7657/202205/t20220505_624731.html。。在學(xué)校辦學(xué)條件上,校舍條件、教學(xué)設(shè)備、信息化水平有了根本性改善。從2012年到2021年,生均教學(xué)及輔助用房面積從3.7平方米增至5平方米,生均教學(xué)儀器設(shè)備值從727元增至2285元,互聯(lián)網(wǎng)接入率由25%提升至近100%。在教師配置上,總體滿足教育教學(xué)基本需要。從2012年到2021年,專任教師從909萬(wàn)人增至1057萬(wàn)人;本科以上學(xué)歷教師占比由47.6%提高至77.7%。在教育經(jīng)費(fèi)上,國(guó)家教育投入不斷增加,生均公用經(jīng)費(fèi)多次提高基準(zhǔn)定額。從2012年到2021年,小學(xué)生均經(jīng)費(fèi)支出從每生每年7447元增至14458元,初中生均經(jīng)費(fèi)支出從每生每年10218元增至20717元。(38)教育部基礎(chǔ)教育司《從“有學(xué)上”到“上好學(xué)”——黨的十八大以來(lái)義務(wù)教育改革發(fā)展成就》,教育部網(wǎng)站,2022年6月21日發(fā)布,2023年6月22日訪問,http://www.moe.gov.cn/fbh/live/2022/54598/sfcl/202206/t20220621_639118.html。

(三)以教師均質(zhì)為核心的優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展時(shí)期(2022年-)

經(jīng)過義務(wù)教育基本均衡發(fā)展,農(nóng)村和欠發(fā)達(dá)地區(qū)基本補(bǔ)齊了學(xué)校運(yùn)轉(zhuǎn)所需的資源短板,在硬件資源上與城市和發(fā)達(dá)地區(qū)已不存在明顯差距,但教育質(zhì)量差距依然明顯。當(dāng)硬件資源不再成為學(xué)校發(fā)展的制約性條件之后,教師質(zhì)量成為導(dǎo)致義務(wù)教育質(zhì)量差距的關(guān)鍵所在。當(dāng)前,我國(guó)教育已轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段,人民對(duì)優(yōu)質(zhì)教育資源的迫切需求與當(dāng)前優(yōu)質(zhì)教育資源不平衡不充分的矛盾仍然突出,教育發(fā)展不僅要滿足學(xué)齡人口接受基本均衡的義務(wù)教育的需求,還要努力滿足他們接受優(yōu)質(zhì)均衡的義務(wù)教育的需求。推進(jìn)教師均質(zhì)化成為義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的主導(dǎo)性任務(wù)。

在2017年,全國(guó)81%的縣已經(jīng)通過國(guó)家義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)評(píng)估,11個(gè)省(市)整體通過基本均衡縣認(rèn)定(39)國(guó)務(wù)院教育督導(dǎo)委員會(huì)辦公室《2017年全國(guó)義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)評(píng)估工作報(bào)告(摘編)》,《人民日?qǐng)?bào)》2018年3月2日,第8版。,縣域內(nèi)義務(wù)教育發(fā)展差距明顯縮小。這時(shí)國(guó)家便開始謀劃義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡,但尚有25個(gè)省級(jí)單位未全面完成基本均衡發(fā)展任務(wù),“十三五”期間義務(wù)教育均衡發(fā)展的核心依然是推進(jìn)基本均衡。2017年,教育部出臺(tái)《縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展督導(dǎo)評(píng)估辦法》,為通過基本均衡發(fā)展督導(dǎo)評(píng)估認(rèn)定的縣提出更高的目標(biāo)(40)《教育部關(guān)于印發(fā)〈縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展督導(dǎo)評(píng)估辦法〉的通知》,教育部網(wǎng)站,2017年5月23日發(fā)布,2023年6月23日訪問,http://www.moe.gov.cn/srcsite/A11/moe_1789/201705/t20170512_304462.html。。2019年,中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《中國(guó)教育現(xiàn)代化2035》,提出要在實(shí)現(xiàn)縣域內(nèi)義務(wù)教育基本均衡的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步推進(jìn)優(yōu)質(zhì)均衡,到2035年實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡(41)《中共中央國(guó)務(wù)院印發(fā)〈中國(guó)教育現(xiàn)代化2035〉》,《人民日?qǐng)?bào)》2019年2月24日,第1版。。同年,《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深化教育教學(xué)改革全面提高義務(wù)教育質(zhì)量的意見》發(fā)布,開始實(shí)施義務(wù)教育質(zhì)量提升工程,促進(jìn)縣域義務(wù)教育從基本均衡向優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展(42)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深化教育教學(xué)改革全面提高義務(wù)教育質(zhì)量的意見》,《人民日?qǐng)?bào)》2019年7月9日,第1版。。2021年底,《教育部辦公廳關(guān)于開展縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡創(chuàng)建工作的通知》發(fā)布,明確了優(yōu)質(zhì)均衡的基本任務(wù)和攻堅(jiān)清單,提出“經(jīng)過3-5年的努力,在各省(區(qū)、市)創(chuàng)建一批率先實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的縣(市、區(qū)),探索義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的實(shí)現(xiàn)路徑和有效舉措,形成一批可復(fù)制、可推廣的典型經(jīng)驗(yàn)”(43)《教育部辦公廳關(guān)于開展縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡創(chuàng)建工作的通知》,教育部網(wǎng)站,2021年12月1日發(fā)布,2023年6月23日訪問,http://www.moe.gov.cn/srcsite/A06/s3321/202112/t20211201_583812.html。,義務(wù)教育工作重心轉(zhuǎn)向優(yōu)質(zhì)均衡。2022年,《教育部辦公廳關(guān)于公布義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡先行創(chuàng)建縣(市、區(qū)、旗)名單的通知》發(fā)布,確定了135個(gè)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡先行創(chuàng)建縣(市、區(qū)、旗),以試點(diǎn)方式探索推進(jìn)優(yōu)質(zhì)均衡的典型經(jīng)驗(yàn)和有效舉措(44)《教育部辦公廳關(guān)于公布義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡先行創(chuàng)建縣(市、區(qū)、旗)名單的通知》,教育部網(wǎng)站,2022年4月27日發(fā)布,2023年6月23日訪問,http://www.moe.gov.cn/srcsite/A06/s3321/202204/t20220427_622337.html。。2022年,黨的二十大報(bào)告進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要“加快義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化”(45)習(xí)近平《高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家而團(tuán)結(jié)奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第二十次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》(2022年10月16日),第34頁(yè)。。2023年,中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于構(gòu)建優(yōu)質(zhì)均衡的基本公共教育服務(wù)體系的意見》,提出“全面保障義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展”,其中推進(jìn)師資配置均衡化成為校際均衡的重點(diǎn)任務(wù),通過不斷加快縮小校際辦學(xué)質(zhì)量差距,促進(jìn)縣域內(nèi)校際間師資均衡配置(46)《中辦國(guó)辦印發(fā)〈關(guān)于構(gòu)建優(yōu)質(zhì)均衡的基本公共教育服務(wù)體系的意見〉》,《人民日?qǐng)?bào)》2023年6月14日,第1版。。

這一時(shí)期主要通過擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)教師覆蓋面促進(jìn)義務(wù)教育教師均質(zhì)化。一是實(shí)施交流輪崗制度,促進(jìn)區(qū)域內(nèi)優(yōu)質(zhì)教師均衡分布。交流輪崗重點(diǎn)是加強(qiáng)城鎮(zhèn)優(yōu)秀教師、校長(zhǎng)向鄉(xiāng)村學(xué)校、薄弱學(xué)校流動(dòng),發(fā)揮優(yōu)秀教師、校長(zhǎng)的輻射帶動(dòng)作用,將到農(nóng)村學(xué)?；虮∪鯇W(xué)校任教1年以上作為申報(bào)高級(jí)職稱的必要條件,3年以上作為選任中小學(xué)校長(zhǎng)的優(yōu)先條件(47)《教育部等八部門關(guān)于印發(fā)〈新時(shí)代基礎(chǔ)教育強(qiáng)師計(jì)劃〉的通知》,教育部網(wǎng)站,2022年4月14日發(fā)布,2023年6月23日訪問,http://www.moe.gov.cn/srcsite/A10/s7034/202204/t20220413_616644.html。。2021年8月底,北京市啟動(dòng)大面積、大比例義務(wù)教育階段公辦學(xué)校校長(zhǎng)教師交流輪崗。校長(zhǎng)和教師按需流動(dòng),交流輪崗成為一種以質(zhì)量驅(qū)動(dòng)的專業(yè)化流動(dòng)。二是通過教育信息化技術(shù),實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)教師線上共享。國(guó)家大力開展“三個(gè)課堂”的建設(shè)(專門性的專遞課堂、共享性的名師課堂、開放性的名校網(wǎng)絡(luò)課堂)(48)《教育部關(guān)于加強(qiáng)“三個(gè)課堂”應(yīng)用的指導(dǎo)意見》,《中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院公報(bào)》2020年第17號(hào),第71-73頁(yè)。,實(shí)現(xiàn)以信息化為依托,以課堂為主陣地,滿足學(xué)生對(duì)個(gè)性化發(fā)展和高質(zhì)量教育的需求,幫助農(nóng)村薄弱學(xué)校和教學(xué)點(diǎn)在“開齊開足”國(guó)家規(guī)定課程的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)“開好”課程的目標(biāo)。三是建立義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡督導(dǎo)評(píng)估制度,評(píng)估指標(biāo)凸顯質(zhì)量要素。優(yōu)質(zhì)均衡在關(guān)注硬件基礎(chǔ)設(shè)施配置的同時(shí),更加關(guān)注以師資隊(duì)伍為核心的質(zhì)量指標(biāo)。在優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展督導(dǎo)評(píng)估中更加重視教師質(zhì)量,教師配置在關(guān)注師生比等指標(biāo)的基礎(chǔ)上,納入每百名學(xué)生擁有縣級(jí)以上骨干教師數(shù)、每百名學(xué)生擁有音體美專任教師數(shù)等指標(biāo)(49)《教育部關(guān)于印發(fā)〈縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展督導(dǎo)評(píng)估辦法〉的通知》,教育部網(wǎng)站,2017年5月23日發(fā)布,2023年6月23日訪問,http://www.moe.gov.cn/srcsite/A11/moe_1789/201705/t20170512_304462.html。。

從政策預(yù)期目標(biāo)看,義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展有兩個(gè)重要的時(shí)間節(jié)點(diǎn):到2027年,我國(guó)初步建立優(yōu)質(zhì)均衡的基本公共服務(wù)體系,供給總量不斷擴(kuò)大,供給結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化,義務(wù)教育均衡化水平明顯提高;到2035年,義務(wù)教育在學(xué)校辦學(xué)條件、師資隊(duì)伍、經(jīng)費(fèi)投入、治理體系方面適應(yīng)教育強(qiáng)國(guó)需要,在縣域內(nèi),絕大多數(shù)縣域?qū)崿F(xiàn)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡,在市域內(nèi),義務(wù)教育均衡水平顯著提升,保障適齡學(xué)生享有公平優(yōu)質(zhì)義務(wù)教育服務(wù),總體水平步入世界前列(50)《中辦國(guó)辦印發(fā)〈關(guān)于構(gòu)建優(yōu)質(zhì)均衡的基本公共教育服務(wù)體系的意見〉》,《人民日?qǐng)?bào)》2023年6月14日,第1版。。

二 我國(guó)義務(wù)教育均衡發(fā)展的演進(jìn)邏輯

在教育發(fā)展浪潮中,義務(wù)教育均衡發(fā)展經(jīng)歷了機(jī)會(huì)普及、資源均等兩個(gè)時(shí)期,現(xiàn)已進(jìn)入教師均質(zhì)的發(fā)展關(guān)鍵期,實(shí)現(xiàn)了義務(wù)教育發(fā)展從初步均衡邁向優(yōu)質(zhì)均衡的歷史性跨越。這一演進(jìn)路徑體現(xiàn)出黨和政府對(duì)義務(wù)教育事業(yè)發(fā)展的階段定位與建設(shè)方向,形成了中國(guó)式義務(wù)教育均衡發(fā)展的演進(jìn)邏輯。

(一)矛盾演進(jìn)邏輯:教育主要矛盾決定義務(wù)教育均衡發(fā)展主導(dǎo)任務(wù)

主要矛盾的變化決定著事物發(fā)展的方向。對(duì)不同時(shí)期教育主要矛盾的準(zhǔn)確研判與科學(xué)把握,是黨和政府確定教育工作重點(diǎn)的現(xiàn)實(shí)依據(jù),是制定義務(wù)教育均衡發(fā)展政策的戰(zhàn)略依據(jù)。在義務(wù)教育均衡發(fā)展的過程中,不同時(shí)期教育主要矛盾決定著義務(wù)教育均衡發(fā)展的主導(dǎo)性任務(wù)。根據(jù)矛盾演進(jìn)邏輯,黨和政府尊重教育發(fā)展規(guī)律,抓教育發(fā)展主要矛盾,及時(shí)解決教育發(fā)展關(guān)鍵問題。

1981年,黨的十一屆六中全會(huì)通過的《關(guān)于建國(guó)以來(lái)黨的若干歷史問題的決議》對(duì)我國(guó)社會(huì)主要矛盾作出科學(xué)論斷,當(dāng)時(shí)社會(huì)主要矛盾是“人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要同落后的社會(huì)生產(chǎn)之間的矛盾”(51)《關(guān)于建國(guó)以來(lái)黨的若干歷史問題的決議》,《人民日?qǐng)?bào)》1981年7月1日,第1版。。全國(guó)工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)上來(lái),集中力量發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力,逐步滿足人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)和文化需要。在教育領(lǐng)域,國(guó)家建設(shè)急需教育培養(yǎng)人才與人才短缺的現(xiàn)實(shí)之間的矛盾日益凸顯,人民“有學(xué)上”的教育需求與國(guó)家教育機(jī)會(huì)供給不足之間的矛盾日益凸顯。在這種背景下,義務(wù)教育首先以機(jī)會(huì)普及作為推進(jìn)初步均衡的主導(dǎo)任務(wù),這一方面可以提高我國(guó)勞動(dòng)力受教育年限,將生產(chǎn)力發(fā)展逐步轉(zhuǎn)移到依靠勞動(dòng)力素質(zhì)提升上來(lái),另一方面可以滿足學(xué)齡人口“有學(xué)上”的教育需求。隨著生產(chǎn)力發(fā)展水平的提高,義務(wù)教育逐步取消學(xué)雜費(fèi),實(shí)施“兩免一補(bǔ)”政策,義務(wù)教育普及水平逐步提高。2012年,黨的十八大報(bào)告作出“人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要同落后的社會(huì)生產(chǎn)之間的矛盾這一社會(huì)主要矛盾沒有變”(52)胡錦濤《堅(jiān)定不移沿著中國(guó)特色社會(huì)主義道路前進(jìn) 為全面建成小康社會(huì)而奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》(2012年11月8日),《人民日?qǐng)?bào)》2012年11月18日,第2版。的科學(xué)論斷。雖然社會(huì)主要矛盾的基本性質(zhì)沒有改變,但社會(huì)生產(chǎn)的落后面貌得到極大改善,社會(huì)生產(chǎn)力水平總體上得到顯著提高。教育主要矛盾轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣衿降认碛薪逃Y源的需求與教育資源供給數(shù)量不足、配置不均衡之間的矛盾,推進(jìn)教育資源均等配置成為基本均衡發(fā)展時(shí)期的主導(dǎo)任務(wù)。國(guó)家致力于縮小學(xué)校間的辦學(xué)差距,逐步實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)性教育資源配置均衡化,保障學(xué)齡人口能夠平等地享有大致相當(dāng)?shù)脑谛W(xué)習(xí)條件。2017年,黨的十九大報(bào)告指出,“中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代,我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”(53)習(xí)近平《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》(2017年10月18日),《人民日?qǐng)?bào)》2017年10月28日,第2版。。在教育領(lǐng)域表現(xiàn)為人民日益增長(zhǎng)的優(yōu)質(zhì)教育需求與不平衡不充分的教育發(fā)展之間的矛盾,人們開始追求教育服務(wù)的均等化。人們對(duì)于優(yōu)質(zhì)教育服務(wù)的迫切需求實(shí)質(zhì)上是對(duì)優(yōu)質(zhì)師資的迫切追求。面對(duì)優(yōu)質(zhì)師資短缺且分布不平衡的現(xiàn)實(shí),教師均質(zhì)化成為推進(jìn)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的主導(dǎo)任務(wù)。

(二)價(jià)值演進(jìn)邏輯:義務(wù)教育均衡發(fā)展從保底性民生轉(zhuǎn)向戰(zhàn)略性投資

義務(wù)教育均衡發(fā)展是基于國(guó)情和教情基礎(chǔ)上的符合規(guī)律性與價(jià)值性的選擇。在不同時(shí)期推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展過程中,國(guó)家對(duì)義務(wù)教育均衡發(fā)展秉持的價(jià)值理念是不同的。從最初將均衡發(fā)展作為一種保底性民生,兜住義務(wù)教育公平的底線,到現(xiàn)在將其作為一種戰(zhàn)略性投資,義務(wù)教育均衡發(fā)展的重要性不斷凸顯。

以機(jī)會(huì)普及為核心的初步均衡和以資源均等為核心的基本均衡體現(xiàn)的是保底性民生的價(jià)值邏輯。在保底性民生的價(jià)值邏輯下,遵循“盡力而為,量力而行”的發(fā)展原則,最大化地實(shí)現(xiàn)教育機(jī)會(huì)和教育資源配置的公平性。義務(wù)教育均衡發(fā)展政策主要采取弱勢(shì)補(bǔ)償策略,在教育財(cái)政能力約束下最大限度地滿足義務(wù)教育發(fā)展的剛性需求,優(yōu)先解決“有沒有”的問題,一是確保學(xué)齡人口享有平等的受教育機(jī)會(huì),二是確保教育資源能夠維持學(xué)?；具\(yùn)轉(zhuǎn),在校生能夠享有大致相當(dāng)?shù)脑谛W(xué)習(xí)條件。在滿足剛性需求之后,我國(guó)開始推進(jìn)以教師均質(zhì)為核心的優(yōu)質(zhì)均衡,以教師均質(zhì)為核心的優(yōu)質(zhì)均衡體現(xiàn)的是戰(zhàn)略性投資的價(jià)值邏輯。在戰(zhàn)略性投資的價(jià)值邏輯下,義務(wù)教育均衡發(fā)展遵循“面向未來(lái),適度超前”的發(fā)展原則,將義務(wù)教育均衡發(fā)展上升為一種國(guó)家戰(zhàn)略安排和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)方式。義務(wù)教育均衡發(fā)展政策在回應(yīng)人民群眾“急難愁盼”問題的同時(shí),不斷適應(yīng)建設(shè)教育強(qiáng)國(guó)的需要。隨著國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的日趨激烈,人才在國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力中的作用愈發(fā)凸顯,國(guó)家越來(lái)越認(rèn)識(shí)到義務(wù)教育是人才培養(yǎng)鏈條的首端,是建設(shè)世界重要人才中心和創(chuàng)新高地的奠基階段,投資義務(wù)教育就是投資國(guó)家未來(lái)發(fā)展。在義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展時(shí)期,通過教師均質(zhì)化實(shí)現(xiàn)用優(yōu)質(zhì)師資培養(yǎng)優(yōu)秀人才,形成人才國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的比較優(yōu)勢(shì),成為國(guó)家教育發(fā)展的戰(zhàn)略選擇。

(三)制度演進(jìn)邏輯:義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入事權(quán)責(zé)任與財(cái)政能力逐漸匹配

教育經(jīng)費(fèi)是推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的重要保障,義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入事權(quán)責(zé)任與財(cái)政能力匹配度影響著義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障水平。在義務(wù)教育均衡發(fā)展演進(jìn)歷程中,我國(guó)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入事權(quán)責(zé)任與財(cái)政能力呈現(xiàn)出逐漸匹配的制度演進(jìn)邏輯,反映出我國(guó)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障水平不斷提高。

1985年,基礎(chǔ)教育遵循“地方負(fù)責(zé)、分級(jí)管理”的原則,把發(fā)展基礎(chǔ)教育的責(zé)任交給地方,實(shí)行“三級(jí)辦學(xué)、兩級(jí)管理”的模式。除大政方針和宏觀規(guī)劃由中央決定外,地方負(fù)責(zé)具體政策、制度、計(jì)劃的制定和實(shí)施,以及對(duì)學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)、管理和檢查。與此同時(shí),我國(guó)開始建立獨(dú)立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制,實(shí)行“收支掛鉤”的財(cái)政包干制度。農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)主要依靠鄉(xiāng)村自給,鄉(xiāng)財(cái)政收入主要用于教育,地方可以征收教育費(fèi)附加,首先用于改善學(xué)校教學(xué)設(shè)施。農(nóng)民通過教育集資、附加費(fèi)等方式參與到義務(wù)教育發(fā)展中。在國(guó)家財(cái)政能力有限又需要快速普及義務(wù)教育的情況下,這種辦學(xué)方式極大地提高了農(nóng)村義務(wù)教育普及率,但加重了農(nóng)民的負(fù)擔(dān),而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政能力難以支撐農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展。1994年,國(guó)家進(jìn)行分稅制改革,重新調(diào)整中央和地方財(cái)權(quán)關(guān)系。財(cái)權(quán)日漸上移,中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重顯著提高,財(cái)力相對(duì)充足;地方政府財(cái)政能力被削弱,但地方政府的財(cái)政支出卻沒有減少。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示,中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入比重從1993年的22.0%上升到1994年的55.7%,而地方財(cái)政支出比重從1985年的60.3%波動(dòng)上升到1994年的69.7%(54)中華人民共和國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局編《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒—2011》,中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社2011年版,第278頁(yè)。。這導(dǎo)致一些農(nóng)村地區(qū)和貧困地區(qū)的地方政府財(cái)政壓力日益加劇,難以肩負(fù)起義務(wù)教育均衡發(fā)展的重任,造成我國(guó)義務(wù)教育普及質(zhì)量參差不齊。2001年,我國(guó)實(shí)行“地方政府負(fù)責(zé),分級(jí)管理,以縣為主”的管理體制。義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入事權(quán)責(zé)任逐漸上移,縣級(jí)人民政府成為農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入的主要事權(quán)責(zé)任主體。針對(duì)縣級(jí)政府財(cái)政能力參差不齊的情況,中央和省級(jí)人民政府通過轉(zhuǎn)移支付提高下級(jí)政府財(cái)力,加大對(duì)貧困地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)義務(wù)教育的扶持力度。2006年,國(guó)家逐步將農(nóng)村義務(wù)教育全面納入公共財(cái)政保障范圍,建立起中央與地方分項(xiàng)目、按比例分擔(dān)的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制,義務(wù)教育逐步形成“管理以縣為主,經(jīng)費(fèi)省級(jí)統(tǒng)籌”的發(fā)展格局,義務(wù)教育實(shí)現(xiàn)了由“人民教育人民辦”向“人民教育政府辦”的轉(zhuǎn)變。此后,國(guó)家進(jìn)一步細(xì)化央地政府職責(zé),不斷加大中央和省級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度,義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入事權(quán)責(zé)任與財(cái)政能力逐漸相匹配,義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入的充足性和穩(wěn)定性不斷提高。

(四)實(shí)踐演進(jìn)邏輯:義務(wù)教育均衡發(fā)展采取梯次壓茬式推進(jìn)方式

我國(guó)推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展呈現(xiàn)出明顯的階段性特征,遵循“學(xué)齡人口到場(chǎng)”-“學(xué)校資源到位”-“學(xué)校師資優(yōu)質(zhì)”的梯次壓茬式推進(jìn)的實(shí)踐演進(jìn)邏輯。梯次壓茬式推進(jìn)意為:前一個(gè)發(fā)展時(shí)期是后一個(gè)發(fā)展時(shí)期的基礎(chǔ)和前提;當(dāng)一個(gè)發(fā)展時(shí)期達(dá)到一定水平之后,會(huì)進(jìn)入下一個(gè)發(fā)展時(shí)期;但后一個(gè)發(fā)展時(shí)期的開始并不意味著前一個(gè)發(fā)展時(shí)期的結(jié)束,而是在前一個(gè)發(fā)展時(shí)期基礎(chǔ)上進(jìn)一步深化。

機(jī)會(huì)普及是推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的起點(diǎn)。20世紀(jì)80年代,面對(duì)高文盲率與低勞動(dòng)人口受教育年限的現(xiàn)實(shí),以及人們渴望通過讀書改變命運(yùn)的需求,義務(wù)教育機(jī)會(huì)普及勢(shì)在必行。國(guó)家從法律層面強(qiáng)制普及義務(wù)教育,保障學(xué)齡人口均等地享有受教育權(quán)利,不斷提升勞動(dòng)力人口受教育年限。到2011年底,我國(guó)“普九”任務(wù)全面完成,學(xué)齡人口“有學(xué)上”的問題得到解決,實(shí)現(xiàn)了學(xué)齡人口在義務(wù)教育機(jī)會(huì)獲得層面上的初步均衡。當(dāng)學(xué)齡人口有機(jī)會(huì)平等地進(jìn)入學(xué)校后,人們開始重點(diǎn)關(guān)注學(xué)校運(yùn)轉(zhuǎn)情況,首先關(guān)注的是學(xué)校的硬件資源配置,國(guó)家致力于通過資源配置的均等化為義務(wù)教育階段學(xué)生提供大致相當(dāng)?shù)脑谛W(xué)習(xí)條件。在農(nóng)村端,通過采取弱勢(shì)補(bǔ)償?shù)馁Y源分配策略,快速補(bǔ)齊農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校辦學(xué)條件、公用經(jīng)費(fèi)、師資數(shù)量等方面的短板;在城鎮(zhèn)端,進(jìn)行有序教育擴(kuò)容,著力消除“大班額”問題。2012-2021年,我國(guó)用十年時(shí)間實(shí)現(xiàn)了縣域內(nèi)義務(wù)教育在資源均等層面上的基本均衡。當(dāng)資源配置均等化達(dá)到一定水平之后,再依靠增加教育資源投入的方式推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展,不但會(huì)出現(xiàn)教育資源投入邊際效用遞減問題,而且也難以滿足人民群眾更高層次的教育訴求,義務(wù)教育均衡發(fā)展必然走向以提高質(zhì)量為核心的優(yōu)質(zhì)均衡。教育機(jī)會(huì)普及和教育資源均等配置為推進(jìn)優(yōu)質(zhì)均衡提供了生源基礎(chǔ)和物質(zhì)條件,但僅學(xué)生到場(chǎng)、資源到位并不等于發(fā)生了真正的教育。從理論上講,當(dāng)教育各要素達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)后,為實(shí)現(xiàn)教育內(nèi)涵發(fā)展要優(yōu)先注重師資建設(shè)(55)秦玉友《聚焦優(yōu)質(zhì)均衡與城鄉(xiāng)一體化——新時(shí)代我國(guó)義務(wù)教育質(zhì)量指標(biāo)體系建構(gòu)研究》,《東北師大學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2023年第1期,第24頁(yè)。。因此,教師隊(duì)伍建設(shè)成為推進(jìn)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的關(guān)鍵,核心是在擴(kuò)大優(yōu)秀教師總量的同時(shí),實(shí)質(zhì)性推進(jìn)優(yōu)質(zhì)教師均衡化分布,只有這樣才能有效盤活教育資源,為學(xué)生提供高質(zhì)量的教學(xué)服務(wù)。

三 我國(guó)義務(wù)教育均衡發(fā)展的戰(zhàn)略選擇

在義務(wù)教育階段,經(jīng)過較長(zhǎng)時(shí)間的建設(shè)與發(fā)展,中國(guó)走過了初步均衡,剛完成基本均衡任務(wù),當(dāng)前與未來(lái)較長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi),要扎實(shí)推進(jìn)優(yōu)質(zhì)均衡。需要更加深入地研究義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的戰(zhàn)略議題,加快推進(jìn)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展,助力教育高質(zhì)量體系建設(shè)。

(一)重塑義務(wù)教育發(fā)展資源配置觀

教育資源尤其是優(yōu)質(zhì)教育資源,是縮小教育差距的重要因素。在基本均衡階段,通過增加教育資源投放數(shù)量,我國(guó)快速補(bǔ)齊了農(nóng)村和欠發(fā)達(dá)地區(qū)的資源短板,基本實(shí)現(xiàn)了義務(wù)教育資源的均等化,教育資源在一定程度上不再成為推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的制約性條件。但是受資源本身特性以及學(xué)齡人口變動(dòng)的影響,教育資源配置并不是一勞永逸的。未來(lái)需要重塑義務(wù)教育發(fā)展資源配置觀,充分發(fā)揮教育資源在推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展中的支撐性作用。

首先,教育資源具有損耗性,需要周期性投放和階段性維護(hù)。教育資源通常具有明確的報(bào)廢年限(比如電腦、實(shí)驗(yàn)儀器等),達(dá)到報(bào)廢年限就需要重新采購(gòu)。部分教育資源在使用過程中需要定期檢修(比如門窗等)。資源的周期性投放和階段性維護(hù)能夠保障學(xué)校辦學(xué)條件標(biāo)準(zhǔn)化。其次,教育資源具有迭代性,需要根據(jù)教育需求更新升級(jí)。當(dāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展與信息化、數(shù)字化、智能化相遇,資源迭代更新速度越來(lái)越快,教育資源逐漸從傳統(tǒng)實(shí)體化資源轉(zhuǎn)向現(xiàn)代數(shù)字化資源。在未來(lái)推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展過程中,必須通過推進(jìn)教育新基建實(shí)現(xiàn)教育資源配置生態(tài)轉(zhuǎn)換,構(gòu)建基于信息化、數(shù)字化、智能化的學(xué)校管理體系和教學(xué)服務(wù)體系,不斷完善優(yōu)質(zhì)均衡時(shí)期義務(wù)教育發(fā)展的支撐性條件。再次,教育數(shù)字資源具有共享性,需要提高教育數(shù)字資源利用率。教育數(shù)字資源越來(lái)越成為推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的重要教育資源。數(shù)字資源不同于傳統(tǒng)的實(shí)體資源,它實(shí)質(zhì)上提供了一種使用機(jī)會(huì),屬于一種非消耗性資源,具有共享性。在教育資源配置過程中,應(yīng)引導(dǎo)師生充分利用數(shù)字資源,開展基于數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的教育教學(xué),提高數(shù)字資源使用率。最后,農(nóng)村學(xué)校要加強(qiáng)資源挖掘意識(shí),充分利用好本地教育資源。農(nóng)村學(xué)校在推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展過程中要建立一種“有什么”的思維,而不能用“沒有什么”的思維消極等待政府資源投放。通過挖掘本土教育資源,豐富教育資源多樣性,支撐學(xué)校教育教學(xué)實(shí)踐。

(二)建立差異化教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制

合理的教育經(jīng)費(fèi)投入是推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的保障性條件。農(nóng)村學(xué)校的規(guī)模特征、功能特征和地理特征影響著義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入的充足性和適配性。與城鎮(zhèn)學(xué)校相比,在規(guī)模特征上,農(nóng)村學(xué)校特別是小規(guī)模學(xué)校和教學(xué)點(diǎn),具有“點(diǎn)多面廣、規(guī)模小”的特征;在功能特征上,農(nóng)村存在大量寄宿制學(xué)校和校車服務(wù)學(xué)校;在地理特征上,農(nóng)村學(xué)校地理位置偏遠(yuǎn),有些地區(qū)地形復(fù)雜多樣。經(jīng)費(fèi)投入應(yīng)充分尊重農(nóng)村學(xué)校多樣化特征,建立差異化的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。

首先,尊重農(nóng)村學(xué)校規(guī)模特征,突破簡(jiǎn)單依據(jù)“學(xué)生規(guī)模不足100人的村小學(xué)和教學(xué)點(diǎn)按100人核定公用經(jīng)費(fèi)”的標(biāo)準(zhǔn)。在實(shí)際調(diào)研中發(fā)現(xiàn),不足100人按100人撥付生均經(jīng)費(fèi)只能維持農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校基本運(yùn)轉(zhuǎn),距離辦好農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校還有一定差距。在考慮學(xué)?？傮w學(xué)生規(guī)模的基礎(chǔ)上,應(yīng)納入班級(jí)規(guī)模、年級(jí)規(guī)模等指標(biāo),分檔細(xì)化農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校和教學(xué)點(diǎn)經(jīng)費(fèi)投入標(biāo)準(zhǔn),根據(jù)農(nóng)村學(xué)校實(shí)際教育需要?jiǎng)潛芙?jīng)費(fèi),適當(dāng)提高經(jīng)費(fèi)劃撥標(biāo)準(zhǔn)。其次,尊重農(nóng)村學(xué)校功能特征,滿足學(xué)校承擔(dān)額外功能所需的配套經(jīng)費(fèi)。為解決農(nóng)村學(xué)生上學(xué)距離遠(yuǎn)這一問題,農(nóng)村地區(qū)存在相當(dāng)數(shù)量的寄宿制學(xué)校和校車服務(wù)學(xué)校。與一般走讀學(xué)校相比,寄宿制學(xué)校和校車服務(wù)學(xué)校承擔(dān)了教學(xué)以外的寄宿和交通功能。應(yīng)充分考慮學(xué)校因提供額外功能服務(wù)所增加的經(jīng)費(fèi)需求。比如,寄宿制學(xué)校需要額外承擔(dān)建設(shè)和維護(hù)宿舍、浴室、餐廳等方面的費(fèi)用以及配置生活教師、保潔人員等方面的費(fèi)用,校車服務(wù)學(xué)校需要額外承擔(dān)定期維修和保養(yǎng)校車的費(fèi)用以及雇傭司機(jī)的費(fèi)用。最后,尊重農(nóng)村學(xué)校地理特征,對(duì)教師進(jìn)行差異化補(bǔ)償。充分考慮農(nóng)村地區(qū)尤其是偏遠(yuǎn)地區(qū)距離主城區(qū)較遠(yuǎn),教師交流輪崗、外出培訓(xùn)等花費(fèi)的時(shí)間成本和經(jīng)濟(jì)成本比城鎮(zhèn)學(xué)校高的問題。根據(jù)距離遠(yuǎn)近、交通便利程度等指標(biāo)對(duì)教師進(jìn)行差異化補(bǔ)償或?qū)W校統(tǒng)一配備教職工校車,最大程度地減少因地理區(qū)隔所導(dǎo)致的城鄉(xiāng)交流阻礙。

(三)優(yōu)化區(qū)域內(nèi)教師交流輪崗制度

教師質(zhì)量是決定一個(gè)區(qū)域教育質(zhì)量的關(guān)鍵所在。在義務(wù)教育均衡發(fā)展過程中,國(guó)家在教師隊(duì)伍建設(shè)方面作出了諸多努力,但優(yōu)質(zhì)教師仍然具有稀缺性。在教師初次就職時(shí),具有相對(duì)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)者會(huì)選擇在主要?jiǎng)趧?dòng)力市場(chǎng)的學(xué)校和次要?jiǎng)趧?dòng)力市場(chǎng)中的好學(xué)校任教。即使教師職前素質(zhì)沒有系統(tǒng)性差異,但由于入職學(xué)校的制度環(huán)境和文化氛圍等方面存在系統(tǒng)性差異,教師在職后的發(fā)展過程中,素質(zhì)水平也會(huì)逐漸分層。農(nóng)村地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)在次要?jiǎng)趧?dòng)力市場(chǎng)和學(xué)校教育質(zhì)量較低的疊加影響下,優(yōu)質(zhì)教師更為短缺。教師交流輪崗有利于將優(yōu)質(zhì)教師從一種競(jìng)爭(zhēng)性教育要素轉(zhuǎn)變成普惠性教育要素,促進(jìn)區(qū)域內(nèi)師資質(zhì)量動(dòng)態(tài)均衡。

首先,制度設(shè)計(jì)要重視對(duì)輪崗教師進(jìn)行內(nèi)在激勵(lì)。目前教師交流輪崗政策與教師職稱評(píng)聘、評(píng)優(yōu)表彰等方面掛鉤,充分考慮了教師作為“理性經(jīng)濟(jì)人”追求經(jīng)濟(jì)利益的現(xiàn)實(shí)。但僅靠外在激勵(lì),教師交流輪崗容易發(fā)生功能異化。出于功利性目的參與交流輪崗,即使是一名優(yōu)秀教師在交流過程中也難以發(fā)揮優(yōu)秀的品質(zhì),交流效果甚至?xí)m得其反。因此,制度設(shè)計(jì)需要增加對(duì)教師的內(nèi)在激勵(lì):一是要尊重輪崗教師勞動(dòng)特點(diǎn),提供專業(yè)發(fā)展機(jī)會(huì),滿足輪崗教師價(jià)值承認(rèn)的心理需求和能力提升的發(fā)展需要;二是培養(yǎng)交流輪崗教師與所在學(xué)校的共同體意識(shí),通過共同發(fā)展愿景實(shí)現(xiàn)教師與學(xué)校的意義聯(lián)結(jié),培養(yǎng)教師在輪崗中的歸屬感、責(zé)任感和成就感。其次,科學(xué)設(shè)計(jì)教師交流輪崗起止年限。交流輪崗開始年限的設(shè)定應(yīng)考慮學(xué)科、學(xué)段等教育規(guī)律性因素,同時(shí)要考慮教師職業(yè)倦怠等職業(yè)特點(diǎn),當(dāng)教師處于高職業(yè)倦怠時(shí),交流輪崗會(huì)讓教師接受新的文化刺激,有助于再次喚醒教師工作活力。交流輪崗的結(jié)束時(shí)間在考慮教育規(guī)律性因素外,應(yīng)著重考慮學(xué)校管理方便性、輪崗教師意愿性。最后,制度設(shè)計(jì)應(yīng)分步驟推進(jìn)教師交流輪崗,逐步實(shí)現(xiàn)全域化、全員化、常態(tài)化教師交流輪崗。從小范圍、小比例逐步向更廣范圍、更大比例交流輪崗,不斷擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)教師資源覆蓋面;從優(yōu)秀教師交流輪崗逐漸實(shí)行全員交流輪崗,增加制度設(shè)計(jì)的公平性。

(四)探索實(shí)施教育增值性評(píng)價(jià)制度

生源素質(zhì)決定著教師教學(xué)工作的起點(diǎn),影響著教師教育效果的表達(dá)。在長(zhǎng)期“城強(qiáng)鄉(xiāng)弱”的弱勢(shì)積累和生源篩選性向城市流動(dòng)的疊加影響下,城鄉(xiāng)生源素質(zhì)存在系統(tǒng)性差異,這意味著學(xué)生的學(xué)業(yè)起點(diǎn)、家庭社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位、家庭文化資本等方面表現(xiàn)出系統(tǒng)性差異。在教學(xué)過程中,教師付出相同的教育努力,不同學(xué)業(yè)起點(diǎn)、家庭社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位、家庭文化資本的學(xué)生所呈現(xiàn)出的教學(xué)效果是不同的。用學(xué)生絕對(duì)成績(jī)?cè)u(píng)價(jià)教師,對(duì)服務(wù)于學(xué)業(yè)起點(diǎn)低、家庭社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位低、家庭文化資本低的學(xué)生的教師是不公平的,會(huì)影響他們的教學(xué)積極性(56)秦玉友《從助力脫貧攻堅(jiān)到助力鄉(xiāng)村全面振興——農(nóng)村教育發(fā)展主導(dǎo)性任務(wù)轉(zhuǎn)換與戰(zhàn)略議題》,《人民教育》2021年第9期,第27頁(yè)。。用學(xué)生絕對(duì)成績(jī)?cè)u(píng)價(jià)學(xué)生自身學(xué)業(yè)表現(xiàn),同樣會(huì)影響學(xué)生學(xué)習(xí)的積極性。在未來(lái)應(yīng)基于學(xué)生素質(zhì)起點(diǎn)的差異性,實(shí)施教育增值性評(píng)價(jià)制度,承認(rèn)教師教學(xué)努力和學(xué)生學(xué)習(xí)努力。

首先,建立學(xué)生發(fā)展與教師發(fā)展信息數(shù)據(jù)庫(kù),通過數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)增值性評(píng)價(jià)。利用“互聯(lián)網(wǎng)+教育”,將學(xué)生家庭情況、在校學(xué)習(xí)表現(xiàn)、學(xué)業(yè)成績(jī)等方面實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)更新,形成學(xué)生發(fā)展電子檔案;對(duì)教師基本信息、在校教學(xué)表現(xiàn)、教學(xué)成果等方面實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)更新,形成教師發(fā)展電子檔案。以師生電子檔案為基礎(chǔ),建立信息數(shù)據(jù)庫(kù),為教育增值性評(píng)價(jià)提供真實(shí)、客觀的數(shù)據(jù)支持。其次,合理確定增值性評(píng)價(jià)指標(biāo),構(gòu)建教育增值性評(píng)價(jià)模型。將學(xué)生結(jié)果性評(píng)價(jià)指標(biāo)與過程性評(píng)價(jià)指標(biāo)相結(jié)合,既要包括學(xué)生認(rèn)知能力指標(biāo),也要包括學(xué)生非認(rèn)知能力指標(biāo),構(gòu)建全方位體現(xiàn)學(xué)生個(gè)體增值的評(píng)價(jià)模型,將教師和學(xué)生的內(nèi)隱性努力通過數(shù)據(jù)顯現(xiàn)出來(lái),增加教師教學(xué)努力和學(xué)生學(xué)習(xí)努力的能見度。最后,應(yīng)警惕在增值性評(píng)價(jià)過程中的“天花板效應(yīng)”和“地板效應(yīng)”。優(yōu)秀學(xué)生因?qū)W習(xí)成績(jī)通常穩(wěn)定在優(yōu)秀水平,增值空間上限遭遇“天花板”;而學(xué)習(xí)困難學(xué)生,由于長(zhǎng)期以來(lái)的弱勢(shì)積累,增值空間一直處于下限。這兩類學(xué)生在增值性評(píng)價(jià)中,往往難以體現(xiàn)增值空間,但教師同樣應(yīng)給予足夠的教育關(guān)注。針對(duì)優(yōu)秀學(xué)生,教師應(yīng)該提高學(xué)生增值“天花板”的高度,努力做到“培優(yōu)”。比如,進(jìn)行個(gè)性化教學(xué)、項(xiàng)目式教學(xué)。針對(duì)學(xué)習(xí)困難學(xué)生,教師應(yīng)努力進(jìn)行“補(bǔ)差”,克服學(xué)習(xí)困難學(xué)生的“靜摩擦力”;當(dāng)學(xué)業(yè)成績(jī)難以增值時(shí),著力提高他們的非認(rèn)知能力與改進(jìn)他們的學(xué)習(xí)策略、學(xué)習(xí)習(xí)慣,實(shí)現(xiàn)素質(zhì)增值。