張華欽

（中國電機工程學(xué)會，北京 100761）

在兼并戰(zhàn)爭愈演愈烈的戰(zhàn)國時期，圖存求強成為各諸侯國的首要任務(wù)。由于當時技術(shù)水平低下，通過技術(shù)創(chuàng)新提高的效能很有限，通過變法從管理層面提高效能就成為各國求強的主要途徑。于是，各國紛紛變法。其中，公元前356 年開始的商鞅變法，內(nèi)容涉及法規(guī)政令、部門設(shè)置、管理制度、標準規(guī)范等方面，是全方位的制度建設(shè)。商鞅變法最終形成的制度體系具有高度的完備性、合理性、協(xié)調(diào)性，使得以縣制為基礎(chǔ)的行政體系，在效能、協(xié)作、廉政等方面都相當出色。由此，“在世界上第一個建立起沖破血緣和親緣關(guān)系束縛、以土地和人民為基礎(chǔ)的現(xiàn)代政治制度”，[1]前言8-9并且“開創(chuàng)了行用二千余年的專制主義中央集權(quán)制，在中央和全國地方推行官僚政治”[2]自序11-12，對后世產(chǎn)生了深遠影響。

商鞅變法取得的成效是很讓現(xiàn)代人費解的。這是因為習(xí)以為常的“以積累標準為特征的標準化是不完整的標準化?！L期以來把制定標準混同為標準化?！盵3]109事實上，標準化過程涉及提出、制定、執(zhí)行、修訂等多個環(huán)節(jié)，切實做好每個環(huán)節(jié)的工作是實現(xiàn)標準化目標的前提。秦簡表明：商鞅變法通過大規(guī)模設(shè)縣，建立了包括信息體系、監(jiān)管體系、行政機構(gòu)等在內(nèi)的統(tǒng)一的制度建設(shè)支撐體系，使制度建設(shè)過程中每個環(huán)節(jié)的工作都能由相應(yīng)的部門負責落實到位，為變法成功奠定了基礎(chǔ)。

對于商鞅變法，學(xué)界已有多方面的研究，然而借助標準化研究的前沿理念對其進行的文章卻不多。本文便擬對此展開討論。

一 高效的行政管理體系

推行縣制是商鞅變法的重要內(nèi)容?！翱たh制與分封制最大的不同是，郡守與縣令由君主直接任免，不得世襲?？たh制使君主有效地加強了中央集權(quán)，有利于政治的安定和經(jīng)濟的發(fā)展。”[4]43因此，推行縣制成為變法諸國的普遍做法。而商鞅設(shè)縣卻有著顯著的不同：一是規(guī)模大；二是充實了一系列重要內(nèi)容；三是成效顯著。

公元前350年，商鞅第二次變法，“集?。ǘ迹┼l(xiāng)邑聚為縣，置令、丞，凡三十一縣”[5]1766。如此大規(guī)模集中設(shè)縣，是別的諸侯國望塵莫及的。商鞅又在縣、鄉(xiāng)、亭設(shè)立不同的部門和職位，對縣境的生產(chǎn)、生活實施管理，形成了管理機構(gòu)設(shè)置和管理內(nèi)容都相當嚴密的行政管理體系。

商鞅大規(guī)模設(shè)縣之后，縣作為中央統(tǒng)治地方的基本單位，對轄區(qū)實施全面管理，從而進行了相應(yīng)的機構(gòu)設(shè)置?！扒卮w陵縣的行政機構(gòu)主要分為‘內(nèi)廷’與‘外官’?！盵6]8內(nèi)廷是縣的行政中樞機構(gòu)，有縣令（長）、縣丞、縣尉及分曹屬隸，遷陵縣的曹主要有倉曹、金布曹、戶曹等十二曹。外官主要是負責具體執(zhí)行的各官屬機構(gòu)部門的總稱，包括鄉(xiāng)行政機構(gòu)在內(nèi)一般有十幾個，例如：司空掌管工程與刑徒事務(wù)，少內(nèi)掌管財務(wù)府藏，工室掌管手工業(yè)。廷、曹、官三大行政機構(gòu)，共同構(gòu)成了縣級行政運行的主體結(jié)構(gòu)。

全縣的政務(wù)信息由曹統(tǒng)一掌控。官的功能類似于工廠的生產(chǎn)車間，機構(gòu)獨立出來只負責具體工作，信息則歸曹掌控。曹是廷、官之間的樞紐，縣內(nèi)、外的各種往來文書都要經(jīng)過曹[7]，曹不僅具有收發(fā)室、檔案室的功能，還有“協(xié)助縣令、丞負責校計縣‘官’呈報縣廷的簿籍數(shù)據(jù)……審核財物統(tǒng)計及協(xié)助縣令、丞處理相應(yīng)的日常事務(wù)”[8]109-178的職責。在曹的協(xié)助下，廷以相關(guān)制度和信息統(tǒng)計分析結(jié)果為依據(jù)，制定政令法規(guī)，指揮全縣的行政運轉(zhuǎn)。行政體系的機構(gòu)設(shè)置和運行都以信息為核心，并且各機構(gòu)的工作實現(xiàn)了高度協(xié)同。這種協(xié)同不是通過協(xié)調(diào)得來的，而是源于信息的統(tǒng)一掌控、行動的統(tǒng)一指揮，因而不會產(chǎn)生不協(xié)同的想法及行為。這是秦行政體系的重要特色。

就一個縣來說，對于縣廷發(fā)布的政令，諸曹合作，能夠依靠相關(guān)法規(guī)和掌控的有關(guān)信息提出顧及各方面的預(yù)案，這有利于提高政令法規(guī)的有效性，也能克服信息孤島、管理孤島，使各方面協(xié)調(diào)一致。就全局來說，秦在縣級以上官府設(shè)置曹這樣的文書機構(gòu)，從而構(gòu)成了完整的文書體系，形成了統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一行動的機制，也就是形成了能夠統(tǒng)一組織開展各種行動的舉國體制，從而為統(tǒng)一組織開展制度建設(shè)，并實現(xiàn)包括信息體系、監(jiān)管體系在內(nèi)的多部門支撐的制度建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。

二 全方位的信息體系

商鞅認為：“欲強國，不知國十三數(shù)（壯男壯女之數(shù)、馬牛之數(shù)等），地雖利，民雖眾，國愈弱至削?！盵9]45可見，商鞅將信息視為必須掌控的核心資源，并逐步建立起嚴密信息機制。經(jīng)過百年演進，縣廷直接掌控的行政機構(gòu)已有十幾個，但信息依然是行政機構(gòu)設(shè)置和運行的核心。秦朝的信息體系，其完備程度之高、發(fā)揮作用之大，遠超商鞅列舉的十三數(shù)，也遠超當今“信息時代”人們的想象。

秦的統(tǒng)計工作已經(jīng)形成了嚴密的體系，其內(nèi)容涉及戶口、土地、財物、生產(chǎn)、賦稅等多個方面。例如：里耶戶籍簡除有戶主及妻子、子女、姓名、性別、年齡、疾病、傷殘等基本信息之外，還有受田數(shù)、租賦徭役完給情況等多方面信息?！扒貞艏畬嵕哂袘艨谥鐣耸聶n案的性質(zhì)與作用?！矅抑蚊袼莆盏拿恳粋€人口的一切狀況，家庭關(guān)系等等，盡在戶口一簿之中?！盵2]788再如：農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面，農(nóng)作物的耕種面積、受雨面積和受雨量、受災(zāi)面積等都是每年官府需要統(tǒng)計的重要內(nèi)容。秦對統(tǒng)計工作的各個環(huán)節(jié)都作出了明確的規(guī)定：“各種產(chǎn)品產(chǎn)量要分別產(chǎn)年進行統(tǒng)計，不得互相混淆?！瓕Ω黜椊y(tǒng)計數(shù)字，要求計算準確，賬賬銜接和賬實相符。”[10]秦在各級行政機構(gòu)都設(shè)立了統(tǒng)計組織，即便是在最基層的“鄉(xiāng)、里、亭，也都有相應(yīng)的財經(jīng)工作組織，配有相應(yīng)的統(tǒng)計人員”[10]。

基層行政部門組織開展的各種工作都要進行詳細的信息采集。例如：“搜求鳥羽、捕捉鳥類、修繕傳舍、制作瓦器……傳送書信等”[11]工作，涉及的用工人數(shù)、口糧發(fā)放、工作成果等都要詳細記錄并上報。借用公物不僅要登記，還要按照標記歸還?！豆ぢ伞芬?guī)定：“其或假工器，歸之，久必乃受之。”[12]72牲畜的信息則更詳細，其“編號、種類、毛色、外貌以及健康狀況都有極為詳細的記載”[13]?！稁仿伞芬?guī)定：“以四月、七月、十月、正月膚田牛?！湟耘Ｌ?，牛減絜，治（笞）主者寸十?！盵12]30秦代雖然沒有“物聯(lián)網(wǎng)”，官府卻能掌握用工、口糧、工作成果、物品、牲畜等方面詳細的、動態(tài)的信息。

商鞅變法后，秦逐漸形成了嚴密的信息反饋機制[8]168-178：遷陵縣的政令下達后，接收單位不僅要認真執(zhí)行，而且要將執(zhí)行中出現(xiàn)的各種情況詳細匯報。即使經(jīng)過核實，確實沒有符合政令情況的，也要書面匯報，“問之，毋當令者，敢言之”。又，睡虎地秦墓竹簡《內(nèi)史雜》規(guī)定：“有事請也，必以書，毋口請，毋羈請?！盵12]105足見秦對反饋信息收集的全面和嚴格。

戶籍、倉儲、畜牧、經(jīng)營、徭役等方面的工作產(chǎn)生了大量的文書資料，這些文書資料都要及時上報縣廷?？h廷以上的行政部門之間有更加正規(guī)的公文傳送渠道。為了完成大量的公文傳送，秦國建立了高效的公文郵送體系。鄉(xiāng)一級的官府也有專職的、經(jīng)過嚴格審批的傳遞文書的“郵人”。

為了保證檔案的完整、準確，縣以上官府設(shè)立專門的書府存放文書檔案，并實行文書正副本制度。“除了戶籍檔案外，與商鞅全面實施郡縣制改革相適應(yīng)，秦國還建立了比較完善的官吏管理檔案、法律檔案、土地規(guī)劃檔案、軍工檔案等，使秦國的檔案建設(shè)和檔案管理形成了從中央到地方的完整體系。”[14]332

里耶秦簡表明：縣廷的諸曹與外部諸官之間有固定的文書承接關(guān)系，這說明文書檔案是按類別分工管理的。由于類別分得很細，掌管檔案的諸曹有可能對于自己分管的工作和相關(guān)法規(guī)非常精通，可以在應(yīng)用時做出快速反應(yīng)。把諸曹集合起來，就可以迅速、全面地匯總、分析各種法規(guī)的內(nèi)容以及執(zhí)行中各種具體情況，具有快速、準確的信息處理能力。縣以上普遍設(shè)置文書機構(gòu)，形成了強大的信息處理體系。

綜上，商鞅變法后，在信息的采集、傳輸、存儲、處理等各個環(huán)節(jié)都逐步形成了嚴密的組織機構(gòu)和運行機制，構(gòu)成了完整的信息體系。后來，漢軍攻入秦都咸陽，蕭何首先掌控了秦的文書機構(gòu)，于是“具知天下厄塞，戶口多少，強弱之處，民所疾苦者”[5]1612，其信息體系的功能之強大，由此可見一斑。

三 以統(tǒng)一度量衡為代表的法規(guī)體系建設(shè)

統(tǒng)一度量衡是實現(xiàn)一體化管理和經(jīng)濟運行的基礎(chǔ)。早在公元前350 年，商鞅就“平斗桶權(quán)衡丈尺”[5]1766，拉開了統(tǒng)一度量衡的序幕?？此坪唵蔚亩攘亢庵?，不僅包括度（長度）、量（體積）、衡（重量）三種計量值的單位，還涉及進位制、計量的標準等方面的內(nèi)容。其中單位、進位制等內(nèi)容可以通過法令強制推行，而長度、體積、重量的量值則必須制作相應(yīng)的標準器，再根據(jù)標準器制作實用的度量衡器具。這又涉及度量衡器具的制作、保管、校正等一系列工作。為此，需要在各個環(huán)節(jié)都出臺相應(yīng)的法規(guī)，形成嚴密的法規(guī)體系，才能避免出現(xiàn)紊亂。正如標準化研究指出的：“標準以系統(tǒng)方式存在并發(fā)生作用（標準系統(tǒng)觀）?！盵15]商鞅變法之后，“隨著國勢的日漸增強，秦國不斷向外擴展疆域，占領(lǐng)了一些鄰近的弱小諸侯國的領(lǐng)地，以秦國為標準的度量衡制，也逐漸在更大的區(qū)域范圍內(nèi)得到推廣和實施?！谇厥蓟收浇y(tǒng)一度量衡制時，已經(jīng)具備了一定的條件和基礎(chǔ)。但盡管如此，面對原各諸侯所轄區(qū)域內(nèi)混亂的度量衡制，實現(xiàn)以秦國舊制為標準的統(tǒng)一，也絕非易事。”[16]

秦簡顯示：秦在縣以上設(shè)置職掌手工業(yè)的官署。先由朝廷職掌手工業(yè)的官署統(tǒng)一制作各種度量衡標準器，將其頒發(fā)給各地的郡縣官署；再由地方官署根據(jù)標準器組織制造實用的計量器具?！盀槠魍镎撸湫〈?、短長、廣亦必等?！盵12]69有關(guān)官辦手工業(yè)的法規(guī)很多，在招收工匠、培訓(xùn)新工、生產(chǎn)計劃、質(zhì)量管理等方面都有相應(yīng)的法規(guī)[17]。

對于使用中的度量衡器具，在多個環(huán)節(jié)都有相應(yīng)的法規(guī)，例如：規(guī)定每年都要進行度量衡校正，“縣及工室聽官為正衡石累、斗桶升，毋過年壹”[12]70。關(guān)于衡器保管的法規(guī)極為嚴格，“亡久書、符券、公璽、衡累，已坐以論，后自得所亡，論當除不當？不當”[12]213。

對于精度不準確的處罰既嚴厲又切合實際，“衡石不正，十六兩以上，貲官嗇夫一甲；不盈十六兩到八兩，貲一盾”[12]113。但另一方面，也規(guī)定了誤差的允許范圍?！皳?jù)對各地出土的秦量、秦權(quán)實測的結(jié)果，誤差基本均在允許值之內(nèi)，最小值還不到1%，由此可見，秦朝制定的度量衡制標準是得到認真地執(zhí)行的，統(tǒng)一的度量衡制確實收到了明顯的效果?！盵16]這種“十分科學(xué)的”誤差范圍的確定不是偶然的，“制定標準時……把標準放到產(chǎn)品的生產(chǎn)、使用全過程中進行利弊得失的綜合權(quán)衡、系統(tǒng)處理”[3]11。以“既滿足需求，又使生產(chǎn)過程所必須的耗費最小”[3]11為最佳原則，“正是秦朝統(tǒng)一度量衡制的獨到之處，是十分科學(xué)的”。

秦統(tǒng)一六國后把郡縣制推向全國，實施中央集權(quán)的統(tǒng)一管理，急需在空前遼闊的區(qū)域統(tǒng)一度量衡。于是，在秦始皇二十六年（前221）開展了大規(guī)模的統(tǒng)一度量衡行動。為此，秦始皇發(fā)布了關(guān)于統(tǒng)一度量衡的詔書，連同度量衡標準器和整個制度體系在全國推廣，最終實現(xiàn)了統(tǒng)一度量衡的目標，“為大一統(tǒng)國家的管理提供了數(shù)字化基礎(chǔ)”[2]自序12。

從商鞅實施“平斗桶權(quán)衡丈尺”開始的100 多年間，統(tǒng)一度量衡一直是秦的國家戰(zhàn)略目標。為此，秦持續(xù)進行了配套的制度體系建設(shè)，包括計量單位、進位制、量值標準、誤差、校正、制作、保管、處罰，還有部門設(shè)置、崗位設(shè)置、責任分工等。這些法規(guī)大多散見于《睡虎地秦墓竹簡》各個篇章段落，雖然瑣碎，但經(jīng)過梳理仍自成體系，并且始終做到了相互呼應(yīng)，互不矛盾，共同構(gòu)成了切合實際、相互配套的統(tǒng)一度量衡的法規(guī)體系。使相關(guān)的各個方面、各個環(huán)節(jié)都能有法可循，有條不紊，從而確保實現(xiàn)統(tǒng)一度量衡的目標。

四 多部門持續(xù)支撐的制度建設(shè)

出土秦簡等資料表明:秦朝時的制度建設(shè)是在多部門的持續(xù)支撐下進行的。例如：全面的信息體系對于建立配套的制度體系發(fā)揮了極為重要的作用。在法規(guī)的監(jiān)管執(zhí)行方面，設(shè)立了中央垂直管理的執(zhí)法機構(gòu)，“縣級執(zhí)法、郡級執(zhí)法、中央級執(zhí)法構(gòu)成一套嚴密高效的監(jiān)管體系。”[18]248此外，還有普遍實行的連坐制度，以及巡視、離任審計等多種監(jiān)管措施，使監(jiān)管工作密不透風(fēng)，達到了“事皆決于法”[5]169的程度。從而形成了包括信息體系、監(jiān)管體系、行政機構(gòu)等在內(nèi)的統(tǒng)一的制度建設(shè)支撐體系，這為統(tǒng)一開展制度建設(shè)帶來了極大的保障和便利。例如：官府能夠根據(jù)統(tǒng)計信息，及時發(fā)現(xiàn)問題，提出需要制定的法規(guī)。制定法規(guī)時，依據(jù)信息體系，既可以掌握實際情況，也能掌握有關(guān)的法規(guī)。頒行后，既有相應(yīng)監(jiān)管體系負責監(jiān)督執(zhí)行，又有充分的信息反饋，可以及時對法規(guī)進行修訂。在這樣的大背景下推進統(tǒng)一度量衡法規(guī)建設(shè)，不僅實現(xiàn)了統(tǒng)一度量衡的目標，也使統(tǒng)一度量衡法規(guī)建設(shè)具有諸多系統(tǒng)性特點，例如：一是法規(guī)建設(shè)工作的完整性，這是由于各環(huán)節(jié)的工作都分別有相應(yīng)的部門負責完成而實現(xiàn)的。二是多部門持續(xù)地工作,能夠不斷發(fā)現(xiàn)問題，針對性地出臺法規(guī)。使得統(tǒng)一度量衡法規(guī)建設(shè)成為持續(xù)的過程。三是經(jīng)過長期的積累，形成了全面的統(tǒng)一度量衡法規(guī)體系。

從更深的層次看，制度建設(shè)支撐體系具有知識吸納的作用。例如：統(tǒng)一度量衡法規(guī)體系內(nèi)容很豐富，并且相互配套、切合實際，這是制度建設(shè)支撐體系不斷發(fā)現(xiàn)問題，針對性地出臺法規(guī)?；蛘哒f是通過不斷總結(jié)吸納實踐過程中的經(jīng)驗、舉措得來的。需要明確的是：在每一條措施納入到法規(guī)體系的時候，各級信息部門都能夠?qū)ζ鋵嵱眯?、協(xié)調(diào)性等做出分析和相應(yīng)的調(diào)整，使之相互配套。另一方面，各種法規(guī)有不同的來源，而且時間跨度很長。除了商鞅的貢獻之外，更多地是吸納了多方面的經(jīng)驗和舉措。這似乎平淡無奇，卻是商鞅變法的極為出色之處。在別的諸侯國，即便是自己首創(chuàng)的、很好的法規(guī)，大多不能實行太久。而商鞅變法，無論是百年前的舊法，還是新規(guī)，亦或是采用其他諸侯國推行不下去的法規(guī)，都能夠成為其法規(guī)體系中發(fā)揮作用的元素。這樣的結(jié)果不在于法規(guī)本身，關(guān)鍵是制度建設(shè)支撐體系發(fā)揮的作用：首先是能有序地進行知識吸納，另外，還能依托監(jiān)管體系精準實施。然而，此后的歷次變法，再沒有出現(xiàn)過類似的制度建設(shè)支撐體系，也沒有取得過能夠與商鞅變法比肩的成效。這也反證了制度建設(shè)支撐體系在制度建設(shè)中的重要作用。而能夠建立起制度建設(shè)支撐體系，為持續(xù)百年的商鞅變法奠定基礎(chǔ)，或許是商鞅的一個不為人知的極為重要的貢獻。

圍繞統(tǒng)一的制度建設(shè)支撐體系，商鞅變法還采取了多種有利于統(tǒng)一組織開展制度建設(shè)的措施，例如：中央統(tǒng)一制定的法規(guī)很多，就連基層農(nóng)民、手工業(yè)者、士兵所遵循的具體法規(guī)都是由中央統(tǒng)一制定。借助統(tǒng)一的支撐體系，統(tǒng)一組織開展制度建設(shè)，對于提高質(zhì)量、保障執(zhí)行、降低成本等都具有重要的意義。再如：體制機制建設(shè)作為制度建設(shè)的重要內(nèi)容，與相關(guān)的制度建設(shè)協(xié)同推進。其中，“秦代統(tǒng)計工作的一個突出特點是把統(tǒng)計報告制度、管理體制和違章處理等，都用法制的形式確定下來”[10]。在統(tǒng)一度量衡、戶籍管理等工作中也有類似的特點。由此，商鞅變法實現(xiàn)了體制機制建設(shè)與其它制度建設(shè)的協(xié)同推進，從體制機制上確保制度建設(shè)中各個環(huán)節(jié)工作的完成。

《商君書》提出了一系列強國目標。例如：“國好生粟于竟內(nèi)，則金粟兩生，倉府兩實，國強?！螄軗幻窳Χ济駝?wù)者，強”[9]45-77等。圍繞實現(xiàn)這些強國目標，秦依托制度建設(shè)體系持續(xù)開展制度建設(shè)，不斷發(fā)現(xiàn)問題，總結(jié)和吸納來自包括其它諸侯國在內(nèi)的多方面的經(jīng)驗和舉措，成功地在戶籍、官吏、農(nóng)耕、徭役、制器、軍事等各個方面形成了配套的制度體系，確保了預(yù)期目標的實現(xiàn)。

商鞅變法的出發(fā)點是為了提高效能，然而，一切從效能出發(fā)就會陷入片面，甚至殺雞取卵的局面。到后來秦的“刑徒不僅數(shù)量大，而且多城旦等重刑者?！@一群體為國家承擔了大量的勞役，并且對維持國家運轉(zhuǎn)具有重要意義”[19]。商鞅倡導(dǎo)推行的“摶民力”竟然摶得如此沒有底線，商鞅變法發(fā)展起來的縝密的制度體系，最終卻是為如此愚蠢的行為提供保障，這些或許都是商鞅始料不及的。

五 余論

在現(xiàn)代社會，人們“習(xí)慣于把長期積累的，為數(shù)眾多、種類齊全的標準視為標準系統(tǒng)，并認定它具備了系統(tǒng)的全部屬性”[20]。以為不斷積累標準就能解決問題，并樂此不疲，實際上卻很難如愿。事實上，人們習(xí)以為常的標準化是有缺陷的。標準化工作涉及標準的提出、制定、執(zhí)行和修訂等多個環(huán)節(jié)，如果只局限于某個環(huán)節(jié)開展標準化工作，那么，無論怎樣運用系統(tǒng)方法，也都是有缺陷的。“從嚴格意義上講，以往的那種以積累標準為特征的標準化是不完整的標準化?！L期以來把制定標準混同為標準化。”[3]109這種不完整的標準化亟待完善，21 世紀必將是具有系統(tǒng)性特點的“標準化承擔重要角色的時代，這是不以人們意志為轉(zhuǎn)移的客觀規(guī)律”[3]23。由以上論述可知，商鞅變法采用的并不是習(xí)以為常的標準化，而是具有系統(tǒng)性特點的標準化，并切實完成了其中各個環(huán)節(jié)的工作，因此才取得了顯著成效。當今社會，與商鞅變法有異曲同工之效的便是交通法規(guī)建設(shè)。交通法規(guī)建設(shè)具有包括交通安全信息統(tǒng)計部門、交通法規(guī)制定部門、交警監(jiān)管部門在內(nèi)的交通法規(guī)建設(shè)體系的支撐，使得交通法規(guī)的提出、制定、執(zhí)行、修訂每個環(huán)節(jié)的工作都有相應(yīng)的部門負責完成。雖然這種做法很簡樸，卻能取得顯著效果。

總之，商鞅變法最終實現(xiàn)了大一統(tǒng)的中央集權(quán)，在行政管理上實現(xiàn)了一體化。然而，秦簡研究表明：實現(xiàn)一體化的范圍甚廣，“秦的商鞅變法……是一個以政治行政為統(tǒng)帥的，將國家政治行政、社會經(jīng)濟生產(chǎn)、精神文化、乃至于軍事等一體化的系統(tǒng)工程。”[2]363-364這個全面、深刻程度遠超以往認知的“系統(tǒng)工程”是圍繞著制度建設(shè)進行的。最終形成的制度體系既不是商鞅事先創(chuàng)作出來的，也不是現(xiàn)代人習(xí)以為常的積累標準的結(jié)果，而是在推行大一統(tǒng)管理體系的實踐中，不斷總結(jié)、吸納多方面的經(jīng)驗、舉措得來的。在制度建設(shè)過程中，包括信息體系、監(jiān)管體系在內(nèi)的多部門的支撐，是使制度建設(shè)得以持續(xù)推進的關(guān)鍵舉措。通過這種極為簡樸的方法，在全社會的各個方面、各個層次全面推進制度建設(shè)，把各種社會元素統(tǒng)統(tǒng)納入到統(tǒng)一的制度體系之中，達到了“事皆決于法”[5]169極限程度。在那個連張紙都沒有的、技術(shù)水平極為原始的條件下，建立了極為嚴密、高效的管理體系，實現(xiàn)了商鞅預(yù)期的管理狀態(tài)：“國務(wù)壹，則民應(yīng)用；事本摶，則民喜農(nóng)而樂戰(zhàn)?！盵9]76并取得了極為顯著的成效。其制度建設(shè)體系的構(gòu)成、運行和作用等方面的情況亟待引起學(xué)界的關(guān)注和深入研究。