李 山

(安徽大學 社會與政治學院,安徽 合肥 230601)

“三農(nóng)”是全黨工作的重中之重,加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化則是國家發(fā)展的重大戰(zhàn)略。但現(xiàn)階段我國城鄉(xiāng)發(fā)展依然不平衡,城鄉(xiāng)二元化問題比較明顯,我國鄉(xiāng)村發(fā)展仍然不夠充分,“農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍有待完善,農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展依然落后薄弱”[1]。為了加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化,高質(zhì)量解決“三農(nóng)”問題,中央政府承擔著越來越多農(nóng)村公共品的供給職責,持續(xù)資助和支持農(nóng)業(yè)水利、鄉(xiāng)村道路等農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在此情況下,為加快農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施等公共品供給,推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化進程,中央政府主要動用中央公共財政資金,以各種涉農(nóng)項目為載體,推動各類涉農(nóng)公共品項目進村。

從農(nóng)村公共品供給實踐來看,尤其是分稅制財政管理體制建立后,中央公共財政資金成為農(nóng)村公共品建設(shè)經(jīng)費的主要來源。中央公共財政支出通常分為中央本級支出、中央對地方一般轉(zhuǎn)移支付、中央對地方專項轉(zhuǎn)移支付3個部分。農(nóng)村公共品項目建設(shè)資金主要來源于其中的中央財政對地方的專項轉(zhuǎn)移支付部分。這部分資金主要分散在國家發(fā)改委、財政部、國土資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、民政部等國家部委。同時,為保障農(nóng)村公共品供給的制度化和規(guī)范化,中央政府部門在農(nóng)村公共品供給實踐中,創(chuàng)設(shè)了農(nóng)村公共品項目制的治理體制。農(nóng)村公共品項目制治理主要依托行政科層結(jié)構(gòu),采用中央財政專項轉(zhuǎn)移支付形式,按照政府治理意圖,推進小型農(nóng)田水利工程(以下簡稱“小農(nóng)水”)等農(nóng)村公共品建設(shè)。

在農(nóng)村公共品項目制運作實踐中,涉農(nóng)項目的中央財政專項資金分配權(quán)在多個國家部委間分散控制,加之項目資金在行政科層間轉(zhuǎn)移中的損耗等,項目資金到達基層政府部門后,就顯得過度分散且規(guī)模過小,難以完成預(yù)期項目任務(wù)和達成預(yù)定項目目標。同時,在農(nóng)村公共品項目制基層實踐中,由于各政府部門多頭管理、彼此競爭和部門主義等,難以形成項目制治理的合力。在此境況下,就需要改革已有的農(nóng)村公共品項目制治理方式,搭建農(nóng)村公共品項目資金的整合平臺和項目治理的統(tǒng)合機制,以便集中各條線上轉(zhuǎn)移下來的財政資源,匯聚農(nóng)村公共品項目制基層實踐的整體合力。由于縣級政府比鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有更強的統(tǒng)籌整合能力和條件,因而應(yīng)使縣級政府在農(nóng)村公共品項目制治理中發(fā)揮資源整合和治理協(xié)同等重要作用,進而提高農(nóng)村公共品項目制治理成效。因此,以縣為治理樞紐的項目制逐步成為農(nóng)村公共品項目制治理的實踐轉(zhuǎn)向。

一、文獻梳理

目前,學界對農(nóng)村公共品項目制研究主要體現(xiàn)在以下3方面:一是項目制與農(nóng)村公共品供給研究。在渠敬東看來,項目制是改革開發(fā)后,尤其是分稅制財政體制實施后所形成的一種國家治理體制[2]。桂華則以農(nóng)地整治為分析對象,考察了項目制與農(nóng)村公共品供給體制的內(nèi)嵌和耦合等議題[3]。二是農(nóng)村公共品項目制一般運作研究。折曉葉等揭示了農(nóng)村公共品項目進村實踐中項目制的分級運作流程和機制[4]。黃宗智等則探討了農(nóng)村公共品項目制運作的社會機制及其對鄉(xiāng)村治理可能產(chǎn)生的影響[5]。三是農(nóng)村公共品項目制治理限度及其改進研究。葉敏等指出農(nóng)村公共品項目制所固有的競爭性立項等技術(shù)運用,不可避免地導(dǎo)致村莊項目資源輸入不均,進而產(chǎn)生嚴重分化問題[6]。于水等對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目分析發(fā)現(xiàn),項目制在基層實踐中出現(xiàn)代理失衡、情法矛盾等困境,并提出相應(yīng)的應(yīng)對建議[7]。

由此可見,以往農(nóng)村公共品項目制研究更多在宏觀國家治理體制維度下探討農(nóng)村公共品的項目制供給內(nèi)在邏輯、基本機制和呈現(xiàn)形態(tài),考察農(nóng)村公共品項目制的科層化運行及其局限性,分析農(nóng)村公共品項目制困境及其對鄉(xiāng)村治理的影響等?？偠灾?以往相關(guān)研究僅采用項目制的視角和邏輯分析農(nóng)村公共產(chǎn)品供給,較少深入觸及農(nóng)村公共品項目制治理具體運作結(jié)構(gòu),也未能從具體實踐中揭示和概括出農(nóng)村公共品項目制運行的新形態(tài)新機制。本研究將在以往研究基礎(chǔ)上,結(jié)合當下農(nóng)村公共品供給新變化新趨勢,以“小農(nóng)水”重點縣項目制為分析對象,具體考察“小農(nóng)水”重點縣項目制形成邏輯和運作實踐,提出和概括農(nóng)村公共品項目制治理實踐新樣態(tài),從而進一步深化、拓展和豐富農(nóng)村公共品項目制研究。

二、“小農(nóng)水”重點縣項目制:農(nóng)村公共品項目制創(chuàng)新實踐

“小農(nóng)水”是農(nóng)村公共品的重要構(gòu)成。作為農(nóng)村公共品之一種的“小農(nóng)水”,通常需要經(jīng)由公共選擇過程,由國家公共行動或村莊集體行動來進行生產(chǎn)或供給。在不同歷史時期和發(fā)展階段,“小農(nóng)水”生產(chǎn)或供給的主體、方式和機制等皆有所差異,從而形成“小農(nóng)水”建設(shè)的不同制度安排。分稅制全面實施后,項目制普遍成為農(nóng)村公共品的供給體制,“小農(nóng)水”項目制自然也成為中央政府推進和加強“小農(nóng)水”建設(shè)的制度安排。在“小農(nóng)水”項目制治理實踐中,逐步衍生出“‘小農(nóng)水’重點縣項目制”,從而形成農(nóng)村公共品項目制實踐新形式。

(一)項目制:一種“小農(nóng)水”供給體制

在農(nóng)村集體化時期,人民公社成為鄉(xiāng)村社會的“政社合一”基層政權(quán)?！靶∞r(nóng)水”建設(shè)幾乎都是在人民公社的組織下,由各生產(chǎn)隊利用農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的剩余積累,并以義務(wù)工制度為主的籌勞方式,進行內(nèi)生性集體建設(shè)和管護。隨著人民公社制度解體和農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制確立,農(nóng)村逐步形成以家庭承包為主體的分散經(jīng)營方式以及以鄉(xiāng)村自治為基礎(chǔ)的農(nóng)村管理制度。在此狀況下,經(jīng)濟理性且分散經(jīng)營的小農(nóng)戶,在村集體經(jīng)濟資源日趨匱乏和村莊規(guī)制能力不斷弱化情況下,無法在村莊內(nèi)部形成集體行動共識,難以經(jīng)由村莊內(nèi)集體行動來建設(shè)和管護“小農(nóng)水”設(shè)施。由此一來,“小農(nóng)水”建設(shè)陷入到“公地悲劇”困局,于是“小農(nóng)水”投資規(guī)模不僅呈現(xiàn)不斷遞減態(tài)勢,而且還存在著常年失修、破壞嚴重等現(xiàn)象。

由此可見,我國農(nóng)村經(jīng)濟社會改革后,“小農(nóng)水”設(shè)施建設(shè)滯后局面不但未能得到基本扭轉(zhuǎn),反而呈現(xiàn)不斷惡化趨勢,且日益成為阻礙農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的短板。為有效改變“小農(nóng)水”建設(shè)不利局面,加快農(nóng)村農(nóng)田水利工程建設(shè)進度,中央政府進一步強調(diào)農(nóng)田水利工程建設(shè)的重要性、緊迫性和戰(zhàn)略性,不斷強化中央財政支出責任,要求地方政府繼續(xù)加大財政投入力度。1986年中央一號文件(中共中央、國務(wù)院《關(guān)于一九八六年農(nóng)村工作的部署》)曾指出,要用好中央各項農(nóng)業(yè)資金,加大地方財政對農(nóng)業(yè)投入,“水利投資要盡快恢復(fù)到一九八〇年財政包干時的水平?！盵8]在此形勢下,“小農(nóng)水”建設(shè)和管護逐步被納入到國家公共財政支出范疇,以獲取穩(wěn)定的可持續(xù)投入資金,不斷擴大“小農(nóng)水”建設(shè)規(guī)模。

起初中央政府將地方政府作為其屬地“小農(nóng)水”供給的責任主體,主要由地方財政來保障“小農(nóng)水”建設(shè)和管護資金。但是,1994年分稅制國家財政管理體制實施后,地方政府財政資源變得更為不寬裕,加之政府部門及其行為經(jīng)營性傾向,地方政府對“小農(nóng)水”建設(shè)的動力和投入依然不足。于是中央財政開始增加“小農(nóng)水”建設(shè)資金的投入比重,并設(shè)立“小農(nóng)水”建設(shè)補助專項資金,資助和引導(dǎo)“小農(nóng)水”建設(shè)。2005年中央一號文件(即《中共中央國務(wù)院關(guān)于進一步加強農(nóng)村工作提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力若干政策的意見》)指出,“從2005年起,要在繼續(xù)搞好大中型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的同時,不斷加大對小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入力度;中央和省級財政要在整合有關(guān)專項資金的基礎(chǔ)上,從預(yù)算內(nèi)新增財政收入中安排一部分資金,設(shè)立小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)補助專項資金?！盵9]

自2005年開始,中央財政設(shè)立了“小型農(nóng)田水利工程設(shè)施建設(shè)補助專項資金”(簡稱“小農(nóng)水”專項資金),并由國家財政部、水利部具體負責組織實施“小農(nóng)水”項目建設(shè)。國家財政部、水利部以期通過自愿性申報和競爭性立項形式,采取項目運作機制,運用中央“小農(nóng)水”專項資金,不斷撬動地方政府財政投入,擴大“小農(nóng)水”設(shè)施建設(shè)規(guī)模。隨著中央“小農(nóng)水”專項資金轉(zhuǎn)移規(guī)模迅速擴大,國家財政部、水利部在“小農(nóng)水”建設(shè)實踐中,逐步建立了關(guān)于“小農(nóng)水”專項資金管理以及具體項目運作的制度規(guī)范、激勵機制和治理技術(shù)等,形成了一種“‘小農(nóng)水’項目制”的治理體制。

(二)“小農(nóng)水”重點縣項目制:農(nóng)村公共品項目制實踐新形式

由于“小農(nóng)水”項目制治理經(jīng)常會使得“小農(nóng)水”專項資金在轉(zhuǎn)移過程中易于被截留、挪用,在使用過程中過于分散化等,從而導(dǎo)致“小農(nóng)水”項目治理效果欠佳。為改變“小農(nóng)水”專項資金使用分散和治理失效困局,進一步提高“小農(nóng)水”專項資金使用綜合效益,避免“小農(nóng)水”項目制治理空轉(zhuǎn),有效推進項目進村落地,中央政府不斷調(diào)整和優(yōu)化“小農(nóng)水”項目制運作體制。2006年,國家財政部出臺的《關(guān)于進一步推進支農(nóng)資金整合工作的指導(dǎo)意見》要求,以縣級農(nóng)田水利規(guī)劃為依據(jù),以“小農(nóng)水”資金為引導(dǎo),以重點縣建設(shè)為平臺,以提高資金使用效益為目標,在資金性質(zhì)和用途不改變的前提下,積極整合統(tǒng)籌各項涉及農(nóng)田水利建設(shè)資金以集中安排使用。同年,國家發(fā)改委發(fā)布的《關(guān)于加快推進縣級政府支農(nóng)投資整合工作的通知》要求,推進建立支農(nóng)資金整合試點縣工作,統(tǒng)籌協(xié)調(diào)縣域內(nèi)的支農(nóng)投資項目。

2009年,國家財政部、水利部聯(lián)合出臺發(fā)布了《關(guān)于實施中央財政小型農(nóng)田水利重點縣建設(shè)的意見》《中央財政小型農(nóng)田水利重點縣建設(shè)管理辦法》等文件,決定從本年度開始,在全國范圍內(nèi)選擇一批基礎(chǔ)良好的縣(市、區(qū)),實行集中資金、重點扶持的政策,開展“小農(nóng)水”重點縣項目建設(shè)試點。2011年,國家財政部、水利部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于進一步加強小型農(nóng)田水利重點縣建設(shè)管理工作確保如期實現(xiàn)重點縣建設(shè)目標的意見》強調(diào),“資金項目整合的關(guān)鍵在縣”,增強縣級政府在項目治理中能動性。自此,中央政府開始在全國范圍內(nèi)加快推行小型農(nóng)田水利重點縣建設(shè)項目。

“小農(nóng)水”重點縣項目建設(shè)分批分期開展,每一批重點縣建設(shè)期限為3年。每年國家財政部、水利部按照“因素法”(即自然因素、經(jīng)濟因素和績效因素)和“小農(nóng)水”專項資金預(yù)算規(guī)模等,統(tǒng)籌下達年度“小農(nóng)水”重點縣項目名額和補助資金規(guī)模,并設(shè)置“小農(nóng)水”重點縣項目遴選的基本條件和基本要求;也會根據(jù)國家“小農(nóng)水”建設(shè)的整體規(guī)劃,進行分類立項,并給予不同的資助規(guī)模,諸如中央財政通常對“高效節(jié)水灌溉”重點縣、“五小水利”重點縣項目每縣補助1 500萬元,“高標準農(nóng)田水利建設(shè)”重點縣每縣補助1 200萬元,一般重點縣每縣補助800萬元等。每年“小農(nóng)水”重點縣項目的建設(shè)重點和立項要求等會各有側(cè)重和調(diào)整,這體現(xiàn)著中央政府部門對“小農(nóng)水”重點縣項目建設(shè)的宏觀調(diào)控、重點掌控和方向引導(dǎo),以便落實中央政府部門對全國“小農(nóng)水”建設(shè)的總體規(guī)劃意圖。

在加快“小農(nóng)水”項目建設(shè)實踐過程中,中央政府不斷健全“小農(nóng)水”重點縣項目治理體制機制,深入推進“小農(nóng)水”重點縣項目建設(shè)制度化規(guī)范化。為此,國家財政部、水利部共同制定和聯(lián)合出臺了《中央財政小型農(nóng)田水利重點縣建設(shè)管理辦法》《小型農(nóng)田水利重點縣建設(shè)資金績效考評暫行辦法》系列相關(guān)政策文件和制度規(guī)范,保障“小農(nóng)水”重點縣項目制的有序運行和有效治理。省級、市級和縣級等三級地方政府部門也相應(yīng)制定了相應(yīng)的配套性和落實性制度規(guī)程,以期保障“小農(nóng)水”重點縣項目制有效運轉(zhuǎn)。于是在“小農(nóng)水”重點縣項目建設(shè)實踐中,國家財政部、水利部逐步建立起以行政科層體系為組織依托,以縣級政府為治理樞紐,以行政發(fā)包與市場外包為運作方式,以申請、批復(fù)、考核、審計和驗收等為控制手段的“小農(nóng)水”重點縣項目制治理體制。

由此可見,在農(nóng)村公共品項目制治理實踐中,縣級政府享有項目資金的整合自主權(quán)和二次配置權(quán),從而提高農(nóng)村公共品項目資金的使用效率和農(nóng)村公共品建設(shè)的整體效能。由此一來,縣級政府在農(nóng)村公共品項目制運行中的地位和項目治理中的作用也越來越得到重視和獲得彰顯。在推進“小農(nóng)水”建設(shè)過程中,中央政府不斷創(chuàng)新農(nóng)村公共品項目制治理體制,逐步形成“小農(nóng)水”重點縣項目制的縣級運作及其治理機制,初步確立了縣級運作為特征的農(nóng)村公共品項目治理體制。

三、行政發(fā)包與市場外包:“小農(nóng)水”重點縣項目制的縣級運作

盡管“小農(nóng)水”重點縣項目制本質(zhì)上依然貫穿農(nóng)村公共品項目制的國家治理邏輯,基本遵循“科層為體、項目為用”[10]的運作方式,但是縣級政府成為了農(nóng)村公共品項目制治理中的關(guān)鍵節(jié)點,發(fā)揮著統(tǒng)籌整合的治理功能。在“小農(nóng)水”重點縣項目制實踐中,縣級財政、水利部門等成為重點縣項目申報和項目實施的主體;縣級政府則成為重點縣項目制治理的上下統(tǒng)合的節(jié)點和左右協(xié)同的樞紐。也就是說,縣級政府是“小農(nóng)水”重點縣項目制的基層運作軸心;縣級運作則是“小農(nóng)水”重點縣項目制的基本驅(qū)動力量。因而“小農(nóng)水”重點縣項目制實踐總體上呈現(xiàn)為一種“縣級運作”的治理特征。這種農(nóng)村公共品項目制的縣級運作具體體現(xiàn)在以縣級政府為主體和樞紐往上“爭取項目立項”與向下“推動項目進村”2個層面,并在此基礎(chǔ)上形成“行政發(fā)包”和“市場外包”行動過程及其相互間的銜接轉(zhuǎn)化。

(一)縣級抓包:行政發(fā)包的運作方式

爭取重點縣項目立項行動主要是在行政科層體系內(nèi),展開上下競爭性爭奪的“行政發(fā)包”過程?！靶姓l(fā)包制是指政府內(nèi)部上下級之間的發(fā)包關(guān)系。”[11]行政發(fā)包既不同于單純的科層化官僚機制,也有別于純粹的市場化競爭機制,而是居于兩者之間的一種復(fù)合形態(tài)?！靶∞r(nóng)水”重點縣項目制運作中的行政發(fā)包具體體現(xiàn)為“部委分包”“縣級抓包”和“省級轉(zhuǎn)包”等鏈條轉(zhuǎn)承和部門互動。

1.國家部委的項目分包。國家部委的項目分包是指中央政府部門將自己所設(shè)立項目的某些任務(wù)事項和管理職責授予省級政府部門的行動過程。每年國家財政部、水利部向省級財政、水利部門,下達年度中央“小農(nóng)水”重點縣項目配額和補助資金規(guī)模。與此同時,國家財政、水利部門把“小農(nóng)水”重點縣項目遴選、建設(shè)和管理等工作任務(wù),分包給省級財政、水利部門組織實施。但國家財政部、水利部保留著“小農(nóng)水”重點縣項目制規(guī)程的控制權(quán),掌控項目合規(guī)性審查權(quán)和績效考核獎懲權(quán)等終極性權(quán)力;僅向地方政府財政、水利部門下放“小農(nóng)水”重點縣項目批復(fù)權(quán)、遴選權(quán)、驗收權(quán)和監(jiān)督管理權(quán)等從屬性權(quán)力。在具體實踐中,國家財政部、水利部對省級財政、水利部門所報送的“小農(nóng)水”重點縣名單、相關(guān)申報資料及評審意見等材料進行最終合規(guī)性審查。待合規(guī)性審查通過后,由省級政府財政、水利部門進行立項批復(fù),并向國家財政部、水利部備案。合規(guī)性審查未通過的,則退回相應(yīng)各省級政府部門,按照審查意見修改完善或重新遴選后,再按原程序報送國家財政部、水利部復(fù)審。如若復(fù)審后仍然不合格的,則取消該“小農(nóng)水”重點縣項目資格,并相應(yīng)調(diào)減該省(區(qū)、市)重點縣項目名額和補助資金規(guī)模。

2.省級部門的項目轉(zhuǎn)包。省級部門的項目轉(zhuǎn)包是指省級政府部門將國家部委分包的項目事項和職責向下級政府部門轉(zhuǎn)移的行動過程。省級財政、水利部門行使“小農(nóng)水”重點縣項目的遴選權(quán)和批復(fù)權(quán),根據(jù)中央政府分包給本省域的年度重點縣項目配額,向轄區(qū)內(nèi)市級政府部門進行項目轉(zhuǎn)包。省級財政、水利部門在項目運作實踐中,按照中央政府年度項目配額和省財政年度預(yù)算安排,向轄區(qū)內(nèi)市級財政、水利部門下達項目申報計劃控制數(shù),組織和動員轄區(qū)內(nèi)縣級財政、水利部門開展“小農(nóng)水”點重縣項目申報工作。省級財政、水利部門普遍采取自下而上自愿性申報和競爭性評審的方式,按照公正、公開和公平原則,組織各領(lǐng)域相關(guān)專家對各市級財政、水利部門報送的《小型農(nóng)田水利重點縣建設(shè)方案》和《小型農(nóng)田水利重點縣建設(shè)年度標準文本》等申報材料進行專業(yè)評審。在綜合專家評審意見和結(jié)合本省“小農(nóng)水”建設(shè)狀況基礎(chǔ)上,擬定本年度“小農(nóng)水”重點縣項目建設(shè)名單。通過中央財政、水利部門的合規(guī)性審查后,各省級財政、水利部門及時批復(fù)“小農(nóng)水”重點縣項目建設(shè)方案。同時省級財政向獲得立項的縣級財政部門撥付中央財政補助資金和本級財政配套資金,并抄送市財政部門和市、縣水利部門。在“小農(nóng)水”重點縣項目制實施過程中,省級財政、水利部門對本省“小農(nóng)水”重點縣項目建設(shè)行使全程監(jiān)管權(quán),包括“重點抓好重點縣選擇、建設(shè)或施工方案審查以及項目監(jiān)督檢查、績效考核和驗收等工作”[12]。

3.縣級部門的項目抓包?？h級政府部門的項目抓包是指縣級政府部門按照項目立項規(guī)程,向上級政府部門爭取項目立項的行動過程。市級財政、水利部門根據(jù)省級政府下達給本市域內(nèi)重點縣項目申報計劃控制數(shù),以縣級政府財政、水利部門為項目申報主體,組織和聯(lián)合他們展開“小農(nóng)水”重點縣項目申報工作。同時,縣級財政、水利部門在市級政府部門引導(dǎo)和協(xié)助下,展開項目抓包行動,爭取項目立項。縣級財政、水利部門根據(jù)重點縣項目建設(shè)目標和申報要求,動員和布置各鄉(xiāng)鎮(zhèn)水務(wù)站和行政村參與“小農(nóng)水”重點縣項目的前期申報工作,收集和整理重點縣項目申報所需的基礎(chǔ)資料數(shù)據(jù)和可行意見建議。在此基礎(chǔ)上,按照“小農(nóng)水”重點縣項目立項要求,縣級財政、水利部門組織編寫《小型農(nóng)田水利重點縣建設(shè)方案》和《小型農(nóng)田水利重點縣建設(shè)年度標準文本》等申報材料,出具《縣級財政投入承諾函》《小型農(nóng)田水利重點縣資金整合方案》和《農(nóng)民群眾籌資投勞決議》等申報文件。然后將這些“小農(nóng)水”重點縣項目申報材料,報送到市級財政、水利部門。市級財政、水利部門對各縣級政府部門上報的重點縣項目申請材料進行初步審查和擇優(yōu)排序,共同對這些項目申報材料內(nèi)容的真實性和排序公正合理性負責,并聯(lián)合上報省級財政、水利部門。

(二)競標購買:市場外包的運作方式

推動項目進村行動主要是指獲得重點縣項目立項的縣級政府采用公開招投標技術(shù),運用政府購買服務(wù)形式,將“小農(nóng)水”重點縣項目建設(shè)任務(wù)向非政府社會力量進行市場外包的過程。“小農(nóng)水”重點縣項目制運作中的市場發(fā)包具體體現(xiàn)為在“整合打包”基礎(chǔ)上的“政府購買”。

1.縣級政府整合打包?？h級政府整合打包是指獲得立項的縣級政府根據(jù)“小農(nóng)水”建設(shè)現(xiàn)實需要,因地制宜地將各種相關(guān)項目資金進行集中使用的行動過程,“縣級是項目爭奪和項目運作中的關(guān)鍵位置,是項目承上啟下的中轉(zhuǎn)站,同時也是項目“再組織”的重要環(huán)節(jié),而村莊是項目最終落地和效果呈現(xiàn)的場域。”[13]在“小農(nóng)水”重點縣項目爭奪中勝出的縣級政府,通常會成立“縣小型農(nóng)田水利重點縣項目建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組”,將其作為統(tǒng)籌協(xié)調(diào)縣級財政、水利等部門的項目建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu),以確保“小農(nóng)水”重點縣項目建設(shè)工作順利開展。這種“小農(nóng)水”重點縣項目建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組在項目建設(shè)中具有統(tǒng)攬全局的領(lǐng)導(dǎo)作用,能夠發(fā)揮明確項目治理責任主體、統(tǒng)籌整合項目資金以及聚焦項目治理目標等功能。“小農(nóng)水”重點縣項目建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組在項目運作中,將各種涉及“小農(nóng)水”的縣級項目進行梳理打包,按照“渠道不亂、用途不變、優(yōu)勢互補”原則,以“小農(nóng)水”重點縣項目為整合平臺,積極統(tǒng)籌各類涉“小農(nóng)水”建設(shè)項目資金。

2.縣級政府購買?？h級政府購買是指獲得立項的縣級政府采用公共招標投標方法,將重點縣項目建設(shè)任務(wù)進行契約化外包,以實現(xiàn)重點縣項目進村的行動過程。由此可見,政府購買是“小農(nóng)水”重點縣項目市場外包的實踐形式。因而“小農(nóng)水”重點縣項目的政府購買實踐主要體現(xiàn)為縣級財政、水利部門等政府主體,采用公開招標投標等技術(shù),運用契約化的合同形式,把重點縣項目建設(shè)具體任務(wù)交給社會力量承建。經(jīng)驗收合格后,縣級政府財政、水利部門動用“小農(nóng)水”重點縣項目專項資金,向承建單位支付相應(yīng)的價款。在政府購買實踐中,公開招標是政府向社會力量購買服務(wù)的前置程序,通常由縣級水利部門在公共資源交易平臺上組織招投標?？h級政府部門通過公開招標方式,采用政府購買服務(wù)形式,實現(xiàn)“小農(nóng)水”重點縣項目建設(shè)的市場外包,進而推進“小農(nóng)水”重點縣項目進村建設(shè)落地。

四、行政統(tǒng)合治理:“小農(nóng)水”重點縣項目制的治理機制

“小農(nóng)水”重點縣項目制在項目立項過程中,主要采取行政發(fā)包形式,依托行政科層中的“條條”關(guān)系,以縣級政府為主體進行自下而上的行政連帶性申報和自上而下的行政競爭性遴選,抓取重點縣項目以期獲批立項。在“小農(nóng)水”重點縣項目制進村過程中,主要采用市場外包形式,由縣級政府整合打包資金,并依托競爭性招投標技術(shù),以政府購買服務(wù)方式,推進重點縣項目從外部進入村莊內(nèi)部。而在其中支撐和驅(qū)動項目立項和項目進村運行的,則是由國家理性設(shè)計的,以縣級政府為樞紐和節(jié)點的行政統(tǒng)合治理。就整體而言,這種項目制統(tǒng)合治理基本上是以國家意圖為導(dǎo)向,以政府部門為主體,沿著行政科層,下達指標、分解任務(wù)、量化考核,“通過規(guī)范化、標準化、數(shù)字化方法來達到治理目標”[14]。在“小農(nóng)水”重點項目制治理實踐中,農(nóng)村公共品項目制統(tǒng)合治理主要呈現(xiàn)為以下治理機制。

(一)格式化規(guī)章治理機制

農(nóng)村公共品項目制主要是運行在行政科層結(jié)構(gòu)中,憑借行政權(quán)能以實現(xiàn)項目治理國家目標的制度設(shè)計。在行政科層結(jié)構(gòu)中,“讓管理者負責一個目標是困難的,而使之遵守規(guī)章制度則很容易”[15]。因而政府部門對于農(nóng)村公共項目制治理的關(guān)注焦點必然會集中在程序化、標準化和格式化的規(guī)章制度上,因為他們對項目制治理過程中秩序控制的重視遠遠勝過對各種可能性工作事務(wù)的考量。同時,在具體農(nóng)村公共品項目治理實踐中,項目制治理也不斷自我強化著對程式性規(guī)章制度的信奉和依賴,以期使得項目制運轉(zhuǎn)有章可循和有軌可行,確保項目治理過程的明晰性、確定性和可控性。

在項目制運行的縱向結(jié)構(gòu)中,中央政府部門掌控著“小農(nóng)水”重點縣項目的設(shè)立權(quán)和資金分配權(quán),他們需要設(shè)計和規(guī)劃嚴密周詳?shù)囊?guī)程制度,保障項目有序運作和資金有效管理。同時,由于行政科層結(jié)構(gòu)中固有信息不對稱和部門趨利性等難題,中央政府部門在推動項目向下級政府部門轉(zhuǎn)移過程中,也會察覺到“小農(nóng)水”重點縣項目治理的潛在流變性和風險性,進而驅(qū)使他們不斷強化對項目治理制度規(guī)范的依賴和使用。地方政府部門作為“小農(nóng)水”重點縣項目的爭奪者,只有獲得上級政府部門的認可和許可,才能爭取到項目立項和資金資助。為獲取盡可能多的項目資助,各級政府部門需要證明自己治理“小農(nóng)水”重點縣項目的能力。于是地方政府部門需要制定出更為嚴格而細化的規(guī)定、辦法和細則等,試圖顯示和表明自己有足夠治理能力來保障項目治理的可控性、穩(wěn)定性和預(yù)期性。

“換句話說,面對的控制需求越強,就需要越大的清晰性以實現(xiàn)控制?！盵16]中央政府部門在“小農(nóng)水”重點縣項目治理實踐中,必然會設(shè)計和規(guī)劃出一套格式化的項目治理體制機制。按照這種格式化項目治理邏輯,下級政府部門也會基于項目治理意圖,制定更為詳盡的“小農(nóng)水”重點縣項目治理制度規(guī)章。中央政府部門出臺《中央財政小型農(nóng)田水利重點縣建設(shè)管理辦法》《小型農(nóng)田水利重點縣建設(shè)資金績效考評暫行辦法》和《中央財政小型農(nóng)田水利重點縣建設(shè)驗收暫行辦法》等系列管理制度后,省級、市級、縣級政府部門等就會相繼發(fā)布系列相應(yīng)的落實性地方行政規(guī)范。這些行政性正式制度規(guī)章,既適和于經(jīng)濟理性所推動的標準化,也契合于科層理性所生成的同質(zhì)化。這種格式化規(guī)章治理可以幫助各級政府官員在錯綜復(fù)雜而又豐富生動的社會事實面前,迅速捕捉和抓住“小農(nóng)水”重點縣項目治理圖式中的關(guān)鍵脈絡(luò),實現(xiàn)項目治理過程的清晰化、簡約化和確定化,增進項目治理結(jié)果的可預(yù)見性和可操控性。

(二)數(shù)據(jù)化數(shù)字治理機制

在用數(shù)據(jù)證明存在合理性的數(shù)字化時代,農(nóng)村公共品項目制治理也逐步被數(shù)字技術(shù)的強大力量所裹挾。農(nóng)村公共品項目治理過程均可轉(zhuǎn)化成以數(shù)據(jù)形式呈現(xiàn)的各種表格、圖表和報告等文本。這些數(shù)字性文本也可以在某種程度上再現(xiàn)農(nóng)村公共品項目制治理的整體概貌。在數(shù)字客觀性和科學性的意識驅(qū)動下,政府部門在實踐中傾向于將農(nóng)村公共品項目治理轉(zhuǎn)譯為數(shù)據(jù)性的話語體系,運用數(shù)據(jù)編寫的數(shù)字化語言敘事和再現(xiàn)項目制治理的豐富事實。在這種可數(shù)據(jù)化的項目制運行中,各級政府部門通常會將農(nóng)村公共品項目制治理的目標、任務(wù)、舉措、成果等項目內(nèi)容,盡可能轉(zhuǎn)變?yōu)榭梢粤炕幚淼臄?shù)字指標,從而使項目治理的行動過程和績效結(jié)果等能夠被識別、觀察、記錄、監(jiān)測、統(tǒng)計、比較和考核。

目前,在項目制治理實踐中,數(shù)字化治理術(shù)已納入到“小農(nóng)水”重點縣項目治理的具體環(huán)節(jié)和運作程序中,不斷將項目治理的復(fù)雜過程和豐富內(nèi)容轉(zhuǎn)化成各種特定符號化的數(shù)字形式,并被添加到數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析系統(tǒng)。經(jīng)由對這些數(shù)據(jù)的處理和重構(gòu),政府部門可以建立可追溯和可復(fù)制的“小農(nóng)水”重點縣項目治理的數(shù)字化運行結(jié)構(gòu),保障項目治理可復(fù)核、可展示和可操控。對于政府部門而言,數(shù)字不僅可以進行匯總、分析、重構(gòu)、宣傳和解讀,更為重要的是上級政府部門還可以將項目治理績效轉(zhuǎn)化為“具體考評量化指標”。政府部門可以根據(jù)建構(gòu)的績效考評數(shù)字指標體系,對下級政府部門展開各種形式的比較、評比和考核?！靶∞r(nóng)水”重點縣建設(shè)資金績效考評按照量化考評指標,通常采用數(shù)字化的計分制,省級和縣級的考評滿分均為100分;省級考評分數(shù)乘以70%,加上該省全部重點縣的縣級考評分數(shù)的算術(shù)平均值乘以30%,即為該省績效考評總分;績效考評結(jié)果作為下一年度重點縣建設(shè)資金和名額分配的重要依據(jù)[17]。

如此一來,政府部門就可以利用數(shù)字化的數(shù)據(jù)量化技術(shù)對“小農(nóng)水”重點縣項目治理運行狀況進行遠距離和跨層級監(jiān)督檢查和績效考評,進而監(jiān)控和主導(dǎo)“小農(nóng)水”重點縣項目治理實踐過程。在數(shù)字也是生產(chǎn)力的邏輯下,政府官員政績也就在某種程度上表現(xiàn)為各種項目的統(tǒng)計數(shù)字。當數(shù)字可以成為晉升的重要因素時,政府官員在項目治理實踐中就會展開“數(shù)字政績錦標賽”,積極完成上級政府部門下達的績效數(shù)字指標,從而在某種程度上注入加快推進“小農(nóng)水”重點縣項目建設(shè)動力。這種數(shù)據(jù)化數(shù)字治理可以在一定程度上形成“小農(nóng)水”重點縣項目治理的控制機制、壓力機制和驅(qū)動機制,不斷提高項目治理效率,推動項目制高效化運作。

(三)選擇化示范治理機制

由于農(nóng)村公共品項目建設(shè)的資金需求缺口大,而中央涉農(nóng)專項資金又非常有限,因而中央政府需要創(chuàng)設(shè)競爭性申報和選擇性立項等項目治理流程,以期對各地申報的項目進行有效甄別。由此一來,就可以高效地把有限的中央財政專項資金投放到可以產(chǎn)生更大經(jīng)濟社會效益和更具典型示范性的農(nóng)村公共品項目建設(shè)上,進而達到預(yù)期的項目治理目標和項目建設(shè)效果。可見,農(nóng)村公共品項目制內(nèi)嵌著這種基于競爭性的選擇機制,其重要目的是要重點塑造項目典型,期冀發(fā)揮其典型示范的引領(lǐng)作用。

“小農(nóng)水”重點縣項目制在運行實踐中,也是遵循選擇化示范治理邏輯,體現(xiàn)著中央政府側(cè)重項目營造和典型示范的項目治理意圖。中央政府部門通過制定《中央財政小型農(nóng)田水利重點縣建設(shè)管理辦法》等諸多管理制度規(guī)范,明確設(shè)定“小農(nóng)水”重點縣項目申報的基本資格,規(guī)定項目申報主體應(yīng)具備的基本條件。在項目競爭性申報和選擇性立項過程中,各級政府部門都將按照項目申報要求和項目立項標準展開評選、比較和甄別,最終選擇和確定那些基礎(chǔ)設(shè)施良好、管理制度規(guī)范和建設(shè)積極性高的縣級地域作為立項資助的“小農(nóng)水”重點縣。而那些現(xiàn)有“小農(nóng)水”工程設(shè)施較差和已有建設(shè)條件較弱的縣,通常較難獲得“小農(nóng)水”重點縣項目的立項。同時在“小農(nóng)水”重點縣項目進村實踐中,那些農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施較好、村委項目建設(shè)積極性高和縣鄉(xiāng)部門領(lǐng)導(dǎo)信任的村莊,普遍受到項目發(fā)包者的青睞;而缺少這些條件的村莊,將面臨著被邊緣化風險,較難獲得“小農(nóng)水”項目資源的資助。

經(jīng)過自下而上的競爭和自上而下的選擇過程,中央政府部門可以篩選出那些具備良好“小農(nóng)水”建設(shè)基礎(chǔ)縣域,并將這些縣作為“小農(nóng)水”重點縣項目的建設(shè)對象,進行重點打造和示范建設(shè)。這在提高中央“小農(nóng)水”資金使用效率的同時,發(fā)揮項目建設(shè)的成效展示和價值導(dǎo)向功能,實現(xiàn)中央政府部門對“小農(nóng)水”重點縣項目制治理意圖。這種選擇化示范治理具有較強項目建設(shè)動員、質(zhì)量標桿營造等作用,能夠塑造出項目治理的競爭機制、展示機制和導(dǎo)向機制,打造出具有示范性的“小農(nóng)水”重點縣項目典型,實現(xiàn)政府部門的規(guī)劃想象和治理美學。

(四)分級化行程治理機制

農(nóng)村公共品項目制主要是按照中央政府的頂層設(shè)計,依托行政科層組織,采用分級化運作形式,并配置合理行程權(quán)結(jié)構(gòu),從而確保項目進村。在農(nóng)村公共品項目制治理實踐中,分級化運作為項目制治理提供可依靠的穩(wěn)定軌道,行程權(quán)結(jié)構(gòu)配置則為項目制治理提供可操控的有效權(quán)能。在項目制的統(tǒng)合治理實踐過程中,縣級政府作為項目治理的關(guān)鍵節(jié)點,形成行政發(fā)包與市場外包等縣級運作。同時在這一農(nóng)村公共品項目制的縣級運作中,中央政府部門將根據(jù)項目治理目標和項目建設(shè)任務(wù),配置創(chuàng)制權(quán)、復(fù)查權(quán)、批復(fù)權(quán)、考核權(quán)等行程權(quán)結(jié)構(gòu),確保對農(nóng)村公共品項目治理的有效操控。

在“小農(nóng)水”重點縣項目制分級治理實踐中,國家財政部、水利部負責“小農(nóng)水”重點縣項目的一級項目發(fā)包。縣級政府部門則在市級政府部門的組織和指導(dǎo)下,展開對“小農(nóng)水”重點縣項目的項目抓包。獲批立項的重點縣對相關(guān)項目資源打包后,再展開市場發(fā)包,實現(xiàn)“小農(nóng)水”重點縣項目進村。同時,中央政府部門還設(shè)置和配置“小農(nóng)水”重點縣項目治理中的審查權(quán)、批復(fù)權(quán)、檢查權(quán)、考核權(quán)等行程權(quán)能的歸屬和邊界。中央政府部門經(jīng)由對項目治理行程權(quán)在不同行政層級間的分割,實現(xiàn)項目治理權(quán)能結(jié)構(gòu)的有效配置,并通過掌控行程權(quán)結(jié)構(gòu)中的最終審查權(quán)等關(guān)鍵性權(quán)能,主導(dǎo)重點縣項目治理全過程。這在某種程度上,能夠增強中央政府部門對“小農(nóng)水”重點縣項目治理的控制力和項目建設(shè)目標的掌控力。

在“小農(nóng)水”重點縣項目制治理中,國家財政部、水利部掌控著項目治理的規(guī)則制定權(quán)、項目配額權(quán)、立項審查權(quán)、績效考評權(quán)等最高權(quán)能,同時授予地方政府部門項目提名權(quán)、項目監(jiān)督權(quán)和項目管理權(quán)等次級權(quán)能。中央政府部門通過掌握重點縣項目治理行程權(quán)能結(jié)構(gòu)的終端,有效下放和賦予項目治理次級權(quán)能,保障中央政府部門對“小農(nóng)水”重點縣項目的有效治理。就績效考評權(quán)而言,國家財政部、水利部負責對省級部門工作進行績效考評,并對由省級部門負責考核的重點縣項目績效進行抽查,如若年度考核不合格,則取消該縣的重點縣項目資格,考核結(jié)果還與下一年度的重點縣名額和資金規(guī)模相掛鉤。這種分級化行程治理憑借科層化的治理結(jié)構(gòu),保障“小農(nóng)水”重點縣項目制治理可控性、確定性和預(yù)期性,抑制地方政府部門在項目治理中可能出現(xiàn)的變通和逐利等沖動,進而實現(xiàn)項目制治理的國家意圖與績效目標。

(五)專業(yè)化專家治理機制

農(nóng)村公共品項目制治理涉及到多領(lǐng)域內(nèi)專業(yè)知識和專業(yè)技能的綜合運用。由于各相關(guān)領(lǐng)域的專家學者具有較高的專業(yè)知識素養(yǎng),他們既能夠把握農(nóng)村公共品項目治理的基本規(guī)律,也具備科學論證和技術(shù)指導(dǎo)農(nóng)村公共品項目建設(shè)和治理的綜合能力。在目前農(nóng)村公共品項目制治理實踐中,各類專家學者已被普遍吸納到農(nóng)村公共品項目制治理的各階段各環(huán)節(jié)中,不斷為農(nóng)村公共品項目制治理提供智力支持。同時,這些專家學者并不是任何政府部門的工作人員,他們屬于第三方的專業(yè)技術(shù)人員。專家學者的專業(yè)知識和他們的獨立身份地位則會賦予其參與農(nóng)村公共品項目制治理的權(quán)威性和客觀性。各級政府部門在農(nóng)村公共品項目制治理實踐中,通常會邀請具備相應(yīng)知識素養(yǎng)和專業(yè)技能的專家學者,具體參與到項目論證、項目規(guī)劃、項目咨詢、項目評審、項目考核和項目驗收等各環(huán)節(jié),試圖保障農(nóng)村公共品項目制治理的科學性。

由于“小農(nóng)水”重點縣項目涉及土壤、水文、地質(zhì)、土木、管理等多學科知識,各級政府部門官員通常不具備實施項目管理、項目規(guī)劃和項目驗收等工作所需的專業(yè)知識。因而在“小農(nóng)水”重點縣項目制治理實踐中,政府部門普遍采用專家咨詢會、專家論證會和專家評審會等組織形式,召集具有豐富專業(yè)知識和實踐經(jīng)驗的相關(guān)專家學者獻計獻策。這可以彌補政府部門官員的專業(yè)知識和治理能力不足,在一定程度上增進項目制治理有效性。由于專家學者掌握普通民眾所難理解的專業(yè)知識,這些專業(yè)知識可以使他們具有較大的知識性權(quán)力和社會影響力。在此意義上,專家學者對項目治理所提出的意見建議和規(guī)劃方案等,更易于被相關(guān)政府部門和農(nóng)民群眾所認可和接受。這在某種程度上可以淡化項目制治理所固有的行政化色彩,增進項目治理的合理性、可行性。

在“小農(nóng)水”重點縣項目制治理實踐中,政府部門通常會組織相關(guān)領(lǐng)域的專家學者參與項目治理全過程,發(fā)揮專業(yè)人士的判斷力、影響力和公信力,保證項目治理的客觀公正性和科學高效性。這種專業(yè)化專家治理可以在很大程度上消解和避免“小農(nóng)水”重點縣等項目治理的盲目性、片面性和封閉性,較大提升農(nóng)村公共品項目制治理科學性、系統(tǒng)性和開放性,增進農(nóng)村公共品項目制治理的綜合能力和整體效能。

五、結(jié)論與討論

農(nóng)村公共品項目制主要是沿著行政科層結(jié)構(gòu)而展開層級化運作,同時在這種科層化治理中注入競爭性市場因素和技術(shù)性治理機制。這既實現(xiàn)了農(nóng)村公共品項目制運作的國家意圖,又提升了農(nóng)村公共品項目制治理的綜合效能。在此意義上,“小農(nóng)水”重點縣項目制尚未脫離“國家的視角”下建構(gòu)的項目制治理秩序,它依然在某種程度上遵循著項目治理的國家邏輯,注重運用管理主義的技術(shù)工具等。

但是,“小農(nóng)水”重點縣項目制又與以往的農(nóng)村公共品項目制有所不同,且有所發(fā)展。概而言之,“小農(nóng)水”重點縣項目制治理更加強調(diào)縣級政府的主體性、自主性和能動性,更加側(cè)重項目治理中的縣級運作,更加重視行政發(fā)包與市場外包的銜接和互動,更加凸顯多維度統(tǒng)合治理機制運用。因而農(nóng)村公共品項目制的縣級運作及其統(tǒng)合機制既可以使項目制治理更為規(guī)范、簡約和便捷合理,也可以保障項目制治理更加精準、高效和有序,從而在一定程度上提高項目制治理的成效。

與此同時,我們也應(yīng)認識到,農(nóng)村公共品項目制的縣級運作及其統(tǒng)合治理機制會因過于依賴行政科層、行政權(quán)力等,而形成科層化困局、技術(shù)治理困境和農(nóng)民缺場等問題,造成項目制治理異化或失靈現(xiàn)象。這就需要在農(nóng)村公共品項目制治理實踐中,使農(nóng)民成為農(nóng)村生產(chǎn)生活的主體和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的主角,充分尊重、信任和賦權(quán)農(nóng)民[18],形成以農(nóng)民為中心的項目制治理共同體,讓農(nóng)村公共品項目制有效運轉(zhuǎn)起來?？偠灾?農(nóng)村公共品項目制治理未來變革的基本路向,是應(yīng)重點強化村莊自主性和農(nóng)民主體性,使項目制治理走出行政科層結(jié)構(gòu)的牢籠,打破行政權(quán)力編織的藩籬,形成政府、村莊與農(nóng)民共建共治共享的項目制治理新格局,強化以服務(wù)為導(dǎo)向的多元協(xié)同合作治理行動。