鄭祖杰,楊智,楊懷棟

(1.四川省水利發(fā)展集團有限公司,成都,610041;2.四川省引大濟岷水資源開發(fā)有限公司,成都,610041)

0 引言

EPC項目模式是指由一個總承包商(或者聯(lián)合體)按照合同約定負責整個工程項目的設計、采購、施工及試運行等全過程,直至工程最后交付業(yè)主使用[1],總承包方對承包工程的質量、安全、進度、資金等全面負責。這種管理模式,在建筑、市政工程中應用較多,但在水利工程中的應用還處于探索階段。近年來,我國重大水利工程建設進入高峰期,國家重大水網(wǎng)建設也加快構建,建設管理模式也從傳統(tǒng)單一的平行發(fā)包模式向EPC總承包模式等多樣化發(fā)展。四川省內水利建設工程EPC總承包模式也已逐步進入正軌,如內龍?zhí)了畮旃こ?、亭子口灌區(qū)一期等重大水利工程均采用EPC總承包模式。本文對比水利工程平行發(fā)包模式,分析EPC總承包管理模式的優(yōu)勢,總結該模式存在的問題,并思考對策,為今后水利工程采用EPC總承包模式提供借鑒。

1 水利工程EPC總承包模式的優(yōu)勢

水利工程項目,涉及水文規(guī)劃、地質勘察、水工結構、金屬結構及機電工程、施工組織、水環(huán)保、概算等多個專業(yè),專業(yè)面廣、專業(yè)性強、技術含量高。尤其是省內跨市州重大引調水和灌區(qū)工程,基本均為線路工程,工程線路長、工作面多,施工工期長、投資大,項目質量安全風險、投資和合同風險較大。

傳統(tǒng)的平行發(fā)包模式,需項目法人牽頭組織設計、監(jiān)理、施工、檢測等參建單位開展建設工作,各參建單位的訴求都需要通過項目法人這個關鍵環(huán)節(jié)串聯(lián),各方溝通協(xié)調容易脫節(jié),設計和施工融合度較差,管理主體及管理環(huán)節(jié)多,管理效率較低。EPC模式相對于水利工程傳統(tǒng)的平行發(fā)包模式存在以下明顯的優(yōu)勢。

1.1 簡化項目法人的管理工作環(huán)節(jié)和工作內容

在傳統(tǒng)的平行發(fā)包模式下,項目法人是項目建設的牽頭單位,是管理的核心。需深度介入工程管理各個環(huán)節(jié),需投入工程涉及的各種專業(yè)的管理人員,對管理人員的技術業(yè)務能力要求高,管理需要的人、財、物投入量大[2]。而采用EPC總承包模式,項目法人將設計、采購、施工等具體工作交由EPC總承包方,其只對項目原則性、目標性、整體性、功能性和關鍵節(jié)點進度按照EPC合同對總承包方進行監(jiān)管,以保證項目在交付時,能夠滿足規(guī)程規(guī)范要求、滿足功能和耐久性使用等要求?？偝邪綄葘嵭许椖吭O計、施工、采購全面管理,對外協(xié)調監(jiān)理、檢測、項目法人等單位,相當于幫項目法人分攤了管理的具體工作,大大簡化了項目法人的管理環(huán)節(jié)和管理工作。

1.2 降低項目法人管理風險

EPC總承包模式下,工程各個環(huán)節(jié)的組織協(xié)調和建設都由總承包企業(yè)來負責,工程的建設風險則由總承包企業(yè)全面承擔,這樣業(yè)主所承擔的風險就會大大降低[3]。具體表現(xiàn)在:

一是EPC工程總承包一般采用總價承包制,不同于平行發(fā)包模式的工程量清單結算制,因此總承包方承擔了項目的大部分投資風險。

二是簡化了EPC的合同方,項目法人單位無須單獨與設計、施工、采購方簽訂合同,而是打捆合同一并承包給總包方,減小管理對象環(huán)節(jié)和合同管理風險。

三是總承包方承擔了大部分合同風險、設計變更風險、質量安全風險、投資超概風險、工期超期風險等,大大降低了項目法人單位的管理風險。

1.3 有利于投資控制

一是EPC合同多采用總價承包制的計價模式,對于固定價部分,一般不會因為設計變更或工程量增減進行調整,因此有利于控制工程整體造價[4]。

二是傳統(tǒng)平行發(fā)包模式下,因前期勘測設計成果設計深度不足或者設計成果“錯、漏、碰、缺”等,往往造成設計變更,新增工作量和新增投資,容易造成投資超概。采用EPC總承包模式后,設計與施工可深度融合,可以在設計的過程中不斷地優(yōu)化和完善整體設計,盡量避免設計變更新增工作量和投資,同時也可以采取限額設計等方式有效地控制工程項目的成本,防止超概。

1.4 有利于工期控制

一是EPC合同一般要求工期目標總控,總承包方為了降低施工成本,必然會優(yōu)化工期,能夠最大程度地發(fā)揮自身的主觀能動性和施工積極性,提高施工效率。

二是設計和施工高度融合后,設計可以把握工程的關鍵線路,提出關鍵工作的進度要求,并根據(jù)現(xiàn)場施工進度調整施工供圖進度,提高出圖效率。施工中遇到的困難和關鍵點,設計及時現(xiàn)場解決,有效地縮短施工過程中突發(fā)問題的處理時間,從而節(jié)省工期。

三是提前開展施工準備和采購工作,總承包可提前在設計過程中進行各環(huán)節(jié)的統(tǒng)籌,比如提前準備采購、提前開展施工準備工作等,從而降低工程項目的總體成本。

1.5 項目法人與總承包方權責更為明晰

傳統(tǒng)的平行發(fā)包模式,合同關系較為煩瑣和復雜、質量責任不明確、無法保證工程工期、責任主體不明確、各承包商之間缺乏有效溝通和交流進而導致工作缺乏銜接性等常見且無法避免的問題[5]。項目出現(xiàn)問題后,設計單位和施工單位容易互相推卸責任,難以劃清主體責任。在EPC總承包模式下,項目法人只需要公開招標一次,并只與EPC總承包方簽訂合同,責任主體明確,總承包方作為項目的第一責任人,合同約束力強,責任難以回避。即使由總承包方依據(jù)合同約定情況或自身情況,確定將其中一部分委托給有資質的單位進行分包,也僅僅是總承包商和分包方產生合同關系,項目法人單位只需要檢查總承包方分包合同的合法合規(guī)性,而無須對分包方進行具體管理。發(fā)生質量安全問題或事故時,總承包方對分包范圍的項目依然負主要責任,而分包方需要承擔連帶責任。

2 水利工程EPC總承包模式的問題及對策

以省內某水庫及灌區(qū)工程為例,提出EPC總承包模式發(fā)現(xiàn)的問題及對策。

2.1 鼓勵可行性研究報告批準后實行工程總承包模式

省內實行工程總承包的水利工程,一般從項目初步設計報告批準后開展總承包招標工作,此時工程技術方案基本確定,實施中設計與施工開始融合。但可能存在以下問題:一是初步設計階段的設計成果沒有充分考慮施工的需要,設計深度不足,從而引起建設實施階段較多的設計變更,增加項目法人單位的管理工作量和審批責任,采用總承包模式提前介入項目的初步設計可以在前期中規(guī)避此問題。二是因初步設計批復后開展EPC招投標工作,可能導致初步設計單位和建設實施階段的設計單位非同一家單位,設計單位不具有連續(xù)性,建設階段的設計單位未充分收集、了解和消化掌握初步設計相關資料、設計理念和設計成果,造成施工圖階段設計產品質量較差,前一階段遺留的設計問題或者前期的設計錯誤難以在施工階段予以避免,投資控制風險增加。三是設計單位不具有連續(xù)性,如出現(xiàn)設計變更,需要原初步設計單位批準同意方可實施的情況,造成工程建設管理鏈條冗長,設計變更管理效率低下,進而影響工程質量、投資和進度。

建議鼓勵可行性研究報告批準后實行工程總承包模式。根據(jù)四川省水利廳《深化水利工程建設改革穩(wěn)步推行水利建設項目工程總承包指導意見(試行)》(川水函〔2020〕1329號)文件規(guī)定:“對于建設內容單一、技術方案簡單、投資規(guī)?？煽氐捻椖?也可從項目可行性研究報告批準后開始實行工程總承包”[6-7]。從可行性研究報告批準后開始實行工程總承包,設計和施工提前融合,減少如渣場的調整、料場的比選、渠道結構型式調整、施工場地變化等施工原因引起的設計變更;同時初設階段和實施階段設計單位為同一家,設計單位連續(xù),前期設計質量更高,減少前期設計錯誤,從而利于投資控制。但此方式可能引起初步設計階段過度設計的問題,宜引入有實力有資質的第三方咨詢審查單位,嚴把初步設計階段設計質量關,加強初設成果的審查。

2.2 嚴格設計變更和設計優(yōu)化管理

EPC總承包模式設計施工融合后,更多是設計滿足施工需要,施工費用控制是總承包方成本控制的關鍵,思考的是如何有利于施工和節(jié)約成本,不免產生設計變更、設計優(yōu)化。這樣盡管大大規(guī)避了過度設計浪費投資的問題,但同時帶來了兩個問題:一是過多變更和過度優(yōu)化可能影響工程質量,或者降低結構的安全系數(shù),影響工程的耐久性和使用年限;二是設計變更與優(yōu)化也會導致項目法人單位更多的管理工作與責任,是項目法人單位所不愿意看到的,可能不被支持,不利于工作的開展。

建議:一是鼓勵合理的設計變更和設計優(yōu)化,以提高工程建設效率和節(jié)約社會成本,但鼓勵不代表弱化或放權,更不能因為搶進度而簡化設計文件審查程序,而更應采取措施加強設計質量的管理。二是項目法人單位應轉變觀念,技術力量不足時建議引入專業(yè)的第三方技術支撐單位尤其是對前期初設成果熟悉和了解的單位,作為施工圖和設計變更審查咨詢單位,加強施工圖成果和設計變更的第三方審查,對于不屬于變更但屬于施工圖設計優(yōu)化的、仍要進行審批,嚴控設計變更,防止不合理的優(yōu)化,保證工程質量滿足規(guī)程規(guī)范、功能正常運行和工程耐久性要求。

2.3 堅持計量支付量價齊備控制

EPC總承包模式為固定總價方式,支付一般是按工程施工節(jié)點形象進行,工程總承包方不關心工程量的準確與否、變化大小,往往要求簡化程序,不愿報送工程量甚至可能工程量造假。但以上結算支付方式存在明顯的弊端:一是不利于施工過程的投資與費用過程控制,僅根據(jù)工程形象進度支付,對總承包方實際完成的工作量無法把控;二是如遇到物價調整等合同變更因素,會造成新增支付部分難以實施;三是如遇工程變更或優(yōu)化后新增或節(jié)省投資,該部分投資分攤無法量化;四是目前的管理體制下,項目審計工作需提供量價齊全的結算清單。

基于以上因素,建議在EPC總承包模式下工程計量應該嚴格執(zhí)行,并做好工程計量臺賬。項目法人應該要求總承包方每月必須申報工程量,監(jiān)理單位加強工程量的審核,在月或者季度支付中必須量價齊備,采用工程量清單化、形象進度加節(jié)點控制的方式進行支付雙控。

2.4 合理分攤項目風險

雖然EPC總承包模式極大地規(guī)避了項目法人的風險責任,但水利建設項目以政府投資為主,主要目的是盡快發(fā)揮社會效益,建設管理中更注重進度推進,根據(jù)合同雙方對等原則,應降低合同雙方風險。建議因項目法人要求改變、惡劣氣候條件、自然災害、物價變化、政策變化、征地移民等風險引起的合同風險由項目法人承擔;對于前期設計錯誤、勘測設計精度不足、自身項目管理水平不夠、設計施工水平不足、設計施工組織不善、設計或施工根據(jù)現(xiàn)場和自身需要提出的變化、工期延誤,以及其他自身原因引起的風險建議由總承包單位承擔;對于地質條件變化等不可抗力因素引起的變更,建議在合同文件中明確一個限額,限額以下部分的風險由總承包單位承擔,超過限額部分由項目法人承擔。

3 結語

綜上所述,水利工程實行EPC總承包管理模式,具有簡化項目法人的管理工作環(huán)節(jié)和工作內容、降低項目管理風險、有利于投資和工期控制、管理更高效、管理權責更清晰等優(yōu)勢,使水利工程建設的質量、安全、造價、工期等更可控。對于該模式實施中存在的部分問題,本文提出了思考對策,對今后水利工程采用EPC總承包模式具有一定的借鑒作用。