聶亞平

(中共瀘州市委黨校,四川 瀘州 646000)

2021年,中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)規(guī)劃綱要》,專章提出要“共筑長(zhǎng)江上游重要生態(tài)屏障”,要求堅(jiān)持共抓大保護(hù),不搞大開發(fā),把修復(fù)長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境擺在首要位置。赤水河作為長(zhǎng)江上游一級(jí)支流,其流域生態(tài)屏障安全直接關(guān)系到長(zhǎng)江上游生態(tài)屏障安全的構(gòu)建;同時(shí),赤水河位于“一帶一路”、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶和新一輪西部大開發(fā)等國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略區(qū)域。因此,從法治保障角度對(duì)赤水河流域生態(tài)屏障安全進(jìn)行研究,不僅有利于長(zhǎng)江上游生態(tài)屏障安全的構(gòu)建、生物多樣性的保持,更有利于“一帶一路”、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶和新一輪西部大開發(fā)等國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略順利推進(jìn)。

1 四川赤水河流域概況介紹

《四川省赤水河流域保護(hù)條例》第二條規(guī)定:“本條例所稱赤水河流域,是指四川省瀘州市合江縣、敘永縣、古藺縣行政區(qū)域內(nèi)赤水河干流及其支流形成的集水區(qū)域?！睏l例明確了四川赤水河流域具體范圍。

赤水河為長(zhǎng)江右岸的一級(jí)支流,屬于長(zhǎng)江上游珍稀特有魚類國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū),是紅軍長(zhǎng)征“四渡赤水”發(fā)生地,孕育了茅臺(tái)、郎酒等享譽(yù)中外的美酒,是一條名副其實(shí)的生態(tài)河、英雄河、美景河、美酒河。赤水河發(fā)源于云南省昭通市,流經(jīng)云南省昭通市、貴州省畢節(jié)市和遵義市、四川省瀘州市,在瀘州市合江縣城匯入長(zhǎng)江,全長(zhǎng)約436.5千米,流域總面積約2.04萬平方千米。

赤水河瀘州段長(zhǎng)229千米,流經(jīng)瀘州市敘永縣、古藺縣、合江縣,多年平均流量284立方米/秒,境內(nèi)流域面積6 101平方千米,占流域總面積的30%,占瀘州市國(guó)土面積的50%。赤水河流經(jīng)川、黔共界段長(zhǎng)約184千米。2011年以來,赤水河干流瀘州段醒覺溪國(guó)考斷面水質(zhì)長(zhǎng)期穩(wěn)定達(dá)到II類。2022年清池、兩匯水國(guó)考斷面水質(zhì)為Ⅱ類,古藺河太平渡國(guó)考斷面水質(zhì)為Ⅲ類。赤水河流域?yàn)o州段主要支流有19條,其中流域面積大于50平方千米,小于500平方千米的河流有15條;流域面積大于500平方千米的河流有4條,分別為倒流水、古藺河、大同河、習(xí)水河。

2 四川赤水河流域生態(tài)屏障安全法治保障現(xiàn)狀

對(duì)四川赤水河流域生態(tài)屏障安全的法治保障現(xiàn)狀的分析主要從“立法”、行政、司法三方面展開,具體內(nèi)容包含協(xié)作情況和地方情況。

2.1 四川赤水河流域生態(tài)屏障安全相關(guān)“立法”情況

2.1.1 協(xié)作“立法”情況

四川、云南、貴州三省開啟全國(guó)首次地方共同“立法”。2021年5月28日,四川、貴州、云南三省人大常委會(huì)分別審議通過《關(guān)于加強(qiáng)赤水河流域共同保護(hù)的決定》和各自省份赤水河流域保護(hù)條例。同年7月1日,《關(guān)于加強(qiáng)赤水河流域共同保護(hù)的決定》以及三省分別通過的《云南省赤水河流域保護(hù)條例》《貴州省赤水河流域保護(hù)條例》《四川省赤水河流域保護(hù)條例》均已同步施行。同時(shí)三省均建立起市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)協(xié)作機(jī)制。市級(jí)層面:2020年,瀘州市與遵義市簽訂《關(guān)于赤水河流域退捕禁漁監(jiān)管工作機(jī)制合作協(xié)議》,協(xié)同開展赤水河流域禁漁監(jiān)督管理。與畢節(jié)市、遵義市簽訂《跨界河流(段)聯(lián)防聯(lián)控合作協(xié)議》,建立了河湖長(zhǎng)聯(lián)合巡查督察、跨省界河環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控、流域生態(tài)環(huán)境事故協(xié)商處理等六方面工作機(jī)制?？h級(jí)層面:2019年,古藺縣與仁懷市簽訂《赤水河跨界河流段監(jiān)督管理合作協(xié)議》,合江縣與赤水市簽訂《合江縣赤水市河長(zhǎng)制跨界合作協(xié)議書》。2020年,古藺縣與習(xí)水縣簽訂《赤水河跨界河流段監(jiān)督管理合作協(xié)議》,建立了信息共享、協(xié)調(diào)管理、聯(lián)合巡查等工作機(jī)制。鄉(xiāng)級(jí)層面:2021年7月,四川省瀘州市水潦彝族鄉(xiāng)、云南省昭通市鎮(zhèn)雄縣坡頭鎮(zhèn)和貴州省畢節(jié)市團(tuán)結(jié)彝族苗族鄉(xiāng)、林口鎮(zhèn)共同簽訂《云貴川三省赤水河流域鄉(xiāng)鎮(zhèn)共同保護(hù)跨區(qū)域協(xié)作協(xié)議》,建立了聯(lián)席會(huì)議、共享信息等工作機(jī)制。

2.1.2 地方“立法”情況

地方“立法”方面,瀘州市在全國(guó)地級(jí)市中率先編制《長(zhǎng)江沱江沿岸生態(tài)優(yōu)先綠色發(fā)展規(guī)劃》,制定出臺(tái)《關(guān)于堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先綠色發(fā)展建設(shè)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)的意見》,組織編制《瀘州市重點(diǎn)流域水生態(tài)環(huán)境保護(hù)“十四五”規(guī)劃》,創(chuàng)新構(gòu)建流域生態(tài)優(yōu)先綠色發(fā)展指標(biāo)體系。推進(jìn)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)、園區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng),嚴(yán)格項(xiàng)目準(zhǔn)入,赤水河流域內(nèi)不予新建化工等重污染企業(yè),赤水河干流上無水電站。意圖通過一系列規(guī)范性文件筑牢赤水河流域生態(tài)安全屏障。

2.2 四川赤水河流域生態(tài)屏障安全行政執(zhí)法情況

2.2.1 執(zhí)法協(xié)作情況

建立聯(lián)合執(zhí)法協(xié)作機(jī)制,著力強(qiáng)化流域聯(lián)防聯(lián)控。四川省瀘州市與云南省昭通市、貴州省遵義市簽訂《赤水河流域環(huán)境保護(hù)聯(lián)動(dòng)協(xié)議》,就跨省重點(diǎn)污染源交叉執(zhí)法檢查、跨區(qū)域環(huán)境違法行為聯(lián)合查處、重特大環(huán)境突發(fā)事件聯(lián)合處置等進(jìn)行明確、細(xì)化。2013年以來,先后開展8輪環(huán)境保護(hù)聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng),聯(lián)合檢查企事業(yè)單位120余家,重點(diǎn)對(duì)兩市轄區(qū)內(nèi)白酒、煤礦、城鎮(zhèn)污水處理廠、城市生活垃圾填埋場(chǎng)等重點(diǎn)涉水排污單位開展聯(lián)合執(zhí)法檢查,采用問題交辦、跟蹤督促、整改回頭看等方式,推動(dòng)一大批重點(diǎn)單位的生態(tài)環(huán)境問題得到有效解決。2019年以來,赤水河流域三縣共辦理環(huán)境違法案件181件,處罰金額1 705萬元,移送司法機(jī)關(guān)案件16件。

2.2.2 地方執(zhí)法情況

執(zhí)法方面,瀘州市通過制定《瀘州市行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作實(shí)施細(xì)則》《環(huán)境執(zhí)法聯(lián)動(dòng)合作工作機(jī)制》,完善案件移送、資源共享、信息發(fā)布和聯(lián)合執(zhí)法等工作機(jī)制。深入開展雙隨機(jī)抽查和汛期環(huán)境安全執(zhí)法檢查、“利劍斬污行動(dòng)”等專項(xiàng)行動(dòng),采用法律手段,嚴(yán)厲打擊赤水河流域無證排污、超標(biāo)排污、私設(shè)暗管排污等環(huán)境違法行為。2019年以來,赤水河流域共立案查處酒類企業(yè)環(huán)境違法行為9起,處罰金額304萬余元,其中限產(chǎn)停產(chǎn)2家,查封扣押1家,形成有力震懾。瀘州市累計(jì)出動(dòng)巡查人員6 400余人次,車輛、船舶1 000余臺(tái)次,查獲赤水河流域非法捕撈案件4起,給予行政處罰2起、刑事立案2起;巡查發(fā)現(xiàn)“三無船舶”23艘、竹筏14個(gè)、輪胎筏3個(gè),并對(duì)其全部進(jìn)行銷毀處理。狠抓流域工業(yè)污染防治,治理重點(diǎn)工業(yè)企業(yè)20余家,關(guān)停小造紙廠、釀酒作坊150余家。開展流域入河排污口整治試點(diǎn)及整改,制定《瀘州市赤水河流域入河排污口整治試點(diǎn)工作方案》,分類實(shí)施綜合整治工作。排查532平方千米入河排污口144個(gè),確定問題入河排污口13個(gè)并完成整改,同時(shí)完成73個(gè)赤水河流域入河排污口存量問題整改。2018年以來共查處赤水河流域環(huán)境違法案件690件,2020年以來查處非法捕撈案件27件。

2.3 四川赤水河流域生態(tài)屏障安全司法保護(hù)情況

2.3.1 司法協(xié)作情況

檢察系統(tǒng)協(xié)作上,2018年6月,四川省古藺縣檢察院與貴州省習(xí)水縣檢察院會(huì)簽了《關(guān)于開展赤水河流域保護(hù)生態(tài)環(huán)境檢察工作協(xié)作意見》。同年10月,四川省合江縣檢察院與貴州省赤水市檢察院會(huì)簽了《赤水河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)檢察工作協(xié)作機(jī)制(試行)》,初步建立了赤水河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)檢察協(xié)作機(jī)制。瀘州市檢察院與貴州省遵義市檢察院會(huì)簽了《關(guān)于開展赤水河流域司法保護(hù)協(xié)作機(jī)制》,整合古藺、合江、敘永、習(xí)水、赤水、仁懷兩省六院辦案力量,構(gòu)建案件線索互移、調(diào)查取證協(xié)作、鑒定專家共享、信息資源互通機(jī)制,實(shí)現(xiàn)赤水河區(qū)域協(xié)同保護(hù)全覆蓋。2020年4月,四川省敘永縣檢察院與貴州省畢節(jié)市七星關(guān)區(qū)檢察院會(huì)簽了《開展赤水河流域保護(hù)生態(tài)環(huán)境檢察工作的協(xié)作機(jī)制》,后又與云南省威信縣檢察院會(huì)簽了《開展赤水河流域保護(hù)生態(tài)環(huán)境檢察工作的協(xié)作機(jī)制》,建立了較為完善的檢察協(xié)作機(jī)制。法院系統(tǒng)協(xié)作上,2019年6月,古藺縣人民法院與仁懷市人民法院聯(lián)合簽發(fā)《赤水河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)審判工作協(xié)作意見(試行)》。2020年8月,遵義、畢節(jié)、瀘州以及昭通四市中級(jí)人民法院會(huì)簽了《關(guān)于建立赤水河全流域環(huán)境資源審判跨省域司法協(xié)作機(jī)制的意見》,建立了赤水河流域環(huán)境資源審判協(xié)作工作會(huì)議制度,探索建立統(tǒng)一的“恢復(fù)性司法實(shí)踐+社會(huì)化綜合治理”審判結(jié)果執(zhí)行機(jī)制。2021年3月,合江縣人民法院和貴州省赤水市人民法院會(huì)簽了《關(guān)于建立赤水河流域環(huán)境資源審判跨區(qū)域司法協(xié)作協(xié)議》。同年6月,合江縣、古藺縣、仁懷市、赤水市、習(xí)水市、鎮(zhèn)雄縣人民法院共同簽署《長(zhǎng)江上游醬香型白酒產(chǎn)業(yè)帶特殊生態(tài)環(huán)境跨區(qū)域司法保護(hù)協(xié)作意見》,建立“系統(tǒng)保護(hù)、協(xié)調(diào)高效”“共建共享、依法協(xié)作”的司法機(jī)制。

2.3.2 地方司法情況

地方司法保護(hù)方面,嚴(yán)格實(shí)施赤水河流域全面禁漁,大力推進(jìn)行政執(zhí)法與刑事司法和公益訴訟銜接,嚴(yán)厲打擊查處非法捕撈水產(chǎn)品等違法犯罪行為,逐步構(gòu)建“打擊犯罪+司法監(jiān)督+生態(tài)修復(fù)”的辦案模式,構(gòu)筑起赤水河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的檢察司法屏障。刑事檢察方面,2019年至今共審查起訴涉赤水河流域非法捕撈、加工、收購、銷售、利用非法漁獲物為主的破壞環(huán)境資源類刑事案件52件92人,提起訴訟17件33人。公益訴訟檢察方面,2019年至今共辦理涉赤水河流域保護(hù)行政公益訴訟12件,發(fā)出檢察建議12件;辦理刑事附帶民事公益訴訟案件39件,提起刑事附帶民事公益訴訟9件。

3 四川赤水河流域生態(tài)屏障安全存在的問題

3.1 全域共治機(jī)制尚不完善,流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)不協(xié)調(diào)

近年來,川黔滇三省雖然加大了赤水河流域治理合作,但“分段治河”和“多龍治水”的問題仍未從根本上得到解決。究其根源,是因?yàn)槌嗨恿饔蛉匀狈y(tǒng)一的發(fā)展規(guī)劃和生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃。盡管三省各自出臺(tái)的條例中均明確了編寫規(guī)劃的任務(wù),但規(guī)劃的具體類型、數(shù)量及編制部門等均不相同。當(dāng)前,《“十四五”赤水河流域(云南段)保護(hù)治理和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃》(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》),即云南省赤水河流域發(fā)展規(guī)劃已于2022年發(fā)布實(shí)施?！顿F州省赤水河流域保護(hù)綜合規(guī)劃(征求意見稿)》在2023年1月已進(jìn)入意見征求階段。而四川未在省級(jí)層面出臺(tái)赤水河流域保護(hù)相關(guān)規(guī)劃,瀘州市雖然在全國(guó)地級(jí)市中率先編制完成《長(zhǎng)江沱江沿岸生態(tài)優(yōu)先綠色發(fā)展規(guī)劃》《關(guān)于堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先綠色發(fā)展建設(shè)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)的意見》《瀘州市重點(diǎn)流域水生態(tài)環(huán)境保護(hù)“十四五”規(guī)劃》,但規(guī)劃內(nèi)容與貴州出臺(tái)的征求意見稿也有較大區(qū)別。三省規(guī)劃缺乏統(tǒng)一性,這對(duì)于赤水河流域保護(hù)的整體性而言是不可利的。

此外,赤水河流域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)不協(xié)調(diào)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的問題是流域各縣市必須考慮的問題。面對(duì)流域保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展兩個(gè)目標(biāo),流域大多數(shù)縣級(jí)政府在前些年往往將經(jīng)濟(jì)發(fā)展擺在優(yōu)先地位,導(dǎo)致前期因發(fā)展經(jīng)濟(jì)而忽視了赤水河生態(tài)屏障建設(shè)。[1]當(dāng)前,盡管中央及地方皆要求大力進(jìn)行赤水河生態(tài)屏障建設(shè),但四川赤水河流域現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、支柱產(chǎn)業(yè)單薄、傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)占比較大、新興產(chǎn)業(yè)尚未形成規(guī)模等問題突出。加之瀘州境內(nèi)的合江、敘永、古藺三縣之前長(zhǎng)期都是國(guó)家級(jí)貧困縣,人均GDP遠(yuǎn)低于全國(guó)平均水平,民眾發(fā)展經(jīng)濟(jì)的愿望十分迫切?？傊?流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)不協(xié)調(diào),急需在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與赤水河流域生態(tài)屏障建設(shè)之間尋找一個(gè)合適的平衡點(diǎn)。

3.2 礦山開采遺留問題及石漠化問題嚴(yán)重,執(zhí)法工作難度大

“十三五”以來,四川省上下都集中力量推動(dòng)赤水河生態(tài)環(huán)境保護(hù),但是目前赤水河瀘州段仍然面臨大量的突出的環(huán)境問題。2021年5月,四川省生態(tài)環(huán)境廳對(duì)赤水河流域古藺、敘永、合江三縣開展集中專項(xiàng)排查,共排查381個(gè)點(diǎn)位,其中255個(gè)點(diǎn)位存在環(huán)境問題,表現(xiàn)尤為突出的就是礦山開發(fā)遺留問題。礦山開采粗放,保護(hù)修復(fù)進(jìn)度緩慢,開采中的礦山均未落實(shí)修復(fù)要求,斷崖式開采現(xiàn)象較普遍,關(guān)閉的場(chǎng)礦大部分未開展修復(fù)治理,與復(fù)墾要求差距較大。2012年,瀘州市工礦廢棄地總面積1 450.25公頃,2016年增長(zhǎng)為2 369公頃,集中分布于古藺和敘永地區(qū)。截至2023年5月,瀘州市累計(jì)完成工礦廢棄地項(xiàng)目22個(gè),面積1 213.33公頃,尚有1 155.67公頃廢棄地未復(fù)墾。石漠化之害主要表現(xiàn)為植被破壞嚴(yán)重、水資源短缺加劇、水土流失嚴(yán)重等。[2]瀘州市是四川典型的巖溶地區(qū)。據(jù)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)顯示,瀘州市石漠化面積達(dá)1 538平方千米,占全市幅員面積的12.56%,高于全省1.6%和全國(guó)1.3%的平均水平;敘永縣、古藺縣地處四川盆地南緣向云貴高原的過渡地帶,局部地區(qū)石漠化嚴(yán)重,石漠化面積分別居全省第二、第三位。2011年,敘永縣、古藺縣納入全國(guó)新增巖溶地區(qū)石漠化綜合治理重點(diǎn)縣。通過實(shí)施林業(yè)措施、農(nóng)業(yè)措施、水利措施,瀘州市共治理巖溶面積833平方千米,其中石漠化面積467平方千米。盡管如此,赤水河流域附近石漠化面積依然居高不下,尤其是古藺、敘永地區(qū)石漠化問題依然威脅著赤水河流域生態(tài)安全。

執(zhí)法工作方面,因?yàn)槌嗨恿饔蛏鷳B(tài)屏障安全的建設(shè)是根據(jù)職能部門和行政區(qū)域進(jìn)行條塊分割式管轄,流域水環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法職能主要分散在屬地自然資源和規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境、交通運(yùn)輸、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)竹業(yè)等部門,行政區(qū)域則分散在云貴川三省縣區(qū),各職能部門和地方政府受地方權(quán)責(zé)與利益行政區(qū)域環(huán)境的公共性和區(qū)域生態(tài)鏈的整體性限制,導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)保護(hù)的整體性被碎片化,行政執(zhí)法中的生態(tài)保護(hù)功能受限。同時(shí),因?yàn)槌嗨恿饔蛟跒o州市僅流經(jīng)古藺、敘永、合江三縣,這一河段距離縣城均較遠(yuǎn),不利于及時(shí)有效發(fā)現(xiàn)赤水河流域違法行為,且基層人員編制有限,執(zhí)法力量較弱,不利于赤水河流域水環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法工作及時(shí)開展。在此情況下,設(shè)法彌合各地方各部門執(zhí)法界限,設(shè)置專門的流域管理機(jī)構(gòu),整合全流域執(zhí)法力量,便成為解決該問題的重要出路。

3.3 生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制不完善,流域自治功能受限制

生態(tài)補(bǔ)償對(duì)維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能,促進(jìn)區(qū)域綠色發(fā)展具有重大意義。[3]其包括兩種方式:一是區(qū)際之間通過建立橫向補(bǔ)償機(jī)制而直接進(jìn)行;二是由中央政府出面通過縱向轉(zhuǎn)移支付的方式間接實(shí)現(xiàn)。[4]赤水河流域生態(tài)補(bǔ)償前期主要以縱向區(qū)際利益補(bǔ)償機(jī)制的方式進(jìn)行,現(xiàn)在已經(jīng)開始探索建立區(qū)際間橫向補(bǔ)償機(jī)制。四川、云南、貴州在2018年簽訂了《赤水河流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議》,明確三省按1∶5∶4的比例每年共同出資2億元設(shè)立赤水河流域水環(huán)境橫向補(bǔ)償資金,依據(jù)考核斷面設(shè)置、保護(hù)治理難度等指標(biāo)分段設(shè)立補(bǔ)償權(quán)重。《瀘州市健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)施方案》則將補(bǔ)償資金及治理任務(wù)分解落實(shí)到赤水河沿線古藺縣、敘永縣、合江縣以實(shí)施流域生態(tài)保護(hù)。據(jù)統(tǒng)計(jì),瀘州市自2018年至今累計(jì)投入生態(tài)環(huán)保類專項(xiàng)資金8 423億元,但其中中央和省級(jí)赤水河流域橫向生態(tài)補(bǔ)償獎(jiǎng)勵(lì)資金僅4.26億元,除按照《赤水河流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議》補(bǔ)償云南省2 000萬元外,其余資金均用于古藺、敘永、合江三縣赤水河流域污染防治項(xiàng)目建設(shè),資金需求缺口大。《四川赤水河流域保護(hù)條例》第六條規(guī)定:“積極引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)資本參與赤水河流域保護(hù)。”第七條規(guī)定:“探索開展赤水河流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償,建立健全市場(chǎng)化、多元化、可持續(xù)的赤水河流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度?！笨此茷樯鷳B(tài)補(bǔ)償機(jī)制設(shè)置了最優(yōu)路線,但究竟如何引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)資本參與赤水河流域保護(hù)仍是難題。同時(shí),因?yàn)槟壳皼]有生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制專項(xiàng)資金管理辦法,資金的使用和管理沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn),實(shí)踐中也直接影響了資金修復(fù)流域作用的發(fā)揮,影響了流域自治功能的發(fā)揮。

4 四川赤水河流域生態(tài)屏障安全法治保障完善路徑

4.1 統(tǒng)一赤水河流域相關(guān)規(guī)劃編制,構(gòu)建區(qū)域合作機(jī)制及互助機(jī)制

4.1.1 統(tǒng)一規(guī)劃編制,增強(qiáng)赤水河流域生態(tài)屏障安全建設(shè)的整體性

三省各自出臺(tái)的赤水河流域規(guī)劃是明確各自境內(nèi)赤水河流域保護(hù)目標(biāo)、手段等的重要規(guī)范性文件。雖然《四川省赤水河流域保護(hù)條例》《云南省赤水河流域保護(hù)條例》及《貴州省赤水河流域保護(hù)條例》均規(guī)定在制定涉及赤水河流域的地方性法規(guī)、政府規(guī)章時(shí),要加強(qiáng)與鄰省的溝通與協(xié)作,但對(duì)于流域相關(guān)規(guī)劃的制定,卻并未要求與鄰省相關(guān)部門溝通聯(lián)絡(luò)。同時(shí),三省在各自條例中要求制定的赤水河流域相關(guān)規(guī)劃數(shù)量、內(nèi)容等均有不同。例如,《貴州省赤水河流域保護(hù)條例》明確要求省人民政府發(fā)展改革部門制定赤水河流域保護(hù)綜合規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃。同時(shí)要求政府其他有關(guān)部門編制赤水河流域保護(hù)專項(xiàng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)規(guī)劃,赤水河流域縣級(jí)以上政府有關(guān)部門制定本行政區(qū)域內(nèi)赤水河流域保護(hù)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃?！端拇ㄊ〕嗨恿饔虮Ｗo(hù)條例》則要求赤水河流域縣級(jí)以上地方人民政府組織編制本行政區(qū)域的國(guó)土空間規(guī)劃、水資源規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃。規(guī)劃類型和規(guī)劃編制部門均與貴州有所不同,不利于赤水河流域生態(tài)屏障建設(shè)的完整性和系統(tǒng)性。因此,統(tǒng)一三省赤水河流域相關(guān)規(guī)劃編制是消除該問題的有效路徑,最好的方式是從國(guó)家層面統(tǒng)一編制赤水河流域發(fā)展規(guī)劃和生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃,用于指導(dǎo)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展、生態(tài)環(huán)境高水平保護(hù)等工作。三省可聯(lián)合建議國(guó)家層面統(tǒng)一對(duì)赤水河流域的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)進(jìn)行規(guī)劃,進(jìn)一步加大對(duì)赤水河流域保護(hù)政策、資金、項(xiàng)目的支持力度,各省再根據(jù)國(guó)家發(fā)布的規(guī)劃,結(jié)合自身實(shí)際,進(jìn)一步制定規(guī)范性文件,細(xì)化相關(guān)措施。但該方式的實(shí)現(xiàn)需要一定時(shí)間,作為過渡,目前較為可行的方式是三省借鑒各自保護(hù)條例對(duì)于編制地方性法規(guī)及政府性規(guī)章的規(guī)定,在編制各自規(guī)劃時(shí)積極與鄰省相應(yīng)部門充分協(xié)商,在發(fā)展規(guī)劃和生態(tài)環(huán)境等專項(xiàng)規(guī)劃中統(tǒng)一環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和治理目標(biāo),合理分擔(dān)改善全流域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的責(zé)任,盡量從赤水河流域全域生態(tài)屏障建設(shè)的高度合理規(guī)定各自行政區(qū)域內(nèi)赤水河流域相關(guān)規(guī)劃任務(wù)、目標(biāo)等,實(shí)現(xiàn)全流域生態(tài)屏障建設(shè)的無縫銜接和保持目標(biāo)的一致性。

4.1.2 構(gòu)建區(qū)域合作及互助機(jī)制,平衡赤水河流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)

針對(duì)赤水河流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)協(xié)調(diào)問題,建議赤水河流域三省間建立區(qū)域合作機(jī)制及互助機(jī)制。區(qū)域合作機(jī)制要求推進(jìn)流域內(nèi)產(chǎn)業(yè)有序轉(zhuǎn)移和優(yōu)化升級(jí),建立合理的產(chǎn)業(yè)分工格局,共同開發(fā)礦產(chǎn)資源、水電資源,條件成熟的可以合作共建產(chǎn)業(yè)園區(qū),構(gòu)建資源開發(fā)利用的合作共贏機(jī)制。[5]區(qū)域互助機(jī)制是發(fā)揮社會(huì)主義體制優(yōu)勢(shì)的一種區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制,是區(qū)域之間先富帶后富、最終實(shí)現(xiàn)各區(qū)域共同富裕的一種協(xié)調(diào)模式。[6]區(qū)域互助機(jī)制的形式靈活多樣,包括對(duì)口扶貧、對(duì)口支援、對(duì)口合作等。雖當(dāng)前我國(guó)脫貧攻堅(jiān)工作已經(jīng)取得了全面勝利,赤水河流經(jīng)的古藺、敘永已經(jīng)摘下了貧困縣的帽子,但對(duì)口支援和對(duì)口合作仍是可作為促進(jìn)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展的可行方法。對(duì)口支援是中央政府主導(dǎo)下建立的發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的一種政策性援助行為,主要包括災(zāi)難援助、經(jīng)濟(jì)援助、醫(yī)療援助、教育援助等,四川省州市可以同云南、貴州相關(guān)市縣建立起對(duì)口支援制度,提高自身抗風(fēng)險(xiǎn)能力。對(duì)口合作也是一種特殊的區(qū)域合作形式,它是基于區(qū)域之間要素稟賦差異而建立的產(chǎn)業(yè)合作模式。因此,要注意通過梳理赤水河流域所在的合江縣、古藺縣、敘永縣在礦產(chǎn)資源、清潔能源等方面的優(yōu)勢(shì),結(jié)合云南、貴州的區(qū)位優(yōu)勢(shì)、產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)、開放優(yōu)勢(shì),可以通過建立飛地產(chǎn)業(yè)園區(qū),實(shí)現(xiàn)赤水河流經(jīng)區(qū)域的互利共贏。

4.2 引入社會(huì)力量參與治理,設(shè)立專門的流域管理機(jī)構(gòu)

4.2.1 吸引社會(huì)力量參與修復(fù)治理,解決礦山開發(fā)遺留與石漠化問題

廢棄礦山治理修復(fù)與石漠化治理難題,僅靠政府力量難以解決資金不足及長(zhǎng)期的防范問題,因此,引入社會(huì)力量參與治理是當(dāng)前可行路徑。廢棄礦山治理修復(fù)應(yīng)實(shí)行開發(fā)式治理,引入企業(yè)參與治理;石漠化治理則應(yīng)借助農(nóng)民力量。當(dāng)前廢棄礦山治理修復(fù)共性的難題在于修復(fù)廢棄礦山需要投入大量資金,而開采后的礦山企業(yè)沒有更多的資金來源。為推進(jìn)赤水河流域廢棄礦山環(huán)境恢復(fù)和綜合治理,2016年7月,原國(guó)土資源部等五部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)和綜合治理的指導(dǎo)意見》,特別指出要加快歷史遺留問題的解決,鼓勵(lì)社會(huì)資金參與,按照“誰治理、誰受益”的原則,大力探索構(gòu)建“政府主導(dǎo)、政策扶持、社會(huì)參與、開發(fā)式治理、市場(chǎng)化運(yùn)作”的礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)和綜合治理新模式。對(duì)于赤水河流域?yàn)o州段的礦山遺留問題,建議積極采用該方式,具體可通過引進(jìn)企業(yè)對(duì)廢棄礦山進(jìn)行開發(fā)修復(fù)。當(dāng)然,引進(jìn)企業(yè)投資修復(fù)廢棄礦山,需要政府出臺(tái)相應(yīng)政策予以支持,明確企業(yè)參與廢棄礦山開發(fā)治理后的權(quán)益保障,尤其需要明確廢棄礦山開發(fā)后經(jīng)營(yíng)所得收益分配機(jī)制。對(duì)此,可出臺(tái)政策明確企業(yè)修復(fù)廢棄礦山后在該地建設(shè)經(jīng)營(yíng)的項(xiàng)目每年收益與政府的利益分配比例,保障企業(yè)經(jīng)營(yíng)利益,并給予適當(dāng)稅收優(yōu)惠。在吸引企業(yè)參與赤水河流域開發(fā)式治理時(shí),需要注意與當(dāng)?shù)靥赜匈Y源相結(jié)合。例如,古藺、敘永是紅軍四渡赤水重要地,分布有許多重要紅色景點(diǎn),且兩地村落環(huán)境等保存完好,紅色資源豐富,企業(yè)在廢棄礦山開發(fā)式修復(fù)工作時(shí)可在紅色旅游、休閑觀光方向著力。

對(duì)于石漠化問題,各地粗放的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是石漠化“癌癥”的主要病因,建議政府以當(dāng)?shù)爻闪⒌霓r(nóng)村合作社或農(nóng)村集體公司為紐帶,適當(dāng)投入資金,鼓勵(lì)當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶將其在赤水河流域的土地按照政府建議的方式進(jìn)行利用。例如,種植根系發(fā)達(dá)的竹子等,防止水土流失,配以烏雞飼養(yǎng)出售,可提高農(nóng)戶收入。這樣,一方面能發(fā)揮政府財(cái)政引導(dǎo)作用,提高農(nóng)戶參與石漠化治理的積極性,另一方面也能為農(nóng)戶增收,進(jìn)而防止因農(nóng)戶種植作物單一、耕種方式落后等帶來的石漠化風(fēng)險(xiǎn)。

4.2.2 設(shè)立專門的流域管理機(jī)構(gòu),提升赤水河流域行政執(zhí)法能力

按流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合的模式進(jìn)行管理,才能有效地統(tǒng)籌協(xié)調(diào)上下游、左右岸、干支流之間的關(guān)系,解決單純區(qū)域管理無法處理的矛盾。[7]因此,針對(duì)赤水河流域執(zhí)法問題,建議在省級(jí)層面設(shè)立專門的流域管理機(jī)構(gòu),統(tǒng)一負(fù)責(zé)赤水河流域的執(zhí)法工作。該機(jī)構(gòu)由四川、貴州、云南三省共同設(shè)立,機(jī)構(gòu)組成人員以赤水河流域行政執(zhí)法人員為主,三省均應(yīng)安排相應(yīng)人員到該機(jī)構(gòu)承擔(dān)執(zhí)法工作。與赤水河流域執(zhí)法相關(guān)的自然資源和規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境、交通運(yùn)輸、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)竹業(yè)等部門,均應(yīng)派駐專門工作人員到該機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)相關(guān)執(zhí)法對(duì)接工作,進(jìn)而解決當(dāng)前赤水河流域存在的自然資源和規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境、交通運(yùn)輸?shù)炔块T參與不足的問題,以此消除因職能部門及行政區(qū)域條塊分割式管轄?zhēng)淼膶?duì)流域執(zhí)法整體性的破壞。同時(shí),考慮到赤水河在省內(nèi)流經(jīng)區(qū)域均在偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn),基層執(zhí)法人員也不足,建議增加基層執(zhí)法人員編制數(shù)量,充實(shí)基層執(zhí)法人員力量,統(tǒng)一由設(shè)立的專門的流域管理機(jī)構(gòu)管理,集中行使流域水環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法職能。

4.3 采取PPP水基金及信托基金模式,制定專項(xiàng)資金管理辦法

4.3.1 采取PPP水基金及信托基金模式,建立市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

赤水河流域生態(tài)屏障的建設(shè)與維護(hù)是一項(xiàng)耗資巨大的長(zhǎng)期工程,縱向的財(cái)政支持尚難滿足其資金需求,市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是填補(bǔ)其資金缺口的最優(yōu)選擇。建立市場(chǎng)化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制是健全生態(tài)文明制度體系的重要內(nèi)容,基于市場(chǎng)機(jī)制,運(yùn)用市場(chǎng)手段以達(dá)到生態(tài)資源優(yōu)化配置和吸引社會(huì)資本投入生態(tài)補(bǔ)償?shù)哪康摹8]結(jié)合赤水河流域?qū)嶋H情況,建議通過PPP水基金模式和信托基金模式吸引社會(huì)資本,推進(jìn)市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

在赤水河流域采用PPP水基金模式,建議發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)作用,由四川、云南、貴州三省共同探索研究建立PPP水基金,向赤水河流域生態(tài)屏障建設(shè)直接受益的水力發(fā)電、酒業(yè)(瀘州老窖、茅臺(tái)、郎酒)等實(shí)力較強(qiáng)的大型企業(yè)募集資金,吸引社會(huì)資本進(jìn)入,成立基金管理公司負(fù)責(zé)基金的管理和運(yùn)作,以市場(chǎng)化方式保障基金的收益。允許一定比例的資金以股權(quán)投資的形式投資成長(zhǎng)性好、收益高的環(huán)保企業(yè),給予社會(huì)資本穩(wěn)定的投資回報(bào),滿足赤水河流域生態(tài)屏障建設(shè)持續(xù)的資金需求,也為企業(yè)社會(huì)責(zé)任的承擔(dān)提供重要平臺(tái)。

信托基金模式則是赤水河流域農(nóng)戶以財(cái)產(chǎn)權(quán)出讓的方式將其土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)送入基金信托,由基金公司采取保護(hù)生態(tài)環(huán)境的土地經(jīng)營(yíng)方式,按照補(bǔ)償協(xié)議支付給農(nóng)戶固定的土地補(bǔ)償金和一定比例的盈利分紅,剩余資金用于生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目之中。該模式與PPP水基金模式的區(qū)別在于可采取完全市場(chǎng)化融資模式,基金組建和資金使用靈活,在小流域和小區(qū)域范圍內(nèi)操作上相對(duì)容易,與赤水河流域的三省分割的情形相適應(yīng)?？蓪o州市合江、古藺、敘永三縣赤水河流域的農(nóng)戶土地經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓用于基金信托,既可提升農(nóng)民收入,也能用于赤水河生態(tài)補(bǔ)償,一舉兩得。因此,信托基金模式也是目前較好的選擇,可在赤水河流域范圍內(nèi)嘗試實(shí)施。

4.3.2 制定專項(xiàng)資金管理辦法,統(tǒng)一專項(xiàng)資金適用及管理標(biāo)準(zhǔn)

由于目前四川省在赤水河流域資金的使用和管理上沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn),影響補(bǔ)償資金效用的發(fā)揮,建議由四川省人民政府相關(guān)部門制定《赤水河流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金管理辦法》,明確赤水河流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償專項(xiàng)資金來源、審批程序、使用方式、監(jiān)督方法等,具體內(nèi)容可由瀘州市人民政府協(xié)同相關(guān)部門研究起草。同時(shí),考慮到由于缺乏前期經(jīng)費(fèi),許多生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目都是在生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償專項(xiàng)資金下達(dá)后才開始準(zhǔn)備,不能有效發(fā)揮專項(xiàng)資金的生態(tài)效益。建議在《赤水河流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償專項(xiàng)資金管理辦法》中明確縣級(jí)人民政府發(fā)展改革行政主管部門可會(huì)同經(jīng)濟(jì)和信息化、生態(tài)環(huán)境等行政主管部門編制生態(tài)環(huán)保類建設(shè)項(xiàng)目庫,確定項(xiàng)目任務(wù);同時(shí)要求縣級(jí)人民政府設(shè)立赤水河流域?qū)ｍ?xiàng)資金用于項(xiàng)目籌備建設(shè)前期費(fèi)用,以更好發(fā)揮生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償專項(xiàng)資金的作用。