楊 成

(中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 法學(xué)院,湖北 武漢 430073)

流域保護(hù)與治理始終是生態(tài)文明建設(shè)的重要議題之一。近年來(lái),《長(zhǎng)江保護(hù)法》《黃河保護(hù)法》等一系列流域保護(hù)與治理法律的出臺(tái),體現(xiàn)了立法者對(duì)生態(tài)文明思想的把握與貫徹,宣示了中國(guó)對(duì)于流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理的重視與考量,表達(dá)了中國(guó)對(duì)于發(fā)展與保護(hù)關(guān)系、人類與自然關(guān)系命題的時(shí)代回應(yīng)。

流域在客觀上作為空間地理區(qū)劃內(nèi)水、大氣、土壤、生物等各種環(huán)境要素的集合,其邊界具有模糊性,各種環(huán)境要素之間具有交織性。流域在主觀上受到國(guó)家法律的強(qiáng)制分割,形成不同的行政區(qū)劃,接受不同行政機(jī)關(guān)的管轄,其治理邊界具有清晰性、明確性。隨著社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展,各行政區(qū)間聯(lián)系的日益加深,單一行政區(qū)治理弊端顯現(xiàn),協(xié)同治理模式漸漸登上“舞臺(tái)”。本文以流域協(xié)同治理為出發(fā)點(diǎn),考察現(xiàn)行流域協(xié)同治理的幾種法律模式。在分析現(xiàn)有治理模式存在的缺陷的基礎(chǔ)上,嘗試將幾種模式進(jìn)行“一體化”塑造,希冀流域協(xié)同治理能力進(jìn)一步提升,流域生態(tài)環(huán)境得到切實(shí)保護(hù)。

1 流域協(xié)同治理的法律模式

“治理”并非一個(gè)時(shí)新的詞匯,加上“流域”“協(xié)同”之類的修飾語(yǔ)也并未從根本上改變其治理的核心本質(zhì),只是限定了其使用方式或領(lǐng)域?！爸卫怼币辉~的基本含義是指在一個(gè)既定的范圍內(nèi)運(yùn)用權(quán)力維持秩序,目的論視角之下的“協(xié)同”又涉及權(quán)利義務(wù)的分配以及公共利益的實(shí)現(xiàn)過(guò)程。[1]因此,流域協(xié)同治理不應(yīng)當(dāng)被局限于行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力,而應(yīng)當(dāng)涉及權(quán)利分配、權(quán)力分配以及公共利益保護(hù)的全過(guò)程。具體而言,現(xiàn)行流域協(xié)同治理包含協(xié)同立法、協(xié)同司法、協(xié)同執(zhí)法三種模式。

1.1 流域協(xié)同立法模式

協(xié)同立法是流域協(xié)同治理的重要環(huán)節(jié),它不僅僅是近些年實(shí)務(wù)界關(guān)注的重點(diǎn),同樣是理論界熱衷探討的話題。陳誠(chéng)認(rèn)為,根據(jù)地方立法主體的差異以及立法主導(dǎo)(推動(dòng))機(jī)關(guān)的不同,區(qū)域協(xié)同立法也進(jìn)而可以被分為地方人大間的協(xié)同立法和地方政府間的協(xié)同立法。他同時(shí)強(qiáng)調(diào),地方人大間的協(xié)同立法才是理論界所聚焦的協(xié)同立法。[2]本文贊同這一觀點(diǎn),就流域協(xié)同立法而言,采取行政命令或者協(xié)議開(kāi)展的政府間協(xié)同“立法”在客觀上促進(jìn)了不同政府間的合作,并不能嚴(yán)格歸類于地方協(xié)同立法。如山東與河南之間關(guān)于黃河流域治理的對(duì)賭協(xié)議,以及兩地政府共同簽訂的《黃河流域(豫魯段)橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議》并非協(xié)同立法。[3]

程慶棟將理論界對(duì)于區(qū)域協(xié)同立法的研究分為兩類:第一類主要針對(duì)協(xié)同立法的理論模式、實(shí)踐樣態(tài)、制度障礙、協(xié)調(diào)機(jī)制等普遍性問(wèn)題進(jìn)行研究;第二類則針對(duì)理論界對(duì)具體區(qū)域、具體領(lǐng)域中的具體問(wèn)題進(jìn)行研究。[4]事實(shí)上,流域協(xié)同立法既包含了協(xié)同立法中可能出現(xiàn)的普遍問(wèn)題,又可能存在具體性的問(wèn)題。首先,流域協(xié)同立法本質(zhì)上仍屬于協(xié)同立法的一部分,只不過(guò)立法領(lǐng)域被限定為流域,所以其必然存在共性。其次,流域協(xié)同立法決定了其核心內(nèi)容必須針對(duì)流域保護(hù)與治理,因此與一般的城建協(xié)同立法、經(jīng)濟(jì)協(xié)同立法又存在較大差別。最后,不同流域又具有各自的獨(dú)特性,有的流域偏重于開(kāi)發(fā),有的流域偏重于保護(hù),這就導(dǎo)致立法內(nèi)容也各有側(cè)重。

流域協(xié)同立法的具體樣態(tài)又可以分為兩種類型:第一種為確定流域協(xié)同立法區(qū)域,在進(jìn)行充分的磋商與交流后,由區(qū)域內(nèi)行政區(qū)各自進(jìn)行立法,如上海市、江蘇省、浙江省共同商定,分別出臺(tái)的《關(guān)于促進(jìn)和保障長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)建設(shè)若干問(wèn)題的決定》(2020);湖北省恩施州、湖南省湘西州各自出臺(tái)的《關(guān)于酉水河流域環(huán)境保護(hù)的條例》(2015、2016)。第二種為流域內(nèi)各行政區(qū)共同出臺(tái)一部統(tǒng)一的地方性規(guī)范性文件,如云南省、貴州省、四川省共同出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)赤水河流域共同保護(hù)的決定》(2021);南京都市圈中馬鞍山市、南京市、鎮(zhèn)江市聯(lián)合出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)長(zhǎng)江江豚保護(hù)的決定》(2022)。這兩種協(xié)同立法模式并無(wú)本質(zhì)上的高下之分,各自出臺(tái)規(guī)范性文件能夠在保證協(xié)同性的基礎(chǔ)上一定程度考慮本地之特殊性,而聯(lián)合出臺(tái)規(guī)范性文件則是更高層次上的聯(lián)合。

1.2 流域協(xié)同司法模式

隨著環(huán)境問(wèn)題的日益突出,環(huán)境司法及環(huán)境法庭的專門化逐步得到更大程度的關(guān)注。流域協(xié)同司法,或言之流域協(xié)作司法,有學(xué)者將其定義為流域范圍之內(nèi)的司法機(jī)關(guān)之間或行政機(jī)關(guān)之間就開(kāi)展環(huán)境法律運(yùn)用活動(dòng)而建立的協(xié)同合作機(jī)制。[5]這一概念上的流域協(xié)同司法實(shí)際上仍然是在現(xiàn)行行政區(qū)劃的視角上展開(kāi)的,其中的協(xié)同不僅僅包括以具體案件為核心的傳統(tǒng)委托送達(dá)、調(diào)查取證、協(xié)助執(zhí)行的傳統(tǒng)司法協(xié)作,也包括在調(diào)研成果、指導(dǎo)性文件、業(yè)務(wù)資料、司法統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)等多種司法工作以及司法數(shù)據(jù)的協(xié)作共通。如2018年,滬蘇浙皖四地檢察機(jī)關(guān)簽訂《關(guān)于建立長(zhǎng)三角區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)司法協(xié)作機(jī)制的意見(jiàn)》,該意見(jiàn)提出要建立日常工作聯(lián)絡(luò)、信息資源共享、研討交流、案件辦理以及新聞宣傳等5項(xiàng)司法協(xié)作機(jī)制,進(jìn)而構(gòu)建起協(xié)作打擊環(huán)境犯罪平臺(tái)。[6]又如2021年在最高人民法院的指導(dǎo)下,長(zhǎng)江流域11省市和青海省高級(jí)人民法院簽訂《環(huán)境資源審判協(xié)作框架協(xié)議》,嘗試構(gòu)建常態(tài)化司法協(xié)作機(jī)制。具體協(xié)作內(nèi)容包括流域內(nèi)各地方法院之間立案、審判、執(zhí)行等方面的工作協(xié)調(diào)對(duì)接,具體工作方法包括訴訟事項(xiàng)跨區(qū)域遠(yuǎn)程辦理、跨層級(jí)聯(lián)動(dòng)辦理。[7]

流域協(xié)同司法的另一特殊模式是超越行政區(qū)的司法模式,即存在一個(gè)法院能夠事實(shí)上總領(lǐng)一流域內(nèi)生態(tài)環(huán)境司法(主要是審判)工作從而打破既往的行政區(qū)劃限制。于文軒將我國(guó)現(xiàn)行環(huán)境法庭進(jìn)行系統(tǒng)分類,認(rèn)為可以將我國(guó)環(huán)境法庭分為四種形式,即環(huán)境保護(hù)審判庭、環(huán)境保護(hù)合議庭、環(huán)境保護(hù)巡回法庭和基層環(huán)境保護(hù)派出法庭。[8]其中,環(huán)境保護(hù)巡回法庭由于其機(jī)動(dòng)性、非常駐性特征,一定程度上突破了一般基層法庭的屬地性。但巡回法庭自身的機(jī)動(dòng)性同樣決定了其難以作為一種流域內(nèi)的常設(shè)機(jī)構(gòu),仍然難以構(gòu)建起超越行政區(qū)劃的協(xié)同司法模式。

十八屆三中全會(huì)以來(lái),新一輪司法改革開(kāi)始考察跨行政區(qū)劃法院設(shè)置等系列方案?？缧姓^(qū)劃法院是更具特色的“協(xié)同司法”,這豐富了流域協(xié)同司法的潛在實(shí)現(xiàn)路徑。翟國(guó)強(qiáng)從《憲法》視角進(jìn)行考察,不僅為設(shè)立跨區(qū)人民法院找尋到一條合憲進(jìn)路(即《憲法》委托立法者設(shè)立),更對(duì)跨區(qū)設(shè)立人民法院的具體構(gòu)造提出設(shè)想,具體包括普通地方人民法院模式以及專門人民法院模式。[9]顯然,專門法院模式可能更適合流域協(xié)同司法活動(dòng)的開(kāi)展,原因在于:其一,我國(guó)具備相當(dāng)數(shù)量的專門法院,包括軍事法院、鐵路運(yùn)輸法院、水上運(yùn)輸法院、林區(qū)法院等,可見(jiàn)專門領(lǐng)域采取專門管轄已有先例可循,這在無(wú)形之中減少了創(chuàng)設(shè)跨行政區(qū)法院的技術(shù)難度;其二,由于社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步,鐵路法院的職能發(fā)揮已不再突出,將鐵路運(yùn)輸法院改造為跨行政區(qū)劃法院,從而審理跨行政區(qū)劃的環(huán)境資源保護(hù)案件等易受地方因素影響的案件有利于構(gòu)建一種新型的、具有中國(guó)特色的訴訟格局。[10]

1.3 流域協(xié)同執(zhí)法模式

協(xié)同執(zhí)法模式是流域協(xié)同治理中應(yīng)用最為廣泛、啟動(dòng)時(shí)間最早的模式之一。協(xié)同執(zhí)法又稱共同執(zhí)法或聯(lián)合執(zhí)法,不僅僅在流域治理領(lǐng)域得以廣泛開(kāi)展,凡行政權(quán)力行使場(chǎng)所,均可能成為協(xié)同執(zhí)法之潛在應(yīng)用場(chǎng)域。如有相關(guān)報(bào)道:山東出入境黃島邊檢站針對(duì)青島部分近海海域情況復(fù)雜多變、岸基監(jiān)控難以覆蓋等現(xiàn)實(shí)因素,協(xié)同其他涉海單位組織“聯(lián)合執(zhí)法編隊(duì)”,在青島相關(guān)海域展開(kāi)海上聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)。[11]又如:自2021年8月山東省開(kāi)展跨區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法以來(lái),青島市交通運(yùn)輸局作為膠東半島一體化城市群跨區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法牽頭單位,組織膠東5市交通運(yùn)輸部門在全省率先啟動(dòng)了跨區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法工作,開(kāi)展了5次跨區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)。[12]上述兩例報(bào)道不僅僅說(shuō)明聯(lián)合執(zhí)法應(yīng)用之廣泛,同樣說(shuō)明協(xié)同執(zhí)法本身包含著兩個(gè)層次的協(xié)同:第一個(gè)層次為同一行政區(qū)內(nèi)不同行政機(jī)關(guān)之間的協(xié)同,第二個(gè)層次則強(qiáng)調(diào)跨行政區(qū)背景下不同行政機(jī)關(guān)的協(xié)同。

近年來(lái),河長(zhǎng)制、林長(zhǎng)制、田長(zhǎng)制等類似于“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”的政府治理制度的創(chuàng)新,一定程度上打破了行政區(qū)內(nèi)各部門間“九龍治水”格局,最終發(fā)揮了“壓實(shí)地方政府責(zé)任,打破部門條塊分割,上下協(xié)同工作,系統(tǒng)統(tǒng)籌推進(jìn)”的作用。[13]可以說(shuō),行政區(qū)內(nèi)的流域治理責(zé)任最終事實(shí)上歸于行政首長(zhǎng),第一個(gè)層次的協(xié)同執(zhí)法目標(biāo)已經(jīng)初步得以實(shí)現(xiàn),進(jìn)而逐步淡出理論界的主要研究范疇。因此,現(xiàn)階段所強(qiáng)調(diào)的流域協(xié)同執(zhí)法應(yīng)當(dāng)屬于第二層次的協(xié)同執(zhí)法,即跨行政區(qū)的行政機(jī)關(guān)之間的協(xié)同。如2021年5月,湖北、湖南、重慶、安徽、江西五省(市)在武漢市舉行主題為長(zhǎng)江“十年禁漁”聯(lián)合執(zhí)法合作協(xié)議簽約活動(dòng)。五省(市)簽署了《長(zhǎng)江流域重點(diǎn)水域“十年禁漁”聯(lián)合執(zhí)法合作協(xié)議》,并對(duì)聯(lián)合執(zhí)法的相關(guān)機(jī)制進(jìn)行了磋商。[14]又如:2023年4月重慶市生態(tài)環(huán)境局、四川省生態(tài)環(huán)境廳聯(lián)合開(kāi)展了2023年川渝跨界流域水環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng),在為期一周的聯(lián)合執(zhí)法期內(nèi),重慶市、四川省分別設(shè)立4個(gè)現(xiàn)場(chǎng)檢查組,開(kāi)展跨區(qū)域交叉執(zhí)法現(xiàn)場(chǎng)檢查。[15]由于各行政區(qū)之間并非“命令控制”型的上下級(jí)關(guān)系,而是事實(shí)上的平等關(guān)系,這一層次的協(xié)同往往對(duì)各方提出較高的要求。

2 流域協(xié)同治理模式的問(wèn)題分析

2.1 “單一適用”的治理思路

流域協(xié)同立法模式、司法模式、執(zhí)法模式豐富了我國(guó)流域治理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),取得不錯(cuò)的成效。但仍需要認(rèn)識(shí)到,現(xiàn)行的三種協(xié)同治理模式并非同步在流域內(nèi)適用,而是單一、分別適用。例如,山東與河南同屬黃河流域,二省曾先后開(kāi)展多次流域協(xié)同司法活動(dòng),[16]但二省之間的協(xié)同立法卻在緊密的磋商之中未能出臺(tái),不能為協(xié)同司法提供裁判指導(dǎo),協(xié)同執(zhí)法也并未與協(xié)同司法進(jìn)行前后銜接。這說(shuō)明,不同地區(qū)可能選擇適用協(xié)同立法模式、司法模式、執(zhí)法模式之一開(kāi)展治理活動(dòng)。更進(jìn)一步來(lái)看,“單一適用”的治理思路下,三種治理模式亦表現(xiàn)出不同的具體問(wèn)題。

2.2 “單一適用”思路下的具體問(wèn)題

2.2.1 立法狹窄化問(wèn)題

立法的狹窄化首先表現(xiàn)于立法主體的數(shù)量較少。從普遍的立法狀況來(lái)看,在享有地方立法權(quán)的各市級(jí)行政區(qū)中,縱然已有部分地市出臺(tái)地方性立法文件,并表達(dá)出希望進(jìn)行流域治理協(xié)同立法的愿望,但仍然存在諸多尚未就該問(wèn)題作出立法規(guī)制的行政區(qū)。這損害了流域治理的協(xié)同性,造成了立法的狹窄化。以嘉陵江流域的保護(hù)與治理為例,目前四川省與重慶市已經(jīng)聯(lián)合開(kāi)展了協(xié)同立法工作,然而嘉陵江流域還包括其上游地區(qū)的陜西省與甘肅省,目前的協(xié)同治理立法將這兩個(gè)重要的治理主體排除在外。或者說(shuō),這兩個(gè)重要的治理主體并未考慮到流域的整體性,放棄了與下游地區(qū)的立法合作。

立法的狹窄化其次表現(xiàn)在立法范疇較小。流域協(xié)同立法應(yīng)當(dāng)需要綜合考慮水、土地、生物、自然保護(hù)區(qū)、城市、鄉(xiāng)村等多種環(huán)境要素,各種環(huán)境要素構(gòu)成流域生態(tài)這一整體性環(huán)境。因此,地方協(xié)同治理的立法范疇不應(yīng)當(dāng)僅僅出臺(tái)一部綜合性協(xié)同治理法規(guī),更應(yīng)當(dāng)針對(duì)具體的環(huán)境要素開(kāi)展立法協(xié)作。也就是說(shuō),流域治理的協(xié)同立法并不僅僅是各立法機(jī)關(guān)磋商出一部簡(jiǎn)單的、原則性的綜合性規(guī)范性文件,而應(yīng)當(dāng)針對(duì)流域內(nèi)迫切需要保護(hù)的環(huán)境要素進(jìn)行積極立法。

2.2.2 同案不同判問(wèn)題

同案同判是司法公平公正的核心,其不僅僅能夠反映司法裁判的性質(zhì),更能夠反映司法權(quán)的深層運(yùn)作邏輯。[17]在赤水河流域的協(xié)同司法治理中,昭通市、畢節(jié)市、遵義市、瀘州市四家中級(jí)法院共同簽署的《關(guān)于建立赤水河全流域環(huán)境資源審判跨省域司法協(xié)作機(jī)制的意見(jiàn)》就強(qiáng)調(diào)“適用人民法院統(tǒng)一裁判標(biāo)準(zhǔn),防止同案不同判”。[18]然而,以純粹的流域協(xié)同司法模式實(shí)現(xiàn)同案同判的目標(biāo)仍然任重而道遠(yuǎn)。

一方面,統(tǒng)一的裁判標(biāo)準(zhǔn)是流域協(xié)同司法發(fā)揮作用的前提與基礎(chǔ)。目前,對(duì)于流域協(xié)同司法模式來(lái)說(shuō),其面臨著協(xié)作法制基礎(chǔ)匱乏的情況。李華琪、曹奕陽(yáng)指出,我國(guó)的環(huán)境司法協(xié)作目前缺乏頂層設(shè)計(jì)的法律或司法解釋等依據(jù),主要是以“備忘錄”“框架協(xié)議”等規(guī)范性文件呈現(xiàn)。他們強(qiáng)調(diào)現(xiàn)行的多部“司法協(xié)議”類規(guī)范性文件帶有明顯的政策性,最終缺乏必要的約束力。[19]而由全國(guó)人大出臺(tái)的《長(zhǎng)江保護(hù)法》等綜合性法律又面臨著較為原則、司法的具體可操作性不強(qiáng)等問(wèn)題,在協(xié)同司法的裁判中的適用率不高。[20]另一方面,就構(gòu)建跨行政區(qū)劃法院審理流域內(nèi)環(huán)境資源案件并最終實(shí)現(xiàn)“同案同判”這一構(gòu)想,仍然存在跨行政區(qū)劃法院管轄的地域范圍劃定標(biāo)準(zhǔn)不明的問(wèn)題。[21]需要以科學(xué)研究為標(biāo)準(zhǔn)對(duì)“流域”的地理概念與“管轄”的法理概念進(jìn)行重新結(jié)合,并最終由立法文本來(lái)確定。

2.2.3 執(zhí)法無(wú)依據(jù)問(wèn)題

流域協(xié)同執(zhí)法主要面臨著執(zhí)法無(wú)依據(jù)的問(wèn)題,即現(xiàn)有的法律不能為流域協(xié)同執(zhí)法提供法理支撐,這容易導(dǎo)致聯(lián)合執(zhí)法陷入“合法性”困境。流域協(xié)同執(zhí)法的法理正當(dāng)性主要來(lái)源于兩方面:一是《行政處罰法》及單行法上的職務(wù)協(xié)助條款以及《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》上的跨行政區(qū)協(xié)同工作機(jī)制條款,二是協(xié)同地區(qū)自行簽署的合作協(xié)議。

然而,《行政處罰法》及單行法上的職務(wù)協(xié)助條款以及《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》上的跨行政區(qū)協(xié)同工作機(jī)制條款并不當(dāng)然構(gòu)成常態(tài)化區(qū)域合作制度,且上述法律要求不應(yīng)以聯(lián)合執(zhí)法組織之名義對(duì)相對(duì)人作出處罰決定。[22]同時(shí),這些法律對(duì)于愈發(fā)擴(kuò)大的流域協(xié)同執(zhí)法顯然是不足的。如,駱家林就指出跨行政區(qū)環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法的實(shí)質(zhì)在于行政機(jī)關(guān)對(duì)行政管轄權(quán)進(jìn)行了協(xié)調(diào),在性質(zhì)上屬行政管轄權(quán)的委托,存在合法性不足的問(wèn)題。[23]

此外,作為流域協(xié)同執(zhí)法主要效力來(lái)源的區(qū)域間合作協(xié)議也往往面臨著法律效力低下的困境,即“聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)”中所開(kāi)展的聯(lián)席會(huì)議制度、聯(lián)合調(diào)查及證據(jù)互認(rèn)制度、協(xié)助執(zhí)行制度雖然能在行動(dòng)期內(nèi)取得不錯(cuò)的效果,但它們本質(zhì)上是臨時(shí)創(chuàng)設(shè)的行動(dòng)方案,在聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)期過(guò)后相應(yīng)制度往往便被束之高閣,很難產(chǎn)生長(zhǎng)久穩(wěn)定的執(zhí)法效果。

3 流域協(xié)同治理的模式優(yōu)化

3.1 “一體化”治理思路之提倡

近年來(lái),“一體化”呼聲愈發(fā)強(qiáng)烈,“一體化”由一種經(jīng)濟(jì)管理學(xué)術(shù)語(yǔ)逐步橫向發(fā)展,在各個(gè)領(lǐng)域都得以適用。在法學(xué)視域下,“檢察一體化”“司法一體化”“訴訟一體化”等名詞屢見(jiàn)不鮮。[24]從廣義上來(lái)看,流域協(xié)同治理本身甚至屬于一種特殊的“一體化”。在“單一適用”的治理思路下,現(xiàn)行流域協(xié)同治理模式的三種路徑——流域協(xié)同治理執(zhí)法模式、流域協(xié)同治理司法模式、流域協(xié)同治理立法模式均在實(shí)踐過(guò)程中暴露出問(wèn)題,影響著協(xié)同治理的實(shí)際效果。這些暴露出的問(wèn)題表明“單一適用”的治理思路迫切需要得到改變。因而,本文提倡以一種全新的“一體化適用”治理思路,優(yōu)化現(xiàn)行的流域協(xié)同治理路徑。具體而言,通過(guò)一次磋商,將三種協(xié)同治理模式同步運(yùn)用到同一流域的治理中,從而相互彌合單一治理模式存在的缺陷。

3.2 “一體化”治理思路下的治理模式優(yōu)化

3.2.1 立法范圍的科學(xué)劃定

劃定流域協(xié)同立法的立法范圍需要以自然科學(xué)為基礎(chǔ)。包括流域協(xié)同立法在內(nèi)的所有環(huán)境法律制度都需要以流域生態(tài)環(huán)境為科學(xué)基礎(chǔ)。[25]概言之:以水系經(jīng)過(guò)的行政區(qū)為立法協(xié)同區(qū),以影響水系的環(huán)境要素為關(guān)注點(diǎn)。這一點(diǎn)可以從我國(guó)區(qū)域性環(huán)境立法中得到啟示,如《長(zhǎng)江保護(hù)法》《黃河保護(hù)法》均明顯具有堅(jiān)實(shí)的生態(tài)科學(xué)基礎(chǔ),將流域內(nèi)行政區(qū)、多種環(huán)境要素都納入立法適用范圍。

協(xié)同司法、協(xié)同執(zhí)法的聯(lián)合適用能夠充分發(fā)揮“反哺”作用,幫助協(xié)同立法確定立法主體。亦言之,常態(tài)化開(kāi)展協(xié)同司法、協(xié)同執(zhí)法的地區(qū)具備協(xié)同立法的必要性。正如上文所提到的河南、山東兩地,它們針對(duì)黃河流域已開(kāi)展多次協(xié)同司法活動(dòng),這就充分表明在這些地區(qū)開(kāi)展協(xié)同立法是必要且緊迫的。同樣地,在協(xié)同執(zhí)法高頻開(kāi)展的地區(qū)進(jìn)行協(xié)同立法也是必要的。這樣,協(xié)同立法的地區(qū)就能夠被最終確定。

此外,協(xié)同司法、協(xié)同立法能夠幫助協(xié)同立法確定立法范疇。流域上、中、下游的生態(tài)環(huán)境可能有所差別,而法律的篇章結(jié)構(gòu)是存在限度的,一部涵蓋所有行政區(qū)的協(xié)同立法可能會(huì)因?yàn)檫^(guò)于強(qiáng)調(diào)治理的共性而忽略了治理的特殊性。通過(guò)觀察、比較協(xié)同司法、執(zhí)法中出現(xiàn)的高頻案件,協(xié)同立法可較為準(zhǔn)確地進(jìn)行相應(yīng)內(nèi)容的設(shè)置。同時(shí),協(xié)同執(zhí)法、協(xié)同司法在實(shí)踐中的創(chuàng)新,包括新技術(shù)、新設(shè)備、新方案的創(chuàng)設(shè)與應(yīng)用,立法機(jī)關(guān)可選擇性將其固定為常態(tài)化制度,進(jìn)而充實(shí)立法文本。

3.2.2 同案同判的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)

協(xié)同執(zhí)法的開(kāi)展能夠在一定程度上保證協(xié)同司法準(zhǔn)確定位“同案”。法院的協(xié)同偏向于被動(dòng)、居間,即當(dāng)流域治理過(guò)程中的案件進(jìn)入法庭之后,法院方能依法開(kāi)展裁判活動(dòng)。相較于進(jìn)程緩慢的立法保護(hù)與程序繁復(fù)的司法保護(hù),流域協(xié)同執(zhí)法模式顯得更便捷、更高效。同時(shí),不同行政區(qū)政府對(duì)于環(huán)境執(zhí)法信息的共享,對(duì)于環(huán)境執(zhí)法中產(chǎn)生的問(wèn)題進(jìn)行及時(shí)溝通,也能夠有效避免“囚徒困境”“逐底競(jìng)爭(zhēng)”甚至“以鄰為壑”的現(xiàn)象,這些執(zhí)法信息能夠幫助司法機(jī)關(guān)準(zhǔn)確定位“同案”。

協(xié)同立法的開(kāi)展能夠直接推動(dòng)協(xié)同司法達(dá)成“同判”的目標(biāo)。我國(guó)的訴訟法及相關(guān)司法解釋(如環(huán)境民事訴訟方面的司法解釋)對(duì)生態(tài)環(huán)境類案件的證據(jù)、案件事實(shí)的互認(rèn)進(jìn)行了相應(yīng)規(guī)定,為部分案件裁判的協(xié)同提供了初步可能。一體化視域下同案同判目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)以不同法院、相同法律為基礎(chǔ),即流域內(nèi)不同的法院都應(yīng)當(dāng)以流域協(xié)同立法為基礎(chǔ)進(jìn)行司法裁判,力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)同類案件判決的一致性;一體化視域下同案同判目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)以同一法院、同一法律為追求,即在具備現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)的情況下,流域?qū)ｉT法院應(yīng)當(dāng)?shù)靡越?以流域協(xié)同立法為基礎(chǔ),總領(lǐng)流域內(nèi)案件的裁判活動(dòng),達(dá)到事實(shí)上的“同案同判”。

3.2.3 執(zhí)法有據(jù)的法理重構(gòu)

協(xié)同立法為協(xié)同執(zhí)法提供有效的法律依據(jù)。在法律效力上,地方協(xié)同立法具備較高的法律效力,其根本上超越了“合作協(xié)議”“政府約定”“行動(dòng)方案”等執(zhí)法依據(jù)。在法律價(jià)值上,流域協(xié)同立法從根本上肯定了“協(xié)同”的重要價(jià)值,以流域生態(tài)為整體,從根本上超越了行政區(qū)劃的破碎格局。在法律效果上,由于立法所具備的較高的穩(wěn)定性,其相較于協(xié)同執(zhí)法、協(xié)同司法,能夠產(chǎn)生更加持久、有效,以及更加廣泛的協(xié)同治理實(shí)效。[26]最終,協(xié)同立法為協(xié)同執(zhí)法提供了常態(tài)、穩(wěn)定、牢固的法律基礎(chǔ)。

協(xié)同司法對(duì)協(xié)同執(zhí)法進(jìn)行有效監(jiān)督,避免“法無(wú)授權(quán)”而損害公民權(quán)益。流域協(xié)同司法作為一體化協(xié)同治理模式的重要監(jiān)督環(huán)節(jié),力求保障流域各方主體的公平正義。流域檢察機(jī)關(guān)針對(duì)流域內(nèi)部污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為進(jìn)行檢察監(jiān)督,不僅僅包括打擊流域違法犯罪行為上的協(xié)同,還包括對(duì)行政機(jī)關(guān)環(huán)境監(jiān)管不作為、亂作為的監(jiān)督。根據(jù)2021年印發(fā)的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見(jiàn)》,檢察機(jī)關(guān)同樣需要與執(zhí)法機(jī)關(guān)進(jìn)行密切合作,行政執(zhí)法和刑事司法的銜接仍需要進(jìn)一步加強(qiáng)。[27]檢察機(jī)關(guān)事實(shí)上肩負(fù)著監(jiān)督與合作的雙重職能,這能夠倒逼協(xié)同執(zhí)法機(jī)關(guān)審慎用權(quán),嚴(yán)格依據(jù)上位法之規(guī)定,避免其隨意作出行政處罰行為而損害相對(duì)人合法權(quán)益。

4 結(jié)語(yǔ)

需要強(qiáng)調(diào)的是,本文所倡導(dǎo)的“一體化”流域治理模式,并非要對(duì)“一體化”這一名詞進(jìn)行全新的概念或內(nèi)涵界定,而是重申流域協(xié)同治理的法律模式不應(yīng)當(dāng)單一開(kāi)展,“立法模式”“執(zhí)法模式”“司法模式”可以也應(yīng)當(dāng)在流域協(xié)同治理中聯(lián)合適用,這種聯(lián)合適用是存在內(nèi)在邏輯與實(shí)踐必要的。在這一基礎(chǔ)上,“一體化”只是一個(gè)能夠較為清楚表述三種模式聯(lián)合適用的描述性詞匯,主要用于強(qiáng)調(diào)三種模式整合的必要性,可以被同義詞替換。

流域一體化協(xié)同治理模式對(duì)治理者提出了更高層次的要求,也必然面臨著更加嚴(yán)峻的問(wèn)題。從宏觀角度來(lái)看,一體化協(xié)同治理模式是多元主體的利益整合過(guò)程,其相較于單一的立法協(xié)同、執(zhí)法協(xié)同或司法協(xié)同而言,其權(quán)力博弈、地域博弈的范圍更廣、程度更深,從“以鄰為壑”到“睦鄰友好”再到“腹背相親”是一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程。從微觀角度來(lái)看,一體化協(xié)同治理模式雖然一定程度上彌補(bǔ)了“各自協(xié)同”所帶來(lái)的問(wèn)題,但在諸多細(xì)節(jié)上仍需要磨合,如協(xié)同立法對(duì)協(xié)同執(zhí)法的具體內(nèi)容規(guī)定、協(xié)同立法之于協(xié)同司法的“可裁判性”等問(wèn)題事實(shí)上難以通過(guò)純粹的理論分析得以廓清,需要在實(shí)踐的發(fā)展中探尋答案。