彭 劍

（重慶市開州區(qū)臨江鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)服務(wù)中心，重慶 405400）

行政事業(yè)單位在履行政府職能時，需要財政資金的供給保障，近年來，各地國有資產(chǎn)流失的新聞屢見不鮮，財政資金使用失當?shù)陌咐龝r有發(fā)生，為了使財政資金的安全性、合理性和有效性提升，在加強行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的管理水平時，還需要優(yōu)化國有資產(chǎn)資源配置，加強風險防范機制建設(shè)。目前，針對各級行政事業(yè)單位內(nèi)部的管理問題，上至財政部下至區(qū)縣級財政，按層級下發(fā)了關(guān)于全面推行行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的規(guī)范和相關(guān)要求，其目的在于從單位、業(yè)務(wù)、信息系統(tǒng)三個層面來推進內(nèi)部控制制度的建設(shè)，以便后期可以更好、更高效地對單位進行風險評估和控制。

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制概述

（一）行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的概念

內(nèi)部控制是舉全單位之力，在單位內(nèi)部從實施到監(jiān)督再到后期評價的全管理過程。為了保證行政事業(yè)單位內(nèi)控實施有效，國家在不斷摸索中制訂了一整套相對科學、合理的內(nèi)部控制制度。施行內(nèi)部控制的目的就在于有效提高風險防范化解能力，增強管理責任意識，提高財政支出透明度，防患于未然，提高服務(wù)于民的質(zhì)量，建設(shè)優(yōu)質(zhì)的服務(wù)型政府，內(nèi)部控制著眼于內(nèi)部，關(guān)鍵在于控制，很大程度上就是要激發(fā)行政事業(yè)單位內(nèi)部的監(jiān)督機制和自我防范能力。

（二）行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的重要性

一套科學規(guī)范、運行有效的內(nèi)部控制體系，可以對行政事業(yè)單位上至領(lǐng)導(dǎo)下至員工的行為加以約束和規(guī)范，從而減少財政資金的流失，提高公共資金的使用效率，保證單位經(jīng)濟業(yè)務(wù)安全穩(wěn)健運行。隨著社會的發(fā)展，大眾對政府部門的關(guān)注度持續(xù)提高，政府部門也抱著對納稅人負責任的態(tài)度規(guī)范各項行政事務(wù)，內(nèi)部控制愈發(fā)強化也是勢在必行。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題

內(nèi)部控制是行政事業(yè)單位管理工作的重中之重，能有效推進行政事業(yè)單位的規(guī)范化、科學化和信息化進程。隨著一系列政策法規(guī)的出臺，各單位對內(nèi)部控制工作也愈加重視，但仍有一小部分單位在內(nèi)控的運行過程中存在一些問題。

（一）思想意識薄弱，內(nèi)生動力不足

內(nèi)部控制建設(shè)是行政事業(yè)單位的“一把手”工程，本應(yīng)該舉全單位之力積極應(yīng)對。但從目前行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的實施來看，從上級到下級對內(nèi)部控制的思想意識薄弱，一些領(lǐng)導(dǎo)認為原有的規(guī)章制度已經(jīng)比較完善，即使沒有明確的內(nèi)控規(guī)則，但也實行了類似的規(guī)章細則，現(xiàn)在的內(nèi)控要求必要性不大。部分行政事業(yè)單位各業(yè)務(wù)辦公室雖然有相關(guān)的管理制度，但工作都是各做各的，離科學、合理運用內(nèi)部控制制度的各種要求還相差甚遠。

財政部于2015年印發(fā)了《關(guān)于全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》，所有文件的末端就在各單位的財務(wù)部門，有些領(lǐng)導(dǎo)主觀上認為各級行政事業(yè)單位的內(nèi)控就成了財務(wù)部門的事情，因而單位沒有按照規(guī)范要求制定激勵約束制度，沒有對相關(guān)業(yè)務(wù)進行風險評估、自我評價和溝通匯報機制，也沒有對單位內(nèi)部工作人員進行相關(guān)業(yè)務(wù)的指導(dǎo)和培訓(xùn)，業(yè)務(wù)辦公室對內(nèi)控也是一知半解，工作上思想陳舊、按部就班，導(dǎo)致了有些單位內(nèi)部控制流于形式。

（二）內(nèi)控制度不完善，沒有建立健全的內(nèi)部控制制度

內(nèi)部控制是相對復(fù)雜的運行體系，工作涉及到預(yù)算、收支、采購、資產(chǎn)管理、建設(shè)項目、合同管理、內(nèi)外監(jiān)督等各項活動，需要單位內(nèi)部各部門的協(xié)作和配合。目前部分行政事業(yè)單位的內(nèi)部管理制度，大都是針對獨立業(yè)務(wù)的管理制度，沒有建立健全、全單位聯(lián)動的控制制度。對于內(nèi)控問題，一方面沒有根據(jù)國家相關(guān)制度制定及明確內(nèi)部控制管理的要求以及各項業(yè)務(wù)操作的流程，也沒有對各科室具體的責任以及分工進行清晰梳理，不利于實現(xiàn)對內(nèi)部控制的有效管理。另一方面，大部分行政事業(yè)單位沒有對具體的內(nèi)部控制活動進行管理，如沒有對預(yù)算控制、資產(chǎn)管理等方面的管理體系進行管控，容易產(chǎn)生控制活動失效的問題，有的即使有這方面的規(guī)定和要求也并未切實實行，業(yè)務(wù)人員僅憑原有經(jīng)驗或者圖省事隨意工作。

（三）業(yè)務(wù)管控不足，有待優(yōu)化

預(yù)算編制存在無預(yù)算和超預(yù)算列支現(xiàn)象，或預(yù)算編制沒有細化到具體經(jīng)濟科目，年中預(yù)算調(diào)整追加資金量較大，準確性不強?；鶎诱块T因為有行政單位和下屬事業(yè)單位，行政單位又分為人大、黨委、政府、財政和計生，在預(yù)算時沒有對應(yīng)到相應(yīng)的功能科目中而全部統(tǒng)一預(yù)算到了政府的功能科目。而且現(xiàn)今的基層政府部門都是行政和事業(yè)一本賬，公用經(jīng)費統(tǒng)一收支，有可能行政的超標用事業(yè)的彌補，所以預(yù)算執(zhí)行時支出不能逐筆核定，雖然減輕了行政事業(yè)單位會計工作人員的工作量，但從預(yù)算執(zhí)行的角度來看，失去了預(yù)算的計劃力和管控力。

行政事業(yè)單位的財務(wù)部門除了日常的報賬、記賬、查賬和其他行政工作外，對本單位許多重要項目情況不了解，如事前的決策和招投標、事中的施工進度等，一般都是事前財政一紙資金文件，事后業(yè)務(wù)辦公室拿著項目施工單位的發(fā)票和監(jiān)理公司出具的支付證書到財務(wù)辦公室辦理支付，不能對整個事項過程進行必要的監(jiān)督和管控。

固定資產(chǎn)管理雖然有相關(guān)的資產(chǎn)管理制度，但在執(zhí)行時存在一定漏洞。自行政事業(yè)單位實施集中采購以來，在采購方面得到了較好的控制，但后期的管理跟不上，沒有嚴格按照資產(chǎn)管理制度執(zhí)行。如購入固定資產(chǎn)沒有對應(yīng)到相關(guān)責任人，也沒有定期進行資產(chǎn)清理和盤點。

（四）專業(yè)化人員缺少，內(nèi)部監(jiān)督體制不完善

目前，對行政事業(yè)單位的監(jiān)督依附于外部審計、紀檢、巡視、巡察和財政監(jiān)督。按照上級審計機構(gòu)要求也成立了內(nèi)部審計機構(gòu)，由于基層政府部門人手不足又沒有專業(yè)的內(nèi)部審計人員，一般都是指定紀檢、財務(wù)或有過財務(wù)經(jīng)驗的工作人員共同執(zhí)行，在進行內(nèi)部審計時主要針對經(jīng)濟活動的審計，又以財務(wù)工作人員為主，就存在財務(wù)人員一肩挑，自己審自己的情況。財務(wù)人員又沒有除經(jīng)濟活動外的其他項目經(jīng)驗和能力，不屬于內(nèi)部控制的復(fù)合型人才，不能對單位內(nèi)部進行全面的自我監(jiān)督，致使內(nèi)部審計成為擺設(shè)，制約了行政事業(yè)單位內(nèi)部審計的獨立性和監(jiān)督力度。

（五）內(nèi)部控制報告信息化建設(shè)滯后

行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制填報系統(tǒng)與預(yù)算管理一體化、部門決算系統(tǒng)、資產(chǎn)管理系統(tǒng)、政府財務(wù)報告系統(tǒng)、績效評價系統(tǒng)、政府采購系統(tǒng)沒有有效銜接，目前相關(guān)業(yè)務(wù)辦公室的數(shù)據(jù)資料也是各保存各的，沒有錄入到相應(yīng)的系統(tǒng)之中或者沒有電子版本，在填報內(nèi)控系統(tǒng)時責任人員大都是到各個業(yè)務(wù)辦公室索要相應(yīng)的數(shù)據(jù)資料，有相關(guān)系統(tǒng)的數(shù)據(jù)也是導(dǎo)出后再導(dǎo)入內(nèi)控系統(tǒng)內(nèi)，如果溝通不及時就會導(dǎo)致在填報內(nèi)控報告時進度緩慢，工作效率低下。而且有不少行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制報告是外包給有資質(zhì)的會計事務(wù)所填報的，有可能會導(dǎo)致行政事業(yè)單位的財務(wù)數(shù)據(jù)泄漏。

三、加強行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的措施

行政事業(yè)單位應(yīng)從內(nèi)部控制的組織架構(gòu)、控制機制、管理制度、控制崗位、財務(wù)信息編報和預(yù)算管理、收支管理、政府采購、資產(chǎn)管理、建設(shè)項目、合同管理等方面加強內(nèi)部控制的執(zhí)行力度。

（一）強化思想意識和內(nèi)生動力

除了加強行政事業(yè)單位工作人員責任擔當、遵守黨紀國法及始終為人民服務(wù)的思想意識外，在進行全面思想教育的同時還必須具體強化行政事業(yè)單位全體職工的內(nèi)部控制意識，利用多種方式對行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)層和工作人員進行有關(guān)內(nèi)控的全方面培訓(xùn)，包括內(nèi)部控制的制度和流程、財政財務(wù)方面的知識、本單位的業(yè)務(wù)特性等。加強單位領(lǐng)導(dǎo)層認識到內(nèi)部控制缺失與不足的嚴重性，在開展工作時對內(nèi)控工作切實要求和支持理解，帶頭嚴格遵守并不定時地對內(nèi)控工作進行檢查監(jiān)督。只有各級領(lǐng)導(dǎo)對內(nèi)控的認識提升到應(yīng)有的高度，才能有效地領(lǐng)導(dǎo)并執(zhí)行各級單位的內(nèi)控工作。他們在內(nèi)控規(guī)章制度指引下協(xié)調(diào)各業(yè)務(wù)辦公室、各崗位工作，營造良好的內(nèi)部控制氛圍。通過培訓(xùn)的手段來提高工作人員的業(yè)務(wù)水平和職業(yè)道德，促使行政事業(yè)單位各級工作人員對內(nèi)部控制形成高度認識，并樹立責任意識。

（二）建立健全的內(nèi)部控制制度

一整套完善的內(nèi)部控制架構(gòu)可以保證行政事業(yè)單位經(jīng)濟活動的合法性和合規(guī)性、資產(chǎn)管理的安全性和有效性、財務(wù)信息的真實性和完整性，有效的內(nèi)部控制可以提高風險防范化解能力，預(yù)防國有資產(chǎn)流失，避免發(fā)生違法違規(guī)行為。行政事業(yè)單位負責人對本單位內(nèi)部控制的建立健全和有效實施負責，必須根據(jù)本單位的實際情況，結(jié)合國家頒布的一系列法律法規(guī)認真梳理本單位的各項業(yè)務(wù)并完善內(nèi)部控制制度框架，讓行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作有制度可依；并合理運用，做到有制度必依，工作時必須按照本單位內(nèi)控規(guī)則辦事，每一步都要接受內(nèi)控細則的約束與監(jiān)督，不得圖方便、走捷徑；任何違背內(nèi)控制度的行為，不管工作的結(jié)果和效率如何，都應(yīng)當受到應(yīng)有的處罰，必須做到違反制度必究。真正做到用制度管權(quán)、管錢、管人，讓制度滲透到每個工作環(huán)節(jié)，每件工作、每個步驟都在制度范圍內(nèi)透明，最終形成風清氣正的長效管理機制。

（三）提高業(yè)務(wù)管控能力

《中華人民共和國預(yù)算法》的第二次修訂，對財政預(yù)算約束、對預(yù)算管理和監(jiān)督提出了更高的要求。精細化預(yù)算是目前行政事業(yè)單位預(yù)算管理的著手點，對整個單位的資金使用進行系統(tǒng)的規(guī)劃后再科學的編制預(yù)算，逐個對應(yīng)相應(yīng)的類、款、項，盡量減少無預(yù)算和超預(yù)算列支現(xiàn)象，嚴格按照預(yù)算類別做相應(yīng)的支出并定期進行對賬，上級財政也應(yīng)該對重大項目的追加進行管控，盡量在年初預(yù)算時一步到位，減少不必要的年中預(yù)算調(diào)整，保證預(yù)算的預(yù)見性和全面性。強化財務(wù)部門和內(nèi)部審計部門對重大項目的全程參與，盡量按照預(yù)算績效管理制度做到事前評估、事中監(jiān)督、事后評價，重點事項責任到人，增強行政事業(yè)單位各級領(lǐng)導(dǎo)干部的成本意識和責任意識，從而規(guī)范政府的錢袋子。加強行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)的管理，新購入的固定資產(chǎn)直接責任到人，并登記在冊，換崗輪崗時必須辦理移交手續(xù)，按規(guī)定程序不定期對固定資產(chǎn)進行盤點和清理，再根據(jù)盤點和清理情況有計劃、有針對地購入固定資產(chǎn)，并對固定資產(chǎn)的購入嚴格實施審批手續(xù)，以免造成不必要的浪費。

（四）加強人員培訓(xùn)，強化審計與內(nèi)部監(jiān)督

行政事業(yè)單位應(yīng)按規(guī)定合理設(shè)置內(nèi)部控制機構(gòu)，并保持獨立性和權(quán)威性。內(nèi)部控制機構(gòu)除了在機構(gòu)決策中充當重要角色外，主要通過審計手段進行管理和監(jiān)督，根據(jù)不相容職務(wù)分離原則，內(nèi)部審計機構(gòu)的負責人不應(yīng)該由財務(wù)部門的負責人兼任，內(nèi)部審計機構(gòu)與財務(wù)辦公室也應(yīng)該是兩個獨立的機構(gòu)，只有將行政事業(yè)單位的內(nèi)部審計機構(gòu)獨立開來，才能提升內(nèi)部審計的監(jiān)督力度，杜絕基層財務(wù)人員既當運動員又承擔裁判職責的尷尬。任何工作都需要專業(yè)的人才，基層內(nèi)控機構(gòu)人員對機關(guān)事業(yè)單位進行常規(guī)監(jiān)督管理過程中，必須對單位內(nèi)部各部門工作業(yè)務(wù)有充分的了解，只有這樣才能獨立并高效地開展工作，因而專業(yè)的內(nèi)部審計人員至關(guān)重要。行政事業(yè)單位應(yīng)加強內(nèi)部控制綜合型人才的培訓(xùn)和培養(yǎng)，提高關(guān)鍵領(lǐng)域和關(guān)鍵崗位工作人員的專業(yè)勝任能力和職業(yè)道德素養(yǎng)，提升業(yè)務(wù)能力和綜合素養(yǎng)，依據(jù)國家相關(guān)法律法規(guī)政策，有條不紊地開展內(nèi)部控制工作，以此來強化內(nèi)部監(jiān)督力度，提升行政事業(yè)單位的工作效率，更好地領(lǐng)導(dǎo)和服務(wù)社會各項工作。

（五）加強行政事業(yè)單位信息化建設(shè)

隨著信息化時代的到來，行政事業(yè)單位為了保障工作的高效開展，必須實現(xiàn)單位內(nèi)部各部門信息及時并高度共享，這就要求加強內(nèi)部控制報告填報系統(tǒng)與預(yù)算管理一體化、部門決算、資產(chǎn)管理、政府財務(wù)報告、績效評價、政府采購業(yè)務(wù)系統(tǒng)的兼容整合，實現(xiàn)各信息系統(tǒng)的有效銜接、數(shù)據(jù)共享和業(yè)務(wù)活動的信息化，在內(nèi)部控制報告系統(tǒng)填報的時候，六大業(yè)務(wù)相互提取數(shù)據(jù)資料更加便捷，不用挨個業(yè)務(wù)辦公室索取資料，填報人員可以迅速通過內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)檢索查找各項數(shù)據(jù)，及時完成填報?？梢酝ㄟ^信息共享系統(tǒng)定期和不定期地對各部門工作進行監(jiān)督管理，這樣既達到了監(jiān)督作用，又不必像以前一樣非要其他部門放下手頭工作，專門來配合內(nèi)控部門進行審計，一舉兩得。總之，行政事業(yè)單位信息化的建設(shè)在促進內(nèi)控填報便捷的同時，又強化網(wǎng)絡(luò)預(yù)警監(jiān)督機制，有效預(yù)防國有資產(chǎn)流失。

四、結(jié)束語

建立健全的內(nèi)部控制機制是保證行政事業(yè)單位各項經(jīng)濟活動有效運行的有力措施，能提高風險防范能力。良好的內(nèi)部控制運行環(huán)境需要在國家各項規(guī)章制度指引下，各級單位領(lǐng)導(dǎo)和干部共同傾力打造，需要在全體職工的共同配合和努力下，確保單位經(jīng)濟活動在法律法規(guī)范圍內(nèi)運行，使資產(chǎn)安全、信息真實完整，防止舞弊行為和腐敗現(xiàn)象，有效提高行政效能，遵行內(nèi)部控制的全面性、重要性、制衡性、適應(yīng)性原則，使行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制發(fā)揮出應(yīng)有的作用。