翁忠華，李嵐斌，劉悅軒

（珠江水利委員會珠江水利科學(xué)研究院，510611，廣州）

水是生存之本，文明之源。中華民族文明起源于水，在幾千年的治水長河中，涌現(xiàn)出大禹治水、都江堰工程、靈渠工程等眾多成功的治水實踐和治水策略，創(chuàng)造和積累了豐富的物質(zhì)財富和精神財富，逐漸形成了帶有地域特點的獨特水文化和水政策法規(guī)。

粵港澳大灣區(qū)建設(shè)是推動“一國兩制”事業(yè)發(fā)展的新實踐，在國家發(fā)展大局中具有重要戰(zhàn)略地位。自2019 年以來，國家相繼印發(fā)了多個重要規(guī)劃，包括《粵港澳大灣區(qū)水安全保障規(guī)劃》《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》等，明確對大灣區(qū)水資源管理的要求。但隨著大灣區(qū)經(jīng)濟建設(shè)的迅猛發(fā)展，逐步顯現(xiàn)出粵港澳大灣區(qū)水文化、水政策法規(guī)建設(shè)與經(jīng)濟建設(shè)不同步的問題，一定程度上影響著粵港澳大灣區(qū)水利事業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展，因此深入研究粵港澳大灣區(qū)水文化和水政策法規(guī)建設(shè)具有重要意義。

本文系統(tǒng)梳理了粵港澳大灣區(qū)水文化和水政策法規(guī)現(xiàn)狀，分析了發(fā)展過程中水文化和水政策法規(guī)建設(shè)面臨的突出問題以及二者之間的關(guān)系，結(jié)合其他灣區(qū)的實踐經(jīng)驗提出了粵港澳大灣區(qū)水文化和水政策法規(guī)建設(shè)的相關(guān)建議。

一、粵港澳大灣區(qū)水文化與水政策法規(guī)現(xiàn)狀

1.粵港澳大灣區(qū)水文化現(xiàn)狀

我國水文化發(fā)展歷史源遠流長，表現(xiàn)形式多種多樣，然而國內(nèi)學(xué)者在20 世紀80 年代末才相繼提出水文化概念，研究起步相對較晚。隨著水利現(xiàn)代化的高速發(fā)展和相關(guān)規(guī)劃綱要（如《水文化建設(shè)規(guī)劃綱要2011—2020 年》）的發(fā)布，眾多學(xué)者深入研究水文化內(nèi)容，包含水文化理論、水利遺產(chǎn)、水文化資源、工程水文化、地域水文化和水文化教育傳播等方面，研究成果頗豐，內(nèi)容豐富，如《當代水工程文化的鑒賞》和《江蘇水文化發(fā)展戰(zhàn)略研究》等。

呂娟將水文化按照層次劃分為物質(zhì)形態(tài)類、行為規(guī)范類和意識形態(tài)類三類。物質(zhì)形態(tài)類包括堤壩、水閘等治水結(jié)構(gòu)物和與水相關(guān)的書畫、文獻等，而與水相關(guān)的法律規(guī)范、宗教儀式和民俗習(xí)慣等屬于行為規(guī)范類，因水產(chǎn)生的道德、倫理、價值觀、治水思想和理論屬于意識形態(tài)類?；浉郯拇鬄硡^(qū)地處珠江河口流域，其水文化發(fā)展歷史源遠流長，在物質(zhì)形態(tài)類水文化方面，擁有著名的北江大堤，該堤防位于北江下游左岸，該地區(qū)早在宋、明時期便已經(jīng)開始筑堤防御洪潮，而石角圍（今北江大堤石角段，又名清平圍）始建于明朝，至清初已具備一定規(guī)模，1954年至今通過多次筑閘聯(lián)圍和整修加固，目前已形成連續(xù)、完整的堤系，成為廣州市防御西江和北江洪水的重要屏障，屬于國家一級堤防；在行為規(guī)范類水文化方面，擁有獨特的疍家文化，疍民世代以船為家，打魚為生，主要分布在廣東、廣西和海南地區(qū)。歷史上疍民有其獨特的語言，明朝時期改說漢語，現(xiàn)如今福州疍民主要講福州話，廣東疍家人則使用閩語、潮州方言、粵語，由于他們長期待在船上，以水為生，因此形成了不同于陸上社會的習(xí)俗文化，如龍舟文化，而龍舟競渡早在南漢時期便已出現(xiàn)，在明、清時期達到鼎盛；在意識形態(tài)類水文化方面，近代黃偉宗等學(xué)者對中國珠江流域文化千年來傳承與創(chuàng)新進行了統(tǒng)計及研究，記錄了豐富而獨具特色的文化，挖掘了中國珠江流域文化，有宋朝詩人蘇東坡“日啖荔枝三百顆，不辭長作嶺南人”表達對嶺南風(fēng)物熱愛的詩篇，有南宋末期民族英雄文天祥“人生自古誰無死，留取丹心照汗青”的愛國主義詩篇，有推翻中國封建腐朽統(tǒng)治重要里程碑的“黃花崗起義”等。

2.粵港澳大灣區(qū)水政策法規(guī)現(xiàn)狀

水政策法規(guī)在我國悠久的歷史中不斷修正與改進。早在公元前11 世紀西周時期頒發(fā)的《伐崇令》中，就提出了“毋壞屋，毋填井，毋伐樹木，毋動六畜。有不如令者，死無赦?！北徽J為是中華民族水法規(guī)建立的萌芽。在春秋時期，著名的“葵丘會盟”流域治理管理理念是對黃河下游堤防建設(shè)與治理管理的歷史實踐，在秦漢之后的歷代統(tǒng)治者同樣認識到修建水利、修編水政策法規(guī)對于安邦定國和發(fā)展農(nóng)業(yè)的重要性。新中國成立后，頒布了多部水法規(guī)，包括代表我國水利工作進入依法治水、依法管水新階段的第一部水法《中華人民共和國水法》以及一系列水利法律法規(guī)，如《中華人民共和國防洪法》《中華人民共和國水污染防治法》。2020 年，水利部印發(fā)了《水法規(guī)建設(shè)規(guī)劃（2020—2025 年）》，重點強調(diào)了水利普法工作，堅持“誰執(zhí)法，誰普法”，做好水利“七五”普法工作，謀劃水利“八五”普法規(guī)劃。

學(xué)者們針對粵港澳大灣區(qū)的水政策法規(guī)問題開展研究，如劉云甫分析了粵港澳大灣區(qū)法治文化發(fā)展面臨的困境并針對性提出優(yōu)化路徑；柯靜嘉認為對于粵港澳大灣區(qū)投資合作應(yīng)該參考國內(nèi)法和國際法，制定區(qū)域政府合作協(xié)議，構(gòu)建軟法法律機制；張緊跟探討了粵港澳融合發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)，認為加速推進粵港澳區(qū)域一體化的同時，應(yīng)盡快實現(xiàn)制度性區(qū)域一體化。然而研究多數(shù)集中在粵港澳大灣區(qū)局部問題上，對整體區(qū)域的研究相對甚少。近年，粵港澳大灣區(qū)經(jīng)濟快速發(fā)展對水資源管理提出了更高要求，大灣區(qū)水政策法規(guī)也緊隨國家戰(zhàn)略，聚焦“補短板、強監(jiān)管”。2019年發(fā)布《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》，明確提出強化水資源安全保障、加強水環(huán)境保護與治理是目前粵港澳大灣區(qū)發(fā)展的重點任務(wù)。2020年發(fā)布《粵港澳大灣區(qū)水資源研究報告（2020）》，針對大灣區(qū)水資源發(fā)展形勢及配置現(xiàn)狀兩大問題對本區(qū)域內(nèi)城市經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生的影響，深入剖析大灣區(qū)供水、排水目前的發(fā)展狀況和未來的創(chuàng)新前景，闡明水資源安全保障的重要性，對粵港澳大灣區(qū)未來水資源安全的整體形勢進行預(yù)測，并提出可行性及優(yōu)化建議。2021年印發(fā)《粵港澳大灣區(qū)水安全保障規(guī)劃》，明確提出到2025年，大灣區(qū)水安全保障能力進一步增強，珠三角九市初步建成與社會主義現(xiàn)代化進程相適應(yīng)的水利現(xiàn)代化體系，水安全保障能力達到國內(nèi)領(lǐng)先水平；到2035 年，大灣區(qū)水安全保障能力躍升，水資源節(jié)約和循環(huán)利用水平顯著提升，水生態(tài)環(huán)境狀況全面改善，防范化解水安全風(fēng)險能力明顯增強。

二、粵港澳大灣區(qū)水文化與水政策法規(guī)特點及問題

1.粵港澳大灣區(qū)水文化特點及問題

（1）水文化研究有待深入

目前，對于粵港澳大灣區(qū)水文化教育專著報道較少，相關(guān)內(nèi)容少見于其他水文化著作中。現(xiàn)階段水文化的研究主要集中于對歷史文化的研究和水文化自身研究，缺少對現(xiàn)實水文化發(fā)展與水利發(fā)展的關(guān)系，水文化與整體社會文化的關(guān)系的深入研究，部分研究領(lǐng)域缺少理論支撐，對現(xiàn)實水利發(fā)展實踐的影響力偏弱，對水文化建設(shè)領(lǐng)域的支撐積極性較弱，盲點較多。同時水文化研究人員多為水利行業(yè)的相關(guān)人員，由于關(guān)注點不同，深入研究水文化的人員甚少。因此，進一步開展水文化研究工作、拓展水文化建設(shè)領(lǐng)域具有重要意義。

（2）水文化弘揚有待加強

粵港澳大灣區(qū)水文化宣傳教育活動成效不明顯，宣傳力度需進一步加大，宣傳廣度亟需擴大?，F(xiàn)階段，對水文化深入了解的人員有限，即使是水利行業(yè)相關(guān)部門工作人員，仍需深入學(xué)習(xí)。同時，水文化宣傳教育機構(gòu)多為水利部門或水利高校等科研院所設(shè)置，社會傳播廣度不足，因此有必要提高地方性水文化研究機構(gòu)和水文化論壇等相關(guān)渠道傳播水平。已有研究表明，水文化建設(shè)與宣傳教育和地方經(jīng)濟發(fā)展呈現(xiàn)出一定的相關(guān)性。優(yōu)質(zhì)水文化建設(shè)和宣傳教育狀況往往出現(xiàn)在經(jīng)濟較發(fā)達的地區(qū)，而經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)水文化建設(shè)和宣傳成效相對較弱。這是由于在經(jīng)濟發(fā)展較好的區(qū)域，水治理和景觀建設(shè)往往更容易受到重視，公眾對水文化的了解和需求也相對深入和全面。

（3）水文化傳承力度有待提高

職能部門的規(guī)劃和執(zhí)行力直接影響水文化的傳承和發(fā)展，在認知層面普及水文化知識，在制度層面約束和規(guī)范水文化認同行為，將有效促進水文化的傳承和發(fā)展。例如，水利部長江水利委員會（以下簡稱長江委）為積極貫徹落實黨中央關(guān)于文化建設(shè)的決策部署以及水利部相關(guān)要求，在2020 年制定了“文化塑委”戰(zhàn)略，成立了以長江委黨組書記、主任為領(lǐng)導(dǎo)的水文化建設(shè)小組，印發(fā)《長江委黨組關(guān)于文化塑委和推進長江水文化建設(shè)的指導(dǎo)意見》，進一步加強了長江水文化建設(shè)工作。此外，通過多行業(yè)、多部門合作和邊緣學(xué)科研究，水文化建設(shè)往往可以達到事半功倍的效果，已成為弘揚和發(fā)展水文化的有效途徑。粵港澳大灣區(qū)水文化傳承與發(fā)展應(yīng)積極借鑒優(yōu)秀經(jīng)驗，結(jié)合水利宏觀政策，拓展水文化渠道。在推進粵港澳大灣區(qū)水利高質(zhì)量發(fā)展過程中，鞏固水文化發(fā)展基礎(chǔ)，遵循市場化運作規(guī)則，鼓勵全民參與，形成政府主導(dǎo)、多方位融合的多元機制。

2.粵港澳大灣區(qū)水政策法規(guī)特點及問題

（1）水管理體制不健全

粵港澳大灣區(qū)包括廣東9 市以及香港、澳門2 個特別行政區(qū)，當?shù)厮畡?wù)、監(jiān)管部門和國家流域管理機構(gòu)之間存在許多共同或沖突的職能，流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制仍不完善。同時，由于流域長期以來的“分管自治”管理模式，部分地方水行政管理者往往關(guān)注自身區(qū)域利益，而忽視流域的整體需求。《中華人民共和國水法》強調(diào)流域規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃的統(tǒng)一制定，強調(diào)其重要性和相關(guān)的法律地位，同時建立了流域與區(qū)域相結(jié)合的管理體系。但落實流域管理的各項職能很難一步到位，矛盾仍然突出。因此有必要進一步細化流域與區(qū)域各自的職責(zé)和相關(guān)的事權(quán)，處理好兩者之間以及“一國兩制”背景下內(nèi)地與港澳的水管理銜接關(guān)系，提升粵港澳大灣區(qū)整體水管理水平。

（2）水治理體系不完善

目前水治理體系尚不完善，存在四個方面問題：一是水利信息化水平不高，水災(zāi)害、水生態(tài)和水環(huán)境等相關(guān)監(jiān)測體系不健全，同時水利工程建設(shè)信息化管理水平不高；二是水利基礎(chǔ)數(shù)據(jù)有待進一步摸清和更新，包括各區(qū)域河湖分布及范圍、水下地形、水環(huán)境或水生態(tài)參數(shù)等；三是跨區(qū)域（如內(nèi)地與港澳）水管理協(xié)調(diào)難度大，粵港澳水生態(tài)和水環(huán)境等相關(guān)治理體系相對獨立，難以形成統(tǒng)一治理方案；四是基層水利建設(shè)匱乏，資金投入機制不穩(wěn)定且時效短，缺乏對水利設(shè)施的管理和維護，人員隊伍建設(shè)和部分鎮(zhèn)級水利機構(gòu)編制相對滯后，管理經(jīng)費落實不到位。因此，粵港澳大灣區(qū)應(yīng)充分考慮自身特殊性，建立完善符合大灣區(qū)的水安全管理與水治理體系。

（3）水市場潛力挖掘不足

充分挖掘粵港澳大灣區(qū)水市場機制是完善水政策法規(guī)的重要途徑，目前水市場存在以下幾個方面的問題：一是水權(quán)交易市場不完善。需通過市場機制的進一步完善實現(xiàn)水權(quán)的分配和轉(zhuǎn)讓，還需明確水市場的運行機制和操作規(guī)則，促進大灣區(qū)水資源的節(jié)約和保護，優(yōu)化水資源使用權(quán)和排污權(quán)；二是水價形成機制有待科學(xué)調(diào)整。應(yīng)充分發(fā)揮水資源配置作用，根據(jù)供需關(guān)系制定動態(tài)水價，結(jié)合經(jīng)濟杠桿原理，建立節(jié)約用水、效率用水等相關(guān)機制與制度；三是投融資機制不豐富。應(yīng)積極調(diào)動和引導(dǎo)社會資金的投入，利用多方式、多渠道的市場手段，為粵港澳大灣區(qū)的水資源管理提供強有力保障。

三、粵港澳大灣區(qū)水文化與水政策法規(guī)的關(guān)系

1.水文化是水政策法規(guī)的保護對象，水政策法規(guī)是水文化的有力支撐

國家從政策法規(guī)層面推行以流域為單位，結(jié)合流域與區(qū)域特點建立兩者相結(jié)合的管理體制，為我國水資源宏觀管理和微觀管理相統(tǒng)一、水文化與水政策法規(guī)相輔相成奠定基礎(chǔ)?；浉郯拇鬄硡^(qū)水文化和水政策法規(guī)的相互融合，有利于建設(shè)水文化強國。明晰粵港澳大灣區(qū)水文化與水政策法規(guī)的關(guān)系是打造中國南部經(jīng)濟文化增長期的需要，是構(gòu)建“一帶一路”建設(shè)重要支撐區(qū)的需要，也是促進亞洲乃至世界水文化交流和精神文明對話的需要?！痘浉郯拇鬄硡^(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》發(fā)布后，粵港澳大灣區(qū)文化融合問題已成為學(xué)者的研究熱點。在實踐過程中，無論在流域還是區(qū)域?qū)用?，大灣區(qū)特有的水文化多是水政策法規(guī)的保護對象。落實《水利部關(guān)于加快推進水文化建設(shè)的指導(dǎo)意見》，在物質(zhì)、意識和制度層面進行水文化建設(shè)，提高人們對人水關(guān)系的認識，強化大灣區(qū)水資源制度建設(shè)、政策法規(guī)建設(shè)和行為建設(shè)。

2.水政策法規(guī)與水文化相互補充，共同完善制度體系

從歷史發(fā)展來看，水政策法規(guī)（正式規(guī)則）與水文化（非正式規(guī)則）間存在一定差異，現(xiàn)代化的演進過程也是法律法規(guī)逐漸滲透的過程，水政策法規(guī)的發(fā)展與完善是水文化“硬化”的外在表現(xiàn)。但是現(xiàn)代社會建立的健全法制，并不代表正式規(guī)則可以完全取代非正式規(guī)則。一方面，正式規(guī)則（如法律）不可能窮盡所有人的行為，而且其執(zhí)行需要考慮相對成本；另一方面，水政策法規(guī)與水文化是一種共存狀態(tài)，如果將一些社會習(xí)俗或者規(guī)范法律化，可能會失去其獨有的地方特色和民俗風(fēng)情，導(dǎo)致社會失去原有韌性。因此，正確處理水政策法規(guī)與水文化（如倡導(dǎo)“節(jié)水是一種美德”）的關(guān)系，確保水政策法規(guī)和當?shù)厮幕哂辛己玫募嫒菪院鸵恢滦?，實現(xiàn)水政策法規(guī)和水文化相互補充、相互支撐，可為粵港澳大灣區(qū)水資源管理提供支撐。

四、建設(shè)粵港澳大灣區(qū)水文化與水政策法規(guī)的建議

1.加大水文化宣傳教育力度

加大面向社會公眾的水文化宣傳教育力度有利于粵港澳大灣區(qū)的水文化建設(shè)，通過多種形式和渠道宣傳粵港澳大灣區(qū)水文化，如書報、展覽、博覽會、比賽、講壇等，同時可以利用新媒體、數(shù)字技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、虛擬現(xiàn)實技術(shù)等科技手段進行宣傳教育，在社區(qū)、機關(guān)、企業(yè)和基層中積極開展水文化活動，加強水利單位的文化建設(shè)，水文化建設(shè)與群眾思想相結(jié)合，促進水利職工主動積極弘揚水文化。積極參與水文化國際交流，加強合作，參考借鑒國外水文化建設(shè)管理先進經(jīng)驗，講好粵港澳大灣區(qū)水文化故事，提升中國水文化的國際地位和影響力。

2.建立流域綜合治理協(xié)調(diào)機制

協(xié)調(diào)機制是實現(xiàn)流域統(tǒng)一高效治理的有力支撐。水危機嚴重影響著人們的生存和生活，2003 年世界自然基金會發(fā)布全球流域綜合管理報告，呼吁各國政府一起推動各大流域的綜合管理進程，通過流域綜合管理，保護和恢復(fù)淡水生態(tài)系統(tǒng)，緩解當前水危機問題。流域綜合治理需要在水政策法規(guī)框架下，統(tǒng)籌流域水資源、水環(huán)境、水生態(tài)，建立流域綜合治理協(xié)調(diào)機制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、共同推進珠江流域保護和治理，確保珠江流域生態(tài)功能完整性，促進珠江流域可持續(xù)發(fā)展。

3.樹立新時代水資源管理理念

正確認識“人水和諧”新理念，即人文系統(tǒng)與水系統(tǒng)相輔相成，良性循環(huán)，同時在水系統(tǒng)自我維持和不斷改善的基礎(chǔ)下，使水資源為人類生存和經(jīng)濟社會提供源源不斷的動力。水資源配置充分協(xié)調(diào)水與社會、生態(tài)、經(jīng)濟等要素的關(guān)系，促進人與自然和諧發(fā)展。當前，部分區(qū)域在水資源配置規(guī)劃中的社會經(jīng)濟用水以及河流生態(tài)和環(huán)境需水，前者預(yù)測偏高，后者估計偏低。隨著社會經(jīng)濟快速發(fā)展，人均水資源需求量增加，但是占有量不足，同時水污染問題嚴峻。傳統(tǒng)水利管理思想主要是為滿足社會的用水需求服務(wù)，忽視了水資源的保護、水體生態(tài)平衡的維護和水環(huán)境的自我修復(fù)能力。水利事業(yè)可持續(xù)發(fā)展要求我們樹立正確水管理新理念，采取新措施。

4.健全完善水政策法規(guī)體系

水政策法規(guī)是加強流域機構(gòu)協(xié)同合作的制度保障。2021 年3 月，我國第一部流域法《中華人民共和國長江保護法》正式實施，長江保護法明確了國家、流域管理機構(gòu)和地方的保護責(zé)任，形成依法治理保護長江的合力。借鑒長江流域保護經(jīng)驗，建議盡快研究制定并出臺珠江保護法，健全粵港澳大灣區(qū)水政策法規(guī)體系，為珠江流域保護提供法律法規(guī)制度保障，加強珠江流域生態(tài)環(huán)境保護和修復(fù)，保障生態(tài)安全，促進水資源合理高效利用，實現(xiàn)人與自然和諧共生。

五、結(jié) 語

水文化與水政策法規(guī)建設(shè)是弘揚中華文化和民族精神的重要組成部分，同時也是社會主義文化政策建設(shè)和水利行業(yè)文化建設(shè)的重要一環(huán)。當前粵港澳大灣區(qū)呈現(xiàn)出水文化研究待深入、宣傳待加強、傳承力度待提高、水市場潛力挖掘不足、水管理體制待健全和水治理體系待完善等問題。根據(jù)粵港澳大灣區(qū)自身的特殊性，分析了該區(qū)域的水文化和水政策法規(guī)的關(guān)系。水文化是水政策法規(guī)的保護對象，水政策法規(guī)是水文化的有力支撐，二者相互補充，共同完善制度體系。今后應(yīng)加強水文化宣傳教育力度，建立流域綜合治理協(xié)調(diào)機制，樹立新時代水資源管理理念，健全完善水政策法規(guī)體系。