文/蔡昉

中國經(jīng)濟面臨的需求收縮、供給沖擊、預期轉(zhuǎn)弱三重壓力的增強，在就業(yè)形勢上也得到了嚴峻的體現(xiàn)，既反映宏觀經(jīng)濟下行中的周期性失業(yè)沖擊，也顯現(xiàn)或隱含長期的結(jié)構(gòu)性就業(yè)矛盾。在通過宏觀經(jīng)濟政策和積極就業(yè)政策應對短期沖擊的同時，特別要防止短期因素對長期困難產(chǎn)生推波助瀾的作用。

城鎮(zhèn)就業(yè)形勢及其性質(zhì)

自2020年新冠肺炎疫情爆發(fā)以來，中國城鎮(zhèn)就業(yè)遭受長時間的沖擊?？梢砸罁?jù)失業(yè)的三種類型，即結(jié)構(gòu)性失業(yè)、摩擦性失業(yè)（兩者合并為自然失業(yè)）以及周期性失業(yè)來認識這一就業(yè)沖擊的嚴峻程度。2020年2月，中國城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率達到6.2%的高位，系2018年1月該指標正式記錄以來的最高水平。此后雖然有所回落，但是，如果假設(shè)5%為中國的自然失業(yè)率的話，那時以來在更多的月份里，城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率顯著高于該水平。2022年4月，中國城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率再次提高到6.1%，之后雖然回落，但保持在顯著高于自然失業(yè)率的水平上。這意味著中國面對著周期性失業(yè)的沖擊。

然而，周期性失業(yè)還不足以刻畫中國城鎮(zhèn)就業(yè)問題的性質(zhì)。16～24歲青年失業(yè)率的節(jié)節(jié)攀升，標示著結(jié)構(gòu)性和摩擦性失業(yè)以及相應的就業(yè)困難十分嚴重，并且與周期性失業(yè)交織在一起，加大了治理的難度。從大幅度提高的青年失業(yè)率來看，一方面凸顯其周期性特征，另一方面也顯現(xiàn)其結(jié)構(gòu)性和摩擦性失業(yè)特征。與整體勞動力市場表現(xiàn)相同，自新冠肺炎疫情爆發(fā)以來，這個群體的失業(yè)率常態(tài)化地處于比疫情前更高的水平，每年7—9月份畢業(yè)季的失業(yè)率峰值都上了一個新臺階，特別是在2022年，青年失業(yè)率從4月份開始就大幅度高于上年畢業(yè)季最高點水平。巨大的提高幅度和強烈的波動性固然表明青年群體遭遇的周期性就業(yè)沖擊，鑒于他們中很大部分系新成長勞動力，其所面臨的結(jié)構(gòu)性困難和摩擦性障礙也是十分突出的。

相比而言，雖然25～59歲群體的失業(yè)率也隨宏觀經(jīng)濟波動表現(xiàn)出周期性變化，但幅度明顯平緩得多。這是由于該群體覆蓋的年齡幅度太大，具有極強的異質(zhì)性，因此不同細分年齡段的勞動力市場表現(xiàn)特征很可能產(chǎn)生相互抵消的效果。不過，這個群體相對平緩的失業(yè)率變化特點，總體來說是可以解釋的。一是年齡偏大的勞動者群體傾向于接受較低的保留工資，或者選擇退出勞動力市場，使其失業(yè)率及其波動性相對低；二是這個群體通常已經(jīng)處于相對穩(wěn)定的就業(yè)狀態(tài)，也是援企穩(wěn)崗等政策的主要受益者，有較大概率不會遭到各種類型失業(yè)的沖擊；三是該年齡段包括在工作經(jīng)驗和技能方面處于最佳狀態(tài)的人群，企業(yè)不會因暫時的經(jīng)營困難而解雇他們。

我們從城鎮(zhèn)勞動力市場統(tǒng)計數(shù)字可以看到一個出乎意料的變化。從2021年1月起，官方發(fā)布的數(shù)據(jù)區(qū)分了兩個勞動者群體的調(diào)查失業(yè)率，分別為“全國本地戶籍人口城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率”和“全國外來戶籍人口城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率”，后者主要反映農(nóng)民工的失業(yè)狀況。自這兩個失業(yè)率指標發(fā)布以來，在整整一年的時間里，外來戶籍人口的失業(yè)率都低于本地戶籍人口。這與以往的研究結(jié)果也是吻合的。然而，從2022年2月開始，情況發(fā)生了逆轉(zhuǎn)，外來戶籍人口的失業(yè)率顯著超過本地戶籍人口，并且攀升到很高的水平。長期以來，由于人戶分離的群體特點，農(nóng)民工的就業(yè)困難具有一種獨特的表現(xiàn)。作為城市的外來就業(yè)者，一方面，他們通常以降低保留工資和接受較為不利工作條件的方式，克服面臨的結(jié)構(gòu)性和摩擦性就業(yè)障礙；另一方面，在遭遇周期性就業(yè)沖擊時，他們往往以返鄉(xiāng)的方式退出城鎮(zhèn)勞動力市場。也就是說，城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率一般不能充分反映這個群體面臨的就業(yè)困難和遭受的失業(yè)沖擊。因此，將農(nóng)民工大規(guī)模返鄉(xiāng)、外出規(guī)?？s減與高失業(yè)率結(jié)合起來，足見城鎮(zhèn)就業(yè)形勢的嚴峻性。

勞動力市場的平衡與不平衡

近年來，中國的人口數(shù)據(jù)不斷刷新人們的認知。2020年第七次人口普查數(shù)據(jù)，首次揭示總和生育率已經(jīng)處于1.3這一極低水平，人口自然增長處于急劇減速的趨勢；2021年國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，人口自然增長率已經(jīng)降到0.34‰；聯(lián)合國2022年最新預測表明，這一年中國人口達到峰值。隨著人口達到峰值并轉(zhuǎn)入負增長，人口老齡化也將進一步加深，勞動年齡人口減少的速度加快。值得指出的是，這一變化不僅不意味著就業(yè)矛盾的任何緩解，反而標志著中國就業(yè)形勢相對寬松的時期已經(jīng)結(jié)束。在過去十余年就業(yè)的總量矛盾讓位于結(jié)構(gòu)性矛盾的基礎(chǔ)上，可以預期今后勞動力市場的結(jié)構(gòu)性和摩擦性矛盾將更為突出。這主要可以通過觀察三個變化因素來理解。

首先，在一個有限的時間段里，青年勞動者和大齡勞動者在勞動年齡人口中的比重都將有所提高。根據(jù)聯(lián)合國人口預測，在中國全部16～64歲勞動年齡人口中，相對年輕的16～24歲人口占比，預計從2022年的14.8%提高到2035年的17.0%；與此同時，46～64歲人口占比從40.4%提高到43.1%，25～45歲人口占比從44.7%降低到39.9%。鑒于新成長勞動力缺乏就業(yè)經(jīng)驗，在技能上面臨較大的匹配困難；大齡勞動者的技能難以適應產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化的需要，就業(yè)的結(jié)構(gòu)性和摩擦性困難將顯著加大。從更長的時間維度看，在人口負增長的背景下，新成長勞動力，特別是其中受教育程度較高的各類畢業(yè)生的數(shù)量增長進一步放慢，導致勞動力存量的人力資本稟賦改善速度降低，加大了勞動力市場匹配的難度。

其次，在2004年經(jīng)歷勞動力從無限供給到普遍短缺的劉易斯轉(zhuǎn)折點，以及在2010年經(jīng)歷勞動年齡人口峰值之后，中國經(jīng)濟發(fā)生了以資本替代勞動為主要特征的結(jié)構(gòu)調(diào)整，勞動密集型產(chǎn)業(yè)的就業(yè)比重顯著下降，就業(yè)吸納能力也明顯減弱，經(jīng)濟增長對更高技能勞動力的需求相應提高。如果說（全國）制造業(yè)增加值與（城鎮(zhèn)單位）制造業(yè)就業(yè)在口徑范圍上不盡一致的話，可以用在城鎮(zhèn)單位外就業(yè)中最具有代表性的（本地和外出）農(nóng)民工就業(yè)數(shù)據(jù)作一個補充性證明。2008年以來農(nóng)民工的制造業(yè)就業(yè)比重始終處于下降的趨勢，在2008—2021年期間，該比重降低了10.1個百分點。

最后，新冠肺炎疫情對宏觀經(jīng)濟產(chǎn)生的負面影響，主要表現(xiàn)之一就是對就業(yè)特別是非正規(guī)就業(yè)的沖擊。無論是在制造業(yè)還是在服務(wù)業(yè)，一線崗位都經(jīng)歷了下崗或裁員潮。經(jīng)驗表明，在宏觀經(jīng)濟遭遇沖擊的情況下，在就業(yè)崗位的供給和需求兩側(cè)，都產(chǎn)生使得就業(yè)遭受永久性損失的因素。因此，受疫情及其經(jīng)濟沖擊損失的就業(yè)崗位，有很大部分不能指望失而復得。

根據(jù)中國所處的發(fā)展階段及其相關(guān)規(guī)律，經(jīng)濟增長的基本趨勢將是逐漸減速，因而對勞動力的需求趨于減少。同時，潛在增長率降低導致的經(jīng)濟增長減速，也是人口老齡化特別是勞動年齡人口減少的結(jié)果。這種內(nèi)生性決定了勞動力的供給與需求在總量上是平衡的，總體而言中國不再面臨就業(yè)總量的壓力。然而，中國也將處于科技進步與運用，以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化最急劇的發(fā)展時期。在新技術(shù)革命及其引領(lǐng)的產(chǎn)業(yè)革命過程中，必然會產(chǎn)生在破壞舊崗位和創(chuàng)造新崗位之間的不對稱，突出表現(xiàn)在失去崗位的職工并不具備新創(chuàng)崗位所要求的人力資本，導致技能供需之間的不匹配。從新一輪科技革命的性質(zhì)來看，其變化速度之快，傳統(tǒng)的人力資本培養(yǎng)機制難以與之匹配，因此，崗位創(chuàng)造在數(shù)量上常常難以彌補崗位破壞。這將表現(xiàn)為結(jié)構(gòu)性失業(yè)，或因長期面對技能不足的就業(yè)困難而退出勞動力市場的現(xiàn)象。

在2010年以來就業(yè)的總量矛盾讓位于結(jié)構(gòu)性困難的時期，中國的勞動力市場也表現(xiàn)出就業(yè)破壞和就業(yè)創(chuàng)造并存的局面。從就業(yè)流量的角度看，就業(yè)破壞無非就是在勞動年齡人口負增長因素之外，凈增就業(yè)（就業(yè)創(chuàng)造與就業(yè)破壞之差）趨于減少的一個愈益重要的因素。根據(jù)這個邏輯關(guān)系，雖然現(xiàn)有的就業(yè)統(tǒng)計中沒有關(guān)于就業(yè)創(chuàng)造與就業(yè)破壞的對應數(shù)據(jù)，但是仍然可以做一個不那么嚴格的數(shù)據(jù)比較，粗略觀察兩者之間的數(shù)量關(guān)系。

在勞動年齡人口絕對減少的條件下，之所以每年城鎮(zhèn)就業(yè)仍有凈增，主要是因為每年仍有一定規(guī)模的農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，且越來越多地被城鎮(zhèn)就業(yè)統(tǒng)計所覆蓋。從官方發(fā)布的數(shù)據(jù)中，可以得到崗位“創(chuàng)造”數(shù)和崗位“凈增”數(shù)，兩者之間的差額即為被“破壞”的崗位數(shù)，表現(xiàn)為下崗、失業(yè)等各種原因造成的退出勞動力市場。以2019年為例，官方正式報告的城鎮(zhèn)新增就業(yè)數(shù)為1 186萬，而在統(tǒng)計系統(tǒng)記錄中反映的凈增就業(yè)數(shù)為1 022萬，意味著這一年有164萬崗位被破壞。值得指出的是，由于“凈增”數(shù)據(jù)包含了統(tǒng)計口徑改變的因素，例如，農(nóng)民工就業(yè)等非正規(guī)就業(yè)逐漸被納入城鎮(zhèn)就業(yè)統(tǒng)計，因此，就業(yè)“破壞”的數(shù)量很可能被嚴重低估了。

這里討論的就業(yè)創(chuàng)造和就業(yè)破壞，所用概念和數(shù)據(jù)均是在流量的意義上，而沒有涉及作為時點數(shù)據(jù)的失業(yè)人數(shù)和失業(yè)率，即國家統(tǒng)計局每年公布的城鎮(zhèn)登記失業(yè)率（人數(shù)）和城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率均未考慮在內(nèi)。誠然，在討論就業(yè)創(chuàng)造和就業(yè)破壞時，失業(yè)應該作為一個重要的內(nèi)容。然而，這里的分析現(xiàn)實存在著數(shù)據(jù)口徑不一致的問題。例如，2019年和2020年城鎮(zhèn)登記失業(yè)率分別為3.6%和4.2%，登記失業(yè)人數(shù)分別為945萬和1 160萬。按照人數(shù)和比率倒推的話，可知計算登記失業(yè)率的分母即所謂“期末從業(yè)人員與期末實有登記失業(yè)人數(shù)之和”，分別為26 250萬和27 619萬，僅為當年城鎮(zhèn)就業(yè)數(shù)的58.0%和59.7%。也就是說，一方面，登記失業(yè)的統(tǒng)計對象范圍遠遠低于實際城鎮(zhèn)經(jīng)濟活動人口，至于城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率，迄今只有比率而從未公布過人數(shù)；另一方面，計算城鎮(zhèn)就業(yè)凈增時所依據(jù)的存量數(shù)據(jù)與之并不直接相關(guān)。因此，當考慮就業(yè)破壞和就業(yè)創(chuàng)造等流量概念時，可以把失業(yè)人數(shù)作為一個常數(shù)，假設(shè)其相對穩(wěn)定。

自然失業(yè)率的長期提高趨勢

在創(chuàng)新驅(qū)動經(jīng)濟增長的條件下，就業(yè)創(chuàng)造與就業(yè)破壞之間的不對稱，以及勞動力市場上技能的供需不匹配等現(xiàn)象，都具有加大結(jié)構(gòu)性和摩擦性就業(yè)困難的傾向，推動形成自然失業(yè)率長期提高的趨勢。現(xiàn)實中，中國城鎮(zhèn)的自然失業(yè)率，正在經(jīng)歷一個逐漸提高的過程，并且從國際經(jīng)驗、中國經(jīng)濟發(fā)展階段的變化以及勞動力市場新特點，可以預期自然失業(yè)率在后疫情時期將進一步提高。

首先，已有研究的估算結(jié)果支持自然失業(yè)率已經(jīng)有所提高并將進一步提高的判斷。其次，易于受到結(jié)構(gòu)性和摩擦性因素影響的就業(yè)群體，如農(nóng)民工、各類畢業(yè)生、大齡勞動者等，在總就業(yè)人群中的比重趨于提高。這個勞動力市場特征，可謂結(jié)構(gòu)性和摩擦性失業(yè)現(xiàn)象的溫床。最后，理論和經(jīng)驗均表明，每次衰退或危機之后，勞動力市場的結(jié)構(gòu)性問題趨于強化，自然失業(yè)率有所提高。在經(jīng)濟周期性波動中，衰退通常意味著部分產(chǎn)能被破壞，對應的企業(yè)被淘汰出局。相應地，在經(jīng)濟復蘇從而產(chǎn)能恢復的過程中，新創(chuàng)企業(yè)常常發(fā)揮更大的作用。相比被淘汰的企業(yè)，新創(chuàng)企業(yè)代表著更好的生產(chǎn)函數(shù)，因而宏觀經(jīng)濟從衰退到復蘇的過程也就是生產(chǎn)要素的重組，即熊彼特意義上的創(chuàng)造性破壞過程。因此，與衰退之前相比，經(jīng)濟復蘇后企業(yè)對勞動者的技能需求顯著提高，必然導致部分勞動者難以適應。總體來看，未來的中國經(jīng)濟增長越來越依靠創(chuàng)新驅(qū)動，創(chuàng)造性破壞機制將發(fā)揮更大作用，勞動者轉(zhuǎn)崗的頻率將顯著增大。

更充分更高質(zhì)量就業(yè)的潛力

雖然經(jīng)濟學教科書把失業(yè)率處于“不引起加速通貨膨脹”水平的情形定義為充分就業(yè)，現(xiàn)實中并非總是如此。一方面，宏觀經(jīng)濟學或者勞動經(jīng)濟學中所謂的“自然失業(yè)”并不“自然”。也就是說，處于“自然”狀態(tài)的失業(yè)現(xiàn)象甚至一些退出勞動力市場的情形，本來是可以避免的。另一方面，自然失業(yè)率在統(tǒng)計意義上并不總是確定和精準的，在先驗的假設(shè)下以機械的方法進行估算，未必能夠反映復雜多變的現(xiàn)實，甚至有時會造成對現(xiàn)實的扭曲從而對政策形成誤導。一般來說，過低的自然失業(yè)率固然可能傳遞人力資本投資激勵不足的扭曲信號，并且過高的自然失業(yè)率未被估算出來，因而不能引起政策應有關(guān)注的話，則會導致勞動力資源未盡利用，既影響民生的改善，又會造成資源配置效率的損失。

因此，在勞動力市場遭遇沖擊的情況下，宏觀經(jīng)濟政策固然需要及時地應對周期性失業(yè)現(xiàn)象，同時也要綜合運用經(jīng)濟社會政策，著力消除妨礙充分就業(yè)的結(jié)構(gòu)性和摩擦性因素，防止短期沖擊的后果長期化和常態(tài)化。在不存在周期性失業(yè)現(xiàn)象的正常宏觀經(jīng)濟條件下，從各個方面入手降低自然失業(yè)率，應該成為置于宏觀政策層面的積極就業(yè)政策的主要目標。在中國的經(jīng)濟現(xiàn)實中，仍然存在一些因素，產(chǎn)生提高自然失業(yè)率的效果，即造成“不自然的”自然失業(yè)。找出這些因素并進行分析，有助于在推動勞動力市場發(fā)育和實施積極就業(yè)政策中抓準切入口，推動實現(xiàn)更充分、更高質(zhì)量的就業(yè)目標。

首先，并非所有群體的就業(yè)都符合“充分就業(yè)”的本質(zhì)含義。無論是農(nóng)業(yè)中仍然存在的剩余勞動力，還是在低生產(chǎn)率行業(yè)以及非正規(guī)部門的就業(yè)， 按照調(diào)查口徑均不屬于失業(yè)的范疇。但是，在中國經(jīng)濟現(xiàn)實中，在農(nóng)業(yè)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)之間、各類行業(yè)之間，以及同一行業(yè)的不同企業(yè)之間，仍然存在著明顯偏大的生產(chǎn)率差異。這種情況在很大程度上是由生產(chǎn)要素流動障礙造成的，特別是由勞動力市場上的結(jié)構(gòu)性和摩擦性因素造成的。只要這些障礙繼續(xù)存在，勞動力資源的配置就不能達到優(yōu)化的狀態(tài)，充分就業(yè)也就不能真正實現(xiàn)。這一事實啟示我們，積極就業(yè)政策需要與產(chǎn)業(yè)政策、競爭政策協(xié)同實施，以暢通生產(chǎn)要素特別是勞動力的流動渠道。

其次，并非所有具有就業(yè)意愿的群體都可以經(jīng)過“尋職”和“培訓”等慣常程序，順利實現(xiàn)就業(yè)?，F(xiàn)實中總是存在一部分勞動者，僅靠勞動力市場的自發(fā)作用，甚至靠常規(guī)力度的扶助政策都不足以保障其就業(yè)。這種就業(yè)意愿不能實現(xiàn)的典型表現(xiàn)有兩種。第一種現(xiàn)象是所謂“沮喪的工人效應”，指長期處于失業(yè)狀態(tài)且未能找到工作，以致失去信心不再積極尋找工作的情形，在統(tǒng)計中被歸為“退出勞動力市場”而不是失業(yè)。第二種現(xiàn)象是部分勞動者面臨比其他人更大的就業(yè)障礙，包括家庭照料負擔重、患慢性病、有殘障和年齡偏大等，同時又有就業(yè)意愿。這兩種情形都要求政府針對特定群體及其特殊脆弱性，采取更大力度的措施予以幫扶。

再次，并非所有的崗位都可以依靠市場創(chuàng)造出來。由于自然屬性或者時點變化的影響，一些經(jīng)濟活動具有較強的外部性，社會收益大于私人回報，自發(fā)的市場機制不足以反映對其真實的需求，也不能形成合意的投資回報和勞動者補償，因此常常導致供給不足。

最后，勞動者群體的異質(zhì)性導致勞動力市場匹配的復雜性。從各級各類學校畢業(yè)的新成長勞動力，往往遭遇較大的結(jié)構(gòu)性和摩擦性失業(yè)困擾，以致產(chǎn)生一個學歷越高匹配度越低的“悖論”，這固然揭示了高校畢業(yè)生面臨的就業(yè)困難，卻易于產(chǎn)生對教育發(fā)展方向的誤導。在技術(shù)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)千變?nèi)f化的情況下，對技能的需求不僅是日新月異的，也是瞬息萬變的。這就造成一個市場失靈的現(xiàn)象，因為就準確辨析和判斷勞動力市場需求來說，無論是尋職者還是雇主，均存在個體層面的力有不逮?？梢?，只有政府才能把教育、產(chǎn)業(yè)和就業(yè)協(xié)調(diào)起來，從而打破這個勞動力市場的匹配悖論。

結(jié)語和政策含義

國際經(jīng)驗表明，在經(jīng)濟增長遭遇周期性沖擊的情況下，如果政策應對不及時、不恰當，便會留下影響后續(xù)發(fā)展的“傷痕”，產(chǎn)生所謂的“磁滯效應”，使復蘇之后的經(jīng)濟增長處于一個較前更為不利的常態(tài)下。與此類似，如果應對周期性失業(yè)的舉措不及時、不全面和不對癥，或者僅僅依靠宏觀經(jīng)濟刺激作用，而不能同時解決勞動力市場的結(jié)構(gòu)性和摩擦性矛盾，那么可能在就業(yè)問題上會留下“傷痕”，使經(jīng)濟復蘇后的勞動力市場在更高的自然失業(yè)率下運行。雖然中國經(jīng)濟的基本面未因暫時的宏觀經(jīng)濟下行而改變，但是隨著人口進入負增長時代，經(jīng)濟增長面臨嶄新挑戰(zhàn)，勞動力市場格局確有可能發(fā)生變化。

這種變化可以分別從供給側(cè)和需求側(cè)來認識。首先，勞動年齡人口迅速減少帶來更大的供給側(cè)制約，投入驅(qū)動型的增長模式愈益難以為繼。把增長引擎轉(zhuǎn)到創(chuàng)新驅(qū)動的軌道上，要求營造創(chuàng)造性破壞的環(huán)境，通過優(yōu)勝劣汰提高生產(chǎn)率。與此對應，雇主對勞動者技能的需求大幅度提高，勞動力市場技能匹配的難度將增大，對積極就業(yè)政策的針對性和公共就業(yè)服務(wù)的精準度要求也大大提高。其次，人口減少和更深度老齡化意味著，需求側(cè)因素特別是消費日益成為經(jīng)濟增長的常態(tài)化制約。由于勞動者的就業(yè)狀況通過對居民收入的影響，進而影響家庭消費和社會總需求，因此，積極就業(yè)政策需要具備需求側(cè)的宏觀視角。

因此，應對當前具有短期沖擊性質(zhì)的失業(yè)問題，尚有很大的政策和制度操作空間，特別是在治理周期性失業(yè)方面，需著眼于防止勞動力市場沖擊持續(xù)過久、對特定勞動者群體損傷過大，從而使周期性的、過渡性的因素轉(zhuǎn)變?yōu)殚L期的、結(jié)構(gòu)性的因素。隨著疫情逐步得到控制，生產(chǎn)和消費活動將恢復到常規(guī)軌道上，經(jīng)濟增長潛力可以盡快得到釋放，周期性失業(yè)現(xiàn)象預期逐漸消失。然而，既然失業(yè)并非僅由周期性因素決定，因此，積極就業(yè)政策應該以更大的力度消除結(jié)構(gòu)性和摩擦性困難，降低自然失業(yè)率。經(jīng)濟發(fā)展是中長期增長與周期性變動的統(tǒng)一，受到供給側(cè)增長潛力的制約和需求側(cè)周期波動的影響。相應地，積極就業(yè)政策同時面臨長期的就業(yè)促進、常態(tài)下的自然失業(yè)治理和就業(yè)困難扶助、遭遇沖擊時的周期失業(yè)治理，以及勞動力市場制度建設(shè)等諸項任務(wù)。

把就業(yè)優(yōu)先政策置于宏觀政策層面，要求把這些任務(wù)有機結(jié)合起來，使政策措施的力度更大、效果更明顯。首先，注重與長期經(jīng)濟增長對應的就業(yè)創(chuàng)造。通過改善營商環(huán)境保持新增市場主體的持續(xù)流量，以擴大新增就業(yè)的數(shù)量。針對就業(yè)破壞和就業(yè)創(chuàng)造并存的局面，應對人力資本需求與培養(yǎng)之間的不匹配及其造成的就業(yè)擴大與經(jīng)濟增長之間的不同步，政府應更加注重促進教育、就業(yè)、培訓等工作的有效銜接。其次，完善和充實勞動力市場制度功能。建立和規(guī)范勞動法規(guī)確定的有關(guān)勞動者權(quán)益和勞資關(guān)系的社會機制，使其充分體現(xiàn)勞動力要素以人為載體的特殊性，在創(chuàng)造性破壞中始終確保對勞動者的保護。再次，針對勞動力市場結(jié)構(gòu)性和摩擦性因素，公共就業(yè)服務(wù)聚焦于對青年、大齡和非正規(guī)就業(yè)群體的特別扶助，降低自然失業(yè)率。最后，宏觀經(jīng)濟政策應對周期性失業(yè)，既要使用貨幣政策工具創(chuàng)造寬松貨幣環(huán)境和非常規(guī)的內(nèi)外需求，促使增長回歸潛在增長率，還要更加擅長使用財政政策工具，通過社會保險、家庭補貼、崗位創(chuàng)造等手段穩(wěn)定居民收入和消費。