高艷東

立法法修正草案日前正式提請(qǐng)十四屆全國(guó)人大一次會(huì)議審議，這是2015年3月十二屆全國(guó)人大三次會(huì)議對(duì)立法法部分修改后的首次重大修改。這次立法法修正草案確立了全過(guò)程人民民主立法原則，強(qiáng)調(diào)了侯憲、依法立法，明確了合憲性審查的福關(guān)要求，完善了立法決策與改革決策銜接并統(tǒng)一的制度機(jī)制，等等。就其主線(xiàn)而言，立法法修正草案明顯體現(xiàn)出了追求發(fā)展主義的價(jià)值導(dǎo)向。

法律不僅要解決社會(huì)問(wèn)題，更要促進(jìn)國(guó)家發(fā)展。這立法法修正草案?jìng)鬟f出的明顯信號(hào)。

長(zhǎng)期以來(lái)，法律的基本定位是“定分止?fàn)帯?，解決糾紛、化解矛盾是法律的主要任務(wù)?；谶@一理念，事后性、消極牲和保守性成為立法工作的主要特點(diǎn)；立法的基本邏輯是，先有問(wèn)題，再有法律，法律是解決社會(huì)問(wèn)題的工具。然而，立法法修正草案的立足點(diǎn)是通過(guò)法律制度促進(jìn)社會(huì)發(fā)展。

第一，完善備案審查制度，常態(tài)化地撤銷(xiāo)、廢止不合憲或不合法的規(guī)定。由于歷史原因，我國(guó)不少法律條文都落后于社會(huì)發(fā)展的需要。例如，在“2016年王力軍非法經(jīng)營(yíng)罪案”中，一審法院以被告人違反《糧食流通管理?xiàng)l例》、沒(méi)有辦理糧食經(jīng)營(yíng)許可證和工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照為由，判決王力軍構(gòu)成非法經(jīng)營(yíng)罪%先事實(shí)上，收購(gòu)糧食需要許可證的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)法律，如今已經(jīng)阻礙了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這一案件歷經(jīng)再審改判無(wú)罪。同樣，關(guān)計(jì)劃生育的處罰、處分規(guī)定，以及將個(gè)人生育情況與入學(xué)、入戶(hù)、入職等相掛鉤的一些規(guī)定，也明顯與時(shí)代要求不符。從宏觀上看，今日中國(guó)是農(nóng)業(yè)、工業(yè)和數(shù)字化并存的三重社會(huì)，制定于農(nóng)業(yè)、工業(yè)時(shí)代的很多法律，都落后于數(shù)字時(shí)代的發(fā)展要求.立法法修正草案建立健全備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制，全國(guó)人大及常委會(huì)、國(guó)務(wù)院可以主動(dòng)審查行政法規(guī)、規(guī)章等的合憲性與合法性，建立了法律法規(guī)清理制度。這將讓法律法規(guī)更加適應(yīng)時(shí)代的需求

第二，增設(shè)區(qū)域協(xié)同立法機(jī)制，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展打破地域壁壘。行政管理有屬地主義的特點(diǎn)，但是，生產(chǎn)合作讓很多地區(qū)成為經(jīng)濟(jì)共同體，比如長(zhǎng)三角、珠三角等已經(jīng)形成跨區(qū)域一體發(fā)展模式。2019年12月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》，其中提到推動(dòng)建立長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)，要“打破行政邊界，不改變現(xiàn)行的行政隸屬關(guān)系”“從項(xiàng)目協(xié)同走向區(qū)域一體化制度創(chuàng)新”。江浙滬地區(qū)已經(jīng)形成產(chǎn)業(yè)鏈經(jīng)濟(jì)，解決交通運(yùn)輸、資源配置等問(wèn)題需要多地協(xié)同立法。此外，在環(huán)境保護(hù)問(wèn)題上，我國(guó)存在大量“共飲長(zhǎng)”的現(xiàn)象，只有協(xié)同立法，才可能避免出現(xiàn)“上游污染、下游治理”的亂象。為了貫徹國(guó)家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，立法法修正草案規(guī)定了各地立法機(jī)關(guān)可以協(xié)同制定地方性法規(guī)。這一制度將為我國(guó)的區(qū)域化發(fā)展消除制度壁壘，形成“弟兄竭力山成玉”的效應(yīng)。

第三，擴(kuò)大地方立法權(quán)限，讓法律更好適應(yīng)地方發(fā)展。我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，地區(qū)差異明顯，不同城市面對(duì)的治理難題很不一樣。一些西部地區(qū)主要關(guān)注解決群眾生活需贄，部分沿海地區(qū)則渴望更多先進(jìn)的治理手段以提升社會(huì)效率。例如，2020年10月，杭州市人大常委會(huì)通過(guò)了《杭州城市大腦賦能城市治理促進(jìn)條例》，這是我國(guó)第一部數(shù)智城市的地方立法。城市大腦為交通運(yùn)輸、消防應(yīng)急、治安管理等提供了數(shù)據(jù)支持，這種城市數(shù)字化治理模式?jīng)]有先例，如果坐等中央統(tǒng)一立法，顯然不符合“先富帶動(dòng)后富”的發(fā)展思路。立法法修正草案賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，將“環(huán)境保護(hù)”修改為“生態(tài)文明建設(shè)”，并增加規(guī)定“基層治理”。這將為部分地區(qū)的快速發(fā)展提供澎湃的制度動(dòng)力。

第四，立法全過(guò)程人民民主被寫(xiě)入立法法修正草案，讓人民群眾享受立法紅利。立法法修正草案規(guī)定“立法應(yīng)當(dāng)以人民為中心，堅(jiān)持和發(fā)展荃過(guò)程，人民民主”，并通過(guò)基層立法聯(lián)系點(diǎn)這一制度創(chuàng)新來(lái)推動(dòng)立法與實(shí)際的緊密結(jié)合。多年以來(lái)，我國(guó)立法工作一般采取調(diào)研座談、公開(kāi)征求意見(jiàn)等方式聽(tīng)取民意，從實(shí)際情況來(lái)看，座談?wù){(diào)研、公開(kāi)征求意見(jiàn)的參加者多是律師、學(xué)者、干部等對(duì)立法感興趣的人員。為了更好拓寬民眾參與立法途徑，近年來(lái)，我國(guó)設(shè)立了5500多個(gè)基層立法聯(lián)系點(diǎn)，讓基層聲音有了“直通車(chē)”。實(shí)踐證明，基層立法聯(lián)系點(diǎn)能夠讓立法更接地氣、更好解決群眾需要。例如，在制定《上海市學(xué)前教育與托育服務(wù)條例》過(guò)程中，閔行區(qū)通過(guò)基層立法聯(lián)系點(diǎn)，向市人大提交了142條立法建議，被采納了33條，其中10條建議來(lái)自華東師大師生。全過(guò)程人民民主的立法理念，就是讓立法真正成為解決群眾困難的工作。

立良法才能謀善治、促發(fā)展。讓人民群眾體會(huì)到發(fā)展的幸福，是立法為人民服務(wù)的體現(xiàn)。立法法修正草案著眼于“向前看”，它不僅立足于解決既有的問(wèn)題，還將為我國(guó)的未來(lái)發(fā)展開(kāi)創(chuàng)更廣闊的制度空間。▲（作者是浙江省新型重點(diǎn)專(zhuān)業(yè)智庫(kù)浙江數(shù)字化發(fā)展與治理研究中心研究員）