◎易承志，黃子琪

1.上海交通大學(xué) a.國際與公共事務(wù)學(xué)院；b.中國城市治理研究院，上海200030；2.北京航空航天大學(xué) 人文社會科學(xué)學(xué)院，北京100191

一、問題的提出

黨的二十大報告強(qiáng)調(diào)：“提高防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)和重大突發(fā)公共事件處置保障能力，加強(qiáng)國家區(qū)域應(yīng)急力量建設(shè)。”[1]城市和風(fēng)險相伴相生，是應(yīng)急管理需要著重關(guān)注的空間領(lǐng)域。從歷時性的角度來看，城市作為一種特殊的構(gòu)造體現(xiàn)了人類文明的成果[2]，安全則是人類走向城市的主要考慮之一。從共時性的角度來看，城市的生產(chǎn)、生活、運(yùn)行都伴隨著風(fēng)險。隨著我國改革開放以來城鎮(zhèn)化的加速推進(jìn)，城市經(jīng)濟(jì)社會不斷發(fā)展[3]，越來越多的人口向城市集聚。國家統(tǒng)計局發(fā)布《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，截至2021年年末，全國常住人口城鎮(zhèn)化率為64.72%[4]。大量人口、信息、資源等要素的集聚及要素間存在的關(guān)聯(lián)性、流動性和交互性，使得城市在日常運(yùn)行平穩(wěn)的表象之下涌動著不確定性和復(fù)雜性風(fēng)險的暗潮。有效應(yīng)對城市風(fēng)險和保障城市公共安全是城市可持續(xù)發(fā)展的前提。2018年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)城市安全發(fā)展的意見》強(qiáng)調(diào)，切實將安全發(fā)展作為城市現(xiàn)代文明的重要標(biāo)志，要求健全公共安全體系，進(jìn)而全面提高城市安全保障水平[5]。這進(jìn)一步彰顯了加強(qiáng)城市公共安全保障的重要性和緊迫性。

當(dāng)前，中國社會正處于農(nóng)業(yè)社會、工業(yè)社會、后工業(yè)社會等多種社會形態(tài)重疊交叉的新階段，要素的流動性和關(guān)聯(lián)性日益增強(qiáng)，環(huán)境不確定性和復(fù)雜性不斷提升，使得社會面臨著各種風(fēng)險因素積聚、交錯、疊加帶來的挑戰(zhàn)。作為一個包含人口、技術(shù)、資本和空間等多要素的復(fù)雜系統(tǒng)，城市場域的風(fēng)險來源多樣，且常常相互疊加形成更大的風(fēng)險。城市韌性治理作為風(fēng)險情境下城市應(yīng)急管理的創(chuàng)新模式，日益受到研究者和實踐部門的關(guān)注。如何從韌性治理的角度更好地應(yīng)對和化解復(fù)雜性、不確定性和系統(tǒng)性日益增加的城市風(fēng)險，保障城市公共安全，實現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展，是當(dāng)前城市治理需要回應(yīng)的重大課題。

二、風(fēng)險情境下城市韌性治理的邏輯分析

(一)城市的風(fēng)險情境

現(xiàn)代化和全球化進(jìn)程推動了全球化社會的形成，也形塑了全球性社會風(fēng)險[6]。作為生產(chǎn)生活重要空間的城市難以在各種風(fēng)險沖擊中獨(dú)善其身。從結(jié)果看，人類的實踐活動促使自然系統(tǒng)與社會系統(tǒng)間日益相互滲透，純自然的生態(tài)系統(tǒng)已經(jīng)轉(zhuǎn)向多維度因素耦合的復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)[7]。因此，從自然與社會生態(tài)相結(jié)合的角度對城市的風(fēng)險情境進(jìn)行梳理，有利于更系統(tǒng)地把握城市風(fēng)險情境的構(gòu)成。

1.城市自然生態(tài)風(fēng)險。城市自然生態(tài)風(fēng)險主要是指由于自然環(huán)境風(fēng)險因素引發(fā)的、影響局限于自然生態(tài)系統(tǒng)的災(zāi)害風(fēng)險，例如，未對社會生態(tài)造成明顯影響的臺風(fēng)、海嘯等自然災(zāi)害。城市受到的自然災(zāi)害與其所在區(qū)域的特定景觀格局有關(guān)[8]，除此之外，城市自然災(zāi)害風(fēng)險之間還存在復(fù)雜的響應(yīng)、并發(fā)、互斥等關(guān)系[9]。一般而言，由于城市的高聚集性和流動性，影響只局限于自然生態(tài)系統(tǒng)的自然生態(tài)風(fēng)險較為少見。

2.城市社會生態(tài)風(fēng)險。城市是一個人造系統(tǒng)，其所面臨的風(fēng)險往往帶有人的因素，具有社會性。相比于自然生態(tài)風(fēng)險，研究者們更多關(guān)注城市的社會生態(tài)風(fēng)險，并從不同角度進(jìn)行了探討。從技術(shù)更新的角度出發(fā)，有學(xué)者指出，大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等新一代數(shù)字技術(shù)的蓬勃發(fā)展既塑造了城市的數(shù)字景觀，也帶來了數(shù)字化轉(zhuǎn)型的場域風(fēng)險、社會心理風(fēng)險和社會穩(wěn)定風(fēng)險[10]。從空間權(quán)益配置的角度出發(fā)，有研究者認(rèn)為，城市風(fēng)險的根源在于不成熟或不完善的城市權(quán)益體系所引發(fā)的社會綜合性問題[11]。何艷玲和趙俊源從制度情境的角度探討城市風(fēng)險的形成，認(rèn)為城市風(fēng)險是轉(zhuǎn)型國家的結(jié)構(gòu)性矛盾在城市的反射性呈現(xiàn)，在轉(zhuǎn)型時期，城市風(fēng)險表現(xiàn)為城市邊界水平擴(kuò)張與公共資源垂直分配的張力、城市管理同質(zhì)性與差異性的矛盾[12]。與自然生態(tài)風(fēng)險相比，城市作為系統(tǒng)的人造特征更容易帶來社會生態(tài)風(fēng)險。

3.城市自然—社會復(fù)合生態(tài)風(fēng)險。在更多的情況下，自然環(huán)境風(fēng)險因素與社會風(fēng)險因素往往是聯(lián)系在一起的，自然環(huán)境風(fēng)險會進(jìn)一步引發(fā)社會風(fēng)險，人類活動也可能進(jìn)一步加劇自然災(zāi)害發(fā)生的頻次和程度，從而形成城市自然—社會復(fù)合生態(tài)風(fēng)險[13]。例如，城市發(fā)生的地震、洪澇等自然災(zāi)害可能進(jìn)一步引發(fā)交通安全事故，從而加重風(fēng)險的社會損失；再如，資本的逐利性可能促使市場主體對自然資源進(jìn)行大量開采，并造成對生態(tài)環(huán)境的破壞。隨著工業(yè)化和城市化的推進(jìn)，風(fēng)險在城市中也往往以更快的速度擴(kuò)張。蒙曉等人對咸陽市土地利用狀況的研究發(fā)現(xiàn)，城市化進(jìn)程加快使得土地利用破碎化，隨著耕地和未利用土地面積的減少以及建設(shè)用地面積的增加，生態(tài)風(fēng)險指數(shù)呈不斷上升趨勢[14]。另有研究表明，城市化可能促進(jìn)局地氣溫升高[15]，而城市化背景下的人類活動容易致使污染在城市聚集，給河道及濕地帶來了不同程度的污染風(fēng)險[16][17]。同時，城市化的推進(jìn)可能加劇霧霾污染[18]。上述風(fēng)險盡管具體內(nèi)容不同，但均具有自然風(fēng)險與社會風(fēng)險復(fù)合的特征。

(二)城市風(fēng)險帶來的治理挑戰(zhàn)

隨著城市化、工業(yè)化、信息化不斷推進(jìn)，城市面臨的風(fēng)險因素不斷增多且愈加復(fù)雜，給風(fēng)險的治理提出了越來越大的挑戰(zhàn)。具體而言，城市風(fēng)險治理面臨的挑戰(zhàn)表現(xiàn)為以下三個方面。

1.級聯(lián)性增強(qiáng)。城市是多重要素嵌合的有機(jī)整體，因此，其構(gòu)成風(fēng)險之間往往具有很強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性，一個風(fēng)險可能引發(fā)另一個風(fēng)險。例如，重大公共衛(wèi)生事件發(fā)生后，危機(jī)可能以多樣化的形式擴(kuò)散，在社會其他領(lǐng)域引發(fā)次生和衍生危機(jī)[19]。在人與人之間交往聯(lián)系日益密切和信息高速流動的背景之下，城市中的每個人都可能變成受影響者[20]。城市物理場域的突發(fā)危機(jī)有可能引發(fā)個體心理危機(jī)，誘發(fā)更嚴(yán)重的后果。從風(fēng)險的肇因來看，社會多個領(lǐng)域有可能因遭受單一或一連串災(zāi)害事件的嚴(yán)重破壞而導(dǎo)致整個系統(tǒng)處于癱瘓狀態(tài)[21]。城市風(fēng)險因素之間的級聯(lián)性特征進(jìn)一步凸顯了城市風(fēng)險治理的復(fù)雜性。

2.不確定性加大。從動態(tài)的視角來看，有研究者指出，一個可計算概率和定域的風(fēng)險社會正在逐步邁向一個難測和離域的不確定性社會，除了風(fēng)險本身以外，還必須應(yīng)對不確定性[22]。實際上，風(fēng)險本身就意味著一種不確定性，而與其他空間的風(fēng)險相比，城市風(fēng)險的不確定性程度往往更高。這種高度不確定性是城市化的必然產(chǎn)物，在應(yīng)對城市系統(tǒng)和現(xiàn)代科學(xué)的復(fù)雜性、關(guān)聯(lián)性及變動性催生出的不可計算性時，傳統(tǒng)治理體系的失效成為城市風(fēng)險治理可能面對的另一重困境。

3.密集性提升。城鎮(zhèn)化表現(xiàn)為人口大量向城市聚集，城市規(guī)模擴(kuò)大以及經(jīng)濟(jì)、社會和空間結(jié)構(gòu)的相應(yīng)轉(zhuǎn)變。高度聚集的人口、頻繁進(jìn)行的社會交往、快速發(fā)生的技術(shù)更新、高度耦合的功能子系統(tǒng)等都可能成為風(fēng)險源。同時，城市還面臨著嚴(yán)峻的外部風(fēng)險，即由于城市間的頻繁交往，各種風(fēng)險因素極易在城市間傳導(dǎo)，這也帶來了城市風(fēng)險密集性的不斷提升。日益密集的城市風(fēng)險顯然對風(fēng)險應(yīng)對提出了更高的要求。

(三)城市風(fēng)險治理的兩個面向

城市風(fēng)險的成因和影響盤根錯節(jié)，存在高度關(guān)聯(lián)性、系統(tǒng)性和復(fù)雜性，增加了風(fēng)險治理的困難。這一現(xiàn)實問題引發(fā)了研究者對城市風(fēng)險治理的深入思考和熱烈討論。對于城市風(fēng)險治理，目前的研究主要有技術(shù)視角和理論視角兩個面向。

1.技術(shù)視角的研究強(qiáng)調(diào)技術(shù)在城市風(fēng)險治理中的預(yù)警、預(yù)防與應(yīng)對作用，其所關(guān)注的技術(shù)主要可分為兩個層次：一是建立在現(xiàn)代科技知識之上的技術(shù)，二是作為治理工具的技術(shù)。從建立在現(xiàn)代科技知識之上的技術(shù)視角出發(fā)，有研究者試圖對城市風(fēng)險進(jìn)行評估。例如，鎖利銘和李丹運(yùn)用突變理論作為風(fēng)險評估的基礎(chǔ)理論，構(gòu)建了三層社會風(fēng)險評估指標(biāo)體系[23]；汪大海和張玉磊通過考察各地的通行做法，構(gòu)建了重大事項社會穩(wěn)定風(fēng)險評估指標(biāo)體系[24]。這些指標(biāo)體系為城市風(fēng)險評估提供了有益的參考。從智能化治理的角度出發(fā)，張鋒分析了國內(nèi)外多個城市的風(fēng)險治理實踐經(jīng)驗[25]，為提升城市風(fēng)險治理的績效提供了有益思路。從作為治理工具的技術(shù)視角出發(fā)，張龍輝和趙澤泉認(rèn)為，技術(shù)手段的發(fā)展既推動了城市風(fēng)險治理由科層治理向技術(shù)治理的演化，促進(jìn)了城市風(fēng)險信息感知的智能化、治理邊界的數(shù)字化、治理要素關(guān)聯(lián)的精準(zhǔn)化、治理結(jié)構(gòu)的扁平化，又引發(fā)了諸如城市社會技術(shù)割裂、風(fēng)險治理目的技術(shù)化等多種技術(shù)治理隱憂[26]。實際上，不論是建立在現(xiàn)代科技知識之上的技術(shù)視角，還是作為治理工具的技術(shù)視角，均突出了城市風(fēng)險治理的工具特征以及技術(shù)工具在城市風(fēng)險治理中的重要性。

2.研究者們也從不同的理論視角對城市風(fēng)險治理進(jìn)行了探討。基于空間脆弱性視角，吳曉林分析了特大城市風(fēng)險防控的利弊，認(rèn)為風(fēng)險防控的屬地管理體系有利于明確風(fēng)險排查責(zé)任和快速識別風(fēng)險，能夠促進(jìn)風(fēng)險發(fā)生后的快速響應(yīng)，但是也存在一定的脆弱性問題[27]，該觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了空間脆弱性對于城市風(fēng)險后果及防控效果的影響。曹策俊等人基于災(zāi)害成因理論構(gòu)建了大數(shù)據(jù)時代城市公共安全風(fēng)險治理決策的框架與模式[28]，該觀點(diǎn)主張建立智慧型風(fēng)險治理模式以更好地應(yīng)對大數(shù)據(jù)時代城市的風(fēng)險挑戰(zhàn)。李穎從資源整合的視角出發(fā)，認(rèn)為我國當(dāng)前風(fēng)險治理資源整合仍然存在欠缺，需要進(jìn)一步加強(qiáng)治理資源整合，促進(jìn)治理資源間的銜接與對接，形成和增強(qiáng)合力，以實現(xiàn)對城市風(fēng)險的有效治理[29]。陳忠從城市文明史出發(fā)，認(rèn)為治理與防范城市風(fēng)險，需要對人與城市的關(guān)系進(jìn)行全面自覺與調(diào)整[30]。上述觀點(diǎn)不論是對資源間關(guān)系的分析，還是對人與城市間關(guān)系的分析，實際上都非常重視系統(tǒng)構(gòu)成要素之間的有機(jī)聯(lián)系，體現(xiàn)了系統(tǒng)的分析思維。

概而言之，目前關(guān)于城市風(fēng)險治理的研究已經(jīng)較為豐富。從技術(shù)層面出發(fā)，研究者們注重剖析特定情境下風(fēng)險的評估模型及治理手段；從理論層面出發(fā)，研究者們傾向于探討城市風(fēng)險及其應(yīng)對的理論指向。這些研究為進(jìn)一步推進(jìn)城市風(fēng)險治理研究提供了有益的洞見，但盡管現(xiàn)有研究已經(jīng)開始注重對城市風(fēng)險的復(fù)雜構(gòu)成進(jìn)行分析，但更多研究卻仍著眼于從特定維度出發(fā)。由于城市風(fēng)險的系統(tǒng)性、不確定性及密集性，單一維度的風(fēng)險研究雖然能對特定問題進(jìn)行具體回應(yīng)，但容易失于對城市風(fēng)險的全局性把握。

(四)風(fēng)險情境下城市的韌性治理取向

由于城市風(fēng)險具有復(fù)雜系統(tǒng)性，往往以多重風(fēng)險耦合的樣態(tài)出現(xiàn)，化解上述風(fēng)險的核心邏輯在于提升城市的系統(tǒng)適應(yīng)性能力。韌性治理作為一種帶有適應(yīng)性和靈活性的系統(tǒng)性治理手段，能夠有效彌補(bǔ)傳統(tǒng)應(yīng)急管理的不足。從系統(tǒng)的角度來看，韌性治理是由內(nèi)容、網(wǎng)絡(luò)、認(rèn)知和功能等四個維度相互耦合、有機(jī)互動構(gòu)成的整體，有助于彈性回應(yīng)城市風(fēng)險治理的復(fù)雜現(xiàn)實需求，更好地提升城市風(fēng)險應(yīng)對能力。

1.內(nèi)容韌性。內(nèi)容韌性是指城市系統(tǒng)在遭遇風(fēng)險沖擊時能夠保持穩(wěn)定運(yùn)行狀態(tài)的韌性，它是韌性治理的物質(zhì)基礎(chǔ)。人們能否在城市中安全有序地進(jìn)行生產(chǎn)生活，取決于城市能否正常運(yùn)轉(zhuǎn)。實際上，城市的非正常運(yùn)轉(zhuǎn)本身就是風(fēng)險的來源。由于城市各種要素和子系統(tǒng)間的高關(guān)聯(lián)度，城市平穩(wěn)運(yùn)行依賴于內(nèi)部結(jié)構(gòu)和機(jī)制的精密耦合，任何一處局部失靈都可能引發(fā)整體失序。傳統(tǒng)的城市應(yīng)急管理具有碎片化的問題針對性特征，更注重事發(fā)后的應(yīng)急處置，但對事前防范預(yù)警仍然較為忽略，而能否實現(xiàn)事前的防范預(yù)警以及其實現(xiàn)程度與城市的內(nèi)容韌性有著重要的內(nèi)在關(guān)聯(lián)。具有內(nèi)容韌性的城市重視增強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施的系統(tǒng)性、全面性和冗余性，當(dāng)系統(tǒng)沖擊事件發(fā)生時能夠迅速觸發(fā)備用設(shè)施，從而維持系統(tǒng)穩(wěn)態(tài)。

2.網(wǎng)絡(luò)韌性。網(wǎng)絡(luò)韌性是指包括政府、企業(yè)、社會組織、城市居民等在內(nèi)的多元主體通過協(xié)作增強(qiáng)城市應(yīng)對外部風(fēng)險的能力，提升城市在保持核心運(yùn)行能力的情況下吸收外來沖擊的程度。具有網(wǎng)絡(luò)韌性的系統(tǒng)有能力從干擾中更好更快地恢復(fù)。面對風(fēng)險時，傳統(tǒng)應(yīng)急管理注重政府單一主體的作用，而城市社會面臨著復(fù)雜的自然—社會耦合風(fēng)險，傳統(tǒng)應(yīng)急管理受到資源碎片化及協(xié)同聯(lián)動的掣肘，往往難以有效應(yīng)對。韌性治理理論認(rèn)為，人類社會是一個復(fù)雜巨系統(tǒng)，各個子系統(tǒng)如經(jīng)濟(jì)、生態(tài)等之間存在相互作用，其韌性具有多穩(wěn)定態(tài)、適應(yīng)性和生態(tài)耦合性等屬性[31]。當(dāng)遭遇系統(tǒng)沖擊事件時，具有網(wǎng)絡(luò)韌性的城市能夠在政府主導(dǎo)下發(fā)揮多元主體協(xié)同合作的優(yōu)勢，通過一系列主動和被動行為來應(yīng)對和適應(yīng)外部沖擊，直至恢復(fù)至新的穩(wěn)態(tài)。

3.認(rèn)知韌性。認(rèn)知韌性是指系統(tǒng)能夠敏銳地感知外來沖擊，并獲得足夠的知識來適應(yīng)和自我組織以削減外來擾動。對于系統(tǒng)而言，認(rèn)知韌性并不是與生俱來的，也不是一蹴而就的，而是通過主體的學(xué)習(xí)不斷提高的。具有認(rèn)知韌性的城市強(qiáng)調(diào)應(yīng)急管理的多元主體在應(yīng)對城市風(fēng)險的過程中不斷學(xué)習(xí)和總結(jié)，在經(jīng)歷外部沖擊的過程中或之后，通過分享資源和知識、達(dá)成和增強(qiáng)共識以提升城市的靈活性及適應(yīng)力，從而更好地應(yīng)對未來的風(fēng)險。

4.功能韌性。功能韌性主要是指城市系統(tǒng)的防御能力、適應(yīng)能力、恢復(fù)能力在災(zāi)害應(yīng)對全過程的韌性表現(xiàn)。功能韌性對城市韌性的支撐依托于城市的硬件及軟件，其中，硬件主要表現(xiàn)為城市的各種基礎(chǔ)設(shè)施，軟件則主要表現(xiàn)為各種治理技術(shù)。技術(shù)發(fā)展將有效提升城市對風(fēng)險的快速感知、研判及應(yīng)對能力，為智慧化、網(wǎng)絡(luò)化和數(shù)字化的韌性治理提供重要工具。第一，技術(shù)賦能可以進(jìn)行城市風(fēng)險治理。例如，杭州市建立的數(shù)字化城區(qū)防汛指揮系統(tǒng)，積累了十年來杭州市主城區(qū)防汛防臺的相關(guān)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，通過分析城市災(zāi)害內(nèi)在規(guī)律，提升城市的應(yīng)急預(yù)警與調(diào)控能力[32]。第二，技術(shù)手段賦能可以進(jìn)行城市多元參與。溫雅婷等人的研究表明，隨著數(shù)字技術(shù)發(fā)展，智慧城市的治理行為者呈現(xiàn)多元和協(xié)同趨勢，治理正效應(yīng)不斷體現(xiàn)[33]。數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用有助于城市風(fēng)險治理多部門和多主體的縱向及橫向協(xié)同，從而增強(qiáng)城市韌性。

三、風(fēng)險情境下城市韌性治理面臨的困境

城市韌性治理是城市應(yīng)急管理系統(tǒng)回應(yīng)復(fù)雜風(fēng)險情境的必然選擇。當(dāng)前，城市韌性治理雖然取得了一定進(jìn)展，但仍然面臨諸多問題和挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)在以下四個方面。

(一)內(nèi)容韌性不足

城市應(yīng)對風(fēng)險的能力與內(nèi)容韌性緊密相關(guān)，而城市的內(nèi)容韌性又在很大程度上受到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)狀況的制約。近年來，面對城市風(fēng)險復(fù)雜化的情境，各地紛紛加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，著力提升城市內(nèi)容韌性，雖然取得了一些明顯的階段性成績，但仍然存在不足。第一，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與韌性治理要求之間存在差距。一方面，傳統(tǒng)的剛性應(yīng)急管理模式傾向于采用集中資源隔離和阻斷的策略防御外部威脅，這種應(yīng)急管理模式越來越難以適應(yīng)風(fēng)險復(fù)雜化情境下的應(yīng)急管理需要；另一方面，城市的集聚性形塑了基礎(chǔ)設(shè)施的傳統(tǒng)集中式分布特征，并帶來了相應(yīng)的風(fēng)險，傳統(tǒng)大規(guī)模、集中式的基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)計不符合“分布式”的韌性治理建設(shè)要求[34]。第二，部分城市的基礎(chǔ)設(shè)施韌性標(biāo)準(zhǔn)簡單化。目前，韌性城市建設(shè)還處于探索期，部分城市的韌性規(guī)劃沿用傳統(tǒng)應(yīng)急管理階段的模板，較少進(jìn)行因地適宜的調(diào)整，導(dǎo)致城市韌性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的樣板化、模式化，不能適應(yīng)城市風(fēng)險應(yīng)對的動態(tài)需求。第三，部分城市的基礎(chǔ)設(shè)施韌性建設(shè)片面化。從治理對象來看，我國部分城市韌性建設(shè)主要聚焦于地震、臺風(fēng)以及因氣候變化引發(fā)的極端天氣災(zāi)害等自然風(fēng)險的應(yīng)對，對可能導(dǎo)致公共衛(wèi)生事件、安全事故等突發(fā)事件的社會風(fēng)險和自然—社會復(fù)合風(fēng)險的關(guān)注不足，這也導(dǎo)致了相應(yīng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的不足。

(二)網(wǎng)絡(luò)韌性阻滯

網(wǎng)絡(luò)是由多個節(jié)點(diǎn)組成的系統(tǒng)。具有網(wǎng)絡(luò)韌性的城市強(qiáng)調(diào)以政府為主導(dǎo)的多元主體間的協(xié)同合作，以更好地應(yīng)對城市面臨的不確定性擾動。雅各布斯在談及城市的公共安全保障時指出，城市公共區(qū)域的安全，不能僅依靠警察的維護(hù)，也離不開一個互相關(guān)聯(lián)的非正式網(wǎng)絡(luò)的作用[35]。目前，我國城市網(wǎng)絡(luò)韌性建設(shè)雖然取得一定進(jìn)展，但在實踐過程中仍存在一些不足。第一，政府內(nèi)部的韌性治理協(xié)同不足。筆者在上海城市風(fēng)險治理調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，市級層面對于區(qū)級層面韌性治理的相關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置還缺乏統(tǒng)一規(guī)定，因此不同區(qū)的治理安排也有所不同。例如，有些區(qū)的應(yīng)急管理部門與城市運(yùn)行管理中心合署辦公，以更好地發(fā)揮應(yīng)急聯(lián)動的功能，有些區(qū)的應(yīng)急管理部門與區(qū)總值班室合署辦公，以更好地發(fā)揮應(yīng)急值守的功能，然而，這也在一定程度上導(dǎo)致了各區(qū)韌性治理相關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置的分散、部門職責(zé)邊界的模糊，不能很好地滿足城市風(fēng)險復(fù)雜化背景下的韌性治理要求。第二，政府與社會的韌性治理協(xié)同不足。韌性治理強(qiáng)調(diào)網(wǎng)絡(luò)式的多元主體參與，而當(dāng)前城市應(yīng)急管理仍然主要依靠政府的強(qiáng)力主導(dǎo)，社會參與不足。具體而言：一是社會公眾參與城市韌性治理仍然不夠充分，部分公眾參與城市韌性治理的積極性和主動性尚未得到有力激發(fā)，影響了參與效果的提升；二是社會組織參與城市韌性治理仍然不足，主要表現(xiàn)為部分社會組織參與城市韌性治理的程度不夠，治理能力也有待進(jìn)一步提升；三是企業(yè)參與城市韌性治理有待提升，近年來，越來越多的企業(yè)參與到城市韌性治理中來，但部分企業(yè)的參與方式仍然較為單一，更多以災(zāi)害性事件發(fā)生后的捐款捐物為主，這在一定程度上制約了企業(yè)在參與城市韌性治理過程中作用的發(fā)揮。

(三)認(rèn)知韌性弱化

實現(xiàn)韌性治理需要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的剛性治理思維，深化對現(xiàn)代風(fēng)險和韌性治理的認(rèn)識，不斷提升城市認(rèn)知韌性。當(dāng)前城市認(rèn)知韌性仍然存在一些不足，主要體現(xiàn)為以下四個方面：第一，缺少對城市風(fēng)險的不確定性認(rèn)識。不確定性是現(xiàn)代風(fēng)險的基本特征。城市作為一個復(fù)雜的生命系統(tǒng)，面臨著日益多樣、復(fù)雜的風(fēng)險因素，尤其具有突出的不確定性，但是部分城市應(yīng)急管理系統(tǒng)習(xí)慣于就事論事地應(yīng)對突發(fā)事件，對城市面臨風(fēng)險的不確定性缺少認(rèn)識。第二，缺少對城市風(fēng)險的全方位認(rèn)識。從風(fēng)險源出發(fā)，城市是一個復(fù)雜的生命系統(tǒng)，面臨著多種風(fēng)險因素的影響和制約。隨著城市化的快速推進(jìn)，城市面臨的風(fēng)險因素還在不斷增多和疊加，形成越來越復(fù)雜的風(fēng)險源結(jié)構(gòu)。傳統(tǒng)的城市應(yīng)急管理系統(tǒng)主要關(guān)注常規(guī)風(fēng)險因素，對風(fēng)險源的認(rèn)知仍然不夠全面。從空間的視角出發(fā)，以不確定性風(fēng)險發(fā)生的可能場域為劃分標(biāo)準(zhǔn)，城市可分為物理、虛擬、社會與經(jīng)濟(jì)空間[36]。傳統(tǒng)的應(yīng)急管理系統(tǒng)重點(diǎn)關(guān)注物理空間風(fēng)險，如重視對自然災(zāi)害等傳統(tǒng)風(fēng)險的治理，而對于虛擬空間風(fēng)險如網(wǎng)絡(luò)社會風(fēng)險、信息安全風(fēng)險等的關(guān)注和認(rèn)識仍然存在不足。第三，缺少對于城市風(fēng)險治理的全過程思維。風(fēng)險治理涵蓋了風(fēng)險識別、風(fēng)險評估、風(fēng)險預(yù)警、應(yīng)急處置、恢復(fù)善后等多個環(huán)節(jié)，任何環(huán)節(jié)的缺位都將影響風(fēng)險治理的整體成效。我國城市應(yīng)急管理傳統(tǒng)上較為重視事后的處置和情境恢復(fù)，對事前的風(fēng)險識別、評估和預(yù)警等重視仍然不夠，這在面對具有系統(tǒng)性、不確定性和密集性的風(fēng)險時往往難以適應(yīng)。由于忽視事前預(yù)防預(yù)警，加之災(zāi)害信息需層層上報和確認(rèn)導(dǎo)致時間拖延，單一風(fēng)險很可能快速演變和彌散形成疊加風(fēng)險，從而增大處置難度。第四，缺少對城市風(fēng)險的系統(tǒng)性學(xué)習(xí)。在城市風(fēng)險應(yīng)對中，風(fēng)險認(rèn)知程度和應(yīng)對能力的差異影響著組織和個人對突發(fā)事件的處理能力[37]，因此，對于城市風(fēng)險的知識傳遞和持續(xù)學(xué)習(xí)至關(guān)重要。傳統(tǒng)的城市應(yīng)急管理系統(tǒng)較為注重具體風(fēng)險的應(yīng)對，在一定程度上忽略了對城市脆弱性以及風(fēng)險誘因系統(tǒng)性的分析總結(jié)，因而難以提升城市的適應(yīng)能力。

(四)功能韌性受限

功能韌性是城市治理韌性得以實現(xiàn)的能力保障，它充分體現(xiàn)了一個城市的穩(wěn)健性和適應(yīng)力。根據(jù)上文分析，對功能韌性不足的探討主要從硬件和軟件兩個方面展開。從硬件的功能韌性角度出發(fā)，吸收能力、適應(yīng)能力和轉(zhuǎn)變能力往往被認(rèn)為是基礎(chǔ)設(shè)施能力的三大指向[38]。當(dāng)前基礎(chǔ)設(shè)施韌性建設(shè)在一定程度上面臨著重吸收能力、輕適應(yīng)能力和轉(zhuǎn)變能力的問題。例如，我國對一些容易發(fā)生地震災(zāi)害的城市中不同類型建筑的抗震功能有明確要求，而對于城市基礎(chǔ)設(shè)施的適應(yīng)能力和轉(zhuǎn)變能力則相對忽視。適應(yīng)和轉(zhuǎn)變能力的提升需要摒棄傳統(tǒng)城市應(yīng)急管理一事一議的思維，通過對基礎(chǔ)設(shè)施功能的疊加，提升城市系統(tǒng)的抗擾動性，但隨之而來的城市韌性建設(shè)投入、風(fēng)險與收益核算以及城市發(fā)展與風(fēng)險之間的關(guān)系也就成為韌性城市可持續(xù)發(fā)展必須直面的難題[39]。從功能韌性的軟件建設(shè)來看，近年來各地都日益重視并不斷加大建設(shè)投入，但是在制度更新、技術(shù)開發(fā)、場景構(gòu)建及信息共享等方面仍然存在一些不足。數(shù)據(jù)既是軟件建設(shè)的一個關(guān)鍵領(lǐng)域，也是城市功能韌性的重要基礎(chǔ)。從制度的角度來看，當(dāng)前法律法規(guī)尚未對政府獲得、開發(fā)及使用數(shù)據(jù)的權(quán)限邊界作出明確規(guī)定。數(shù)字功能的發(fā)揮需要以數(shù)據(jù)為“原料”，但對公民信息應(yīng)采集到何種程度、信息如何使用、是否能授權(quán)給其他部門以及信息安全事故責(zé)任應(yīng)該如何認(rèn)定等問題，回答仍然存在一定爭議，這在一定程度上制約了數(shù)據(jù)的開發(fā)、使用和共享。同樣的困惑也仍然存在于技術(shù)開發(fā)和場景構(gòu)建之中。囿于技術(shù)專業(yè)人才不足，一些地方政府及其部門往往將技術(shù)開發(fā)和場景構(gòu)建發(fā)包給企業(yè)完成，并由企業(yè)和政府一起進(jìn)行數(shù)據(jù)檢測和系統(tǒng)維護(hù)。如何保護(hù)信息安全是政府與企業(yè)合作亟須解決的問題，這在一定程度上導(dǎo)致了風(fēng)險治理技術(shù)更新緩慢、不能滿足治理需求等。除了制度不完善帶來的阻滯以外，政府部門間的“信息孤島”現(xiàn)象和弱勢群體的數(shù)字失能也容易阻滯功能韌性的全面提升。

四、風(fēng)險情境下城市韌性治理的優(yōu)化路徑

從韌性治理的角度來看，風(fēng)險既是挑戰(zhàn)也是機(jī)遇。針對風(fēng)險情境下城市韌性治理的現(xiàn)實梗阻，應(yīng)從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、多元主體協(xié)同、治理思維更新、治理功能優(yōu)化等方面著力采取措施，以建設(shè)更有韌性的城市風(fēng)險治理體系。

(一)加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以提升內(nèi)容韌性

內(nèi)容韌性是保障城市面對外界風(fēng)險沖擊時平穩(wěn)運(yùn)行的重要基礎(chǔ)，針對風(fēng)險情境下城市內(nèi)容韌性存在的不足，應(yīng)著力采取措施加以提升。第一，回應(yīng)城市內(nèi)容韌性對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的要求。作為韌性城市的物理基礎(chǔ)及硬件保障，內(nèi)容韌性對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提出了冗余性、全面性及動態(tài)性的要求。為了滿足內(nèi)容韌性的上述要求，需要從不同維度作出回應(yīng)。其中，就冗余性而言，需要對城市的關(guān)鍵設(shè)施有選擇地進(jìn)行備份，以提升系統(tǒng)的抗擊能力；就全面性而言，應(yīng)基于城市可能面臨的風(fēng)險沖擊，從規(guī)劃層面對基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行相應(yīng)的設(shè)計；就動態(tài)性而言，需要以動態(tài)演進(jìn)的思維看待現(xiàn)有的基礎(chǔ)設(shè)施，針對風(fēng)險治理的不同階段和需求及時轉(zhuǎn)變基礎(chǔ)設(shè)施功能。第二，優(yōu)化基礎(chǔ)設(shè)施韌性標(biāo)準(zhǔn)。一方面優(yōu)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，推動建造具有防災(zāi)避難功能的復(fù)合型基礎(chǔ)設(shè)施，提高城市的內(nèi)容韌性；另一方面，根據(jù)韌性標(biāo)準(zhǔn)對現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行評估，依據(jù)級別和功能對公共建筑韌性進(jìn)行區(qū)分，并制訂應(yīng)急啟用預(yù)案。第三，補(bǔ)足基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)短板。在加強(qiáng)應(yīng)對自然生態(tài)風(fēng)險設(shè)施建設(shè)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步增加社會生態(tài)風(fēng)險及自然—社會復(fù)合生態(tài)風(fēng)險的應(yīng)對設(shè)施配備。統(tǒng)籌考慮城市多方面的潛在風(fēng)險，努力運(yùn)用大數(shù)據(jù)和云計算等信息技術(shù)對城市潛在風(fēng)險進(jìn)行前瞻性分析和預(yù)測判斷，根據(jù)當(dāng)?shù)匚磥砜赡茱L(fēng)險以及功能設(shè)置，針對現(xiàn)有弱點(diǎn)和盲區(qū)合理設(shè)置韌性基礎(chǔ)設(shè)施。

(二)強(qiáng)化多元主體協(xié)同以增強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)韌性

城市網(wǎng)絡(luò)韌性在很大程度上受到多元主體協(xié)同合作情況的影響。提升風(fēng)險情境下城市的網(wǎng)絡(luò)韌性，需要從以下兩個方面采取有力措施：第一，強(qiáng)化政府內(nèi)部的韌性治理協(xié)同。當(dāng)前，部分城市還存在韌性治理機(jī)構(gòu)設(shè)置、職責(zé)劃分上的碎片化現(xiàn)象，制約了政府內(nèi)部的韌性治理協(xié)同。面對城市日益復(fù)雜的風(fēng)險情境，應(yīng)當(dāng)堅持統(tǒng)一性和差異性相結(jié)合原則，既根據(jù)城市風(fēng)險治理的整體需求，對城市韌性治理的機(jī)構(gòu)設(shè)置和職責(zé)劃分進(jìn)行整體設(shè)計，又立足城市不同轄區(qū)的具體實際，在風(fēng)險治理機(jī)構(gòu)設(shè)置和職責(zé)劃分上體現(xiàn)一定的彈性，以更好促進(jìn)政府內(nèi)部的韌性治理協(xié)同。第二，強(qiáng)化政府與社會的韌性治理協(xié)同。針對當(dāng)前韌性治理協(xié)同存在的不足，應(yīng)有針對性地采取措施。一是鼓勵社會公眾積極參與。積極營造鼓勵社會公眾參與韌性治理的良好氛圍，加強(qiáng)對城市風(fēng)險防范知識技能的宣傳，不斷擴(kuò)充社會公眾參與韌性治理的制度渠道，并通過數(shù)字技術(shù)手段為主體增權(quán)賦能，從而不斷增強(qiáng)社會公眾參與的主動性和積極性。二是發(fā)揮社會組織的參與優(yōu)勢。社會組織是城市風(fēng)險治理的重要主體，發(fā)揮社會組織的參與優(yōu)勢是提升城市網(wǎng)絡(luò)韌性、應(yīng)對不確定性的有效途徑。當(dāng)前，一些城市在促進(jìn)社會組織參與韌性治理方面已經(jīng)積累了一定的經(jīng)驗。例如，上海市浦東新區(qū)通過政府部門指導(dǎo)、社會組織發(fā)起的方式建立常設(shè)型應(yīng)急物資儲備庫和資源調(diào)度中心，強(qiáng)化了社會組織應(yīng)急救災(zāi)能力[40]。總的來看，發(fā)揮社會組織的參與優(yōu)勢需要立足社會組織志愿性、非營利性和專業(yè)性的功能特征，促進(jìn)社會組織的規(guī)范發(fā)展，不斷提升社會組織參與城市韌性治理的能力。三是優(yōu)化企業(yè)的參與方式。當(dāng)前，部分企業(yè)參與城市韌性治理的方式仍局限于災(zāi)害性事件發(fā)生后的捐款捐物，方式較為單一，在一定程度上限制了企業(yè)在城市韌性治理中的作用發(fā)揮。對此，應(yīng)根據(jù)風(fēng)險情境下城市韌性治理的目標(biāo)和企業(yè)自身實際，鼓勵企業(yè)積極參與城市風(fēng)險評估、應(yīng)急救援及善后恢復(fù)等環(huán)節(jié)，進(jìn)一步發(fā)揮企業(yè)在參與城市韌性治理中的人才、專業(yè)和技術(shù)優(yōu)勢。

(三)促進(jìn)治理思維更新以提升認(rèn)知韌性

認(rèn)知韌性是城市韌性的重要組成部分。提升城市風(fēng)險認(rèn)知韌性，應(yīng)著力從以下四個方面采取措施：第一，強(qiáng)化城市風(fēng)險的不確定性思維。作為一個復(fù)雜生命系統(tǒng)，城市面臨著各種內(nèi)外部風(fēng)險。風(fēng)險在城市的各個子系統(tǒng)中形成、傳導(dǎo)、相互作用和不斷演化，偏重自然災(zāi)害的傳統(tǒng)應(yīng)急管理已越來越難以應(yīng)對風(fēng)險的跨域性和疊變性所帶來的治理挑戰(zhàn)。當(dāng)前城市的脆弱性有部分來源于傳統(tǒng)風(fēng)險治理思維，這種治理思維導(dǎo)致行為主體面對高度復(fù)雜和不確定的城市社會環(huán)境時往往捉襟見肘。為此，應(yīng)培養(yǎng)和強(qiáng)化城市應(yīng)急管理系統(tǒng)的不確定性思維，擴(kuò)大風(fēng)險治理的范圍面向，促進(jìn)風(fēng)險治理從現(xiàn)有對于特定類型突發(fā)事件的被動式應(yīng)對轉(zhuǎn)向不確定性應(yīng)對的常態(tài)化監(jiān)管[41]。第二，強(qiáng)化城市風(fēng)險的全面性思維。隨著城市化、工業(yè)化、信息化不斷推進(jìn)，城市面臨的各種風(fēng)險和不確定性因素不斷增多和愈加復(fù)雜。除了常見的自然災(zāi)害等常規(guī)風(fēng)險因素以外，各種非常規(guī)的風(fēng)險因素也不斷涌現(xiàn)，這就要求城市應(yīng)急管理系統(tǒng)樹立和強(qiáng)化風(fēng)險的全面性思維，對城市不同領(lǐng)域、空間和方位可能存在的風(fēng)險保持高度警惕。第三，強(qiáng)化城市風(fēng)險治理的全過程思維。城市風(fēng)險治理是由風(fēng)險識別、風(fēng)險評估、風(fēng)險預(yù)警、應(yīng)急處置、恢復(fù)善后等環(huán)節(jié)構(gòu)成的統(tǒng)一整體。提升城市認(rèn)知韌性，需要改變傳統(tǒng)偏重事后應(yīng)對而忽略事前預(yù)防預(yù)警的區(qū)隔化思維慣性，樹立并強(qiáng)化城市風(fēng)險治理的全過程思維。第四，強(qiáng)化城市風(fēng)險的動態(tài)學(xué)習(xí)思維。城市認(rèn)知韌性是基于主體持續(xù)學(xué)習(xí)而獲得的一種認(rèn)識和思維上的適應(yīng)性。城市應(yīng)急管理系統(tǒng)應(yīng)通過對既往風(fēng)險治理實踐的學(xué)習(xí)分析，總結(jié)提煉經(jīng)驗教訓(xùn)，適時調(diào)整治理策略，增強(qiáng)城市應(yīng)急管理系統(tǒng)對復(fù)雜環(huán)境的適應(yīng)性，不斷提升面對未來風(fēng)險的綜合防范能力和水平。

(四)推進(jìn)治理功能優(yōu)化以強(qiáng)化功能韌性

功能韌性是風(fēng)險情境下維持城市平穩(wěn)運(yùn)行、增強(qiáng)城市風(fēng)險應(yīng)對能力的基礎(chǔ)和保障。功能韌性包括硬件和軟件兩個方面，從硬件上全面提升基礎(chǔ)設(shè)施能力和從軟件推進(jìn)以信息技術(shù)為支撐的智慧治理，是保證城市功能韌性整體提升的有效路徑。從功能韌性的硬件建設(shè)來看，在滿足宏觀層面多中心分布的基礎(chǔ)之上，功能多樣性、多節(jié)點(diǎn)均衡應(yīng)是未來城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要導(dǎo)向：一是應(yīng)通過建立健全相關(guān)指標(biāo)，對基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)對多災(zāi)種的能力進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，從頂層設(shè)計上強(qiáng)調(diào)基礎(chǔ)設(shè)施的適應(yīng)能力和轉(zhuǎn)變能力。二是應(yīng)關(guān)注基礎(chǔ)設(shè)施的多節(jié)點(diǎn)均衡，即在設(shè)施規(guī)劃時考慮不同時間節(jié)點(diǎn)的基礎(chǔ)設(shè)施的戰(zhàn)略重點(diǎn)和規(guī)劃目標(biāo)，以更好地適應(yīng)多節(jié)點(diǎn)復(fù)合性風(fēng)險的挑戰(zhàn)，實現(xiàn)城市的長期可持續(xù)發(fā)展。從功能韌性的軟件建設(shè)來看：一是應(yīng)強(qiáng)化數(shù)據(jù)安全保護(hù)法制建設(shè)。通過立法明確不同行政層級、不同參與主體所享有的數(shù)據(jù)權(quán)利和承擔(dān)的數(shù)據(jù)安全保護(hù)責(zé)任與義務(wù)，對濫用及違規(guī)使用數(shù)據(jù)、泄露數(shù)據(jù)的行為進(jìn)行約束和懲治，強(qiáng)化數(shù)據(jù)安全保護(hù)效果。二是應(yīng)提升風(fēng)險數(shù)字治理功能。在保障數(shù)據(jù)安全的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)技術(shù)開發(fā)力度，發(fā)揮物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等數(shù)字技術(shù)在城市風(fēng)險治理中的助力作用，搭建全周期、全覆蓋的城市風(fēng)險全面應(yīng)對平臺，推動風(fēng)險治理的數(shù)字變革。

五、結(jié)論

當(dāng)前社會已經(jīng)進(jìn)入風(fēng)險社會階段，隨著城市的快速發(fā)展，其所面臨的風(fēng)險也日益凸顯。本文從城市面臨的風(fēng)險情境出發(fā)，具體探討風(fēng)險情境下城市韌性治理的內(nèi)在邏輯，系統(tǒng)分析風(fēng)險情景下城市韌性治理面臨的挑戰(zhàn)，在此基礎(chǔ)上剖析城市韌性治理的優(yōu)化路徑(見圖1)。

圖1 框架結(jié)構(gòu)圖

從自然和社會生態(tài)的角度進(jìn)行分析，城市的風(fēng)險情境包括自然生態(tài)風(fēng)險、社會生態(tài)風(fēng)險和自然—社會復(fù)合生態(tài)風(fēng)險等三個方面。城市風(fēng)險因素的不斷增多、相互交錯和日益疊加，越來越增加了風(fēng)險治理的困難。作為一種新的風(fēng)險治理模式，韌性治理有助于克服傳統(tǒng)治理模式的不足，能夠通過自身的調(diào)適更好地應(yīng)對風(fēng)險。本文認(rèn)為，風(fēng)險情境下城市的韌性治理涉及內(nèi)容、網(wǎng)絡(luò)、認(rèn)知和功能等四個方面。盡管近年來城市韌性治理已經(jīng)取得了階段性進(jìn)展，但仍然存在一些問題，主要表現(xiàn)為內(nèi)容韌性不足、網(wǎng)絡(luò)韌性阻滯、認(rèn)知韌性弱化和功能韌性受限等。針對風(fēng)險情境下城市韌性治理存在的問題，應(yīng)加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以提升內(nèi)容韌性，強(qiáng)化多元主體協(xié)同以增強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)韌性，促進(jìn)治理思維更新以提升認(rèn)知韌性，推進(jìn)治理功能優(yōu)化以強(qiáng)化功能韌性。