◎劉任重，李 棟

哈爾濱商業(yè)大學(xué) 金融學(xué)院，哈爾濱150028

一、引言

作為金融體系的“毛細(xì)血管”，地方中小銀行(以下簡稱“中小銀行”)發(fā)揮區(qū)位、信息、人力資源等優(yōu)勢，在支持區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、扶持中小微企業(yè)、服務(wù)“三農(nóng)”以及拓寬金融服務(wù)覆蓋面等方面發(fā)揮生力軍的作用，為國民經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展提供重要金融支撐。近年來，以包商銀行、錦州銀行等為代表的部分中小銀行經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)逐步暴露，與之相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)外溢、處置和防范問題引起各界廣泛關(guān)注。據(jù)審計(jì)署發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于2021年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》披露，中小銀行普遍存在內(nèi)部治理缺陷，是導(dǎo)致其資產(chǎn)質(zhì)量不實(shí)、內(nèi)部控制薄弱、經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)加劇的核心因素。因此，推動中小銀行改革化險(xiǎn)、提高有效金融供給，必須從“治理風(fēng)險(xiǎn)化解和治理體系優(yōu)化改革”這一關(guān)鍵性問題入手。

根據(jù)現(xiàn)有研究對治理風(fēng)險(xiǎn)的論述，制度環(huán)境不健全、外部治理缺位、內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不完備不合理、治理機(jī)制失靈等因素是企業(yè)治理風(fēng)險(xiǎn)的主要來源。值得注意的是，與國有大型金融機(jī)構(gòu)相比，外部治理環(huán)境對中小銀行治理風(fēng)險(xiǎn)研究的重要性和現(xiàn)實(shí)意義更為突出。有學(xué)者將公司治理環(huán)境比喻為地基，在特定地基上所能蓋出來的房子具有差異性，而地基不牢，房子的堅(jiān)固性也堪憂[1]，公司內(nèi)部治理安排必須適應(yīng)已有的治理環(huán)境，同時(shí)治理環(huán)境本身也應(yīng)該不斷完善，以產(chǎn)生優(yōu)化內(nèi)部治理機(jī)制的土壤?，F(xiàn)有研究在外部治理環(huán)境、內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)對企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的影響于理論和實(shí)證方面都有較為成熟的論述，但關(guān)于金融企業(yè)尤其是中小銀行內(nèi)外部治理因素及內(nèi)在邏輯關(guān)系的論述并不豐富。本文以公司治理和制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論為依據(jù)，結(jié)合中小銀行治理的特殊性和風(fēng)險(xiǎn)暴露特征，將內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和外部治理環(huán)境的缺陷以及二者之間缺乏有效協(xié)同作為主要風(fēng)險(xiǎn)源，在“風(fēng)險(xiǎn)源—風(fēng)險(xiǎn)偏好—行為選擇—風(fēng)險(xiǎn)結(jié)果”的框架下分析了中小銀行治理風(fēng)險(xiǎn)的傳導(dǎo)機(jī)制，最后提出“內(nèi)外兼修”“協(xié)同共治”優(yōu)化完善中小銀行治理體系、提升治理效能的政策思路。

二、概念性框架：內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、外部治理環(huán)境與金融機(jī)構(gòu)治理風(fēng)險(xiǎn)

(一)金融機(jī)構(gòu)治理風(fēng)險(xiǎn)：理論淵源和現(xiàn)實(shí)意義

2004年，COSO委員會在頒布的《企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理——整體框架》中突破性地明確了董事會在風(fēng)險(xiǎn)管理中關(guān)鍵地位，同時(shí)將利益相關(guān)者利益作為企業(yè)經(jīng)營和風(fēng)險(xiǎn)管理的終極目標(biāo)，奠定了公司治理在內(nèi)部控制和風(fēng)險(xiǎn)管理中的重要地位。此后，在對近兩次全球范圍內(nèi)金融危機(jī)的反思中，缺乏治理保障的金融創(chuàng)新與金融機(jī)構(gòu)行業(yè)特殊性相疊加，被認(rèn)為是導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)決策低效、金融風(fēng)險(xiǎn)積聚甚至引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的重要誘因[2]，治理風(fēng)險(xiǎn)作為金融風(fēng)險(xiǎn)管理對象的理論和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)逐步構(gòu)建。

梳理現(xiàn)有文獻(xiàn)關(guān)于金融機(jī)構(gòu)治理風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)涵的論述，大致可以歸納為三類：第一類研究認(rèn)為治理風(fēng)險(xiǎn)的本質(zhì)就是治理體系缺陷導(dǎo)致的治理機(jī)制失靈[3]，公司治理通過治理結(jié)構(gòu)和約束機(jī)制等一系列制度安排協(xié)調(diào)股東、經(jīng)營者以及利益相關(guān)者的權(quán)、責(zé)、利分配，來防范和制約經(jīng)營者履行職責(zé)過程中的越權(quán)和違規(guī)行為，以提高決策質(zhì)量和效能，降低交易成本和代理成本，保護(hù)投資者和利益相關(guān)者的利益[4]，那么站在其對立面來看，諸如治理結(jié)構(gòu)設(shè)置不科學(xué)、激勵和約束機(jī)制設(shè)計(jì)不合理、外部監(jiān)督缺位等治理體系不完善會加劇信息不對稱和利益沖突，導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)偏離治理邏輯起點(diǎn)、信貸行為選擇不規(guī)范和經(jīng)營決策低效等一系列不利后果[5]。第二類研究則傾向于將金融機(jī)構(gòu)治理風(fēng)險(xiǎn)這一抽象概念通過信用風(fēng)險(xiǎn)、破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)等派生風(fēng)險(xiǎn)的形式具體化，以幫助治理風(fēng)險(xiǎn)的研究在理論和實(shí)證分析之間建立橋梁。學(xué)者們利用風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)、經(jīng)營績效等代理變量探究其與股權(quán)結(jié)構(gòu)、激勵約束機(jī)制、金融生態(tài)等治理因素的相關(guān)性，從風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)機(jī)制的層面進(jìn)一步豐富了治理風(fēng)險(xiǎn)的理論內(nèi)涵，為通過有針對性地完善治理體系控制治理風(fēng)險(xiǎn)提供邏輯支撐[6]。第三類研究遵循制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論對制度效率分析的基本范式，認(rèn)為治理的最終目標(biāo)仍然是取得治理效率，而治理風(fēng)險(xiǎn)則表現(xiàn)為“治理缺乏效率”的非均衡狀態(tài)。對于金融機(jī)構(gòu)來說，治理效率在很大程度上表現(xiàn)為企業(yè)為減少自身和市場金融風(fēng)險(xiǎn)從而保護(hù)存款人和投資者利益過程中體現(xiàn)的成本和收益情況，那么相應(yīng)的，治理風(fēng)險(xiǎn)則被定義為在上述過程中，治理收益未達(dá)到治理成本時(shí)所造成的損失[7]。不難發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有文獻(xiàn)對金融機(jī)構(gòu)治理風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)涵的理解和闡釋趨于一致，區(qū)別僅在于視角不同、各有側(cè)重。

(二)治理風(fēng)險(xiǎn)源：內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)與外部治理環(huán)境

根據(jù)治理風(fēng)險(xiǎn)的理論淵源和現(xiàn)實(shí)意義，金融機(jī)構(gòu)治理風(fēng)險(xiǎn)被明確為：在各類風(fēng)險(xiǎn)因素的作用下，由于金融機(jī)構(gòu)治理體系存在缺陷，導(dǎo)致采取科學(xué)決策的不確定性增加，不斷積聚的治理風(fēng)險(xiǎn)通過信貸行為等微觀經(jīng)濟(jì)活動被進(jìn)一步顯現(xiàn)、傳導(dǎo)和放大，最終造成經(jīng)營結(jié)果偏離預(yù)期目標(biāo)的現(xiàn)象[8]。具體來看，金融機(jī)構(gòu)治理風(fēng)險(xiǎn)的形成和傳導(dǎo)鏈條包括四個(gè)研究內(nèi)容，即風(fēng)險(xiǎn)源、風(fēng)險(xiǎn)偏好、行為選擇和風(fēng)險(xiǎn)結(jié)果。治理風(fēng)險(xiǎn)源體現(xiàn)為治理體系中各層面要素存在缺陷或不確定性；風(fēng)險(xiǎn)偏好是銀行股東根據(jù)戰(zhàn)略目標(biāo)和自身價(jià)值取向?qū)τ诮?jīng)營安全性與盈利性之間的一種權(quán)衡，由董事會層面建立與本行發(fā)展戰(zhàn)略、經(jīng)營計(jì)劃、實(shí)際風(fēng)險(xiǎn)、管理能力、市場定位、資本補(bǔ)充規(guī)劃相匹配的風(fēng)險(xiǎn)管理偏好體系，以此作為全面風(fēng)險(xiǎn)管理的核心和指南，并通過科學(xué)決策和有效的管理手段使全行層面的風(fēng)險(xiǎn)偏好得到科學(xué)有效的分解、傳導(dǎo)和執(zhí)行，大體分為進(jìn)取型、穩(wěn)健性和保守型等三類；行為選擇可以理解為戰(zhàn)略層面風(fēng)險(xiǎn)偏好在操作層面的貫徹和執(zhí)行手段，體現(xiàn)為具體的投資和信貸決策，在現(xiàn)實(shí)中，由于存在有限理性、機(jī)會主義行為傾向和技術(shù)限制等因素影響，經(jīng)營者的風(fēng)險(xiǎn)目標(biāo)也會與股東的風(fēng)險(xiǎn)偏好產(chǎn)生偏離；風(fēng)險(xiǎn)結(jié)果則體現(xiàn)為銀行主動或被動承擔(dān)的信用風(fēng)險(xiǎn)、流動性風(fēng)險(xiǎn)、聲譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)等的不斷累積導(dǎo)致盈利減損、不良率上升，甚至對經(jīng)營存續(xù)構(gòu)成威脅等的不利后果。以上表明，治理風(fēng)險(xiǎn)源是起因也是核心，風(fēng)險(xiǎn)偏好和行為選擇是由風(fēng)險(xiǎn)源派生。如果把治理問題比作人體的神經(jīng)系統(tǒng)，那么治理風(fēng)險(xiǎn)源則算作中樞神經(jīng)，因此，明確風(fēng)險(xiǎn)源即抓住治理風(fēng)險(xiǎn)的主要矛盾。

從本質(zhì)上講，公司治理被歸納為“一種制度或機(jī)制安排”的觀點(diǎn)已得到國內(nèi)外研究的廣泛認(rèn)可，以此為前提，還有正式的或非正式的、內(nèi)部制度或外部制度、治理結(jié)構(gòu)與治理機(jī)制、治理環(huán)境與治理機(jī)制等不同角度的細(xì)分方式[1][9]。根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)問題的一般邏輯，我們首先將金融機(jī)構(gòu)治理風(fēng)險(xiǎn)源劃分為內(nèi)外兩個(gè)部分。在內(nèi)部治理領(lǐng)域，內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的科學(xué)性決定了治理機(jī)制效能和治理效率的高低，是治理制度安排的核心和關(guān)鍵，與大部分法人治理企業(yè)相似，股東大會與董事會制度、獨(dú)立董事的設(shè)置、監(jiān)事會制度、高管層激勵與約束機(jī)制等制度安排的非均衡性依然是中小銀行內(nèi)部治理的主要風(fēng)險(xiǎn)要素，這一問題在眾多學(xué)者的研究中已有趨于一致的觀點(diǎn)和結(jié)論[10]。在外部治理領(lǐng)域，與已有研究大多選擇某一類或廣泛意義上的治理環(huán)境要素作為研究對象略有不同，本文考慮中小銀行的行業(yè)和區(qū)域特征，從最廣泛的公司治理環(huán)境范疇中甄別和挑選最重要的治理風(fēng)險(xiǎn)要素，即制度環(huán)境、宏觀經(jīng)濟(jì)因素、外部治理機(jī)制等三大類，以突出中小金融機(jī)構(gòu)外部治理的主要矛盾。其中，制度環(huán)境主要包括金融法治環(huán)境和政治制度；宏觀經(jīng)濟(jì)因素則主要考慮經(jīng)濟(jì)周期、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)；外部治理機(jī)制則集中體現(xiàn)為金融監(jiān)管、審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察等監(jiān)督機(jī)制。在分別確定了內(nèi)部和外部治理風(fēng)險(xiǎn)源的基礎(chǔ)上，我們進(jìn)一步考慮以下問題：“內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)符合標(biāo)準(zhǔn)意義上的現(xiàn)代金融企業(yè)制度就一定會保證治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)嗎？經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、制度完善地區(qū)的中小銀行治理效率一定更高嗎？應(yīng)該采取怎樣的措施才能從根本上提高治理效率？”本文提出協(xié)同治理的理念將有助于對上述問題作出回答。

(三)內(nèi)外部協(xié)同治理之于風(fēng)險(xiǎn)管理的必要性

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，人和特定組織都生存于一定的制度環(huán)境中，而約束特定行為和關(guān)系的規(guī)則，即制度安排，必須與制度環(huán)境相適應(yīng)，與制度環(huán)境不相適應(yīng)的制度安排是缺乏效率的，而與制度安排不協(xié)調(diào)的制度環(huán)境則終究會改變。公司治理的本質(zhì)是對公司控制權(quán)和剩余索取權(quán)分配的一整套法律、文化和制度性安排，是一個(gè)更為廣泛制度結(jié)構(gòu)中的一部分，而外部治理環(huán)境和內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)都是企業(yè)所嵌入制度環(huán)境的兩個(gè)方面，本質(zhì)上同源的兩類制度安排之間必然需要彼此契合，否則將會增加治理成本。這一觀點(diǎn)隨著制度理論在新興市場經(jīng)濟(jì)管理中不斷滲透而得到進(jìn)一步證實(shí)。競爭優(yōu)勢理論認(rèn)為，社會制度、宏觀經(jīng)濟(jì)因素等企業(yè)所嵌入的制度環(huán)境要素影響著企業(yè)內(nèi)部的組織關(guān)系，此時(shí)需要內(nèi)部資源或能力的動態(tài)匹配，即外部環(huán)境應(yīng)當(dāng)同內(nèi)部資源、能力和制度安排形成動態(tài)均衡狀態(tài)，注重企業(yè)內(nèi)外部環(huán)境動態(tài)匹配已經(jīng)成為企業(yè)競爭優(yōu)勢理論發(fā)展的高級形式[11]。此外，從企業(yè)發(fā)展的生命周期理論及其演化視角來看，公司治理是企業(yè)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和組織結(jié)構(gòu)的重要形式，同樣處于動態(tài)演化的規(guī)律中。當(dāng)存在來自宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境、產(chǎn)業(yè)技術(shù)和制度變革等的外在動力時(shí)，內(nèi)部治理通過自我學(xué)習(xí)和改進(jìn)機(jī)制，在內(nèi)部制度環(huán)境的互動博弈中把外在制度內(nèi)在化，是強(qiáng)制性外在制度與自發(fā)性內(nèi)在制度不斷結(jié)合的產(chǎn)物[12]。

不難看出，內(nèi)外部治理之間的動態(tài)匹配是治理效率的關(guān)鍵，而在內(nèi)外部不匹配或動態(tài)非均衡的狀態(tài)下，機(jī)構(gòu)就會因治理體系失靈、治理機(jī)制失范而滋生治理風(fēng)險(xiǎn)，這一問題對具備地緣性特征、對區(qū)域經(jīng)濟(jì)和制度環(huán)境依賴度和敏感度較高的中小銀行的意義和影響都更加深遠(yuǎn)。因此，對治理風(fēng)險(xiǎn)的治本之道是不僅僅關(guān)注內(nèi)部和外部治理要素本身，更關(guān)鍵的是要在科學(xué)配置能夠適應(yīng)環(huán)境的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的同時(shí)，不斷優(yōu)化和完善治理環(huán)境，因時(shí)因地發(fā)揮外部監(jiān)督作用，構(gòu)建內(nèi)外部動態(tài)均衡的治理體系，即構(gòu)建協(xié)同治理機(jī)制。

三、協(xié)同治理視角下中小銀行治理風(fēng)險(xiǎn)問題

上文構(gòu)建了“風(fēng)險(xiǎn)源—風(fēng)險(xiǎn)偏好—行為選擇—風(fēng)險(xiǎn)結(jié)果”的金融機(jī)構(gòu)治理風(fēng)險(xiǎn)研究框架，明確了中小銀行治理風(fēng)險(xiǎn)源，提出內(nèi)外部協(xié)同治理的理念。本文以此為基礎(chǔ)，進(jìn)一步考察中小銀行治理風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)實(shí)問題，作為對以上理論分析的驗(yàn)證。

(一)內(nèi)部治理低效、風(fēng)險(xiǎn)偏好扭曲與信貸行為失范

目前，我國中小銀行主要包括城市商業(yè)銀行和農(nóng)村商業(yè)銀行，前身分別是城市信用社和農(nóng)村信用社。受業(yè)務(wù)規(guī)模、市場定位、戰(zhàn)略選擇、金融體制改革遺留問題等因素綜合影響，與全國性商業(yè)銀行相比，中小銀行的公司治理結(jié)構(gòu)具有特殊性。從股權(quán)結(jié)構(gòu)來看，中小銀行股權(quán)屬于分散型，據(jù)最新年份的財(cái)報(bào)數(shù)據(jù)顯示，上市城商行和農(nóng)商行的第一大股東持股比例最高分別為20%和9%，前十大股東持股比例最高分別為75%和60%，其持股比例遠(yuǎn)高于大型銀行。農(nóng)村中小銀行單家機(jī)構(gòu)平均股東多達(dá)1,948個(gè)，其中99%為自然人股東。從股東性質(zhì)和從業(yè)背景來看，由于歷史沿革和要素稟賦等因素，城市商業(yè)銀行第一大股東為地方財(cái)政和國有企業(yè)居多，而農(nóng)村商業(yè)銀行大部分股權(quán)為民營資本持有，股東涉及的行業(yè)較廣且分散，缺乏金融從業(yè)背景，專業(yè)化能力薄弱。由于中小銀行資產(chǎn)交易的透明程度更差，股權(quán)結(jié)構(gòu)的“小、散、弱”疊加信息不對稱，使股東對經(jīng)理層的監(jiān)督變得更加困難，內(nèi)部人控制問題較為突出。

發(fā)揮董事會、監(jiān)事會和高管層職能，強(qiáng)化決策和監(jiān)督機(jī)制成為提高內(nèi)部治理效率的重要方式，雖然中小銀行已按照《公司法》和監(jiān)管要求建立起相對健全的董事會制度，但從董事會、監(jiān)事會及高管層人員組成情況來看，依然呈現(xiàn)“有形無神”的特點(diǎn)：部分銀行董事和監(jiān)事來自非金融行業(yè)，缺乏金融和財(cái)務(wù)專業(yè)的理論和實(shí)踐經(jīng)歷，專業(yè)性不足；一些城市商業(yè)銀行的董事、監(jiān)事以及高管由地方政府委派，由于政府公共管理職能和銀行經(jīng)營目標(biāo)容易發(fā)生沖突，易造成政企不分等問題；部分銀行黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化，董事長違背忠實(shí)、勤勉的初衷，獨(dú)立性和道德水準(zhǔn)失范，附庸于大股東或與股東形成利益串聯(lián)，通過弱化董事會和專門委員會職能取代董事會的核心作用，干預(yù)高管層人事任免和經(jīng)營決策，為股東操縱、利益輸送甚至掏空銀行提供了滋生土壤。治理結(jié)構(gòu)設(shè)置的缺陷，治理架構(gòu)、制度形同虛設(shè)等問題導(dǎo)致中小銀行內(nèi)部人控制和大股東操縱兩大頑疾共存。

由于內(nèi)部治理機(jī)制是設(shè)定風(fēng)險(xiǎn)戰(zhàn)略、層層分解風(fēng)險(xiǎn)管理任務(wù)、保障全面風(fēng)險(xiǎn)管理效率的關(guān)鍵和核心，在中小銀行治理結(jié)構(gòu)設(shè)置存在缺陷或治理機(jī)制失靈的情況下，極易造成風(fēng)險(xiǎn)偏好的偏離和扭曲。首先，股權(quán)結(jié)構(gòu)不合理加大了科學(xué)設(shè)定風(fēng)險(xiǎn)戰(zhàn)略目標(biāo)的難度，小股東、債權(quán)人和存款人的風(fēng)險(xiǎn)偏好容易被忽視，股東和利益相關(guān)者之間缺乏共同分享風(fēng)險(xiǎn)理念的條件和基礎(chǔ)，整體風(fēng)險(xiǎn)偏好不明確，實(shí)際控制人可能盲目追求與績效掛鉤的財(cái)務(wù)利潤、發(fā)展速度和經(jīng)營規(guī)模而使中小銀行過度承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。其次，董事會、監(jiān)事會及董事會下設(shè)風(fēng)險(xiǎn)管理委員會虛設(shè)或職能弱化,導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)管理戰(zhàn)略僅反映大股東或少數(shù)股東的風(fēng)險(xiǎn)偏好而忽視利益相關(guān)者風(fēng)險(xiǎn)承受能力，成為股東操縱銀行經(jīng)營管理放大風(fēng)險(xiǎn)敞口的助推器。最后,操作層面的風(fēng)險(xiǎn)管理標(biāo)準(zhǔn)采用定性和定量(風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)總量、經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)的選擇、資產(chǎn)質(zhì)量控制和收益率目標(biāo))相結(jié)合，雖然表現(xiàn)形式不同，但宏觀和微觀層面對風(fēng)險(xiǎn)偏好的理解和執(zhí)行必須保持一致，中小銀行對高管層激勵、約束和監(jiān)督機(jī)制缺位，高管層履職不到位甚至對風(fēng)險(xiǎn)的“胃口”迥異、各自為政，會使風(fēng)險(xiǎn)偏好從戰(zhàn)略層面向操作層面的有效分解、傳導(dǎo)和執(zhí)行效果大打折扣。部分中小銀行由于風(fēng)險(xiǎn)偏好的偏離或扭曲，在機(jī)會主義動機(jī)驅(qū)動下，通過開展關(guān)聯(lián)交易、偏離主責(zé)主業(yè)盲目開展異地授信、無序開展同業(yè)投資和類信貸業(yè)務(wù)、使信貸資源向中長期和兩高一剩行業(yè)傾斜等非理性信貸行為，快速擴(kuò)張業(yè)務(wù)規(guī)模，獲得短期超額利潤，部分機(jī)構(gòu)的流動性風(fēng)險(xiǎn)、信用風(fēng)險(xiǎn)等不斷累積并呈放大效應(yīng)，威脅機(jī)構(gòu)可持續(xù)經(jīng)營甚至誘發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)。

(二)外部治理薄弱與中小銀行治理風(fēng)險(xiǎn)

近年來，中小銀行公司治理領(lǐng)域的金融腐敗與違法犯罪問題成為金融亂象的多發(fā)領(lǐng)域，股東及其實(shí)際控制人貪大、圖快、過度逐利，通過復(fù)雜隱蔽手段掏空機(jī)構(gòu)、牟取巨額非法利益，嚴(yán)重影響中小銀行穩(wěn)健經(jīng)營及地方經(jīng)濟(jì)金融秩序。我國公司治理主要沿襲英美的外部治理模式，同時(shí)部分借鑒日德的內(nèi)部治理模式，逐漸形成中國特色的混合式治理模式。根據(jù)制度變遷理論，公司治理作為一種制度安排，其演進(jìn)與治理主客體所處的經(jīng)濟(jì)水平、政治和文化傳統(tǒng)、信用環(huán)境等息息相關(guān)，中小銀行與大型銀行相比，最典型的特征就在于其對區(qū)域經(jīng)濟(jì)、法制資源稟賦的依賴度更高，因而宏觀經(jīng)濟(jì)因素、制度不完善以及監(jiān)管效率有限等問題使得中小銀行治理模式的“水土不服”問題更加突出，這既給予治理對象更大的相機(jī)抉擇空間，也為其產(chǎn)生機(jī)會主義行為提供了滋生土壤。

1.監(jiān)管效率。由于金融行業(yè)的重要性和出于對存款人利益保護(hù)的需要，金融監(jiān)管作為最重要的外部監(jiān)督主體，對中小銀行治理風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響：一方面，我國中小銀行治理改革及監(jiān)管實(shí)踐相對較短，在當(dāng)前中小銀行總體治理水平不高的情況下，外部監(jiān)管難以成為較弱的內(nèi)部治理機(jī)制的替代品，監(jiān)管部門主要通過完善監(jiān)管制度、采取監(jiān)管措施推動中小銀行內(nèi)部治理規(guī)范化、提升治理效率；另一方面，中小銀行監(jiān)管存在手段匱乏、監(jiān)管反應(yīng)時(shí)間存在時(shí)滯、人力資源不足、重大風(fēng)險(xiǎn)處置與從嚴(yán)監(jiān)管存在矛盾等問題，尤其是中小銀行監(jiān)管隊(duì)伍存在不足，部分農(nóng)合機(jī)構(gòu)和村鎮(zhèn)銀行尚不能配備一名專屬監(jiān)管工作員，部分規(guī)模較大的城商行實(shí)際需要配備的監(jiān)管人員甚至需要達(dá)到或超過大型銀行和股份制銀行，導(dǎo)致監(jiān)管預(yù)警、處置能力不足，為中小銀行股東和內(nèi)部控制人通過復(fù)雜隱蔽手段扭曲風(fēng)險(xiǎn)偏好、放大風(fēng)險(xiǎn)敞口進(jìn)行牟利提供了更多“機(jī)會”。整體來看，監(jiān)管部門不斷豐富優(yōu)化監(jiān)管工具箱，對重大風(fēng)險(xiǎn)及違規(guī)問題采取監(jiān)管措施，倒逼中小銀行提升治理水平，但中小銀行治理基礎(chǔ)薄弱問題尚未根本解決，“強(qiáng)監(jiān)管—強(qiáng)治理”的博弈均衡尚未形成。

2.制度環(huán)境。對于中小銀行來說，外部治理的制度環(huán)境主要包括法律環(huán)境和政治制度。根據(jù)法經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，無論是信貸、投資還是同業(yè)業(yè)務(wù)，始終離不開金融契約的本質(zhì)屬性，其界定和實(shí)施必須依賴于法律保護(hù)和執(zhí)行機(jī)制，法律制度不健全引發(fā)的金融風(fēng)險(xiǎn)必然會引發(fā)較大的社會成本。首先，金融領(lǐng)域的刑事立法方面仍較為滯后，犯罪主體和行為的范圍界定不明確，對中小銀行股東及實(shí)際控制人刑事追責(zé)力度不足，刑罰阻遏警示作用乏力。其次，黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化，部分中小銀行出現(xiàn)嚴(yán)重風(fēng)險(xiǎn)問題的重要原因是黨委對銀行風(fēng)險(xiǎn)管控未發(fā)揮作用。目前，絕大部分中小銀行法人機(jī)構(gòu)均已形成“雙向進(jìn)入、交叉任職”領(lǐng)導(dǎo)體制，實(shí)現(xiàn)黨建工作各項(xiàng)要求納入公司章程，但部分規(guī)模較小的農(nóng)商行、村鎮(zhèn)銀行黨委作用發(fā)揮不強(qiáng)、缺乏有效監(jiān)督與問責(zé)機(jī)制，重大問題黨組織前置討論實(shí)際執(zhí)行效果欠佳。再次，中小銀行領(lǐng)域腐敗問題突出，部分高管干預(yù)正常的信貸決策，發(fā)放大額高風(fēng)險(xiǎn)信貸業(yè)務(wù)，且部分監(jiān)管部門干部利用監(jiān)管審批、檢查、處罰等權(quán)力謀取私利，未能守住風(fēng)險(xiǎn)底線，導(dǎo)致嚴(yán)重的金融風(fēng)險(xiǎn)。最后，公司治理監(jiān)管法規(guī)制定存在時(shí)滯，中小銀行股東及高管鉆制度漏洞、規(guī)避監(jiān)管，違法違規(guī)投資、貸款，形成大額信用風(fēng)險(xiǎn)。雖然近期監(jiān)管部門逐步完善了相關(guān)公司治理、股東股權(quán)及關(guān)聯(lián)交易監(jiān)管法規(guī)，但監(jiān)管法規(guī)制定的前瞻性、系統(tǒng)性仍需要加強(qiáng)。金融法律、監(jiān)管法規(guī)、黨的領(lǐng)導(dǎo)與公司治理相融合需逐步完善，制度及法規(guī)的缺失、滯后或扭曲仍是治理風(fēng)險(xiǎn)的助燃劑。

3.宏觀經(jīng)濟(jì)因素。中小銀行設(shè)立的初衷是支持地方中小企業(yè)和服務(wù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的地區(qū)一般伴隨著完善的營商和法律環(huán)境、有效運(yùn)轉(zhuǎn)的市場機(jī)制，市場化程度較高、政府消極干預(yù)較少，高質(zhì)量中小民營企業(yè)數(shù)量多，為中小銀行提供了優(yōu)質(zhì)的信貸資源和外部制度保障。關(guān)于制度環(huán)境的闡述在上文已涉及，此處我們重點(diǎn)關(guān)注宏觀經(jīng)濟(jì)波動對治理風(fēng)險(xiǎn)的影響。根據(jù)金融加速器原理，經(jīng)濟(jì)上行期，利率水平下降將通過減輕企業(yè)債務(wù)負(fù)擔(dān)、提高還款能力等方式降低銀行風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)水平，銀行收益趨于穩(wěn)定，此時(shí)大股東或內(nèi)部控制人的風(fēng)險(xiǎn)偏好傾向于激進(jìn)，通過從事高風(fēng)險(xiǎn)、高收益的信貸和投資業(yè)務(wù)以迅速擴(kuò)大規(guī)模，實(shí)現(xiàn)股東利益及內(nèi)部人利益最大化。由于中長期信貸合約期限較長，風(fēng)險(xiǎn)積聚時(shí)間長，在經(jīng)濟(jì)上行期往往不易暴露，而在經(jīng)濟(jì)下行期，中小企業(yè)財(cái)務(wù)指標(biāo)惡化，容易增加中小銀行信用風(fēng)險(xiǎn)和流動性危機(jī)[13]。不同于普通信貸業(yè)務(wù)案件，治理層面股東及實(shí)際控制人操控機(jī)構(gòu)形成的風(fēng)險(xiǎn)偏好扭曲貫穿銀行全面風(fēng)險(xiǎn)管理的始終，具有極強(qiáng)的導(dǎo)向性，在通過復(fù)雜交易鏈條和多重嵌套業(yè)務(wù)增強(qiáng)隱蔽性的同時(shí)也放大了風(fēng)險(xiǎn)敞口，一旦觸發(fā)風(fēng)險(xiǎn)，損失不可估量。

(三)對治理風(fēng)險(xiǎn)的再探討：內(nèi)外部治理動態(tài)匹配問題

根據(jù)新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)觀點(diǎn)，區(qū)域經(jīng)濟(jì)的“最優(yōu)金融結(jié)構(gòu)”，即金融體系中各種制度安排的比例構(gòu)成及其相互關(guān)系，應(yīng)當(dāng)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)內(nèi)要素稟賦結(jié)構(gòu)所決定的最優(yōu)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相適應(yīng)[14]。因此，作為金融體系的重要組成部分，地方中小金融機(jī)構(gòu)需要在制度安排，尤其是在公司治理結(jié)構(gòu)方面充分考慮外部治理環(huán)境相關(guān)要素稟賦的特點(diǎn)，通過科學(xué)決策和經(jīng)營管理提供具有比較優(yōu)勢的金融服務(wù)，在支持區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和維護(hù)金融穩(wěn)定方面作出積極貢獻(xiàn)。

目前，中小銀行正處于治理模式逐漸形成和優(yōu)化的探索期，內(nèi)外部治理缺乏有效協(xié)同的問題應(yīng)引起關(guān)注。以股權(quán)結(jié)構(gòu)設(shè)置和高管激勵約束機(jī)制安排為例：在股權(quán)結(jié)構(gòu)設(shè)置方面，根據(jù)最優(yōu)金融結(jié)構(gòu)理論，中小銀行的股權(quán)結(jié)構(gòu)應(yīng)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)相適應(yīng)，也就是說，在一個(gè)政府(市場)占主導(dǎo)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)中，中小銀行應(yīng)該側(cè)重以國有(民營資本)控股、發(fā)揮優(yōu)質(zhì)股東戰(zhàn)略協(xié)同作用為出發(fā)點(diǎn)進(jìn)行公司治理的頂層設(shè)計(jì)，以充分利用當(dāng)?shù)氐囊胤A賦，發(fā)揮自身比較優(yōu)勢，降低治理成本。在現(xiàn)實(shí)中，我國中小銀行治理模式大多借鑒、移植于國外而非內(nèi)生于治理環(huán)境，中小銀行改制初期由政府主導(dǎo)大規(guī)模引進(jìn)中小股東，出現(xiàn)股東資質(zhì)不高及違規(guī)獲得股權(quán)問題，股權(quán)結(jié)構(gòu)未能在既定制度環(huán)境下通過長期市場競爭內(nèi)生于區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，未能實(shí)現(xiàn)股東戰(zhàn)略與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)。以包商銀行為例，內(nèi)蒙古自治區(qū)的市場化進(jìn)程在全國各省份中排序靠后，是典型的政府主導(dǎo)型市場經(jīng)濟(jì)，而包商銀行不法股東及實(shí)控人明天集團(tuán)利用殼公司、違規(guī)代持、“監(jiān)管捕獲”等手段持有股權(quán)超過80%，不僅使民營資本遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于國有資本，還遠(yuǎn)超單個(gè)股東及關(guān)聯(lián)方不得持股超過20%的監(jiān)管要求，包商銀行股權(quán)結(jié)構(gòu)的設(shè)置未能充分考慮區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，戰(zhàn)略定位偏離其主責(zé)主業(yè)，未能有效發(fā)揮中小銀行經(jīng)營優(yōu)勢，違規(guī)向異地高風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)、股東及關(guān)聯(lián)方大額授信，形成嚴(yán)重的信用風(fēng)險(xiǎn)。

在高管激勵約束機(jī)制方面，中小銀行績效考核體系形式上不僅包括信貸、存款規(guī)模及利潤水平等經(jīng)營發(fā)展指標(biāo)，也突出對風(fēng)險(xiǎn)管理、合規(guī)經(jīng)營以及可持續(xù)發(fā)展能力的考核。由于信息透明度較差，加上信貸業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)具有延期暴露的特征，面對報(bào)酬和實(shí)際控制權(quán)等激勵政策，高管層為超額完成經(jīng)營考核指標(biāo)，容易通過采取違規(guī)手段延緩風(fēng)險(xiǎn)暴露、隱藏違規(guī)問題與案件風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致實(shí)際風(fēng)險(xiǎn)遠(yuǎn)高于當(dāng)期風(fēng)險(xiǎn)和合規(guī)考核指標(biāo)披露的水平?，F(xiàn)實(shí)情況是：一些中小銀行在激勵機(jī)制設(shè)計(jì)中未能因地制宜評估風(fēng)險(xiǎn)延期暴露的不利后果，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后、市場主體規(guī)模小、優(yōu)質(zhì)信貸資源匱乏的情況下，依然采取過度的績效薪酬激勵，推動關(guān)聯(lián)交易、異地業(yè)務(wù)、房地產(chǎn)貸款等高風(fēng)險(xiǎn)信貸投資業(yè)務(wù)過度增長，放大治理風(fēng)險(xiǎn)。此外，高管層是中小銀行的核心和靈魂，高管層從業(yè)背景和專業(yè)素質(zhì)能否與區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)展需求相匹配也對治理效率和治理風(fēng)險(xiǎn)控制意義重大。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對落后地區(qū)，中小銀行本身抗風(fēng)險(xiǎn)能力較低，對具備金融專業(yè)知識和合規(guī)管理經(jīng)驗(yàn)的穩(wěn)健型管理人才的需求更大，然而現(xiàn)實(shí)情況是：在高素質(zhì)人才要素匱乏、人才市場不發(fā)達(dá)的情況下，大批缺乏專業(yè)信貸投資崗位經(jīng)驗(yàn)的人員長期居于高管職位，難以作出有效的經(jīng)營和風(fēng)險(xiǎn)管理決策。

四、有效控制中小銀行治理風(fēng)險(xiǎn)的協(xié)同治理思路

在中小銀行的系統(tǒng)重要性不斷升級，治理風(fēng)險(xiǎn)暴露加快、處置難度加大等情況下，從根本上提高治理效率、有效防控治理風(fēng)險(xiǎn)迫在眉睫。綜合以上對中小銀行治理風(fēng)險(xiǎn)問題的解剖，完善治理的核心邏輯可以總結(jié)為“內(nèi)外兼修”夯實(shí)基礎(chǔ)、“協(xié)同共治”長效提升，同時(shí)要把握好三項(xiàng)原則：第一，堅(jiān)持歷史和辯證相結(jié)合的原則，充分認(rèn)識中小銀行治理特殊性及其發(fā)展規(guī)律，杜絕形式主義，有選擇地吸收國外先進(jìn)治理經(jīng)驗(yàn)，有效解決歷史遺留問題，因時(shí)因地制宜形成具有中國特色的治理模式；第二，堅(jiān)持屬地責(zé)任原則，以促進(jìn)金融與經(jīng)濟(jì)良性循環(huán)發(fā)展為出發(fā)點(diǎn)，設(shè)計(jì)、完善和優(yōu)化法人治理結(jié)構(gòu)，通過“權(quán)、責(zé)、利”的有效分配糾正風(fēng)險(xiǎn)偏好、實(shí)現(xiàn)科學(xué)決策和穩(wěn)健經(jīng)營；第三，堅(jiān)持市場機(jī)制和強(qiáng)化外部監(jiān)督相結(jié)合的原則，發(fā)揮好資本市場、產(chǎn)品市場、人才市場的激勵和約束作用，同時(shí)加強(qiáng)金融監(jiān)管、審計(jì)監(jiān)督、司法執(zhí)法協(xié)同配合，針對機(jī)構(gòu)根源性體制機(jī)制問題精準(zhǔn)施策，加快風(fēng)險(xiǎn)處置。通過加大金融領(lǐng)域反腐力度，完善中小銀行紀(jì)檢監(jiān)察體制，倒逼金融監(jiān)管水平和中小銀行治理水平提升。具體要著力做好以下工作：

(一)推動公司治理與黨的領(lǐng)導(dǎo)深度融合，建設(shè)中國特色的中小銀行治理機(jī)制

中小銀行要充分汲取中國特色公司治理的寶貴經(jīng)驗(yàn),將黨建工作要求納入公司章程，通過優(yōu)化領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)、完善黨委前置研究討論重大事項(xiàng)機(jī)制、加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督確保黨委決策執(zhí)行到位等措施，最大限度地弱化機(jī)會主義行為傾向，避免股東“掏空”和內(nèi)部人控制等問題。積極培育股東對“服務(wù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)與自身高質(zhì)量發(fā)展良性循環(huán)”的文化和戰(zhàn)略認(rèn)同，合理確定自身風(fēng)險(xiǎn)偏好，將全面風(fēng)險(xiǎn)管理嵌入治理體系全流程。堅(jiān)持多元化和專業(yè)性，高標(biāo)準(zhǔn)遴選獨(dú)立董事與外部監(jiān)事，形成專業(yè)、知識、經(jīng)驗(yàn)相對均衡的高素質(zhì)治理主體。同時(shí)，推進(jìn)中小銀行公司治理與企業(yè)文化融合共生，培育主責(zé)主業(yè)意識，在踐行社會責(zé)任、保護(hù)利益相關(guān)者權(quán)益、強(qiáng)化市場約束和信息披露等方面展現(xiàn)積極作為。

(二)深化金融領(lǐng)域反腐敗工作，一體推進(jìn)懲治腐敗與防控金融風(fēng)險(xiǎn)

要加大監(jiān)管領(lǐng)域腐敗案件查處力度，嚴(yán)查利用監(jiān)管審批、檢查、處罰等權(quán)力謀取私利的問題，嚴(yán)肅處理各類監(jiān)管失守和違法犯罪行為。同時(shí)，要堅(jiān)決整治政商“旋轉(zhuǎn)門”和“逃逸式”辭職，鍛造一支講政治、守規(guī)矩、專業(yè)化的監(jiān)管隊(duì)伍。要堅(jiān)決懲治中小銀行風(fēng)險(xiǎn)背后的腐敗問題，嚴(yán)查違法違規(guī)入股、關(guān)聯(lián)交易、大額信貸背后的利益輸送問題，對不法銀行高管、企業(yè)主及監(jiān)管人員依法處理，實(shí)現(xiàn)清查腐敗案件、防控金融風(fēng)險(xiǎn)、及時(shí)追贓挽損、彌補(bǔ)治理短板等“四個(gè)目標(biāo)”。要推動中小銀行實(shí)施紀(jì)檢監(jiān)察派駐制改革，配齊配強(qiáng)中小銀行監(jiān)督力量，破解中小銀行領(lǐng)域監(jiān)督難題。

(三)注重發(fā)揮市場機(jī)制，構(gòu)建與經(jīng)濟(jì)特征相匹配的公司治理架構(gòu)

要構(gòu)建與區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)相匹配的股權(quán)結(jié)構(gòu)，建立差異化的股權(quán)設(shè)計(jì)、審批、監(jiān)管機(jī)制，發(fā)揮股東與銀行的戰(zhàn)略協(xié)同作用，更好服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與金融協(xié)同發(fā)展。同時(shí)，應(yīng)該考慮區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及周期性差異，建立差異性的股權(quán)結(jié)構(gòu)和“三會一層”架構(gòu)，對落后地區(qū)比較脆弱的中小銀行，引進(jìn)具有實(shí)力的大型金融企業(yè)、國有企業(yè)入股，提高逆周期抗風(fēng)險(xiǎn)能力。堅(jiān)持“金融家辦金融”，加強(qiáng)金融人才市場建設(shè)，建立完善大中型銀行人才庫，推動金融人才合理流動，積極引進(jìn)具有監(jiān)管部門、大中型銀行、審計(jì)經(jīng)驗(yàn)的高管、獨(dú)董和外部監(jiān)事，補(bǔ)足中小銀行人才短板，提升中小銀行經(jīng)營管理水平。

(四)聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)，以有效外部治理倒逼內(nèi)部治理提質(zhì)增效

金融監(jiān)管部門要與地方政府、地方財(cái)政、公檢法司共享信息，形成政策合力，及時(shí)發(fā)現(xiàn)處置風(fēng)險(xiǎn)，清退問題股東，深化產(chǎn)權(quán)制度改革，指導(dǎo)和幫助中小銀行運(yùn)用政府專項(xiàng)債、引入合格戰(zhàn)略投資者等方式完成不良資產(chǎn)處置和資本補(bǔ)充，優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)，逐步解決中小銀行公司治理問題。金融監(jiān)管部門要擴(kuò)充中小銀行監(jiān)管力量，注重引進(jìn)金融從業(yè)經(jīng)歷監(jiān)管人才，建立監(jiān)管人才掛職鍛煉培養(yǎng)機(jī)制，按機(jī)構(gòu)成立監(jiān)管工作小組，不斷提升中小銀行監(jiān)管隊(duì)伍水平[15]。要豐富監(jiān)管工具箱，從嚴(yán)開展股東資格核準(zhǔn)，嚴(yán)格把關(guān)董事、監(jiān)事和高管人員專業(yè)素質(zhì)，規(guī)范“關(guān)鍵少數(shù)”履職行為，通過風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、監(jiān)管評級、早期糾正、提級監(jiān)管、風(fēng)險(xiǎn)處置等措施，有效防范和處置中小銀行風(fēng)險(xiǎn)，形成有力的外部監(jiān)督高壓態(tài)勢，通過“弱治理—強(qiáng)監(jiān)管—強(qiáng)治理”的動態(tài)博弈均衡實(shí)現(xiàn)內(nèi)部治理優(yōu)化完善。

(五)完善金融法治環(huán)境，綜合施策推動法人治理長效機(jī)制建設(shè)

長期來看，法人治理長效發(fā)展的治本之策在于外部制度的有效供給，而外部制度的核心和關(guān)鍵是金融法制建設(shè)。一個(gè)良好的、能夠適應(yīng)和匹配內(nèi)部治理需要的法律體系必須通過科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法和公正司法完成對股東、管理者及利益相關(guān)者的“權(quán)、責(zé)、利”及其分配關(guān)系的明確界定、權(quán)利保護(hù)和責(zé)任追究，以最大限度地降低治理成本。在立法方面，解釋與新立并舉，在修訂商業(yè)銀行法、金融監(jiān)管法上位法的基礎(chǔ)上發(fā)布部門規(guī)章和規(guī)范性文件，加強(qiáng)對銀行業(yè)治理組織和行為的規(guī)范和指導(dǎo)，同時(shí)，把金融機(jī)構(gòu)股東及實(shí)控人的危害行為納入制裁范圍并豐富其犯罪情形的司法解釋，擴(kuò)大對治理風(fēng)險(xiǎn)有效控制的法律邊界。此外，要強(qiáng)化行政執(zhí)法和刑事司法的互補(bǔ)和有效銜接，加強(qiáng)部際協(xié)調(diào)和聯(lián)合督辦，加快風(fēng)險(xiǎn)處置和追贓挽損進(jìn)程，以有效的刑罰阻遏警示作用為中小金融機(jī)構(gòu)治理風(fēng)險(xiǎn)的控制和防范提供有力外部保障。