李 泉

（蘭州大學經(jīng)濟學院，甘肅 蘭州 730000）

長期以來，在集體土地所有制條件下，我國農(nóng)村宅基地資源配置主要以保障村集體內(nèi)的農(nóng)戶居住為根本指向，這種兼具福利功能的制度安排使其分配使用過程呈現(xiàn)典型的封閉性和無償性。改革開放以來，隨著城鄉(xiāng)二元制度的逐步調(diào)整和區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展格局的重大變化，特別是21 世紀以來新型城鎮(zhèn)化中的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進程不斷加快，農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展趨勢明顯，農(nóng)民與農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的天然聯(lián)系日漸松動，舉家遷移到城鎮(zhèn)的農(nóng)民日益集中居住生活于城鎮(zhèn)的現(xiàn)象非常普遍，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)中“一戶多宅”“建新不拆舊”“兩棲占地”等造成宅基地季節(jié)性或者長期閑置、農(nóng)房和集體建設(shè)用地低效利用的現(xiàn)象頻現(xiàn)，農(nóng)村稀缺土地資源的浪費現(xiàn)象比較突出①國土資源部規(guī)劃司的數(shù)據(jù)顯示，不含常年在外的農(nóng)民工，我國農(nóng)村人口1996—2007 年間減少約1．2 億人，但農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)模同期增加近130 萬畝。另一項數(shù)據(jù)顯示，2001—2011 年全國農(nóng)村人口減少了1．33 億人，但因家庭小規(guī)?；娃r(nóng)村分家立戶建房導致以宅基地為主的農(nóng)村建設(shè)用地反而增加了3 045 萬畝；中國社科院農(nóng)村所發(fā)布的《中國農(nóng)村發(fā)展報告（2018）》同樣顯示，全國“空心村”閑置宅基地的綜合整治潛力約1．14 億畝。從我國閑置宅基地的空間分布來看，宋偉、陳百明和張英的研究《中國村莊宅基地空心化評價及其影響因素》顯示，調(diào)查村莊宅基地的平均空心化率為10．15%，其中東、中、西部區(qū)域村莊宅基地的空心化率分別為14．82%、9．11%和7．15%，呈現(xiàn)出由東向西依次遞減的格局；根據(jù)另一項研究《中國農(nóng)村宅基地面積測算及其分布特征》，2018 年我國農(nóng)村宅基地總量為1．35 億畝，其中閑置面積約為1 446．64 萬畝。綜合對比上述不同視角的數(shù)據(jù)資料可以得到一個肯定的結(jié)論，那就是我國的農(nóng)村宅基地和農(nóng)房閑置問題比較突出，加快閑置宅基地盤活利用具有現(xiàn)實迫切性和必要性。。實踐證明，農(nóng)村宅基地使用管理中存在的各類問題不僅有悖于土地資源節(jié)約集約利用政策，而且影響到鄉(xiāng)村生態(tài)保護、基層社會治理并對保障糧食安全造成巨大壓力，非常不利于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效實施和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化目標的順利實現(xiàn)。為推動土地資源節(jié)約集約利用，在涉及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施進程中我國先后出臺了一系列政策措施、指導意見和實施方案，持續(xù)推動農(nóng)村耕地保護、土地征收、宅基地“三權(quán)分置”改革、集體經(jīng)營性建設(shè)用地“入市”等實踐探索。中華人民共和國自然資源部的數(shù)據(jù)顯示，到2018 年底，我國第一輪33 個試點縣（市、區(qū)）共騰退零星閑置的宅基地約14 萬戶8．4 萬畝；辦理農(nóng)房抵押貸款5．8 萬宗111 億元，集體經(jīng)營性建設(shè)用地已入市1 萬余宗，面積9 萬余畝，總價款約257億元②農(nóng)業(yè)農(nóng)村部《對十三屆全國人大二次會議第3858 號建議的答復摘要》，http://www．moa．gov．cn/gk/jyta/201907/t20190715_6320939．htm。。有理由認為，隨著2020 年10 月開始的第二輪改革試點的深入推進，各地有關(guān)農(nóng)村閑置宅基地盤活利用的新模式、新途徑、新機制必然會不斷出現(xiàn)，更多基于實踐的宅基地“三權(quán)分置”制度改革成果必將構(gòu)成中國式現(xiàn)代化發(fā)展經(jīng)驗的重要內(nèi)容。在這里需要指出的是，相較于我國城市住房“地隨房走”的70 年產(chǎn)權(quán)制度安排，農(nóng)村住房則表現(xiàn)為無限期的“房隨地走”制度，盡管城鄉(xiāng)居民房屋均為受法律保護的私有財產(chǎn)，但建造住宅的土地則分別表現(xiàn)為國家所有制和集體所有制的雙重屬性。因此，探討鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村宅基地盤活機制構(gòu)建問題就是針對農(nóng)村在實現(xiàn)戶有所居、“一戶一宅”、農(nóng)民安居樂業(yè)和宅基地提供住房保障功能的基礎(chǔ)上，盡快破解各地農(nóng)村普遍存在的宅基地和農(nóng)房長期閑置、土地資源浪費等問題，更好推進土地資源和農(nóng)戶資產(chǎn)有效利用，通過全面深化農(nóng)村關(guān)鍵領(lǐng)域改革實現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興。本文認為，立足宅基地退出、流轉(zhuǎn)、利用等不同階段需要，鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活機制構(gòu)建需要從以下八個方面形成有機聯(lián)系、協(xié)同互促的完整系統(tǒng)。

一、創(chuàng)新宅基地“三權(quán)分置”制度改革的產(chǎn)權(quán)激勵與約束機制

長期以來，我國在農(nóng)村宅基地制度設(shè)計上更多強調(diào)的是戶有所居的基本生存居住保障功能和農(nóng)戶身份性、無償性、長期性、均等性福利價值，宅基地所涵蓋的市場價值、風險保障、支持生產(chǎn)及資本化的多重發(fā)展功能與資產(chǎn)權(quán)利長期沒有得到應(yīng)有的重視，由此造成農(nóng)村宅基地的產(chǎn)權(quán)制度不完善、產(chǎn)權(quán)主體不明確、權(quán)能不完整等問題。1990 年代中后期以來，隨著中國特色社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步確立，我國農(nóng)村（閑置）宅基地發(fā)生并經(jīng)歷著由民間非正式的自發(fā)退出流轉(zhuǎn)到政府主導的“三權(quán)分置”制度改革下的還權(quán)賦能、自愿有償、節(jié)約集約利用等轉(zhuǎn)變。近10 多年來在宅基地制度政策舉措方面，黨的十八屆三中全會提出要保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道。其后，中央歷年關(guān)于“三農(nóng)”問題的“1 號文件”均就宅基地自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓，農(nóng)村集體組織以出租、合作等方式推進空閑農(nóng)房及宅基地盤活利用，依法維護進城落戶農(nóng)民宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)等方面進行了政策創(chuàng)新，為穩(wěn)慎推進宅基地“三權(quán)分置”制度改革提供了基本指南。因此，在業(yè)已進行的農(nóng)村土地確權(quán)基礎(chǔ)上清晰完整地界定宅基地產(chǎn)權(quán)權(quán)利體系，為市場條件下農(nóng)村集體和農(nóng)戶對宅基地的產(chǎn)權(quán)權(quán)利及其權(quán)能顯化留足空間，已經(jīng)成為鄉(xiāng)村全面振興過程中宅基地功能拓展和價值實現(xiàn)的必然要求。

產(chǎn)權(quán)制度設(shè)計不僅決定土地所有權(quán)權(quán)屬和權(quán)益的配置，還決定了社會制度和社會意識形態(tài)屬性，其背后包含了國家與農(nóng)民關(guān)系建構(gòu)的基本原則[2]123-145。面對百年未有之大變局和我國社會主要矛盾發(fā)生重大變化的歷史方位，鄉(xiāng)村振興背景下的我國農(nóng)村宅基地有效盤活利用及其機制創(chuàng)新，既需要明晰宅基地空間邊界和權(quán)利主體[2]1-17，適應(yīng)全球化和市場一體化進程中城鄉(xiāng)要素的加速流動、農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)的遷移與集聚、農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化進程中農(nóng)民生產(chǎn)生活方式的巨大變化等新趨勢，又需要立足于城鄉(xiāng)融合發(fā)展、使全體人民共同富裕取得實質(zhì)性進展的大視野、全環(huán)節(jié)基礎(chǔ)上謀劃宅基地盤活、農(nóng)村土地制度改革的長效體制機制。在決定產(chǎn)權(quán)約束與激勵機制能否發(fā)揮作用的宅基地確權(quán)、登記和頒證這一根本性機制構(gòu)建方面，順應(yīng)城鄉(xiāng)要素雙向流動和實現(xiàn)宅基地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的開放性，以《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國物權(quán)法》《中華人民共和國民法典》等為法律依據(jù)落實宅基地的用益物權(quán)，是有效保障農(nóng)民對宅基地及地上房屋實施占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)等排他性權(quán)能的前提條件。在宅基地確權(quán)實踐中，我國各地農(nóng)村仍然存在事實層面的登記主體不明、權(quán)屬來源復雜[3]118-129、基礎(chǔ)地籍資料不全、法制依據(jù)矛盾混亂[4]44-46、工作機制不健全、監(jiān)督管理不到位、權(quán)利主體認知局限[5]82-88以及大量不具備確權(quán)登記條件的違法占地建房問題難以解決等種種問題。為穩(wěn)定預期、降低交易成本、提高利用效率和激活市場動力，在落實宅基地所有權(quán)問題上，必須始終毫不動搖地堅持農(nóng)村集體所有，且由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營管理，集體經(jīng)濟組織有依法收回宅基地的權(quán)利，任何單位和個人不得侵犯依法登記、受法律保護的土地所有權(quán)；在保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)上，只有集體經(jīng)濟組織成員基于其集體成員的特定身份才可依法獲得宅基地的權(quán)利保障，資格權(quán)不因宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)而喪失，農(nóng)戶對宅基地的取得權(quán)利、流轉(zhuǎn)權(quán)益、土地開發(fā)收益分配等都與資格權(quán)直接相關(guān)；在適度放活宅基地使用權(quán)上，允許進城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅，農(nóng)村村民出賣、出租、贈與住宅后再申請宅基地的不予批準。與宅基地關(guān)聯(lián)的農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)是法律賦予農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利，農(nóng)民依法取得的財產(chǎn)權(quán)受憲法和法律保護，這是農(nóng)民權(quán)益的重要保障。這就要求宅基地“三權(quán)分置”制度改革的產(chǎn)權(quán)激勵與約束機制構(gòu)建，必須根據(jù)我國宅基地制度改革的歷史變遷趨勢，結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的現(xiàn)實需要，從縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距和推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展的大局出發(fā)，尊重鄉(xiāng)村發(fā)展的歷史傳統(tǒng)，遵循宅基地制度變遷的路徑依賴特征，全面貫徹落實以人為本的發(fā)展理念，堅持農(nóng)村土地集體所有制，進一步強化鎮(zhèn)村主體意識，同步健全民主管理、協(xié)商、村規(guī)民約等機制，加快完成農(nóng)戶“房地一體”不動產(chǎn)權(quán)證頒證（即對農(nóng)村宅基地、集體建設(shè)用地及其上的建筑物、構(gòu)筑物統(tǒng)一權(quán)籍調(diào)查和確權(quán)登記發(fā)放物權(quán)權(quán)利歸屬憑證），嚴禁社會資本下鄉(xiāng)建設(shè)別墅會館，不斷創(chuàng)新新時代農(nóng)村宅基地制度改革的產(chǎn)權(quán)激勵與約束體系，激發(fā)現(xiàn)行宅基地產(chǎn)權(quán)制度安排的成長性和創(chuàng)造性，促進農(nóng)村社區(qū)長期變遷中形成的傳統(tǒng)產(chǎn)權(quán)意識向現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)意識轉(zhuǎn)變，為試點地區(qū)提供足夠的靈活性并通過局部地區(qū)的穩(wěn)慎試點，逐步總結(jié)先進做法和成功經(jīng)驗，形成可供復制、在更大范圍推廣的宅基地“三權(quán)分置”制度改革普遍性的實現(xiàn)形式。

二、完善宅基地盤活的農(nóng)村土地“多規(guī)合一”規(guī)劃引領(lǐng)機制

新中國成立70 多年來，通過綜合性和專項計劃、規(guī)劃引領(lǐng)經(jīng)濟社會發(fā)展已經(jīng)成為我們黨治國理政的重要方式之一，以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)推動各類規(guī)劃緊密銜接、形成大數(shù)據(jù)驅(qū)動的“多規(guī)合一”體系和彈性規(guī)劃調(diào)整機制，是新時代國土空間優(yōu)化中農(nóng)村宅基地盤活利用“一張藍圖干到底”的基本要求。我國農(nóng)村長期面臨村鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃體系不完善、規(guī)劃引領(lǐng)作用發(fā)揮不強、各類土地利用相對比較混亂等問題，例如一些村莊建設(shè)、土地利用、宅基地審批等沒有規(guī)劃，或者有了規(guī)劃但執(zhí)行不嚴；國土資源部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門、交通部門、環(huán)保部門以及住建部門等規(guī)劃主體多樣、目標不一等，給主體功能區(qū)建設(shè)和鄉(xiāng)村建設(shè)行動實施造成較大困難，也嚴重影響了國家國土空間治理能力和效率的有效提升。2019 年5 月29 日，自然資源部辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強村莊規(guī)劃促進鄉(xiāng)村振興的通知》，確定了村莊規(guī)劃屬于鄉(xiāng)村地區(qū)國土空間開發(fā)保護的詳細規(guī)劃，是實施國土空間用途管制、核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)項目規(guī)劃許可和進行各項建設(shè)等的法定依據(jù)。該通知要求在明確產(chǎn)業(yè)用地用途、強度等要求的前提下，以規(guī)劃引導工業(yè)向城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)空間集聚，合理保障農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展用地，實現(xiàn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)用地布局的優(yōu)化。同時，城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)不允許新增農(nóng)村宅基地；對于村民居住、農(nóng)村公共公益設(shè)施、零星分散的鄉(xiāng)村文化旅游設(shè)施及農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)等用地，各地可申請使用鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃和村莊規(guī)劃中預留不超過5%的建設(shè)用地機動指標，給予建設(shè)用地指標規(guī)劃“留白”機制扶持。

構(gòu)建科學規(guī)劃基礎(chǔ)上的“多規(guī)合一”引領(lǐng)機制，要求農(nóng)村宅基地盤活利用必須從國土空間格局優(yōu)化的大局出發(fā)，立足農(nóng)村人口、資源、環(huán)境與經(jīng)濟（農(nóng)、林、牧、副、漁等產(chǎn)業(yè)）社會發(fā)展協(xié)調(diào)，以發(fā)展安全、生態(tài)保護、防災(zāi)減災(zāi)、人居環(huán)境綜合整治等全局視野制定實施宅基地盤活利用規(guī)劃，以農(nóng)村土地總體規(guī)劃作為法律準繩引導農(nóng)村宅基地、集體經(jīng)營性建設(shè)用地和農(nóng)村土地節(jié)約集約利用，將宅基地利用規(guī)劃與農(nóng)村道路、供水、供電和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃等相銜接，保護農(nóng)村風貌、地方特色和農(nóng)房建筑風格，重塑農(nóng)村生態(tài)空間、生產(chǎn)空間和生活空間體系，為農(nóng)民富、農(nóng)業(yè)強和農(nóng)村美提供規(guī)劃指導。在這里，不同地區(qū)的村莊規(guī)劃編制與實施，可根據(jù)實際對不同時期需要推進的生態(tài)修復整治、農(nóng)田整理、補充耕地、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、人居環(huán)境整治、歷史文化保護等項目提供指引，明確各類項目的投資預算、資金籌措方式、建設(shè)主體和時序安排等，做到縣域、鄉(xiāng)鎮(zhèn)域以及村莊范圍內(nèi)各類規(guī)劃間統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、有效銜接。具體到農(nóng)村住房布局規(guī)劃方面，農(nóng)民住宅建設(shè)必須符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃和村莊規(guī)劃，應(yīng)先行安排利用村內(nèi)空閑地、閑置宅基地作為住宅建設(shè)用地；要嚴格落實“一戶一宅”，在充分考慮本地建筑文化特色和居民生活生產(chǎn)習俗的基礎(chǔ)上，按照上位規(guī)劃確定的農(nóng)村居民點布局和農(nóng)村建設(shè)用地管控要求，合理確定宅基地規(guī)模，劃定宅基地建設(shè)范圍，因地制宜提出具有地方特色的農(nóng)村住宅規(guī)劃設(shè)計要求，以此規(guī)范和引導宅基地盤活利用行為。同時，通過規(guī)劃引領(lǐng)有效擴大農(nóng)村集體建設(shè)用地使用和宅基地流轉(zhuǎn)范圍，有序開展縣域鄉(xiāng)村閑置集體建設(shè)用地等土地綜合整治，通過村莊整治、土地整理等方式形成農(nóng)村集體建設(shè)用地結(jié)余指標，將鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)建設(shè)用地納入土地利用總體規(guī)劃和年度計劃并合理安排，滿足鄉(xiāng)村振興中的多元化用地需求。在與宅基地盤活相關(guān)的環(huán)境整治上，通過規(guī)劃引導村莊水、電、路、信息化設(shè)施合理布局和農(nóng)戶住宅陳年垃圾和溝渠、池塘污泥清理等，結(jié)合農(nóng)村住房安全督查消除宅基地利用過程中的危舊房、亂搭建筑、亂建房屋等安全隱患。通過以上方面，最終使得具有法律效力的農(nóng)村土地規(guī)劃和整理成為引領(lǐng)農(nóng)村閑置宅基地退出后實現(xiàn)農(nóng)村土地節(jié)約集約利用的重要依據(jù)。

三、構(gòu)建以人為本的農(nóng)戶閑置宅基地依法自愿有償退出流轉(zhuǎn)機制

通過市場價格引導要素自由流動、使資源在流動中實現(xiàn)配置效率提升，是閑置資源盤活利用的前提和高質(zhì)量發(fā)展的動力源泉。緊盯保障和維護農(nóng)民居住發(fā)展權(quán)益構(gòu)建農(nóng)村宅基地退出和流轉(zhuǎn)機制，是盤活農(nóng)村閑置土地資源、推動土地資源利用效率帕累托改進和緩解建設(shè)用地供需矛盾的基本理念。盡管我國一直采取禁止性規(guī)定限制農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，但現(xiàn)實中宅基地使用權(quán)的隱性流轉(zhuǎn)（包括宅基地及房屋出租、買賣、轉(zhuǎn)讓、抵押等）始終存在，這種現(xiàn)象在城鄉(xiāng)結(jié)合部或經(jīng)濟較發(fā)達的農(nóng)村地區(qū)表現(xiàn)更為強烈。《中華人民共和國物權(quán)法》實施后，農(nóng)村宅基地在村集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)有了法律依據(jù)，加快建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)一、規(guī)范有序的農(nóng)村宅基地市場，日益成為現(xiàn)代物權(quán)發(fā)展和我國市場經(jīng)濟制度完善的必然要求。在實踐層面，由于有關(guān)農(nóng)村宅基地、農(nóng)房退出流轉(zhuǎn)和補償?shù)姆煞ㄒ?guī)及其配套政策尚不完善，在宅基地“三權(quán)分置”改革中地方政府的專項公共財政投入保障仍然不足，以及農(nóng)戶在面對社會資本、企業(yè)等市場主體時的維權(quán)博弈能力有限等原因，導致我國各地已經(jīng)和正在推進中的宅基地退出流轉(zhuǎn)中還普遍存在農(nóng)民真實意愿無法充分表達、農(nóng)民知情權(quán)和參與權(quán)等權(quán)益未受到充分尊重、宅基地退出后的補償標準過低、退出宅基地或進城后的農(nóng)民應(yīng)對各類風險能力不足、生產(chǎn)生活可持續(xù)狀況不佳等各種各樣農(nóng)民權(quán)益受損的問題[6]1-22。同時，由于我國農(nóng)村各地經(jīng)濟社會發(fā)展所處階段、自然地理和交通區(qū)位條件等差異較大，農(nóng)戶宅基地功能價值和有償退出的交易成本各不相同，影響農(nóng)戶對宅基地補償?shù)闹饔^訴求與心理預期因素復雜，導致農(nóng)戶自愿退出宅基地的積極性并不強烈。

為保障農(nóng)戶宅基地的用益物權(quán)，穩(wěn)慎推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓等，首當其沖的應(yīng)該是在確權(quán)頒證基礎(chǔ)上建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，建立“新宅發(fā)證、老宅退出”的動態(tài)平衡機制，實現(xiàn)宅基地使用權(quán)在集體成員內(nèi)以繼承、轉(zhuǎn)讓、贈與、入股、出租、抵押等不同方式流轉(zhuǎn)，使村民自愿騰退給集體的宅基地和住宅能通過合法流轉(zhuǎn)渠道（含國家征收）獲得應(yīng)有收益或合理補償。為此，應(yīng)嘗試漸進式放松宅基地流轉(zhuǎn)管制制度，逐步探索將宅基地使用權(quán)和農(nóng)戶閑置住宅的盤活利用主體范圍擴展到集體農(nóng)戶之外的非農(nóng)戶、法人和其他經(jīng)濟組織，允許土地使用權(quán)供給主體在同一市場按同一規(guī)則進行公平流轉(zhuǎn)交易。當然，也可以針對宅基地退出流轉(zhuǎn)嘗試建立土地股份合作社，實現(xiàn)參股人自由支配自有財產(chǎn)權(quán)利或者其入股股份的合理退出，這是集體土地和國有土地依照相同秩序進行流轉(zhuǎn)、實現(xiàn)土地同權(quán)同價和建立全國統(tǒng)一大市場的必然要求。針對宅基地騰退給村集體形成的經(jīng)營性建設(shè)用地指標入市交易問題，可在不突破用途管制的前提下根據(jù)國家試點指導意見以多樣化方式靈活進行。針對土地征收實現(xiàn)的流轉(zhuǎn)問題，關(guān)鍵是規(guī)范制定征收目錄、公開土地征收信息、健全矛盾糾紛調(diào)解機制、完善補償保障機制等。總體而言，無論是政府主導、村民自愿，還是企業(yè)推動、市場配置等不同類型，宅基地的依法自愿有償流轉(zhuǎn)必須尊重農(nóng)民意愿，最大化維護農(nóng)民的權(quán)利和利益，在農(nóng)戶家庭全體成員一致同意、自愿協(xié)商的基礎(chǔ)上為退出閑置宅基地的農(nóng)戶提供合理補償，使農(nóng)戶逐步完成由農(nóng)民到市民的身份轉(zhuǎn)變，為有能力在城鎮(zhèn)落戶的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化提供基本支撐。在此基礎(chǔ)上，根據(jù)國家法律法規(guī)要求、宅基地改革的政策與指導意見，嚴禁隨意撤并村莊建設(shè)農(nóng)村大社區(qū)、違背農(nóng)民意愿大拆大建，不強迫農(nóng)民“上樓”，嚴防單純依靠行政力量搞“一刀切”，充分保障村集體農(nóng)戶成員對宅基地的資格權(quán)和農(nóng)民房屋的財產(chǎn)權(quán)，建立由中央、省、市和縣四級財政共同承擔的農(nóng)戶宅基地退出補償機制，推動宅基地以漸進式方式退出（例如允許宅基地通過資源入股、收儲出租、托管運營等方式進行流轉(zhuǎn)獲取收益）、以市場機制和政府作用的共同發(fā)揮實現(xiàn)宅基地盤活利用，為形成統(tǒng)一開放、競爭有序的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場提供實踐依據(jù)和法理基礎(chǔ)。

四、創(chuàng)新探索農(nóng)村閑置宅基地和農(nóng)戶閑置農(nóng)房的有效利用機制

在守牢耕地紅線、確保糧食安全和“四化同步”過程中，我國農(nóng)村建設(shè)用地尤其是宅基地具有較強的待開發(fā)潛力和較大的盤活利用空間。為推動宅基地有效利用，2020 年6 月中央全面深化改革委員會第十四次會議審議通過了《深化農(nóng)村宅基地制度改革試點方案》，提出要探索盤活利用農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的途徑，探索退出宅基地統(tǒng)籌利用政策，為鄉(xiāng)村振興提供土地要素保障，這是我國在“三權(quán)分置”制度頂層設(shè)計框架下實現(xiàn)宅基地盤活利用機制創(chuàng)新的重要指南?？傮w而言，閑置宅基地盤活利用可供考慮的具體途徑主要包括，諸如宅基地整理后的復墾復綠，借宅基地改革契機，通過增減掛鉤機制將騰退宅基地形成的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地指標進行入市交易，并運用建設(shè)用地謀劃實施鄉(xiāng)村就業(yè)創(chuàng)業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目，吸引外部中小微企業(yè)入駐，帶動本村及周邊村民實現(xiàn)就地務(wù)工就業(yè)，以此增加村集體收入和帶動農(nóng)戶增收，實現(xiàn)對依法登記的宅基地等農(nóng)村建設(shè)用地進行復合利用等。對于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的思路，要么是產(chǎn)業(yè)鏈延伸類，如農(nóng)產(chǎn)品種植生產(chǎn)—初加工—精深加工—電子商務(wù)（銷售），要么是產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)拓展類，即開發(fā)當?shù)剞r(nóng)村原來沒有的產(chǎn)業(yè)類型，如發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、民宿①2022 年7 月19 日，文化和旅游部、公安部、自然資源部等10 部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于促進鄉(xiāng)村民宿高質(zhì)量發(fā)展的指導意見》提出，國家積極支持農(nóng)戶、村集體經(jīng)濟組織、合作社、企業(yè)、能人創(chuàng)客等多元投資經(jīng)營主體參與鄉(xiāng)村民宿建設(shè)，鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟組織通過注冊公司、組建合作社、村民入股等方式整村連片發(fā)展鄉(xiāng)村民宿，鼓勵城鎮(zhèn)居民等通過租賃產(chǎn)權(quán)明晰的閑置宅基地房屋、合作經(jīng)營等方式開展鄉(xiāng)村民宿經(jīng)營。在農(nóng)村宅基地制度改革試點地區(qū)，國家鼓勵各地探索通過宅基地使用權(quán)抵押、農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、信用貸款等形式支持鄉(xiāng)村民宿建設(shè)和經(jīng)營，在防范風險的前提下降低融資條件和門檻。這為閑置宅基地和閑置農(nóng)房的進一步盤活利用提供了重要政策依據(jù)。參見“中國環(huán)境網(wǎng)https://www．cenews．com．cn/news．html?aid=992140”。體驗、保健康養(yǎng)等非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。這就要求各地從實際出發(fā)，對騰退的宅基地按照村莊規(guī)劃重新合理安排使用或進行復墾復綠，或者在農(nóng)村閑置宅基地整治基礎(chǔ)上，將退出整治后盤活利用的宅基地優(yōu)先用于支持鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展，以差異化方式尋求宅基地盤活的多種有效方式。

對于大城市、城市群的郊區(qū)和部分人口集中的市轄縣區(qū)域，可考慮由地方政府回購產(chǎn)權(quán)界定清晰、具有完整使用功能的閑置農(nóng)房，委托第三方按照城鎮(zhèn)保障房進行租賃或經(jīng)營并形成政府資產(chǎn)。針對東南部發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村，其要素集中程度高、產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)好、基礎(chǔ)設(shè)施完善且社會流動性強，農(nóng)戶收入渠道多樣，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入城鎮(zhèn)的意愿及能力較強（農(nóng)戶自愿退出宅基地后的反悔情況一般較少發(fā)生）。對于這一類型地區(qū)顯性經(jīng)濟價值明顯的農(nóng)村閑置宅基地，可通過在原址投資開發(fā)、由村集體統(tǒng)一經(jīng)營管理方式，或者選擇農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地“入市”形式，實現(xiàn)宅基地整治、盤活利用和村集體經(jīng)濟壯大、農(nóng)民共同致富的目標。對于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)相對發(fā)達、農(nóng)戶進入城鎮(zhèn)成本較低和那些主要為城鎮(zhèn)提供服務(wù)功能的都市近郊農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)戶外流現(xiàn)象明顯，可由地方政府主導、在不改變宅基地性質(zhì)和尊重農(nóng)戶意愿的前提下，以宅基地使用權(quán)為抵押吸引獲得外部社會資本，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、土地集中規(guī)劃開發(fā)和閑置宅基地盤活。對于農(nóng)戶居住分散、以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)為主、小農(nóng)經(jīng)濟社會特征明顯的西部欠發(fā)達農(nóng)村地區(qū)，其交通區(qū)位條件一般但農(nóng)村農(nóng)業(yè)原生態(tài)風貌保持相對完整，區(qū)域性文化旅游資源特色較為突出，宅基地盤活利用的外部市場需求相對較小，可主要通過政府主導、引入農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等方式，對閑置宅基地進行整治、對閑置農(nóng)房進行修繕，以建設(shè)田園綜合體、發(fā)展特色民宿等吸引城市市民、外地游客，并通過民俗體驗、農(nóng)畜特產(chǎn)和旅游觀光等留住游客進行本地化消費。對于農(nóng)村低保對象、農(nóng)村特困人員、農(nóng)村易返貧致貧人口以及因病因災(zāi)因意外事故等剛性支出較大或收入大幅縮減導致基本生活出現(xiàn)嚴重困難等農(nóng)村低收入人口，地方政府可利用閑置宅基地和閑置住宅建造農(nóng)村公房，以專項支出保障這些特殊人群的居住和養(yǎng)老問題。顯而易見，不同地區(qū)的宅基地利用方式可能會決定鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的不同模式及其路徑選擇[7]63-79。不僅如此，各地可充分借助“萬企興萬村”行動契機，引導市民、返鄉(xiāng)農(nóng)民工、大學畢業(yè)生、退伍軍人和工商企業(yè)，以合作經(jīng)營或者由農(nóng)戶、村集體經(jīng)濟組織自營、出租、入股等方式，利用閑置宅基地和農(nóng)房積極發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)。在這里，利用閑置宅基地激發(fā)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展?jié)摿€需要引入社會資本的力量，由農(nóng)戶自主、或集體主導、或委托第三方進行閑置資源資產(chǎn)開發(fā)利用以及托管，培育發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)、創(chuàng)客中心、共享農(nóng)屋等，拓展農(nóng)村手工藝、電商特色村等形式多樣化的新業(yè)態(tài)，建設(shè)農(nóng)事綜合服務(wù)中心開展農(nóng)機具集中存放、管理和服務(wù)項目，壯大鄉(xiāng)村生活性服務(wù)業(yè)和生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)。同時，通過“宅改+”利用騰退的房屋改建村級養(yǎng)老助殘服務(wù)中心、圖書室、村史館、非遺傳習所、黨群活動室等公共服務(wù)設(shè)施，提高農(nóng)村居民享受公共服務(wù)的普惠性、可及性和便利性。

五、健全閑置宅基地和閑置農(nóng)房盤活后的增值收益分配機制

構(gòu)建利益相關(guān)者滿意的增值收益分配機制是推動鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村宅基地盤活的焦點議題。一般而言，特定社會制度下的經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)安排，決定了產(chǎn)權(quán)讓渡后的收益分配格局。從資源或財產(chǎn)因轉(zhuǎn)移而產(chǎn)生的收益來講，宅基地退出其實質(zhì)是農(nóng)戶對宅基地使用權(quán)權(quán)利的讓渡。宅基地的增值收益不僅來自于土地整理開發(fā)所帶來的綜合價值實現(xiàn)，而且來源于土地管理政策所帶來的價值轉(zhuǎn)移。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制逐步完善，農(nóng)村宅基地所承載的價值實現(xiàn)了新的拓展，宅基地的資產(chǎn)性、社會性功能日益增強[8]2-20，居住價值、社會保障價值、經(jīng)濟價值、情感寄托價值、競爭性價值和發(fā)展權(quán)價值等成為宅基地顯性價值的主要方面[8]2-20，也成為閑置宅基地和閑置農(nóng)房盤活后的（貨幣化）增值收益分配必須關(guān)照的重要內(nèi)容。在宅基地增值利益所要考慮的分配主體上，既包括農(nóng)民集體經(jīng)濟組織、具有資格權(quán)的農(nóng)民、土地開發(fā)者，也包括基于土地管理權(quán)、土地開發(fā)權(quán)而參與分配的中央與地方政府[9]57-64。就現(xiàn)存問題而言，一方面，在既有土地管理制度及其土地征收補償模式下，宅基地增值收益分配很難做到國家與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)戶之間的利益平衡；另一方面，土地天然所具有的區(qū)位差異決定了宅基地盤活利用特別是集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市后的收益紅利，往往只被少部分具有較好區(qū)位土地上的農(nóng)村和農(nóng)民所分享。因此，以上海“中心村”（集中居?。┠Ｊ?、浙江“兩分兩換”（宅基地置換城鎮(zhèn)房產(chǎn)、土地承包經(jīng)營權(quán)置換社會保障）模式、天津“宅基地換房”（宅基地置換城鎮(zhèn)住房） 模式等為代表的宅基地置換實物利益補償，以四川“土地銀行”（農(nóng)戶將分散宅基地存入土地銀行貸給其他土地需求者獲得儲存價值）模式、重慶“地票交易”（農(nóng)村集體形成的建設(shè)用地指標權(quán)利憑證交易）模式、江蘇宅基地“收購儲備”（建立農(nóng)村集體建設(shè)用地收購儲備中心實現(xiàn)統(tǒng)一流轉(zhuǎn)） 模式等為代表的宅基地資本化貨幣補償，以及浙江紹興以股份量化形式明確村集體經(jīng)濟組織與其成員之間產(chǎn)權(quán)關(guān)系的農(nóng)村宅基地股份制改革探索中宅基地收益股權(quán)分配等，仍然需要宅基地增值收益實現(xiàn)社會共享的法律制度和更加細化的配套政策保障。

在這里，國家可以通過依法收取土地出讓金、宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)增值稅、所得稅等方式獲得土地增值收益分配，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織可通過提留公益金、土地使用管理費等方式來保障集體利益，農(nóng)戶可根據(jù)宅基地的地上建筑物的第三方評估作價及其宅基地使用權(quán)價值獲得補償。在宅基地盤活利用中，房屋流轉(zhuǎn)收益和農(nóng)戶自主開發(fā)的宅基地增值收益應(yīng)主要歸農(nóng)戶，村集體利用經(jīng)營性建設(shè)用地統(tǒng)一開發(fā)實現(xiàn)的增值收益應(yīng)堅持各依其權(quán)、各獲其利的分配機制。這就要求科學處理農(nóng)戶、村集體和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以及社會資本主體之間的利益關(guān)系，堅持保護農(nóng)民利益是根本，維護村集體利益是前提，第三方獲得應(yīng)有收益是持續(xù)合作的保障。其中，地方政府在其中要起到裁判員和引路人的作用，通過事先制定農(nóng)村閑置宅基地使用權(quán)城鄉(xiāng)交易規(guī)則，使各方利益均能得到明確表達和充分體現(xiàn)。具體實踐中，閑置宅基地等資源獲得的收益應(yīng)主要用于宅基地有償退出補償、村（社區(qū)）集體經(jīng)濟、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、村內(nèi)公益事業(yè)、村民紅利分配等農(nóng)業(yè)、農(nóng)民和農(nóng)村社會事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展領(lǐng)域。對于以出租方式盤活利用的，遵循農(nóng)房出租合同最長20 年，土地增值收益應(yīng)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)繳納土地調(diào)節(jié)金（比例需要合理確定），其他經(jīng)營性收益根據(jù)協(xié)議落實，避免資本無序擴張、資本收益侵占其他要素收益等。同時，健全農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導的村民自治機制，充分發(fā)揮村民委員會、村務(wù)監(jiān)督委員會、集體經(jīng)濟組織穩(wěn)定器作用，堅持和完善“四議兩公開”制度，依托村民會議、村民代表會議、村民議事會、村民理事會、村民監(jiān)事會等，建立兼顧農(nóng)民集體、農(nóng)戶和其他參與限制宅基地盤活當事人各方利益的收益分享機制，實現(xiàn)收益分配中的最大公約數(shù)，引導農(nóng)民全程參與宅基地盤活利用和增值收益分配，避免出現(xiàn)新的土地食利者階層，確保閑置宅基地和閑置農(nóng)房依法取得、權(quán)屬清晰，使盤活利用產(chǎn)生的土地增值收益為增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入和經(jīng)營性收入提供可能空間，使城鄉(xiāng)居民共同富裕取得實質(zhì)性進展落到實處。

六、強化農(nóng)村宅基地盤活利用全環(huán)節(jié)的中介服務(wù)保障機制

競爭性的專業(yè)化中介服務(wù)體系成長是市場經(jīng)濟條件下維護利益相關(guān)者權(quán)益的重要保障。農(nóng)村宅基地盤活利用機制構(gòu)建涉及農(nóng)戶、村集體、社會資本、地方政府、中央政府等不同主體。為了獲取外部利潤，這些主體會在市場力量推動下自主組成某種行動團體，從而推動農(nóng)村宅基地制度的自發(fā)變遷[10]1-9。長期以來，由于農(nóng)村社會發(fā)育程度相對較低，農(nóng)戶自我發(fā)展能力普遍不足，由此導致農(nóng)村宅基地改革在不同鄉(xiāng)村的推進程度存在較大差異，而且宅基地盤活利用實踐層面非正式市場流轉(zhuǎn)普遍存在，由此引起的宅基地矛盾糾紛和違規(guī)違法事件較多，其中很重要的原因之一就是缺乏宅基地盤活利用中的信息咨詢服務(wù)、信息發(fā)布、產(chǎn)權(quán)交易、法律咨詢、資產(chǎn)評估、交易輔導、產(chǎn)權(quán)經(jīng)紀培訓等綜合配套服務(wù)，而且中介服務(wù)的專業(yè)化程度不高、平臺類服務(wù)體系不健全。不僅如此，由于農(nóng)村宅基地改革中的公共服務(wù)產(chǎn)品供給不足和養(yǎng)老、就業(yè)等社會化保障機制尚未形成，使得留村農(nóng)民生產(chǎn)生活缺乏足夠支持進而引發(fā)進城失敗農(nóng)民在其住宅與財產(chǎn)權(quán)益損失時缺乏退路，新增宅基地有償使用范圍、有償使用收費標準、收取方式和資金用途上難以達成共識，無法實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民就業(yè)、失業(yè)保障和醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等服務(wù)與宅基地制度改革聯(lián)動的協(xié)同效應(yīng)。

這就要求從宅基地盤活的信息共享互通平臺建設(shè)維護、土地資源第三方評估等中介服務(wù)入手，為農(nóng)戶宅基地退出和閑置宅基地、閑置農(nóng)房有效利用的需求方提供資源資產(chǎn)信息，為宅基地盤活和集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市提供價值參考，為當事人各方提供法律法規(guī)咨詢及其他委托代理服務(wù)，保障宅基地退出、流轉(zhuǎn)、抵押、贈與、租賃、入市等的順利進行。為服務(wù)于利用閑置宅基地發(fā)展鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)，可由村集體建立發(fā)展鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的用地需求清單并對外發(fā)布，為宅基地發(fā)展權(quán)的實現(xiàn)提供數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化信息保障。具備相關(guān)資質(zhì)的中介服務(wù)公司可依據(jù)法律要求為宅基地房屋提供出租居間服務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在房地一體農(nóng)村宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)登記工作也可以招標形式購買專業(yè)性中介服務(wù)。服務(wù)機構(gòu)可充分采用信息時代的無人機測量技術(shù)，全面開展“房地一體”農(nóng)村宅基地使用權(quán)及地上房屋所有權(quán)的基礎(chǔ)資料調(diào)查、數(shù)據(jù)登記和信息一體化存儲更新、日常管理與實踐應(yīng)用，為打造農(nóng)村“互聯(lián)網(wǎng)+ 政務(wù)服務(wù)”數(shù)字鄉(xiāng)村服務(wù)平臺和農(nóng)村宅基地管理、盤活利用提供高效科學的現(xiàn)代化決策支持。同時，建立不同當事人間的法律糾紛化解服務(wù)機制，針對不同具體情況采取共同協(xié)商、行政方式、村民委員會調(diào)解或通過人民法院司法解決等多元化方式化解宅基地糾紛。提高不同政策之間的契合度，明晰土地行政管理和執(zhí)法部門的權(quán)責劃分，建立宅基地事務(wù)“政務(wù)服務(wù)中心”和便民全程代辦窗口，開發(fā)農(nóng)村社區(qū)創(chuàng)業(yè)就業(yè)技能培訓服務(wù)項目，鼓勵社會資本和專業(yè)化企業(yè)有序參與農(nóng)村宅基地盤活利用建設(shè)的道路、綠化、環(huán)衛(wèi)、水電通信等公共基礎(chǔ)設(shè)施管護運營。在政府補貼的基礎(chǔ)上通過市場作用機制的發(fā)揮，在重點試點地區(qū)探索銀行、保險、擔保、基金、企業(yè)合作模式①在圍繞盤活宅基地的使用權(quán)能創(chuàng)新金融產(chǎn)品服務(wù)方面，安徽省滁州市“宅改貸”金融產(chǎn)品授信頗具代表性。根據(jù)滁州市人民政府官網(wǎng)（https://www．chuzhou．gov．cn/zxzx/jryw/1110109718．html）介紹，在探索農(nóng)村閑置宅基地和閑置農(nóng)房盤活利用過程中，為有效化解農(nóng)村宅基地退出、整理等資金缺口難題，該市金融局主動對接銀行機構(gòu)并于2022 年6 月初為南譙區(qū)“一環(huán)兩帶”鄉(xiāng)村振興示范區(qū)建設(shè)項目授信額度6．3 億元的全國首單“宅改貸”金融產(chǎn)品。在當?shù)?，“宅改貸”資金主要用于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、各類企業(yè)參與宅基地盤活利用、整理等項目的大流動資金需求或固定資產(chǎn)貸款需求，涵蓋了宅基地盤活利用、有償退出、復墾復綠、平整入市以及農(nóng)民聚居點配套設(shè)施建設(shè)等，貸款期限最長為8 年，具體可根據(jù)用款主體不同靈活設(shè)置優(yōu)惠利率?！罢馁J”以宅基地整治后的未來收益（即通過土地整理復墾將獲得的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地指標入市交易獲得收入）作為還款來源，提前實現(xiàn)了宅基地使用權(quán)的市場價值。，開展農(nóng)村住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款、宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)項目資金扶持、宅基地盤活利用綜合性金融配套服務(wù)、農(nóng)民住房信貸與補償款理財服務(wù)等，加快研發(fā)有關(guān)宅基地盤活的專屬性金融產(chǎn)品，拓寬宅基地盤活利用中的低成本資金供給、保險產(chǎn)品和土地開發(fā)基金創(chuàng)設(shè)等投融資服務(wù)領(lǐng)域，破解集體經(jīng)濟薄弱基礎(chǔ)上宅基地使用權(quán)有償退出中“錢從哪里來”的掣肘問題。另外，針對宅基地盤活利用和“三權(quán)分置”改革，也可以委托第三方機構(gòu)適時提供包括地方政府宅基地改革探索與實踐、問題與成效、經(jīng)驗推廣與借鑒等在內(nèi)的專業(yè)評估服務(wù)，為推動宅基地盤活機制構(gòu)建提供政策建議。

七、建立健全農(nóng)村宅基地盤活利用的各類風險防范化解機制

宅基地盤活利用會面臨不確定性和各類風險。其中，宅基地“三權(quán)分置”改革可能因配套政策體系缺乏、制度供給無法窮盡各種情況、制度無法有效貫徹執(zhí)行或執(zhí)行困難等帶來制度風險[11]41-47。同時，在市場利益驅(qū)動下，宅基地盤活利用可能面臨村干部、種植養(yǎng)殖大戶等的鄉(xiāng)村精英俘獲風險和城鎮(zhèn)居民、社會資本對宅基地流轉(zhuǎn)的投機性資本俘獲風險，以及由此誘發(fā)宅基地集體使用權(quán)虛化、保障性權(quán)能弱化等潛在風險[12]80-87。在可能的法律風險和經(jīng)濟風險上，我國現(xiàn)行法律明確規(guī)定，宅基地私下交易（買賣）屬于無效行為（特別是城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)村宅基地和房屋，會面臨無效合同的風險和巨大經(jīng)濟損失），法律嚴禁為城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購買和違法建造的住宅發(fā)放土地使用證及房產(chǎn)證。如果本村村民之間的宅基地使用權(quán)和宅基地之上的房屋買賣沒有通過本村村民委員會同意或村干部作為證明人沒有在書面合同上簽字，交易雙方在合同履行及實施后出現(xiàn)糾紛會因舉證困難而面臨風險。即使具備資格的買賣雙方簽訂了規(guī)范的流轉(zhuǎn)交易合同，出讓人的宅基地及其房屋還應(yīng)取得家庭戶主及其宅基地全部共有人的同意和簽名，否則也可能面臨因土地和房屋升值帶來的資產(chǎn)糾紛風險。如果符合農(nóng)村住房買賣條件的雙方交易的是權(quán)屬關(guān)系界定不清的房屋，其無效買賣行為也會遭遇無法獲得法律支持的風險。總體而言，在宅基地退出、補償和流轉(zhuǎn)、盤活利用等不同環(huán)節(jié)，可能因退出程序不明、契約執(zhí)行不到位、不同當事人參與及市場—社會力量的復雜作用而產(chǎn)生的農(nóng)戶權(quán)益損失風險和基層干部道德風險等經(jīng)濟風險，也可能因農(nóng)民面臨的就業(yè)環(huán)境變化、社會保障機制不健全和農(nóng)戶社會保險制度不完善以及風險管理意識不高而引起的公共服務(wù)風險、鄰里關(guān)系風險等社會風險，還可能因農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護機制不健全、土地利用方式變化而產(chǎn)生土地污染風險、生物多樣性風險等環(huán)境風險。

根據(jù)宅基地盤活不同環(huán)節(jié)的現(xiàn)實，提前防范可能的市場風險、政策風險和其他行為主體履約違約等操作風險，需要利益相關(guān)者和管理部門提前有預案，風險發(fā)生后有有效的處置策略，能將風險可能引起的損失降低到最小，維護好各方利益。例如，為防范宅基地退出復墾為耕地產(chǎn)生的套取政府補償或騙補資金風險，可先經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府對復墾形成的耕地數(shù)量質(zhì)量進行初步驗收，合格后再由縣（區(qū)）自然資源局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村局等部門組織聯(lián)合驗收，確實達到耕地質(zhì)量標準后才能獲得政府專項獎補資金。同時，對已獲得拆舊復墾獎補資金的地塊，村集體經(jīng)濟組織和村民委員會應(yīng)對其負責監(jiān)管，防止復墾耕地棄耕或轉(zhuǎn)用于各類建設(shè)。又譬如，在環(huán)境風險管控方面，考慮到宅基地盤活利用的各個環(huán)節(jié)均可能造成不良環(huán)境影響，這就需要發(fā)揮各級政府在規(guī)劃引導、政策支持、組織保障等方面的作用，嚴格履行綠色發(fā)展理念和環(huán)境保護制度，重視農(nóng)村宅基地盤活利用中的項目實施環(huán)境風險影響評估，在省（區(qū)市）級統(tǒng)籌建立從用地、規(guī)劃、建設(shè)到使用的標準化、技術(shù)體系管理體制機制，并按照“誰審批、誰監(jiān)管”的要求，全方位落實生態(tài)環(huán)境安全監(jiān)管和環(huán)境風險防控責任。

八、強化農(nóng)村宅基地節(jié)約集約利用的日常監(jiān)督管理治理機制

通過更加有力和有效的綜合性措施依法依規(guī)強化日常監(jiān)管，提高宅基地管理使用效率，將“自上而下”和“自下而上”的縱向監(jiān)管機制相結(jié)合，發(fā)揮主管部門、地方政府、村集體及農(nóng)戶多元主體的積極性，是確保宅基地實現(xiàn)全過程有效利用的基礎(chǔ)保障。根據(jù)2019 年12 月12 日農(nóng)業(yè)農(nóng)村部和自然資源部發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范農(nóng)村宅基地審批管理的通知》要求，我國農(nóng)村宅基地用地標準的確定、空間規(guī)劃、土地利用計劃和規(guī)劃許可以及分配、使用、流轉(zhuǎn)、違法用地查處等，主要由各級自然資源部門和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門具體負責，林業(yè)、水利、電力等部門應(yīng)協(xié)調(diào)配合，各部門共同按新修訂的土地管理法有關(guān)要求，全面落實“三到場”（宅基地申請審查到場、開工前丈量批放到場和建成后核查驗收到場）要求，不斷深化“放管服”改革和落實屬地管理責任，這是一個制度建設(shè)、政策實施機制完善的過程。在具體實踐中，一方面，農(nóng)村宅基地涉及申請、審批、使用、管理和監(jiān)督等全環(huán)節(jié)，工作體量較大、涉及面較廣且工作內(nèi)容具體瑣碎，需要基層工作人員與農(nóng)戶一一進行對接、簽訂承諾、驗收審批等；另一方面，基層部門管理權(quán)限界定模糊，行政執(zhí)法的權(quán)限界定不清，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道工作人員對政策的理解及其處理實際問題的能力不同，由此導致我國各地農(nóng)村長期不同程度地存在農(nóng)戶住宅建設(shè)布局散亂、房屋“建新不拆舊”、老宅庭院荒廢甚至坍塌、鄉(xiāng)村建設(shè)景觀呈現(xiàn)新舊交錯的復雜景象。不僅如此，宅基地日常監(jiān)管還會受到正式法律法規(guī)制度之外的非正式約束的嚴重影響，例如在熟人社會、鄰里關(guān)系、講求面子等傳統(tǒng)文化習俗仍然發(fā)揮作用的農(nóng)村社區(qū)，正式制度無法全面精準落實到位，當出現(xiàn)未批先建、邊批邊建、少批多建、移位亂建等問題時，受困于宅基地執(zhí)法監(jiān)督管理隊伍配備不齊、人員不夠、手段不先進，就會造成歷史遺留問題和新問題可能都無法徹底解決。加之有關(guān)宅基地管理的政策、監(jiān)管機構(gòu)變動且權(quán)屬不明確等因素影響，在劣幣驅(qū)逐良幣或者違規(guī)行為被復制模仿的情況下，超規(guī)定面積建造、違反規(guī)劃建造甚至違法占用耕地建造住房和擅自轉(zhuǎn)讓宅基地等問題就會不斷累積，這必然進一步加大了宅基地日常監(jiān)管的難度。

從旨在強化農(nóng)村宅基地節(jié)約集約利用的日常監(jiān)督管理機制構(gòu)建來看，主要涉及農(nóng)戶申請環(huán)節(jié)的監(jiān)管（包括資格權(quán)的界定）、宅基地用地標準的確定與審批機制、農(nóng)戶建房過程中宅基地使用的監(jiān)管、農(nóng)戶生活生產(chǎn)中對其他用地的侵占處置機制、一定期限內(nèi)閑置宅基地的收回、宅基地退出環(huán)節(jié)的聯(lián)辦機制、流轉(zhuǎn)審批及開發(fā)利用（功能屬性改變）的監(jiān)管等。在這一過程中，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)后宅基地實際使用人發(fā)生改變，還需要配套出臺后續(xù)管理政策，如明確對原宅基地使用權(quán)人的有償征收或賠償辦法；若流轉(zhuǎn)后出現(xiàn)新的宅基地再次閑置，可考慮由村集體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府收取宅基地閑置管理費用或者直接收回；若宅基地流轉(zhuǎn)后的用途發(fā)生變更，則涉及到更為復雜的程序認定；若宅基地因租賃用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展，則流轉(zhuǎn)契約中的使用權(quán)20 年到期后如何處置，也需要具體的政策指引等。這就要求在加快推進房地一體的宅基地登記頒證同時，創(chuàng)新由于農(nóng)戶人口增減、子女婚嫁、單立門戶等帶來的農(nóng)村宅基地日常監(jiān)管使用機制，依法制定出臺宅基地有效利用管理的具體辦法、詳細流程，落實農(nóng)村宅基地審批環(huán)節(jié)的個人申請、村民小組討論、村級審查（核）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)審批、縣級備案等管理臺賬制度，建立健全省級指導、市縣主導、鄉(xiāng)鎮(zhèn)主責、村級主體的共同責任管理運行機制，依規(guī)建立宅基地盤活利用中的“一個窗口對外受理、多部門內(nèi)部聯(lián)動運行”的聯(lián)審聯(lián)辦協(xié)調(diào)機制。為全面落實管理重心下沉的日常監(jiān)管目標，以農(nóng)村社區(qū)為單元建立綜合行政執(zhí)法大隊、村級巡邏隊、村自建房協(xié)管員等，推行網(wǎng)格化管理和精準化、精細化服務(wù)機制，對宅基地的使用、收回和農(nóng)房建設(shè)、非法侵占集體土地等以及宅基地利用中的違法違規(guī)行為進行嚴格監(jiān)管，避免“一刀切”的政策做法，以全過程民主實施機制協(xié)同建設(shè)充滿活力、和諧有序的善治鄉(xiāng)村，推動鄉(xiāng)村基層治理能力與治理體系現(xiàn)代化。同時，將農(nóng)村住房與宅基地盤活利用結(jié)合起來，落實宅基地有償使用制度或建立宅基地使用權(quán)納稅制度，落實好宅基地“三不批”“四禁止”“兩注意”政策①“三不批”此處具體指新土地管理法規(guī)定的三類情況申請宅基地不予批準，即不滿足一戶一宅條件申請宅基地不予批準，將宅基地出賣、出租、贈與、有償退出等申請宅基地不予批準，非農(nóng)村集體成員申請宅基地不予批準?！八慕埂狈謩e是禁止違背農(nóng)村村民意愿強制流轉(zhuǎn)宅基地，禁止違法收回農(nóng)村村民依法取得的宅基地，禁止以退出宅基地作為農(nóng)村村民進城落戶的條件，禁止強迫農(nóng)村村民搬遷退出宅基地。“兩注意”一是不得長期閑置宅基地，二是不得擅自在宅基地上修建廠房等非居住性房屋。，采用“擇位費”和“使用費”相結(jié)合的方式實現(xiàn)宅基地有償使用，防止日常管理運行機制的斷層、斷檔和責任落實中的推諉扯皮、不作為和亂作為，防止耕地非農(nóng)化、非糧化，為積極穩(wěn)妥開展閑置宅基地和閑置住宅盤活利用提供長效體制機制保障。

九、結(jié) 語

土地是我國地方政府推動經(jīng)濟奇跡創(chuàng)造的最重要政策工具，特別是城鄉(xiāng)土地所有制安排的二元性、政府對非農(nóng)建設(shè)用地供給和土地用途轉(zhuǎn)換的長期壟斷以及土地融資權(quán)開放中的土地資本化（土地出讓、土地抵押融資、城投債）等，有效滿足了地方主導發(fā)展實現(xiàn)城市化、工業(yè)化以及基礎(chǔ)設(shè)施投資的巨額資本需求[13]34-53。農(nóng)村宅基地制度變遷反映了國家對科學化解人地矛盾和有效利用宅基地的理念變化，體現(xiàn)出在城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展不同階段的國家戰(zhàn)略、城鄉(xiāng)關(guān)系、人地關(guān)系、農(nóng)民訴求等方面的相互作用。通過土地改革、脫貧攻堅、集體產(chǎn)權(quán)制度改革等“自上而下”的行政式賦權(quán)，中國鄉(xiāng)村被賦予了自我內(nèi)源式發(fā)展的權(quán)利[14]1-19。立足新發(fā)展階段，完整、準確、全面落實新發(fā)展理念，構(gòu)建新發(fā)展格局，構(gòu)建鄉(xiāng)村振興背景下的宅基地制度改革和閑置宅基地、閑置住宅盤活利用機制，是推動城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展中的一個系統(tǒng)工程，關(guān)系到城鄉(xiāng)要素雙向流動、農(nóng)村基層社會治理、城鄉(xiāng)融合發(fā)展并且與戶籍制度改革、城鄉(xiāng)社會保障、公共服務(wù)體系完善等不同方面。在全國統(tǒng)一大市場建設(shè)進程中，閑置宅基地和閑置農(nóng)房盤活能夠?qū)崿F(xiàn)項目建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的落地問題，為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興提供土地要素保障。全面深化農(nóng)村關(guān)鍵領(lǐng)域的內(nèi)部改革是加快轉(zhuǎn)變宅基地利用方式轉(zhuǎn)變的強大動力，構(gòu)建農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”有效實現(xiàn)形式的長效體制機制是應(yīng)對農(nóng)村土地資源配置內(nèi)外環(huán)境變化的根本之策。沒有有效的發(fā)展政策體系及其制度保障和體制機制支持，宅基地實現(xiàn)“宅地宅用”“地盡其利”“地利共享”以及城鄉(xiāng)整體性持續(xù)繁榮與融合發(fā)展都是可疑的。當前，農(nóng)村宅基地特別是新增宅基地的制度功能已經(jīng)從主要保障農(nóng)民居住權(quán)益逐步轉(zhuǎn)化為宅基地的發(fā)展權(quán)擴展，基層政府統(tǒng)籌、農(nóng)村集中居住的社區(qū)建設(shè)、宅基地退出后的貨幣補貼、為農(nóng)戶提供租賃住房等多種方式為保障農(nóng)民居住和逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體的全民住房保障體系提供了較大空間。在宅基地“三權(quán)分置”制度改革試點和閑置宅基地有效利用方面，我國50 多萬個村級集體經(jīng)濟組織和300 多萬個集體土地所有權(quán)單位更多仍然依靠的是國家—省—市—縣—鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級式“自上而下”的行政型政策工具，市場化經(jīng)濟型的政策手段和數(shù)字經(jīng)濟時代信息型的政策手段仍然缺乏足夠的創(chuàng)新，而且基層政府能力建設(shè)、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革、宅基地改革試點目標與鄉(xiāng)村建設(shè)行動之間的匹配性亟待加強。

宅基地“三權(quán)分置”制度改革是新時期我國農(nóng)村土地制度的一項重大變革。黨的二十大報告提出要繼續(xù)深化農(nóng)村土地制度改革。面向農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展的未來，鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村宅基地盤活機制構(gòu)建，要求我們必須以習近平新時代中國特色社會主義思想和黨的二十大精神為指引，堅決守住土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損這三條底線，聚焦新時代我國農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的主要矛盾，以新的歷史方位和大歷史視野，尊重農(nóng)民利益訴求和農(nóng)村發(fā)展實踐，賦予鄉(xiāng)村和城市同等的發(fā)展權(quán)，創(chuàng)新將存量集體建設(shè)用地依據(jù)規(guī)劃改變用途入市交易的新途徑，吸引人才、資本、信息和技術(shù)等要素下鄉(xiāng)[15]21-34，以發(fā)展的方法在充分發(fā)揮正式制度和非正式約束功能的基礎(chǔ)上，遵循不同農(nóng)村、不同發(fā)展階段、不同區(qū)位條件、不同歷史文化傳統(tǒng)的差異性，分類對待和逐步破解閑置宅基地和閑置住宅的盤活利用問題，集成政策資源、不偏離航道、放大改革試點成效，創(chuàng)新設(shè)計農(nóng)村宅基地制度、農(nóng)村住房制度、房地產(chǎn)稅制度協(xié)同推進的制度體系，堅持全局觀、系統(tǒng)觀以漸進式、穩(wěn)慎協(xié)同推進有限范圍的宅基地“三權(quán)分置”充分試點和經(jīng)驗總結(jié)，處理好農(nóng)民建房與耕地保護的關(guān)系，保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，牢記紅線、守住底線、不發(fā)生顛覆性錯誤，推進以縣城為重要載體的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，形成“有效市場+ 多元主體+ 有為有限政府”的協(xié)同式治理機制，最終為建設(shè)全國統(tǒng)一的土地市場和中國式農(nóng)村現(xiàn)代化道路的創(chuàng)新探索提供實踐基礎(chǔ)。