上海公安學院“黨的二十大與公安工作”課題組

（上海公安學院，上海 200137）

黨的二十大報告對“推進國家安全體系和能力現代化，堅決維護國家安全和社會穩(wěn)定”進行了專章論述，其中關于提高公共安全治理水平，強調要“堅持安全第一、預防為主，建立大安全大應急框架，完善公共安全體系，推動公共安全治理模式向事前預防轉型”。[1]公安機關作為捍衛(wèi)國家政治安全、維護社會安定、保障人民安寧的專職機關，保安全是公安機關的首要職責和不懈追求。本文立足總體國家安全觀，從公共安全治理本身以及公安機關職責與具體實踐等層面，探討實現公共安全治理模式轉型升級的載體和路徑。

一、 公共安全治理要嚴防“灰犀?！?、警惕“黑天鵝”

2019年1月，習近平總書記在省部級主要領導干部堅持底線思維著力防范化解重大風險專題研討班開班式上發(fā)表重要講話，指出：“面對波譎云詭的國際形勢、復雜敏感的周邊環(huán)境、艱巨繁重的改革發(fā)展穩(wěn)定任務，我們必須保持高度警惕，既要高度警惕‘黑天鵝’事件，也要防范‘灰犀牛’事件”。[2]

“灰犀?！薄昂谔禊Z”最初是經濟學家提出、用于刻畫金融系統(tǒng)性風險的兩個隱喻，時常結對出現。[3]兩者有相同之處，又有不同之處，兩者的異同直接影響公安工作的著力點?！盎蚁！敝干钤诜侵薏菰系囊环N動物，其體型笨重、反應遲緩，通常不會靠近人類或對人類造成傷害，然而當其受到驚嚇狂奔時，會產生致命的危險。因此，“灰犀?！钡碾[喻義為潛在的大概率、沖擊破壞力強、在某種程度上可預見、但常被忽視的風險。[4]

“黑天鵝”的風險隱喻含義則源于美國經濟學家納西姆·尼古拉斯·塔勤布（Nassim Nicholas Tabel）所著的《黑天鵝：如何應對不可預知的未來》一書。[5]17世紀前，歐洲人認為天鵝都是白色的，但澳大利亞黑天鵝的發(fā)現，則完全顛覆了人們之前的認知。[6]因此，“黑天鵝”往往用來比喻難以預料、小概率但影響巨大的事件。

由上述概念可知，“灰犀?！笔强梢蕴崆邦A見的風險，因其量變到質變的過程都伴隨著一系列警示信號和跡象?！昂谔禊Z”則具有突發(fā)性特征，由于超出了人們固有經驗的認知范圍，可謂“防不勝防”。相較于“黑天鵝”的“出乎意料”，“灰犀牛”多有先兆，但最終還是發(fā)生了，究其根本原因，還是對苗頭跡象的忽視或輕視，或出于主觀上準備不足或客觀上能力不夠，意識不到、發(fā)現不了隱患的存在；或雖已認識到隱患，但要么熟視無睹、要么心存僥幸，無所作為；或看到了隱患并采取了一定措施，但隱患并未徹底消除，“灰犀牛”事件仍可能爆發(fā)。

就公安工作而言，絕大部分風險事件都屬于“灰犀牛”，“黑天鵝”少之又少。“灰犀?！笔枪补ぷ髦谐４蚪坏赖?，是有跡可循、有法可防的。一般而言，排摸到大量的風險點就可能大大降低風險發(fā)生的可能性。因此，公安機關應該把工作重心放在發(fā)現和防范“灰犀?！鄙稀！昂谔禊Z”雖然理論上“不可知”，但不等于“無需作為”，最可行的辦法是建立健全預案體系，以確定性措施應對不確定性風險，進而以高效處置確保把影響降到最低。同時，事后從處置中吸取教訓、舉一反三，對方案預案作進一步完善，做到化危為機。

二、上海基層公安機關在公共安全治理中的實踐探索

習近平總書記考察上海時指出，一流城市要有一流治理……上海要繼續(xù)探索，走出一條中國特色超大城市管理新路子，不斷提升城市管理水平。[7]中共上海市第十一屆委員會第九次全體會議指出，城市是生命體、有機體，上海作為超大城市，人口總量和建筑規(guī)模更龐大，生命體征更復雜，城市治理需要更用心、更精細、更科學，如履薄冰地守牢安全底線，以系統(tǒng)性思維強化整體協(xié)同，以全周期管理提升能力水平。[8]

為了深入貫徹落實習近平總書記重要指示精神，上海公安機關自2021年起，以動態(tài)隱患清零為抓手，逐步推開全方位、無死角除患工作，形成了7大領域69類500種“隱患清單”，并在探索實踐過程中逐步固化上升為智慧清零、反查清零、協(xié)同清零等工作機制，形成了一套全面覆蓋、重點突出、平戰(zhàn)結合的動態(tài)隱患清零主動防范體系，帶動工作重心從“事后預防”向“事前除患”轉變，助力上海公安機關接連順利完成慶祝建黨100周年、黨的二十大、進博會等一系列重大安保任務，同時也對公共安全治理作出了有益探索，積累了寶貴經驗。

作為上海公安機關動態(tài)隱患清零工作的首批試點單位之一，上海市公安局嘉定分局（以下簡稱嘉定分局）在先行先試過程中逐步明晰了“全面推開、重點突破、智慧清零、全員發(fā)動”的工作思路，并將其作為“牛鼻子”工程牢牢抓在手里，在公共安全治理領域走在全市前列。

（一） 全面推開

即著眼養(yǎng)成習慣、形成自覺，逐步推動動態(tài)隱患清零與日常警務工作深度融合、相互促進。一方面，堅持抓在平時、融入日常。整合警情、來電、信訪等渠道，每日篩查潛藏其中的高風險，配套落實流轉、核查等環(huán)節(jié)，確保日結日清。在嘉定分局和下屬各單位兩個層面建立動態(tài)清零每周例會制度，針對不放心隱患逐一過堂、推進清零；另一方面，強化激勵引導、復查評估。堅持“除患就是立功”，對及時清除重大隱患的民警即時記功嘉獎。構建派出所、業(yè)務部門、分局三級復查評估體系，查堵漏洞，倒逼責任落實。

（二） 重點破題

即聚焦各類困擾基層久、風險系數高、解決難度大的重點隱患，深入研究，找準癥結，力求破題。比如，防范精神病人肇事肇禍是困擾基層的老大難問題，嘉定分局通過走訪衛(wèi)健專家，了解掌握精神類疾病基本發(fā)病規(guī)律，最大限度防止漏排漏管、兜盡風險。此外，嘉定分局在獨居老人火災隱患治理、道路交通安全“生命防護工程”等重點領域均有創(chuàng)新之舉。

（三）智慧清零

即堅持“科技+人力”，用好大數據智能化手段，尊重基層創(chuàng)造性，深化模型研發(fā)，精準除患清零。如針對轄區(qū)物流園區(qū)多、易滋生非法存儲運輸危化品行為的實際，將?；奋囕v備案數據導入嘉定分局智能圖像系統(tǒng)，車輛進入無資質園區(qū)即提示預警，通過人工二次研判后，視情下達指令要求屬地派出所到場處置。此外，嘉定分局還研發(fā)推出了易激化矛盾篩查發(fā)現、易致禍交通違法輔助發(fā)現等智慧清零模型，賦能清除了一大批潛在隱患。

（四）全員發(fā)動

即充分發(fā)揮公安機關組織者作用，依靠黨委政府，協(xié)同政府其他職能部門，組織發(fā)動人民群眾，最大限度整合力量資源，形成協(xié)同清零局面。比如，部門街鎮(zhèn)齊抓共管方面，嘉定分局通過推動消防、民政、商務等部門落實主管責任和街鎮(zhèn)屬地責任，在嚴重失能獨居老人住處安裝聯(lián)網式煙感報警器，在一般獨居老人住處安裝獨立式煙感報警器，推動隱患集中的市場園區(qū)轉變業(yè)態(tài)或整體改造等，營造了既齊抓共管又各司其職的良性局面。發(fā)動群眾方面，嘉定分局研發(fā)了“警民e嘉”小程序，發(fā)動群眾注冊應用，即時通過線上反映情況；創(chuàng)新組建數千個警民微信群，發(fā)動網民提供電動車違規(guī)充電、“三合一”違規(guī)住人等隱患，發(fā)現一處、清除一處。

嘉定分局的工作實踐是上海公安機關推進隱患清零、深化公共安全治理的一個生動縮影。除此之外，各業(yè)務警種和地區(qū)分局還有很多行之有效的機制做法，共同匯聚成為上海公安機關公共安全治理模式。

三、新時代基層公安機關公共安全治理轉型研究

2023年全國公安廳局長會議指出，今后五年，是全面建設社會主義現代化國家開局起步的關鍵時期，全國公安機關要緊緊圍繞貫徹落實黨的二十大精神、奮力推進公安工作現代化這一主題主線，聚焦聚力平安中國建設、法治中國建設兩大戰(zhàn)略部署，健全完善同國家安全體系和能力現代化要求相適應的捍衛(wèi)政治安全體系、維護社會穩(wěn)定體系、公共安全治理體系三大職能體系?？梢?，公安部黨委已將公共安全治理置于職能體系層面加以謀劃推進。關于公安機關職能體系，中共中央書記處書記、國務委員、公安部長、黨委書記王小洪在全面深化公安改革推進會上強調，要進一步明晰職能定位，加快構建符合實戰(zhàn)化要求的公安機關職能體系，要按照“黨委領導、部級抓總、省級主責、市縣主戰(zhàn)、派出所主防”的思路，明確不同層級的職能定位，構建職能科學、事權清晰、指揮順暢、運行高效的職能體系。[9]

公安部黨委系列會議精神，為新時代公安機關深化公共安全治理指明了方向，其中的關鍵在于落實派出所主防，這既是構建公共安全治理體系的現實需要，更是深入貫徹落實習近平總書記關于新時代公安工作重要論述、牢固樹立大抓基層、大抓基礎鮮明導向的應有之義。為全面貫徹黨的二十大精神，深入貫徹落實習近平法治思想特別是習近平總書記關于新時代公安工作的重要論述，公安部印發(fā)《加強新時代公安派出所工作三年行動計劃（2023—2025年）》，進一步強化派出所主防理念、落實派出所主防責任對捍衛(wèi)國家安全、維護社會穩(wěn)定、保障公共安全的戰(zhàn)略性、基礎性支撐作用。[10]

為有效解決公共安全治理體系路徑問題，筆者以為，公安機關要傳承新時代“楓橋經驗”，堅持以“楓橋式公安派出所”創(chuàng)建為載體，緊緊圍繞“矛盾不上交、平安不出事、服務不缺位”三句話，明確目標、探索路徑、建立機制、逐步完善，著力打造派出所預防警務體系，助力構建公共安全治理模式2.0版本。

（一）深化矛盾化解調處，守住公共安全治理初心

當前，各類矛盾糾紛成為引發(fā)“民轉刑”“刑轉命”案件的主要誘因，對公共安全產生嚴重負面影響。矛盾不上交，強調的是派出所應發(fā)揮主觀能動性，窮盡措施辦法，努力把矛盾化解在基層，重點應抓住三方面。

一是做實排查化解工作。派出所社區(qū)民警要結合下社區(qū)要求，滾動排查掌握各類突出矛盾糾紛，常態(tài)化梳理涉矛盾糾紛的警情、案件、信訪、熱線等，及時發(fā)現、跟進化解顯性和隱性風險隱患，按照高、中、低等級研判確定風險，配套落實所領導、警長、社區(qū)民警牽頭包干制度，確保件件有著落、事事有回音，防止小事拖大，大事拖炸。

二是推進共建共治。派出所作為基層社會治理生力軍，應發(fā)揮居村干部、樓組長等群防群治力量人熟、地熟、情況熟的優(yōu)勢，有效參與干預家庭、鄰里和感情糾紛，依托“三所聯(lián)動”、解紛“一件事”等機制平臺，積極推動有關部門和基層組織落實調處責任。

三是提升巡防處置能力。處置能力是公安機關核心戰(zhàn)斗力，應急處置是公安機關安全防范的最后一道防線。應著力構建以派出所社區(qū)警務隊為主體、派出所其他警力、機關增援警力為疊加補充的巡邏勤務體系，堅持屯兵街面，突出顯性用警，針對性強化重要時段、重點區(qū)域巡邏守護，確保一旦有事快處妥處，努力把影響降到最低。樹牢輿情意識，確保實體處置和輿情管控雙雙取得最佳效果。

（二）綜合落實打防管控措施，筑牢公共安全治理基礎

派出所的工作都是圍繞平安來開展的，平安不出事，與公共安全治理直接相關。新時代派出所工作更應立足各自轄區(qū)，深耕細作、日積月累，守護轄區(qū)平安“底色”。

一是嚴管各類治安要素。工作中，各類要素種類繁多、風險不一，應聚焦關注人員、槍支彈藥、管制刀具、危爆物品等最不放心的要素，深化“見底行動”，在底數排摸、登記管理、網上巡查、日常管控、非法查處等環(huán)節(jié)嚴密線上線下聯(lián)動措施，切實提升發(fā)現管控處置能力。

二是加大打擊整治力度。“派出所主防”絕不等于“派出所只防”。作為基層綜合性戰(zhàn)斗實體，派出所承擔必要的打擊職能，既是公安機關的職責所在，也是保持派出所震懾力的現實需要，否則派出所就成了“沒有牙齒的老虎”，失去了對轄區(qū)治安大局的掌控力。應樹立“打擊是防范的特殊手段”理念，優(yōu)化完善派出所辦理刑事案件負面清單制度，理順派出所與專業(yè)警種辦案分工協(xié)作關系，聚焦特定類案和治安案件，多辦快辦轄區(qū)民生小案，積極深挖違法犯罪線索，始終保持綜合性戰(zhàn)斗實體的震懾力、控制力。此外，還應經常性排查治安亂點和突出治安問題，分級加強警情案件數據監(jiān)測和分析研判，及時發(fā)現整治群眾反映的突出治安問題。

三是保障城市公共安全。派出所扎根基層、力量充實，是城市公共安全治理的一支有生力量，在社會安定中發(fā)揮著重要作用。同時，派出所背靠街鎮(zhèn)黨委政府，能夠協(xié)調更多力量資源投入城市公共安全治理。以道路交通安全管理為例，應樹牢為人民管交通理念，探索在交警為主、派出所協(xié)同的框架下，組織派出所警力參與高峰交通疏導、安全防范宣傳等工作，協(xié)調街鎮(zhèn)改造優(yōu)化路政設施，減少警情事故。又如，消防安全管理方面，派出所承擔基層防火監(jiān)督職責，應聚焦一般單位中的老舊小區(qū)、群租房、“三合一”場所、高層住宅等火災隱患突出的單位區(qū)域，堅持排除隱患、強化督改、嚴格執(zhí)法一體推進，協(xié)調街鎮(zhèn)對集中充電場所等開展消防基礎設施建設，嚴防發(fā)生小火亡人事故。

（三）優(yōu)化公安為民服務，拓展公共安全治理外延

公安服務，既是公安機關的職責之一，也是實現公共安全管理職能的重要載體和陣地。優(yōu)化公安服務，密切警民聯(lián)系，為公共安全治理爭取最廣大的群眾基礎，是其應有的內在邏輯。

一是常態(tài)化為民辦實事。社區(qū)民警和轄區(qū)群眾的“雙向”熟悉度，一定程度上影響風險隱患發(fā)現率。派出所社區(qū)民警應圍繞群眾急難愁盼問題，最大限度提供公安服務。對于人員走失、物品遺失等求助事項，依法合規(guī)盡最大努力，窮盡各種手段，提供必要幫助，守好人民的心。對于留守兒童、孤寡老人等特殊群體，配合基層組織健全落實走訪幫扶機制，從中發(fā)現安全風險，努力落實安全守護。

二是深度融合基層治理。派出所應在黨委政府的領導下，以平安建設考評為抓手，密切與有關部門、基層組織的協(xié)作配合，推動落實監(jiān)管責任、主體責任、屬地責任，加快建設各方社會力量參與的社區(qū)警務隊，在協(xié)同開展困難幫扶、巡邏防范、鄰里守望的過程中，一體推進服務聯(lián)動、問題聯(lián)治、平安聯(lián)創(chuàng)，在管理治理過程中實現全方位服務。