付海川

(中國人民公安大學 法學院，北京 100038)

習近平總書記在黨的十九大報告中指出，建設生態(tài)文明是中華民族發(fā)展的千年大計，必須堅持人與生態(tài)環(huán)境和諧共生思想，以“綠水青山就是金山銀山”的環(huán)境理念為根本，將環(huán)境保護和節(jié)約資源作為我國的基本國策，體現我國對生態(tài)環(huán)境的關懷。然而，農村生態(tài)環(huán)境保護在很長一段時間內并沒有得到充分關注。隨著城鄉(xiāng)一體化建設的推進以及部分工業(yè)企業(yè)轉移至農村，我國逐漸重視農村生態(tài)環(huán)境的改善與治理。2017年12月，習近平總書記提出，“要走鄉(xiāng)村綠色發(fā)展之路，以綠色發(fā)展引領鄉(xiāng)村振興”。2018年，黨中央頒布《中共中央、國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》(以下簡稱《意見》)。《意見》明確了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的要求、任務以及應采取的措施，在“鄉(xiāng)村生態(tài)振興”部分更是明確強調要加強農村環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管能力建設，落實縣鄉(xiāng)兩級環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法責任。堅持鄉(xiāng)村全面振興，生態(tài)振興戰(zhàn)略是重中之重，鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境對實現“綠水青山就是金山銀山”至關重要。習近平總書記關于鄉(xiāng)村生態(tài)振興的重要論述，充分肯定了鄉(xiāng)村生態(tài)的內在價值，為未來鄉(xiāng)村發(fā)展指明了方向。[1]實踐中，由于存在各方面的問題，基層環(huán)境執(zhí)法效果與鄉(xiāng)村生態(tài)振興戰(zhàn)略目標仍存差距。破解基層環(huán)境執(zhí)法面臨的困境，強化基層環(huán)境執(zhí)法工作效率，對實現鄉(xiāng)村振興目標具有重要意義。

一、基層環(huán)境執(zhí)法概述

環(huán)境執(zhí)法，即環(huán)境行政執(zhí)法，指具有環(huán)境保護職責的行政機關及其工作人員依據法律規(guī)定，為達到生態(tài)環(huán)境管理目的，對行政相對人實施影響其權利義務的活動。廣義上的環(huán)境執(zhí)法指的是行政機關依照環(huán)境法律法規(guī)實施的所有環(huán)境行政活動，而狹義的環(huán)境執(zhí)法僅指作出行政處罰的全過程?；鶎诱缚h級人民政府和鄉(xiāng)級人民政府，但以往對基層政府的研究忽視了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主體地位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的前線，在全程戰(zhàn)略長線中扮演著至關重要的角色。

現行《中華人民共和國環(huán)境保護法》規(guī)定：“縣、鄉(xiāng)級人民政府應當提高農村環(huán)境保護公共服務水平，推動農村環(huán)境綜合整治”。中共中央辦公廳于2018年12月發(fā)布的《關于深化生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法改革的指導意見》指出：“要完善基層機構設置，落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的生態(tài)環(huán)境保護職責，確定具有環(huán)境保護職責的單位和工作人員，建立生態(tài)環(huán)境保護工作制度，落實生態(tài)環(huán)境保護責任”。現行《行政處罰法》第二十四條規(guī)定：“省、直轄市、自治區(qū)可以根據鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和街道辦的現實需要，將縣級人民政府的行政處罰權交由其行使”。與傳統(tǒng)意義上的行政授權和行政委托不同，該項規(guī)定以一種新的方式為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府創(chuàng)設行政執(zhí)法權。[2]此后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在法律上具備了生態(tài)環(huán)境執(zhí)法權的基礎。在政策方面，國家也在加強基層執(zhí)法能力建設。國務院于2011年頒布《關于加強環(huán)境保護重點工作的意見》，要求結合地方人民政府機構改革和鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革，探索實行設區(qū)城市環(huán)境保護派出機構監(jiān)管模式，完善基層環(huán)境管理體制。國務院于2021年4月發(fā)布《關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》，指明要依法賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合管理權，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政執(zhí)法能力。

事實上，某些省政府在《行政處罰法》修訂前已經主動推進賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府相應的環(huán)境執(zhí)法權的試點工作。如江蘇省政府于2014年11月發(fā)布《關于常熟市開展鎮(zhèn)域相對集中行政處罰權試點工作的復函》，賦予常熟市下屬各鎮(zhèn)級人民政府環(huán)境執(zhí)法權限；河北省于2020年12月頒布《河北省生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法事項指導清單》，將部分生態(tài)環(huán)境執(zhí)法權下放至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，同時規(guī)定第一責任人為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。因此，在環(huán)境執(zhí)法權下放背景下，依據鄉(xiāng)村生態(tài)振興的要求，研究分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府環(huán)境執(zhí)法面臨的困境以及如何完善環(huán)境執(zhí)法能力，具有一定的現實意義。

二、鄉(xiāng)村生態(tài)振興戰(zhàn)略對基層執(zhí)法提出的要求

我國農村環(huán)境污染涉及的領域十分廣泛，不僅有農業(yè)污染和工業(yè)污染，還包括大氣、水、固體、噪音等各類型污染。在這些污染中，農村生活垃圾污染、農村養(yǎng)殖業(yè)污染以及農村水污染問題最為嚴重和突出。有學者認為農村污染嚴重是因為存在“共犯”，其中的根源在于農民自身[3]；有學者認為農村環(huán)境污染問題的主要原因是資金短缺，需要開源節(jié)流[4]；也有學者從行政管理角度出發(fā)，討論我國農村環(huán)境污染問題。[5]由此可見，造成農村環(huán)境污染發(fā)生的原因是多樣的，但是鮮有學者從基層環(huán)境執(zhí)法角度探討農村環(huán)境污染治理問題。目前基層政府的環(huán)境執(zhí)法能力很難應對鄉(xiāng)村地區(qū)的環(huán)境污染問題，同時國家對基層環(huán)境執(zhí)法提出了更高要求，所以提高基層環(huán)境執(zhí)法能力是當務之急。

2018年《意見》的頒布，表明中央對農村生態(tài)發(fā)展的重視程度之高。2022年1月，生態(tài)環(huán)境部、農業(yè)農村部、住房和城鄉(xiāng)建設部、水利部、國家鄉(xiāng)村振興局聯(lián)合印發(fā)《農業(yè)農村污染治理攻堅戰(zhàn)行動方案(2021—2025年)》(以下簡稱《行動方案》)，為深入貫徹鄉(xiāng)村生態(tài)振興戰(zhàn)略作出全面部署。相較于城市，農村環(huán)境污染具有復雜性、分散性、潛伏性、普遍性、持久性特征[6]。針對這些特點，《意見》和《行動方案》為鄉(xiāng)村生態(tài)振興背景下的基層環(huán)境執(zhí)法工作提出以下要求：首先，完善農村生態(tài)環(huán)境執(zhí)法隊伍建設，結合鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境執(zhí)法體制改革，進一步完善農村生態(tài)環(huán)境監(jiān)測執(zhí)法機構、人員和裝備；其次，對農村現有環(huán)境污染進行執(zhí)法整治，加強對易產生污染現象的農村地域的執(zhí)法力度，建立健全農村環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督常態(tài)化機制；最后，增強宣傳生態(tài)保護理念力度，提高生態(tài)環(huán)境意識，政府應該引導農村居民踴躍參與農村生態(tài)環(huán)境治理與保護。

三、我國基層環(huán)境執(zhí)法存在的問題

(一)基層環(huán)境執(zhí)法機構不明確

在行政執(zhí)法權下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一級之后，行政執(zhí)法權的主體為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內部機構眾多，負責具體實施執(zhí)法活動和執(zhí)法任務的機構仍不明確。例如，負責執(zhí)法的機構和環(huán)境分管機構存在分離現象，即實際執(zhí)法的機構和分管環(huán)境的機構不一致；或是多個內部機構皆對生態(tài)環(huán)境保護享有執(zhí)法權，易造成環(huán)境執(zhí)法沖突。上述兩種情況都可能造成執(zhí)法混亂和無人執(zhí)法的現狀。再如河南某鄉(xiāng)鎮(zhèn)，經過機構改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)中的環(huán)保大隊、綜合執(zhí)法大隊以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所等部門皆具備一定的環(huán)境執(zhí)法權力，如環(huán)保大隊作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府中分管環(huán)境保護的機構，自然具有相應的環(huán)境行政權，而執(zhí)法大隊和公安派出所在日常執(zhí)法中也可以對噪聲、破壞綠植等行為作出處罰。職能的重疊不但會使環(huán)境監(jiān)督執(zhí)法無法形成合力，而且有可能導致彼此推諉、互相扯皮等現象。該弊端越到基層越突出，在農村環(huán)境執(zhí)法中表現尤為明顯。

(二)基層環(huán)境執(zhí)法能力不足

首先，基層環(huán)境執(zhí)法線索難以獲取。執(zhí)法的前提是取得違法線索，若缺少及時有效的違法線索，執(zhí)法活動便無從開啟。針對環(huán)境污染案件，如不能及時獲取執(zhí)法線索，往往會造成更嚴重的環(huán)境污染。[7]在農村地區(qū)，由于執(zhí)法力量不足，鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境執(zhí)法機構自主獲取違法線索較為困難。鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境執(zhí)法機構主要通過日常監(jiān)管巡查來獲取執(zhí)法信息，平日工作強度較大，相應的技術支持不足，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)日常環(huán)境執(zhí)法行為往往流于表面，對一些較為隱蔽的環(huán)境污染源缺少有效的整治辦法。同時，因為農村面源污染嚴重，目前的農村環(huán)境監(jiān)管力量無法應對分散且數量巨大的小型污染源。環(huán)境執(zhí)法人員疲于奔波、顧此失彼，執(zhí)法效率較低。

其次，環(huán)境執(zhí)法方式較少，僅依靠單純的行政處罰無法達到保護環(huán)境的目的。目前，基層環(huán)境執(zhí)法的主要方式為罰款，執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中多采用命令和罰款的形式，這種命令控制型執(zhí)法行為使得行政相對人對環(huán)境執(zhí)法產生較深的誤解，執(zhí)法者和被執(zhí)法者的溝通不足，最終導致被執(zhí)法人不配合執(zhí)法人員的工作。[8]同時，基層環(huán)境執(zhí)法機構很難嚴格按照法律規(guī)定的執(zhí)法程序對執(zhí)法相對人進行處罰，易造成亂執(zhí)法、選擇性執(zhí)法甚至是牟利性執(zhí)法的情況發(fā)生。上述兩種情況易使基層環(huán)境執(zhí)法行為缺乏公信力，環(huán)境執(zhí)法人員開展環(huán)境執(zhí)法工作困難。

(三)基層環(huán)境執(zhí)法配套設施亟待完善

環(huán)境執(zhí)法活動區(qū)別于普通的行政執(zhí)法活動。在環(huán)境執(zhí)法過程中需要采取一些特別的技術措施，如科學選取污染源，采樣調查取證，在環(huán)境檢測機構進行樣本化驗，以及對污染結果、污染行為進行因果分析論證等。整個過程中，環(huán)境執(zhí)法人員必須配備專業(yè)裝備進行安全保障。因此，環(huán)境執(zhí)法活動需要很強的技術支撐及完善的機器設備。若缺乏相應技術支撐，未按照規(guī)定的程序實施，最后的檢測結果與作出的行政處罰皆不具備法律上的說服力，易使得行政相對人對環(huán)境執(zhí)法決定不信服。因此，配套的環(huán)境執(zhí)法技術設備與具有環(huán)境知識的技術人才成為環(huán)境執(zhí)法活動中不可或缺的重要一環(huán)。然而，作為直面環(huán)境污染的先鋒，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所擁有的檢測設備和相關技術人員目前還相當匱乏，現有環(huán)境污染檢測設施、調查取證設備以及相應的安全保障裝備無法滿足基層環(huán)境執(zhí)法的需要。

(四)各方主體環(huán)保意識不強

當前的環(huán)境執(zhí)法活動中，各方主體的環(huán)保意識不強，表現在以下幾個方面。

首先，基層政府與環(huán)保執(zhí)法人員的環(huán)保意識尚未達到鄉(xiāng)村生態(tài)振興的要求。目前，我國基層政府和基層環(huán)境執(zhí)法人員對生態(tài)環(huán)境保護的內涵與要求理解不透徹，未完全認識到生態(tài)環(huán)境的地位在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的重要性，缺少主動保護農村環(huán)境的意識。

其次，鄉(xiāng)村居民缺乏環(huán)境保護意識。部分農村居民認為環(huán)境保護屬于政府的工作任務，和自己的生活無關，更有甚者成為環(huán)境污染的實施者。如故意焚燒農田里的麥秸，隨意傾倒生活垃圾等，對當地的生態(tài)環(huán)境造成巨大危害。作為農村生態(tài)環(huán)境的直接聯(lián)系者和鄉(xiāng)村振興成果的享受者，農村群眾更應加強生態(tài)環(huán)境保護意識，幫助基層環(huán)境執(zhí)法管理，為鄉(xiāng)村生態(tài)振興戰(zhàn)略做出應有貢獻。

最后，地方企業(yè)在生產過程中存在環(huán)保意識不足的情況。為謀取企業(yè)利潤，相應的污染處置設施配置不到位，造成巨大的環(huán)境污染隱患。

四、鄉(xiāng)村振興背景下基層環(huán)境執(zhí)法對策

(一)完善基層環(huán)境執(zhí)法機構設置

首先，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府內部各單位的環(huán)境保護職責。雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國最初級的政府單位，但明確其內部工作責任同樣十分重要。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層單位中，權力的分散易造成環(huán)境執(zhí)法效率的降低。因此，明確各個單位的環(huán)境保護職責，是完善環(huán)境執(zhí)法機構的首要條件。

其次，整合環(huán)境執(zhí)法力量，讓環(huán)境執(zhí)法達到最大力度、實現最好效果。完善基層環(huán)境執(zhí)法機構的關鍵在于整合環(huán)境執(zhí)法過程，做到執(zhí)法與處罰相結合。實踐中，已有部分地區(qū)將執(zhí)法和處罰結合起來，做到環(huán)境執(zhí)法全過程由一個單位負責，值得其他基層政府借鑒。

(二)加強基層環(huán)境執(zhí)法能力建設

首先，在執(zhí)法內容中強化日常性監(jiān)測。農村環(huán)境污染呈現普遍性、分散性特征，因此，基層環(huán)境執(zhí)法人員的日常巡邏頻率尤為重要?；鶎迎h(huán)境日常巡查仍是獲取環(huán)境違法線索的主要手段。

其次，基層環(huán)境執(zhí)法機關加強與基層群眾自治組織即村委會的聯(lián)系，提高環(huán)境違法信息線索獲取能力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可通過設立相應的獎懲方式，督促干部隊伍自覺對村域環(huán)境污染情況進行監(jiān)督管理，及時上報環(huán)境污染行為。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應該設置環(huán)境污染違法線索舉報熱線，為農村居民拓寬環(huán)境污染舉報渠道。

最后，加強企業(yè)監(jiān)管力度，建立企業(yè)自我環(huán)境檢查機制。若企業(yè)瞞報環(huán)境污染問題，應加大對其處罰的力度。當企業(yè)主動上報污染事件或主動解決自身造成的污染問題時，環(huán)境執(zhí)法機構可以對其減輕處罰或免于處罰，減輕基層環(huán)境執(zhí)法壓力。

(三)健全基層環(huán)境執(zhí)法配套設施建設

先進的環(huán)境執(zhí)法設備與必要的環(huán)境檢測設施對基層環(huán)境執(zhí)法人員而言是必不可少的。通過對鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境執(zhí)法機構的調研可以發(fā)現，目前我國為鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境執(zhí)法人員配備的可能只有一輛巡邏車，甚至在區(qū)縣環(huán)境主管機關中，尚未配備足夠的執(zhí)法設備和檢測設備。目前對環(huán)境污染樣本的檢測主要還是依靠具備相應資質的檢測機構，但是這種途徑既費時又費錢。因此，當務之急是為基層環(huán)境執(zhí)法人員配備基礎的環(huán)境檢測設施和執(zhí)法設備。在環(huán)境執(zhí)法機關的發(fā)展過程中，政府應該進行相應的資金支持，讓環(huán)境執(zhí)法人員擁有足夠的設備與多樣的執(zhí)法方式，不能讓環(huán)境執(zhí)法成為“面子工程”?；鶎迎h(huán)境執(zhí)法人員也應積極使用高科技設備，助力實現鄉(xiāng)村生態(tài)的實質性振興。

(四)深化基層環(huán)境保護宣傳教育

實現鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境振興，多方主體要從多個方面一同出發(fā)。所以，健全基層環(huán)境保護宣傳教育不可或缺。農村生態(tài)環(huán)境保護存在的問題，追根到底是生態(tài)環(huán)境保護意識不到位。深化基層環(huán)保教育工作應從基層執(zhí)法人員、農村居民和企業(yè)組織三方主體出發(fā)。對基層環(huán)境工作人員，要加強環(huán)境保護教育，讓執(zhí)法人員理解生態(tài)環(huán)保之精神，將環(huán)境保護精神與鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境振興政策結合起來；在農村居民間開展環(huán)境保護教育宣傳，促使其自覺保護居住環(huán)境，進而減輕基層環(huán)境工作人員的執(zhí)法壓力；對于位處鄉(xiāng)村地區(qū)的企業(yè)組織，政府應該強化監(jiān)督企業(yè)組織排污行為，對主動進行環(huán)境治理的企業(yè)開展行政獎勵活動，對排污嚴重或連續(xù)排污的企業(yè)組織加大處罰力度。

五、結語

鄉(xiāng)村生態(tài)振興對農村農業(yè)發(fā)展、恢復農村生態(tài)環(huán)境有著深遠影響。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的直接執(zhí)行者，可謂與基層農民聯(lián)系最緊密的存在。因此，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在鄉(xiāng)村生態(tài)振興戰(zhàn)略中的先鋒地位，完善基層環(huán)境執(zhí)法機構的設置，強化基層監(jiān)督執(zhí)法能力，推進基層環(huán)境執(zhí)法能力建設，深化基層環(huán)境保護宣傳教育，對農村地區(qū)的農業(yè)環(huán)境保護和環(huán)境污染治理具有重要的現實意義。目前，我國基層正逐步開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的環(huán)境執(zhí)法建設工作，但與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出的目標仍存在一定差距。在“兩山”理念指引下，在基層環(huán)境執(zhí)法人員的不斷奮進與改變下，我國農村一定會重返青山綠水，成為令人向往的家鄉(xiāng)。