莫東曉 黃姣華

教育現(xiàn)代化目標的實現(xiàn)需要充足的教育資源做支撐?，F(xiàn)有教育基礎(chǔ)、未來適齡人口的規(guī)模、結(jié)構(gòu)目標共同決定了今后該投入多少以及如何投入教育資源。因此，基于最新的經(jīng)濟社會環(huán)境和實際新生兒數(shù)量，對大陸31個省份“十四五”期間的義務(wù)教育資源需求作預(yù)測研究具有一定的現(xiàn)實意義。

一、“十四五”期間義務(wù)教育在校生預(yù)測

(一)預(yù)測模型構(gòu)建及參數(shù)設(shè)定

第一，預(yù)測模型的構(gòu)建。理論上，教育資源需求量與在校生數(shù)量成正比，因此教育資源的需求預(yù)測應(yīng)基于在校生預(yù)測。隊列構(gòu)成法和年級升級比例法，是當前學者開展各類在校生人數(shù)預(yù)測主要采用的兩種預(yù)測方法。考慮數(shù)據(jù)的可獲得性，我們以隊列構(gòu)成法和年級升級比例法相結(jié)合的方式進行義務(wù)教育在校生預(yù)測。預(yù)測模型如下：

(1)

(2)

第二，參數(shù)設(shè)定及說明。一是基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。2019年小學和初中在校生數(shù)、各年級在校生數(shù)來源于教育部官網(wǎng)，2014-2019年31個省份的新生人口數(shù)和人口出生率來源于各省歷年的《統(tǒng)計年鑒》。二是入學年齡。假設(shè)所有兒童年滿6周歲即進入小學，成為小學新生。三是輟學率。假設(shè)所有學齡兒童全都接受九年義務(wù)教育，輟學率為0。四是死亡率，計算中假設(shè)死亡率為0。五是學制。當前上海都實行五四學制，故上海全部按五四學制測算。北京、天津、內(nèi)蒙古、黑龍江、上海、江蘇、浙江、山東、河南、湖北等地區(qū)存在五四學制，但在校生數(shù)不多，本研究假設(shè)這些省份每年五四學制在校生人數(shù)等同于2019年人數(shù)。其余地區(qū)均按六三學制測算。

(二)義務(wù)教育在校生預(yù)測結(jié)果

將相關(guān)參數(shù)代入公式(1)(2)即可計算獲得2021—2025年31個省份的義務(wù)教育在校生數(shù)(見表1)。

數(shù)據(jù)顯示，“十四五”期間31個省份小學在校生的變化趨勢。較2019年，2021-2025年全國只有少部分省份的小學在校生人數(shù)是增加的，絕大部分省份不但沒有增加，反而減少。2021-2025年在校生人數(shù)都是正增長的省份有11個，分別是北京、山西、黑龍江、上海、浙江、安徽、福建、山東、湖北、重慶、青海，增長率最高的5個省份依次為北京、上海、山東、湖北、重慶，內(nèi)蒙古、湖南、甘肅有部分年份為正增長，部分年份為負增長。其余17個省份五年均為負增長，年均負增長最大的省份依次為吉林、貴州、廣東、江蘇、河南。從各個在校生增減省份的地域分布上看，這些省份在東、中、西部及東北地區(qū)都有分布，東北和西部地區(qū)在校生人數(shù)下降的省份比例較東部和西北部更高。以上結(jié)果表明“全面二孩”政策對各省義務(wù)教育在校生的影響并不明顯，“全面二孩”政策實施效果不如預(yù)期。

表1 2025年各省份小學、初中在校生數(shù)量 (萬人)

“十四五”期間，31個省份初中在校生的變化趨勢如下：2021-2025年全國絕大部分省份的初中在校生人數(shù)是增加的，在整個“十四五”期間都呈現(xiàn)為上升趨勢，少部分省份在校生人數(shù)是減少的。在校生人數(shù)五年增值全部為負值，即人數(shù)負增長的省份有遼寧、吉林、黑龍江、江西、重慶、寧夏。山西、貴州、青海有的年份增加，有的年份減少。其余22個省份五年增值均為正值，說明這些省份的在校生人數(shù)都是增加的。其中，在校生正增長率最高的5個省份依次為北京、上海、廣東、新疆、陜西。負增長率最高的省份依次為黑龍江、吉林、重慶、江西、遼寧。從地域分布上看，東部地區(qū)的省份在校生都是正增長，東北地區(qū)的省份在校生都是負增長，中部地區(qū)有4個省份是正增長，兩個省份是負增長，西部地區(qū)10個省份是正增長，兩個省份是負增長。

二、“十四五”期間義務(wù)教育階段教育資源需求的預(yù)測與趨勢分析

過去基于國情和國力，我國教育發(fā)展重心是擴規(guī)模，提高普及率。隨著我國教育普及率提升，教育發(fā)展重心逐漸由擴規(guī)模轉(zhuǎn)到提質(zhì)量、促公平，因此本研究對教育資源的需求的測算也以實現(xiàn)義務(wù)教育“優(yōu)質(zhì)”“均衡”為目標，同時遵循科學合理、節(jié)約資源的原則。

(一)義務(wù)教育資源供需均衡指數(shù)模型

(3)

用IGij表示j資源在i年份的供需均衡指數(shù)，則有：

(4)

用PIG表示小學階段教育資源供需均衡指數(shù)，用MIG表示初中階段教育資源供需均衡指數(shù)，則有：

(5)

(6)

其中，PIGij是在i年份小學階段教育對j資源的供需均衡指數(shù)，MIGij是在i年份初中階段對j資源的供需均衡指數(shù)。教育資源供需均衡指數(shù)代表了教育資源的供需均衡程度。由于各個省份的人口規(guī)模、經(jīng)濟總量、教育規(guī)模差異巨大，教育資源供需均衡指數(shù)相對絕對值更能展現(xiàn)出不同省份的教育資源的供給壓力。值為正數(shù)時代表需求大于供給，值越大，缺口越大。值為零的時代表資源供需平衡，值為負數(shù)時代表資源存在過剩，值越小表明過剩越大。

(二)義務(wù)教育階段人、財、務(wù)資源需求預(yù)測與趨勢分析

1.教師資源需求預(yù)測與趨勢分析

教育大計，教師為本。義務(wù)教育的發(fā)展需要有一支數(shù)量充足、結(jié)構(gòu)合理、素質(zhì)優(yōu)良的教育者隊伍支撐。[2]班級規(guī)模、生師比、教師結(jié)構(gòu)、教學工作時間等因素都會影響教師資源的配置，中國幅員遼闊，區(qū)域間、城鄉(xiāng)間人口密度差異大，班級、學校規(guī)模差異大。秦玉友、宗曉華通過實證研究，結(jié)合國際經(jīng)驗以及我國的政策文件，基于我國中小學的實際班級規(guī)模，通過設(shè)定教師的針對班級的教學工作時間和針對學生個人的教學工作時間之比、理想的班級規(guī)模、生師比等條件，推導(dǎo)得出教師配置模型。[3]該模型最大程度地體現(xiàn)了對地區(qū)差異、校際班級規(guī)模差異的尊重，具體公式如下：

(7)

(8)

公式(7)中PTi代表第i年小學教師數(shù)，PZi代表第i年小學班級規(guī)模，PSi代表第i年小學在校生總數(shù)。公式(8)中MTi代表第i年初中教師數(shù)，MZi代表第i年初中班級規(guī)模，MSi代表第i年初中在校生總數(shù)。

通過《中國教育統(tǒng)計年鑒》獲取31個省份2014-2019年的小學、初中在校生數(shù)和班級數(shù)，即可計算出31個省份2014-2019年的小學和初中平均班級規(guī)模。計算結(jié)果顯示，這5年間各省的班級規(guī)模有所波動，但變化不大。因此，假設(shè)2021-2025年各省小學、初中的班級規(guī)模與2014-2019年一致，即分別等于2014-2018年的小學、初中班級規(guī)模的平均值。

將相關(guān)數(shù)值分別代入公式(7)、公式(8)，即可獲得2021-2025年各省小學和初中教師需求量。從教育部網(wǎng)站取2019年各省小學和初中教師存量作基數(shù)，代入公式(5)(6)，即可獲得2021-2025年各省小學和初中的供需指數(shù)(見表2)。

2025年小學階段中，東部省區(qū)中，北京、浙江、福建、山東的人力資源總體比較均衡；但河北、江蘇、海南的人力資源均衡指數(shù)將到達甚至超過-0.2，說明人力資源存在過剩。東北三個省區(qū)2021-2025年間的人力資源均衡指數(shù)均為負值，人力資源一直過剩，如何合理分流過剩的人力資源，并適當引進新鮮血液是東北地區(qū)應(yīng)當重點考慮的問題。中部省份的人力資源指數(shù)除江西和湖南，總體是均衡的。西部省區(qū)大多數(shù)也是相對均衡的，但內(nèi)蒙古、貴州、西藏、新疆4個省區(qū)的人力資源相對過剩。

初中階段，“十四五”期間，除東北三省和山西省人力資源充足，其余省份的人力資源均不能滿足“十四五”初中教育發(fā)展的要求。東、中、西部地區(qū)無明顯差異。甘肅省2021和2022年的教師資源充足，后面三年存在缺口，但缺口不大，基本實現(xiàn)供需均衡。內(nèi)蒙古在“十四五”的前四年教師充足，2025年存在較小缺口。人力資源供給壓力最大的5個省份依次是上海、廣東、北京、福建、廣西，它們在2021-2025年的資源供需均衡指數(shù)均值分為0.53、0.42、0.36、0.29、0.24。

表2 2025年各省義務(wù)教育教師資源需求預(yù)測

各省的義務(wù)教育教師隊伍不管數(shù)量還是質(zhì)量都不斷改善，但整體上中部地區(qū)教師隊伍比西部和東部地區(qū)弱，并且差距呈現(xiàn)擴大化的趨勢。在教師的充足程度上，即小學生師比方面表現(xiàn)出東部優(yōu)于西部，西部優(yōu)于中部的格局。在教師學歷方面，在整體上中部地區(qū)的小學和初中教師本科及以上學歷占比低于東西部地區(qū)，如：2018年中部地區(qū)小學專任教師中本科及以上學歷教師的比例比西部低2%，比東部低21%。初中專任教師中本科及以上學歷教師的比例比西部低7%，比東部低13%。[4]

另外，雖然測算結(jié)果顯示各省的教師資源缺口不大，但實際上各省的教師隊伍普遍存在結(jié)構(gòu)性矛盾，主要表現(xiàn)為教師結(jié)構(gòu)性缺編，農(nóng)村教師配置不足，教師學科分布不平衡等。如，廣西“十四五”期間義務(wù)教育階段教師隊伍需求情況表明，“十四五”期間，廣西小學階段的語文、數(shù)學、英語等傳統(tǒng)學科的教師存在盈余，語文、數(shù)學教師盈余情況尤其突出，而道德與法治、體育、科學、藝術(shù)、綜合實踐活動等課程的教師則存在較大缺口。初中階段道德與法治、數(shù)學、英語科學等學科教師存在盈余，歷史與社會、綜合實踐活動、藝術(shù)、體育等學科教師不足。由于教師的不足，小規(guī)模學校無法開足課程是普遍現(xiàn)象，即便開課也由沒有任何該課程專業(yè)背景和學習經(jīng)歷的其他科學教師承擔授課任務(wù)。因此，授課教師工作壓力大，且教學效果不理想。道德與法治、體育、科學、藝術(shù)、綜合實踐活動等課程對中小學生核心素養(yǎng)的養(yǎng)成以及青少年的成長有重要的影響，需要專業(yè)的師資擔任這些課程的教學，才能更好實現(xiàn)這些課程的目標。

2.經(jīng)費資源需求的預(yù)測與趨勢分析

教育經(jīng)費是教育發(fā)展的基本保障。[5]當前我國義務(wù)教育經(jīng)費投入仍然遠低于發(fā)達國家的現(xiàn)狀，教育經(jīng)費不足仍然是制約義務(wù)教育發(fā)展的瓶頸問題。

教育經(jīng)費指數(shù)是生均教育經(jīng)費支出占人均GDP的值，國際上普遍使用這一指標來衡量政府對教育投入的水平。林毅夫預(yù)計到2035年，中國GDP或者人均GDP在2020年的基礎(chǔ)上翻一倍是可以實現(xiàn)的，接下來每年將需要實現(xiàn)5-6%的增長，2025年，中國人均GDP將超過12353美元。[6]假設(shè)2025年中國人均GDP為12353美元，則“十四五”期間中國人均GDP的年均增長率為5.29%。假設(shè)全國31個省的人均GDP的年均增長率與全國同步，基于2020年各省的人均GDP值即可推算出2025年各省份的人均GDP。假如“十四五”期間各省的生均教育經(jīng)費指數(shù)要保持與2018年的教育經(jīng)費指數(shù)一致，則需要投入的具體經(jīng)費測算如下。

農(nóng)民種糧不易,從播種到收割,都需要付出精心的管理與勞作,還要擔心天災(zāi)與人禍。而農(nóng)民種糧最關(guān)注的莫過于收成與糧價，為了滿足食用與收入，他們往往精打細算。收割糧食后,農(nóng)民將其存放在家里不僅占地方,還擔心糧價不穩(wěn)最終低價賣糧，同時還存在因儲存不善導(dǎo)致糧食霉變或被老鼠等糟蹋的風險。

從《中國教育經(jīng)費統(tǒng)計年鑒》取2018年的小學和中學的教育經(jīng)費投入數(shù)據(jù)作為基數(shù)，代入公式(5)(6)，即可獲得各省小學和初中的供需指數(shù)(見表3)。

在小學階段，中部地區(qū)和東北部地區(qū)省份教育經(jīng)費需要增加的經(jīng)費最多，其次是西部地區(qū)，東部地區(qū)大多數(shù)省份的教育經(jīng)費相對充足?！笆奈濉逼陂g，東部地區(qū)的上海、江蘇、浙江、福建、廣東，以及西部地區(qū)四川、陜西、寧夏、新疆等地教育經(jīng)費供需均衡指數(shù)均為負值，說明這些省份按照現(xiàn)有教育經(jīng)費投入額度即可滿足“十四五”期間需求。其余需要增加教育經(jīng)費投入，主要包括東部地區(qū)的北京、天津、河北、海南，以及西部地區(qū)絕大多數(shù)省份，中部和東北地區(qū)的全部省份。其中，需要增加投入最大的5個省份分別是重慶、山西、河北、黑龍江、天津，重慶的教育經(jīng)費在整個“十四五”期需要增加投入的比例非常巨大，其供需均衡指數(shù)超過9。

在初中階段，“十四五”期間，青海、寧夏按照現(xiàn)行的教育經(jīng)費投入額度即可滿足“十四五”期間需求，其余29個省份均需增加教育經(jīng)費投入。通過對31個省的教育經(jīng)費均衡指數(shù)進行排序，在整體上東、中、西部地區(qū)無明顯差異。經(jīng)費投入壓力最大的省份是河北、上海、天津、北京、黑龍江，其中河北的教育經(jīng)費均衡指數(shù)值達到4.46，經(jīng)費投入壓力比較大。

表3 2025年各省義務(wù)教育經(jīng)費需求預(yù)測

中部地區(qū)小學和初中階段的生均一般公共預(yù)算教育事業(yè)費、生均一般預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費均低于東、西部地區(qū)，低于全國平均水平，并且呈現(xiàn)持續(xù)擴大化的趨勢。小學生生均一般公共預(yù)算教育事業(yè)費的中西部地區(qū)的差距，從2010年的1480元上升到2018年的3240元，中東部地區(qū)的差距從2010年的4749元，提升到2018年的6042元。生均一般預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費的中西部差距從2004年的56元擴大至2018年的513元，中東部差距從2004年的319元擴大至2018年的1427元。與此同時，與小學教育經(jīng)費一樣，初中教育經(jīng)費也存在中部偏低的問題。在生均一般預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費方面，中西部地區(qū)差距從2010年的1324元提高到2018年的2132元，中東部地區(qū)的差距，從2010年的5666元提高到2018年的11009元。生均一般預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費，中西部差距從2004年的71元提高至2018年的119元。[7]這與中部地區(qū)小學教育經(jīng)費投入不足有關(guān)系，中部地區(qū)義務(wù)教育經(jīng)費投入的力度遠不及東部和西部，并且投入差距還在持續(xù)擴大。

3.物力資源的需求預(yù)測與趨勢分析

當前，在國家層面和地方層面都制定有相關(guān)的中小學校建設(shè)標準，基于“優(yōu)質(zhì)”“均衡”的義務(wù)教育發(fā)展目標，在各個建設(shè)標準中選取較高的標準用于測算，并且堅持城鄉(xiāng)標準統(tǒng)一。學校占地面積方面，小學取29.00m2/生，初中取29.00m2/生。校舍建筑面積方面，小學取10.6m2/生，初中取12.5m2/生，即可測算出2021-2025年各省小學、初中校園占地面積和校舍建筑面積需求總量。從教育部網(wǎng)站取2019年各省的小學和初中校園校舍面積數(shù)，代入公式(5)(6)，即可獲得2021-2025年各省小學和初中的物力資源供需指數(shù)(見表4)。

表4 2025年各省義務(wù)教育學校占地面積需求(萬平方米)

在小學階段，除西藏和吉林省相對充足外，其余各省份的物力資源均衡指數(shù)都為正值，都存在一定程度的缺口。從總體上看，物力資源供給壓力較大的省區(qū)主要集中于東部，包括上海、北京、福建、山東、天津等省區(qū)，然后是中部，東北地區(qū)和西部地區(qū)的物力資源供給壓力相對較為小，西部地區(qū)的四川物力資源供給壓力較大。在校園占地面積方面，總體上東、中部部地區(qū)的省份供給壓力較大，東北部、西部地區(qū)的校園在占地面積較寬松。此外屬于西部的四川和重慶校園占地面積供給壓力也很大。上海、北京的校園占地面積供需均衡指數(shù)最高，分別為1.51、1.29，可見其校園面積缺口極大。緊隨其后的是四川、福建、山東、天津、湖南、安徽等省份。青海、甘肅、寧夏、海南、新疆、內(nèi)蒙古、西藏、吉林等8個省份的小學校園占地面積充足，其余23個省份的小學校園占地面積均存在缺口，需要補充。在校舍建筑面積方面，全國四大地區(qū)的校舍建筑面積需求均衡指數(shù)沒有明顯區(qū)別(見表5)。除了吉林和西藏的校舍建筑面積均衡指數(shù)為負值、校舍建筑面積充足，其余29個省份為正值，說明這些省的生均校舍建筑面積不足。缺口最大是山東、北京、黑龍江、上海、安徽，在2021-2025年的生均校舍建筑資源供需均衡指數(shù)均值依次為0.63、0.59、0.58、0.57、0.54。

表5 2025年各省義務(wù)教育校舍建筑面積需求(萬平方米)

在初中階段，物力資源相對人力資源和財力資源，整體情況要好得多。除了河南、江蘇、浙江、山東、海南、四川、西藏、青海、寧夏、新疆、貴州，其余20個省份的物力資源供需均衡指數(shù)均值為負值，說明其物力資源充足，能夠滿足“十四五”教育發(fā)展需要。物力資源存在缺口的11個省份中，校園占地面積供給壓力最大的5個省份是福建、重慶、北京、廣西、上海，在校舍建筑面積供給壓力最大的5個省份是福建、天津、河北、北京、海南。

我國義務(wù)教學辦學條件還存在較大省際差距，特別是農(nóng)村辦學條件省際差距更為明顯，東部地區(qū)的農(nóng)村辦學條件遠優(yōu)于中西部。一些中、西部農(nóng)村學校寄宿條件較差，功能教室缺乏，生活設(shè)施設(shè)備、網(wǎng)絡(luò)和數(shù)字教育資源配備不足。[8]2017年對貴州、甘肅、湖北、山西、廣西、四川6省的鄉(xiāng)鎮(zhèn)寄宿制小學隨機抽查發(fā)現(xiàn)，這些小學的生均食堂面積僅為 0.68 平方米，生均宿舍面積達標率僅為 38.9%。[9]處于深度貧困地區(qū)的四川省涼山彝族自治州在2018 年有校舍面積326萬平方米，校舍總?cè)笨谶_ 159萬平方米。[10]物質(zhì)資源方面的匱乏嚴重影響教育公平的實現(xiàn)和教育質(zhì)量的提高。

三、結(jié)論及對策建議

(一)研究結(jié)論

對義務(wù)教育在校生的預(yù)測顯示，2021- 2025年全國絕大部分省份小學在校生減少，只有少部分省份增加。其中減少最明顯的是吉林、貴州、廣東、江蘇、河南，增長最明顯的是北京、上海、山東、湖北、重慶。全國絕大部分省份的初中在校生出現(xiàn)增長，增長最明顯的是北京、上海、廣東、新疆、陜西，減少最明顯的是黑龍江、吉林、重慶、江西、遼寧。

對教育資源的需求預(yù)測結(jié)果顯示，在“十四五”期間全國各省的義務(wù)教育資源都有一定的缺口，各省對財力資源的需求遠大于對人力資源和物質(zhì)資源的需求。在小學階段，大多數(shù)省份的教師數(shù)量充足，存在過剩，少部分省份教師數(shù)量不足，但是缺口不大。同時，教師隊伍結(jié)構(gòu)性失衡問題普遍存在。有22個省份需要增加教育經(jīng)費投入，增加額度最大的5個省份是重慶、山西、河北、黑龍江、天津。有29個省份在學校占地面積或校舍建筑面積等方面或多或少存在一定程度的缺口，其中上海、北京、四川、福建、山東等省份缺口最大，只有西藏和吉林不存在缺口。在初中階段，大多數(shù)省份的初中階段教師資源存在缺口，上海、廣東、北京、福建、廣西等5個省份缺口最大，并且教師隊伍普遍存在結(jié)構(gòu)性失衡問題。有29個省份需要增加教育經(jīng)費投入，增加額度最大的省份分別是河北、上海、天津、北京、黑龍江、山西，僅青海、寧夏經(jīng)費維持現(xiàn)有經(jīng)費投入額度即可。大部分省份物力資源充足，有11個省份存在缺口，缺口最大的5個省份是福建、天津、北京、河北、廣西。

此外，中部地區(qū)義務(wù)教育的人、財、物資源方面的多項指標都落后于東、西部地區(qū)，其師資隊伍建設(shè)、經(jīng)費投入、校園面積等方面多項生均指標與東、西部的差距擴大。除湖北，其他中部省份均存在“塌陷”問題，江西、河南、湖南3省問題尤為明顯。此外，農(nóng)村與城市之間，不同區(qū)域、不同省份的農(nóng)村與農(nóng)村之間義務(wù)教育資源差異很大。

(二)對策建議

1.科學調(diào)配義務(wù)教育教師資源，破解教師隊伍結(jié)構(gòu)性矛盾

一要開展“十四五”義務(wù)教師隊伍建設(shè)專項調(diào)查研究，做好義務(wù)教育師資隊伍頂層設(shè)計。通過調(diào)研，徹底摸清本省區(qū)教師隊伍情況，掌握現(xiàn)有教師隊伍的數(shù)量、年齡、專業(yè)、地區(qū)分布、是否具有多學科教學能力等情況，了解小規(guī)模學校的課程開課以及教師配置、教師工作等情況，把握好各類課程教師當前的盈缺情況以及未來不同課程教師的需求趨勢，基于義務(wù)教育改革與發(fā)展的需要，做好教師隊伍規(guī)劃和結(jié)構(gòu)性調(diào)整。教師資源不足的省份應(yīng)提前做好教師補充工作，教師過剩的省份提早制定完善教師退出制度，理順教師轉(zhuǎn)崗分流通道。

二要多種途徑突破教師結(jié)構(gòu)性失衡問題。其一，各省要從思想上認清不同學科課程對中小學生發(fā)展的重要性，基于國家教育改革發(fā)展方向調(diào)整分課程教師結(jié)構(gòu)；要認識到音、體、美等是屬于專業(yè)性較強的學科，需要有一定的專業(yè)基礎(chǔ)才能勝任其教學工作。其二，創(chuàng)新各類課程教師的培養(yǎng)和使用。嘗試多安排富余的學科教師兼任班主任工作或其他教學外工作；注重農(nóng)村在職教師的復(fù)式教學和全科教學能力的培養(yǎng)，鼓勵年輕教師通過職后的學習培訓，轉(zhuǎn)崗承擔其他課程授課任務(wù)。地方教育主管部門要加強與師范院校合作，為兼課教師和轉(zhuǎn)崗教師提供專業(yè)化的培訓，共同設(shè)計出滿足中小學教學需求、適合教師現(xiàn)有水平、操作性強的短期培訓方案和課程體系，制定專門的考核標準，并提供長期的專業(yè)支持和幫助，以保證他們能勝任新課程的教學。其三，積極探索多樣化的小規(guī)模學校教師補充模式。在現(xiàn)有的條件下，要求小規(guī)模學校全都配齊對口專業(yè)的教師是難以實現(xiàn)的，因此要設(shè)計出適宜小規(guī)模學校的教師補充模式，以保障小規(guī)模學校能夠開齊課程，并保證課程質(zhì)量。對學生規(guī)模不足 100 人的村小學和教學點，可配備全科教師；或者嘗試建立校際走教、就近走教等教師資源共享模式，實現(xiàn)課程教師共享。同時，借助信息技術(shù)，應(yīng)用教育虛擬現(xiàn)實技術(shù)推動“虛擬教師”流動，利用“三個課堂”等線上資源，實行線上線下相結(jié)合的混合式教學模式，緩解師資短缺問題，破解小規(guī)模學校無法配齊課程教師的問題。其四，統(tǒng)籌管理師范專業(yè)的設(shè)置與培養(yǎng)規(guī)模。各省的音樂、美術(shù)、體育教師短缺的一個重要原因是高等院校培養(yǎng)的音樂、美術(shù)、體育等相關(guān)專業(yè)的人才較少，這些學科方向的師范類專業(yè)的更少。由于師范類專業(yè)收費非常低，因此高等院校往往能申報非師范類專業(yè)的就不會申報師范類專業(yè)，導(dǎo)致音樂、美術(shù)、體育等師范類專業(yè)少之又少。與此同時，由于教師收入低，而這類專業(yè)的學習過程投入高，導(dǎo)致學生畢業(yè)后不愿意從事教育行業(yè)。因此，各省教育主管部門要加大對藝體類師范專業(yè)設(shè)置和招生規(guī)模的統(tǒng)籌力度，引導(dǎo)各師范院校合理設(shè)置相關(guān)專業(yè)和課程，培養(yǎng)中小學急需的課程教師。同時，加大全科教師的培養(yǎng)規(guī)模，培養(yǎng)能勝任符合學科教學的全能型教師。

三要改革教師編制測算標準，推進按師生比與班師比相結(jié)合的師資配備政策落地。中國幅員遼闊，不同地區(qū)、不同省份，甚至同一省份內(nèi)部人口密度差異都非常大?？傮w上說中東部省份人口密度較西部省份高，城市人口密度較農(nóng)村高。人口密集地區(qū)學校規(guī)模和班級規(guī)模相對較大，更有利于發(fā)揮教育資源配置的規(guī)模效益，反之學校規(guī)模和班級規(guī)模小，難以發(fā)揮規(guī)模效益，教育資源效率低，往往需要投入更多的資源才能達到與人口密集地區(qū)同等的教育效果。當前我國執(zhí)行的是全國統(tǒng)一且僅考慮學生規(guī)模一個因素的教師配置標準。建議改革教師編制測算標準，建立差異化的教師配備標準，推進按師生比、班師比相結(jié)合的師資配備標準落地。

2.基于地方教育經(jīng)費投入能力劃分各級政府責任，保證教育財政的充足性與公平性

資源依賴理論認為，組織內(nèi)部無法生產(chǎn)其所需的全部資源，組織為了生存必須從外界獲取資源，其對資源的需求構(gòu)成對外部環(huán)境的依賴，資源的稀缺性和重要性決定了組織對外部環(huán)境的依賴程度。[11]我國省域自身的社會經(jīng)濟發(fā)展水平和中央財政轉(zhuǎn)移支付共同影響省域義務(wù)教育發(fā)展。義務(wù)教育生均經(jīng)費的多少與地方經(jīng)濟發(fā)展水平有直接的關(guān)系，東部發(fā)達省份擁有足夠的教育經(jīng)費投入能力，而對自身經(jīng)濟社會發(fā)展水平不高、財力薄弱的中西部省份，必須依賴中央政府轉(zhuǎn)移支付來縮小與經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的教育投入差距。長期以來我國實行的西部大開發(fā)戰(zhàn)略，西部地區(qū)義務(wù)教育獲得的中央財政轉(zhuǎn)移支付支持遠高于中部，導(dǎo)致不少中部地區(qū)省份義務(wù)教育發(fā)展滯后于東、西部地區(qū)。從預(yù)測數(shù)據(jù)看，教育經(jīng)費存在缺口的省份并無特別明確的東、中、西部界限，在東、中、西地區(qū)均有分布。因此，建議在劃分義務(wù)教育財政責任時改變以往以地理位置作為劃分標準的方式，改變以往按照東、中、西部的地域劃分方法，轉(zhuǎn)向基于各省經(jīng)濟發(fā)展水平和財政能力的基礎(chǔ)上劃分中央與地方各自的財政分擔比例，并根據(jù)各省份的經(jīng)濟發(fā)展變化情況及時進行動態(tài)調(diào)整。中央政府要承擔平衡教育經(jīng)費省際差距的責任，加大對財力薄弱省區(qū)的教育轉(zhuǎn)移支付，促進教育財政公正公平，從而保障各省義務(wù)教育經(jīng)費的充足性和公平性。落后省區(qū)要提高自身造血能力，抓住科技跟和產(chǎn)業(yè)革命機遇，創(chuàng)新經(jīng)濟發(fā)展模式，加快發(fā)展經(jīng)濟，提升教育財政投入能力，降低對中央轉(zhuǎn)移支付的依賴。

“十四五”期間也是新冠疫情全球肆虐后的時期，雖然我國經(jīng)濟長期向好的局面不會根本改變，但短期和局部地區(qū)受到的沖擊依然巨大。各省份經(jīng)濟下行壓力增大、財政增收放緩。即便在這樣的背景之下，各省仍要保持義務(wù)教育經(jīng)費投入的穩(wěn)定增長，保證義務(wù)教育經(jīng)費滿足教育發(fā)展需求。在財政增收有限的情況下，各省份要整合財力資源，擴大基本公共教育資金來源。國家應(yīng)建立義務(wù)教育生均經(jīng)費標準和撥款標準，建立財政性教育支出標準的動態(tài)增長機制，進一步明確各級政府的教育支出責任，對政府形成硬的約束，保證教育經(jīng)費持續(xù)穩(wěn)定增長。同時，優(yōu)化公共教育投入配置和使用機制，強化財政性教育投入全面績效考核和監(jiān)管，提高公共教育經(jīng)費的使用效率。

3.合理布局中小學校，以優(yōu)質(zhì)均衡為導(dǎo)向精準配置教育資源

做好動態(tài)監(jiān)測，精準調(diào)配教育資源。經(jīng)濟社會快速發(fā)展、人口的變化、信息技術(shù)變革、社會治理等都對各省義務(wù)教育資源配置提出挑戰(zhàn)。各省要做好學齡人口和教育資源的動態(tài)監(jiān)測，建立區(qū)域?qū)W齡人口變動的科學監(jiān)測機制，合理布局中小學學校，提高教育資源的使用效率；繼續(xù)把學校標準化建設(shè)作為推進義務(wù)教育均衡優(yōu)質(zhì)發(fā)展的路徑。各省份在改善辦學條件中要注意區(qū)分辦學條件指標是否飽和，對尚未飽和的辦學指標要增量和提質(zhì)并重，對已飽和的辦學條件指標，要注重其質(zhì)量的改善，力求最大程度地實現(xiàn)辦學條件的使用價值。改善農(nóng)村辦學條件仍是今后的重要任務(wù)，各省要對農(nóng)村學校校舍建筑質(zhì)量和安全等進行全面檢查評估，消除安全隱患；改善寄宿學校的住宿條件，配齊功能室，改善農(nóng)村教學點的辦學環(huán)境，提升辦學條件；要以常住人口規(guī)模為基數(shù)配置義務(wù)教育資源，及時補充城市校舍資源，新建、改擴建公辦學校，增加公辦學位；堅持建設(shè)標準化學校，新建學校要堅持“科學預(yù)測、合理規(guī)劃、厲行節(jié)約”原則；保證城市學校建設(shè)用地，不允許以任何形式擠占教育用地指標。在改善辦學條件時，要堅持增量提質(zhì)、物盡其用，努力實現(xiàn)辦學條件數(shù)量與質(zhì)量并重的優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展目標。要努力做到教育資源與人口間的“空間匹配”，省際間、城鄉(xiāng)間資源的“空間匹配”，城市中心城區(qū)與郊區(qū)資源的“空間匹配”。[12]

4.各級政府要做好頂層設(shè)計，參考精準扶貧模式實施義務(wù)教育精準援助計劃

要重視省域和區(qū)域義務(wù)教育的發(fā)展差距問題。中央政府要結(jié)合時代發(fā)展統(tǒng)籌調(diào)配教育資源，科學規(guī)劃、分類指導(dǎo)，統(tǒng)籌推進東部、中部、西部和東北地區(qū)教育發(fā)展；提早設(shè)計省域內(nèi)、區(qū)域間更大范圍的均衡發(fā)展路線圖，對教育財政投入能力能力薄弱的省份進行“輸血”，推動省域、區(qū)域義務(wù)教育由基礎(chǔ)性均衡轉(zhuǎn)向優(yōu)質(zhì)均衡，逐漸從規(guī)模均衡、硬件均衡轉(zhuǎn)向質(zhì)量的均衡、內(nèi)涵均衡，讓孩子們享受公平有質(zhì)量的義務(wù)教育。當前，我國省域間義務(wù)教育發(fā)展水平仍有很大差異。各省要明確自身義務(wù)教育“十四五”改革發(fā)展的歷史方位及坐標系，對本省份的義務(wù)教育“十四五”發(fā)展定位作全方位研判，基于自身的發(fā)展定位和目標配置教育資源。一些東部省份的義務(wù)教育發(fā)展整體水平遠高于中西部省份。一些義務(wù)教育發(fā)展水平相對較低省份在“十四五”期間的義務(wù)教育發(fā)展目標則是實現(xiàn)教育“現(xiàn)代化”。不同發(fā)展階段決定了教育資源投入的不同重點。

參考精準扶貧模式實施義務(wù)教育發(fā)展援助計劃，推動區(qū)域間、省域內(nèi)教育均衡發(fā)展。義務(wù)教育援助計劃是借助政策、經(jīng)費支持、改善教育軟硬件水平、調(diào)整結(jié)構(gòu)等方式消除教育貧困，補齊教育發(fā)展短板，破解教育資源分配不均、教育水平發(fā)展不平衡問題，其目標實現(xiàn)在教育發(fā)展的“一個也不能少”“一個也不能掉隊”。針對我國義務(wù)教育區(qū)域發(fā)展水平差異大的情況，各級政府通過構(gòu)建義務(wù)教育發(fā)展水平評估體系，對本教育發(fā)展水平進行評估和診斷，列出義務(wù)教育發(fā)展滯后區(qū)并對滯后地區(qū)實施教育精準援助。政府部門可通過設(shè)立義務(wù)教育發(fā)展滯后區(qū)援助專項資金，以改善當?shù)赜布Y源。上級政府部門應(yīng)做好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作，實施異地幫扶政策，協(xié)調(diào)不同區(qū)域高質(zhì)量師資力量支援義務(wù)教育發(fā)展滯后地區(qū)，發(fā)揮“全國一盤棋”“省域一盤棋”“縣域一盤棋”的制度優(yōu)勢。參考精準扶貧的第一書記制度，建立教育精準扶貧“第一副校長”制度，要求“第一副校長”進駐學校深入摸底調(diào)查，逐一“把脈”，摸清情況，把義務(wù)教育精準援助基礎(chǔ)工作做實、做細、做準，當好教育精準援助參謀。