●孫建偉

一、問(wèn)題的提出

宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)三權(quán)分置〔1〕2018 年中央一號(hào)文件提出：“完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置’，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)”。2021 年中央一號(hào)文件進(jìn)一步提出，“加強(qiáng)宅基地管理，穩(wěn)慎推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)分置有效實(shí)現(xiàn)形式”。但宅基地資格權(quán)作為一項(xiàng)新型權(quán)利尚未在立法中體現(xiàn)。是解決我國(guó)宅基地制度僵化、閑置土地資源低效利用的政策探索。宅基地資格權(quán)立法發(fā)端于地方實(shí)踐與地方政策，“明確在落實(shí)宅基地所有權(quán)和保障集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格權(quán)的前提下，允許宅基地使用權(quán)通過(guò)合法方式有條件轉(zhuǎn)讓”?！?〕浙江省義烏市《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)工作的若干意見(jiàn)》。2018 年中央一號(hào)文件《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》中對(duì)宅基地資格權(quán)進(jìn)行宏觀定位，使宅基地資格權(quán)的權(quán)屬設(shè)定獲得中央層面的政策支持。事實(shí)上，宅基地資格權(quán)設(shè)立的初衷是為了更好地保障本集體經(jīng)濟(jì)組織中符合條件的成員的居住權(quán)益，鞏固宅基地居住保障作用的發(fā)揮。宅基地資格權(quán)獨(dú)立成為破解宅基地保障功能和財(cái)產(chǎn)功能障礙的突破口?！?〕參見(jiàn)席志國(guó)：《民法典編纂視域中宅基地“三權(quán)分置”探究》，載《行政管理改革》2018 年第4 期，第45 頁(yè)以下。

農(nóng)村宅基地制度在社會(huì)轉(zhuǎn)型期亟須變革。作為我國(guó)福利安排的農(nóng)村宅基地制度，是基于社會(huì)公平原則，以保障農(nóng)戶居住權(quán)為價(jià)值取向，“實(shí)現(xiàn)廣大農(nóng)戶‘居者有其屋’的生存保障措施。但是，隨著農(nóng)村第二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和農(nóng)村非農(nóng)就業(yè)水平的提高，農(nóng)村人口大規(guī)模遷移，宅基地的利用出現(xiàn)規(guī)模大、面積超標(biāo)、一戶多宅、閑置低效利用以及頻繁的隱形交易等現(xiàn)象，成為優(yōu)化城鄉(xiāng)土地利用配置和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的主要障礙，實(shí)施基于效率為價(jià)值取向的宅基地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村稀缺資源優(yōu)化利用和農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展必然要求，是實(shí)現(xiàn)宅基地資產(chǎn)屬性必要條件”。〔4〕關(guān)江華、黃朝禧、胡銀根：《農(nóng)戶宅基地流轉(zhuǎn)意愿差異及其驅(qū)動(dòng)力研究——基于農(nóng)戶可持續(xù)生計(jì)視角》，載《資源科學(xué)》2013年第11 期，第2266 頁(yè)?！皻v經(jīng)六十余年的宅基地制度對(duì)于穩(wěn)定農(nóng)村、保障農(nóng)民居者有其屋發(fā)揮不可替代的作用，但是既背負(fù)歷史包袱，又承載厚重現(xiàn)實(shí)的宅基地使用權(quán)制度目前已不能適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，亟待變革?！薄?〕程秀建：《宅基地資格權(quán)的權(quán)屬定位與法律制度供給》，載《政治與法律》2018 年第8 期，第29 頁(yè)。

學(xué)界針對(duì)宅基地資格權(quán)問(wèn)題已展開(kāi)深入研究，普遍承認(rèn)其獨(dú)立權(quán)利地位，只是在法律性質(zhì)方面歧見(jiàn)紛呈，如剩余權(quán)說(shuō)、〔6〕參見(jiàn)李鳳章、趙杰：《農(nóng)戶宅基地資格權(quán)的規(guī)范分析》，載《行政管理改革》2018 年第4 期，第39 頁(yè)。成員權(quán)說(shuō)、〔7〕參見(jiàn)宋志紅：《宅基地資格權(quán)：內(nèi)涵、實(shí)踐探索與制度構(gòu)建》，載《法學(xué)評(píng)論》2021 年第1 期，第82 頁(yè)。宅基地使用權(quán)說(shuō)；〔8〕參見(jiàn)席志國(guó)：《民法典編纂視域中宅基地“三權(quán)分置”探究》，載《行政管理改革》2018 年第4 期，第45 頁(yè)。至于權(quán)利主體、〔9〕參見(jiàn)陳廣華、孟慶賀：《“三權(quán)分置”下農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)繼承問(wèn)題研究》，載《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2018 第2 期，第29 頁(yè)以下；程秀建：《宅基地資格權(quán)的權(quán)屬定位與法律制度供給》，載《政治與法律》2018 年第8 期，第34-35 頁(yè)；高海：《宅基地“三權(quán)分置”的法實(shí)現(xiàn)》，載《法學(xué)家》2019 年第4 期，第140-142 頁(yè)。權(quán)利內(nèi)容、〔10〕參見(jiàn)史衛(wèi)民、彭逸飛：《“三權(quán)分置”下宅基地資格權(quán)實(shí)現(xiàn)的法治保障》載《中國(guó)農(nóng)業(yè)資源與區(qū)劃》2023 年第5 期，第241-242 頁(yè)；李謙：《宅基地資格權(quán)：內(nèi)涵重塑、功能演繹與內(nèi)容闡述》，載《中國(guó)土地科學(xué)》2021 年第1 期，第30-31 頁(yè)。制度建構(gòu)路徑〔11〕參見(jiàn)宋志紅：《宅基地資格權(quán)：內(nèi)涵、實(shí)踐探索與制度構(gòu)建》，載《法學(xué)評(píng)論》 2021年第1期，第90頁(yè)以下；劉恒科：《宅基地“三權(quán)分置”的政策意蘊(yùn)與制度實(shí)現(xiàn)》，載《法學(xué)家》2021 年第5 期，第52 頁(yè)以下。等主張各異。當(dāng)前宅基地資格權(quán)研究以該權(quán)利作為新興獨(dú)立權(quán)利為前設(shè)，缺乏深入系統(tǒng)的法理基礎(chǔ)分析，導(dǎo)致后續(xù)的權(quán)利性質(zhì)及結(jié)構(gòu)、制度建構(gòu)等觀點(diǎn)差異較大。筆者認(rèn)為，宅基地資格權(quán)應(yīng)當(dāng)上升為法定權(quán)利。宅基地資格權(quán)作為宅基地制度改革實(shí)踐中建構(gòu)的新概念，一方面要順承傳統(tǒng)宅基地制度資源，另一方面作為農(nóng)戶基本保障的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，有其獨(dú)立的法律內(nèi)涵、構(gòu)成要素及運(yùn)行機(jī)制。通過(guò)法定化，將具有邏輯理性的權(quán)利構(gòu)造上升為法律制度安排，可以實(shí)現(xiàn)法律提供規(guī)范預(yù)期的功能，保障社會(huì)生活的安定性。以宅基地資格權(quán)法定化為契機(jī)，既可以整合提煉既有制度的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，又可以梳理澄清宅基地資格權(quán)的邏輯構(gòu)造，構(gòu)建權(quán)屬清晰的三權(quán)分置體系。

為此，基于傳統(tǒng)權(quán)利分置理論發(fā)展出的新型總有制度有利于農(nóng)戶宅基地權(quán)益的合理實(shí)現(xiàn)。結(jié)合現(xiàn)有理論、地方實(shí)踐及政策，準(zhǔn)確界定宅基地資格權(quán)法律內(nèi)涵，推動(dòng)宅基地資格權(quán)入法，探討宅基地資格權(quán)入法前后的不同情形，考察宅基地資格權(quán)權(quán)利類型的科學(xué)性和合理性，是完善宅基地資格權(quán)的迫切需要。

二、宅基地“資格權(quán)”法定化的本體根基

宅基地制度改革是我國(guó)土地改革涉及利益范圍最廣泛、改革進(jìn)程最緩慢的領(lǐng)域，是中國(guó)土地管理秩序的制度改革的攻堅(jiān)點(diǎn)。宅基地制度改革既影響農(nóng)戶分配權(quán)、集體所有權(quán)及宅基地資源的配置，也關(guān)系到農(nóng)村集體資產(chǎn)的使用程度。我國(guó)在不同歷史時(shí)期基于當(dāng)時(shí)特定的社會(huì)需要，構(gòu)造不同的宅基地分配制度，宅基地資格權(quán)作為三權(quán)分置的獨(dú)立權(quán)利，探明資格權(quán)入法前后制度設(shè)定的社會(huì)基礎(chǔ)，可為資格權(quán)法定化或制度化打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)?！?2〕參見(jiàn)呂軍書、鄭弼天：《農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的政策意蘊(yùn)及實(shí)現(xiàn)路向》，載《西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2022年第4 期，第48 頁(yè)。宅基地資格權(quán)主要源于集體共同體與集體成員的總有關(guān)系，在財(cái)產(chǎn)權(quán)方面體現(xiàn)為集體所有與集體成員根據(jù)其成員資格進(jìn)行分配土地或使用土地的權(quán)利。〔13〕參見(jiàn)孫建偉：《宅基地“三權(quán)分置”中資格權(quán)、使用權(quán)定性辨析》，載《政治與法律》2019 年第1 期，第130 頁(yè)。

（一）宅基地資格權(quán)根植于集體所有權(quán)

在宅基地制度改革中，宅基地所有權(quán)由集體享有，通過(guò)向集體成員分配土地使用權(quán)的方式分享集體宅基地權(quán)益，這導(dǎo)致了傳統(tǒng)的“所有權(quán)—用益物權(quán)”結(jié)構(gòu)不能囊括宅基地資格權(quán)的權(quán)利屬性和主體范圍的弊端，因此對(duì)宅基地三權(quán)分置的改革適應(yīng)了現(xiàn)有發(fā)展階段，三權(quán)分置內(nèi)設(shè)的資格權(quán)介于所有權(quán)和用益物權(quán)之間，并能夠聯(lián)系權(quán)利兩端?！?4〕參見(jiàn)陳廣華、孟慶賀：《“三權(quán)分置”下農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)繼承問(wèn)題研究》，載《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2018 第2 期，第28 頁(yè)以下。宅基地所有權(quán)由集體享有，而宅基地資格權(quán)的設(shè)立滿足村民居住的權(quán)益需求，使用權(quán)實(shí)現(xiàn)了所有權(quán)和使用行為的部分分離?！?5〕參見(jiàn)史衛(wèi)民、彭逸飛：《“三權(quán)分置”下宅基地資格權(quán)實(shí)現(xiàn)的法治保障》，載《中國(guó)農(nóng)業(yè)資源與區(qū)劃》 2023 年第5 期，第244 頁(yè)。集體組織賦予宅基地的公權(quán)利外觀，宅基地資格權(quán)發(fā)揮居住保障作用并使之成為用益私權(quán)行使的合法依據(jù)，宅基地資格權(quán)承接所有權(quán)歸屬和用益物權(quán)使用二者的聯(lián)系，對(duì)于農(nóng)民居住功能的保障、農(nóng)村閑置土地的盤活、城鄉(xiāng)資源的合理疏解等方面發(fā)揮重要作用。〔16〕參見(jiàn)宋志紅：《宅基地資格權(quán)：內(nèi)涵、實(shí)踐探索與制度構(gòu)建》，載《法學(xué)評(píng)論》2021 年第1 期，第80 頁(yè)。因此，宅基地資格權(quán)使成員權(quán)和使用權(quán)更加清晰，在傳統(tǒng)兩權(quán)之間完善權(quán)利類型，維護(hù)集體土地的管理秩序，從而保障集體經(jīng)濟(jì)組織成員憑借身份享有的保障性社會(huì)福利。基于宅基地資格權(quán)發(fā)生的用益行為，拓寬了集體經(jīng)濟(jì)組織財(cái)產(chǎn)的創(chuàng)富能力，提高了宅基地資產(chǎn)的使用效率，填充傳統(tǒng)的兩權(quán)模式，保障尚未獲得宅基地使用權(quán)的資格權(quán)人的權(quán)益。〔17〕參見(jiàn)丁關(guān)良：《“三權(quán)分置”政策下宅基地流轉(zhuǎn)方式運(yùn)行機(jī)理的剖析和思考》，載《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與管理》 2020 年第4 期，第66 頁(yè)。

（二）宅基地資格權(quán)乃宅基地權(quán)利體系的有機(jī)部分

賦予農(nóng)戶宅基地資格權(quán)是變革集體土地所有制的迫切需要。宅基地資格權(quán)是集體經(jīng)濟(jì)組織成員初始獲得宅基地的權(quán)利，宅基地使用權(quán)無(wú)論以何種方式流轉(zhuǎn)，都不會(huì)改變集體分配成員宅基地的資格事實(shí)，體現(xiàn)為集體經(jīng)濟(jì)組織成員的資格權(quán)。在法律表達(dá)上，雖然在《民法典》中未明確規(guī)定資格權(quán)，但《民法典》第261 條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的動(dòng)產(chǎn)和不動(dòng)產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有”，表明了集體財(cái)產(chǎn)的集體性質(zhì)，同時(shí)《民法典》第264、265 條又明確規(guī)定了集體成員在集體事務(wù)的決定權(quán)、財(cái)產(chǎn)處分的知情權(quán)及無(wú)權(quán)處分的撤銷權(quán)。現(xiàn)有立法對(duì)成員權(quán)僅具有公示效用，但對(duì)宅基地使用權(quán)的主體、行為、續(xù)期、收回等事項(xiàng)缺乏具體的程序和規(guī)范要求，資格權(quán)是成員權(quán)在宅基地領(lǐng)域的具體體現(xiàn)?！?8〕參見(jiàn)高海：《宅基地“三權(quán)分置”的法實(shí)現(xiàn)》，載《法學(xué)家》2019 年第4 期，第133 頁(yè)。在選定啟動(dòng)宅基地改革的地區(qū)，資格權(quán)的實(shí)踐做法可以概括為三類：第一，在流轉(zhuǎn)范圍內(nèi)，允許農(nóng)戶在本行政區(qū)域內(nèi)進(jìn)行跨集體流轉(zhuǎn)；〔19〕參見(jiàn)李鳳章：《土地抵押融資的法律困境與制度創(chuàng)新》，立信會(huì)計(jì)出版社2012 年版，第67-68 頁(yè)。第二，農(nóng)戶在身份無(wú)限期的宅基地使用權(quán)上，流轉(zhuǎn)賦予符合受讓條件的受讓人固定期限的宅基地使用權(quán)，包括宅基地使用抵押、轉(zhuǎn)讓、入股等，同時(shí)限制了流轉(zhuǎn)的登記、用途、收益等，最典型就是浙江德清在宅基地改革試點(diǎn)出臺(tái)的《德清辦法》；〔20〕參見(jiàn)李謙：《宅基地三權(quán)分置：法理思辨、基礎(chǔ)澄清與制度安排——以〈德清辦法〉為樣本再分析》，載《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2021 第8 期，第93 頁(yè)。第三，基于資格權(quán)的宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)益可以轉(zhuǎn)讓的特點(diǎn)，轉(zhuǎn)讓的范圍與用益物權(quán)保持一致，這彰顯了地方實(shí)踐中宅基地資格權(quán)被賦予豐富的內(nèi)涵，生發(fā)出資格權(quán)的內(nèi)容，豐富了集體成員的權(quán)利體系，地方實(shí)踐關(guān)于資格權(quán)的應(yīng)用已經(jīng)超過(guò)法律對(duì)資格權(quán)的設(shè)定，具有試點(diǎn)效應(yīng)。新一輪宅基地制度試點(diǎn)改革穩(wěn)步推進(jìn)，試點(diǎn)地區(qū)根據(jù)地方實(shí)際，制定了適合地區(qū)特點(diǎn)的規(guī)范性文件，在規(guī)范宅基地制度改革行為的同時(shí)，明確宅基地資格權(quán)的規(guī)范細(xì)則，試點(diǎn)探索出具有普適性的做法，為資格權(quán)入法提供了現(xiàn)實(shí)指引。

土地公有制保障農(nóng)戶居住權(quán)益舉措體現(xiàn)為賦予農(nóng)戶宅基地使用權(quán)。集體經(jīng)濟(jì)組織成員對(duì)于初次分配的宅基地享有使用權(quán)，宅基地自集體分配給農(nóng)戶后就意味著宅基地的所有權(quán)和使用權(quán)分離?！凹w所有、農(nóng)戶使用”的宅基地制度在設(shè)定初期是為了保障農(nóng)戶的居住需求，宅基地兩權(quán)分置制度追求公平，以集體土地為集體成員提供基本居住保障為目標(biāo)，集體成員以戶為單位享受宅基地使用權(quán)及附著于農(nóng)房的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)。但是由于兩權(quán)的單向受力，農(nóng)戶無(wú)限期使用宅基地，缺乏宅基地退出機(jī)制，只能在本集體內(nèi)部交易的限制性規(guī)定導(dǎo)致外出農(nóng)戶的利用增值行為受損，限制了農(nóng)村財(cái)產(chǎn)資源的合理流動(dòng)，不利于城鄉(xiāng)資源的雙向流動(dòng)。宅基地資格權(quán)的設(shè)定彌補(bǔ)了這一制度缺陷，在宅基地的宏觀制度框架下，宅基地三權(quán)分置政策應(yīng)運(yùn)而生，堅(jiān)持在宅基地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，通過(guò)對(duì)各方主體的利益平衡，打通了宅基地上游所有權(quán)歸屬和下游使用行為，由宅基地資格權(quán)來(lái)承接宅基地上下游權(quán)屬，實(shí)現(xiàn)更新后的宅基地使用權(quán)的市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)。

（三）宅基地資格權(quán)作為新型總有關(guān)系的權(quán)屬形態(tài)

總有指將土地所有權(quán)進(jìn)行分割，其管理、處分等支配權(quán)能歸屬于團(tuán)體，而使用、收益等利用權(quán)能歸屬于成員。新型總有則突出其支配權(quán)能為集體所有，但該集體為農(nóng)戶集體，最終意義仍然指向作為自然人的農(nóng)戶，因此稱為“新型總有”。在“新型總有”理論學(xué)說(shuō)中，總有形態(tài)本身是在對(duì)土地進(jìn)行利用的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的，而新型總有關(guān)系的權(quán)屬形態(tài)與我國(guó)現(xiàn)行法律對(duì)集體土地所有權(quán)的表述及集體土地所有權(quán)在實(shí)踐中的運(yùn)行狀態(tài)基本相符。〔21〕參見(jiàn)孫建偉：《宅基地“三權(quán)分置”中資格權(quán)、使用權(quán)定性辨析》，載《政治與法律》2019 年第1 期，第130 頁(yè)。宅基地資格權(quán)作為宅基地三權(quán)分置政策體制框架下的新概念，由于三權(quán)分置涉及內(nèi)涵豐富，以及對(duì)宅基地資格權(quán)的法律內(nèi)涵、核心要素和運(yùn)行機(jī)制缺乏系統(tǒng)的梳理和分析，準(zhǔn)確界定宅基地資格權(quán)對(duì)于理解宅基地使用權(quán)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)具有重要價(jià)值。

在新型總有制度下，由于農(nóng)戶作為集體內(nèi)部成員享有使用權(quán)與收益權(quán)，因此資格權(quán)同時(shí)體現(xiàn)身份權(quán)益與財(cái)產(chǎn)權(quán)益，并使農(nóng)戶憑借身份權(quán)益行使宅基地流轉(zhuǎn)的法律權(quán)利。利用宅基地以保障農(nóng)戶的基本居住權(quán)益為土地法治的首要原則，而盤活農(nóng)村限制土地資源和增加宅基地利用效率可以推動(dòng)宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)化。因此，應(yīng)立足宅基地資格權(quán)并放活宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)，使宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)益從身份權(quán)益中分離出來(lái)，突出宅基地的財(cái)產(chǎn)權(quán)功能。實(shí)踐中還應(yīng)當(dāng)確保農(nóng)戶不因流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)而失去其自身的居住保障權(quán)利，受讓人取得宅基地部分權(quán)利能夠滿足宅基地穩(wěn)定使用的合理期待，對(duì)農(nóng)戶居住權(quán)益和第三人使用的雙重保護(hù)是宅基地資格權(quán)入法后制度設(shè)定是否符合實(shí)際的重要標(biāo)準(zhǔn)。在我國(guó)司法實(shí)踐中已有判決將農(nóng)戶的居住權(quán)益作為裁判的著重考量點(diǎn)，例如，在“G 某等訴L 某農(nóng)村房屋買賣合同糾紛案”中，〔22〕參見(jiàn)江蘇省常州市武進(jìn)區(qū)人民法院〔2021〕蘇0412 民初4318 號(hào)民事判決書。法官考慮到G 某等已通過(guò)繼承和贈(zèng)與方式獲得了父母宅基地上的房屋所有權(quán)，且該宅基地的使用權(quán)人系G 某等，其居住權(quán)益已獲保障。同時(shí)，司法對(duì)受讓第三人穩(wěn)定使用宅基地也持保護(hù)態(tài)度。這點(diǎn)同樣在G 某等訴L 某農(nóng)村房屋買賣合同糾紛案中有所體現(xiàn)，如法院認(rèn)為G 某等與L 某簽訂的《房屋轉(zhuǎn)讓協(xié)議書》無(wú)效，但考慮存在新建筑和添附，仍肯定L 某在轉(zhuǎn)賣前的占有和L 某轉(zhuǎn)賣給第三人M 某的占有，而判決不返還房屋，彰顯出對(duì)第三人穩(wěn)定使用的保護(hù)。在宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的日益健全和宅基地權(quán)能擴(kuò)張的制度變化下，宅基地資格權(quán)入法的著眼點(diǎn)不僅在于追求宅基地的初始分配公平，更在于宅基地如何流轉(zhuǎn)，以及流轉(zhuǎn)回復(fù)農(nóng)戶時(shí)的財(cái)產(chǎn)價(jià)值，故宅基地資格權(quán)入法兼顧宅基地的居住保障權(quán)益和財(cái)產(chǎn)權(quán)益。

農(nóng)村土地制度變遷蘊(yùn)含著宅基地資格權(quán)的發(fā)展邏輯。宅基地資格權(quán)是集體經(jīng)濟(jì)組織成員以戶為單位，依法依規(guī)享有的，從本集體經(jīng)濟(jì)組織獲得集體所有的宅基地使用權(quán)的一種權(quán)利，原則上無(wú)償且無(wú)期限。〔23〕參見(jiàn)郎秀云：《“三權(quán)分置”制度下農(nóng)民宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)益實(shí)現(xiàn)的多元路徑》，載《學(xué)術(shù)界》2022 年第2 期，第147 頁(yè)。具體而言，宅基地資格權(quán)是符合條件的農(nóng)戶能夠無(wú)償從集體經(jīng)濟(jì)組織獲得額定面積宅基地使用權(quán)的權(quán)利，具有相對(duì)獨(dú)立性。此外，獲得宅基地的農(nóng)戶可以流轉(zhuǎn)使用權(quán)，保留宅基地資格權(quán)，沒(méi)有獲得宅基地的農(nóng)戶可以依據(jù)宅基地資格權(quán)申請(qǐng)宅基地或請(qǐng)求其他居住保障?！罢刭Y格權(quán)以所有權(quán)為基礎(chǔ)，不因宅基地使用權(quán)的變動(dòng)或地上房屋的流轉(zhuǎn)而變化，原農(nóng)戶享有的宅基地資格權(quán)可以不同的形式得以實(shí)現(xiàn)?！薄?4〕鄭慶宇：《農(nóng)村宅基地資格權(quán)：基本內(nèi)涵、權(quán)能結(jié)構(gòu)和行使機(jī)制》，載劉云生主編：《中國(guó)不動(dòng)產(chǎn)法研究》2021 年第2 輯，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2022 年版，第54 頁(yè)。所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)之間存在特殊關(guān)系，需要重新定義農(nóng)戶宅基地資格權(quán)的權(quán)利內(nèi)涵及其法律屬性。宅基地使用權(quán)抵押、轉(zhuǎn)讓，尤其是轉(zhuǎn)讓至非本集體成員成為受讓人受讓范圍的突破，在宅基地使用權(quán)主體、期限、費(fèi)用等方面，尚缺乏既能堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)、兼顧農(nóng)民居住保障與財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)，又能有效協(xié)調(diào)集體、集體成員與非本集體成員利益關(guān)系的頂層設(shè)計(jì)，由此“三權(quán)分置”是深化宅基地改革與創(chuàng)新的理論探索和實(shí)踐應(yīng)對(duì)。

三、宅基地資格權(quán)法定化的價(jià)值基礎(chǔ)

隨著宅基地財(cái)產(chǎn)價(jià)值的顯化，農(nóng)戶通過(guò)流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)以變現(xiàn)宅基地財(cái)產(chǎn)價(jià)值的現(xiàn)實(shí)需求日漸強(qiáng)烈。相較于宅基地資格權(quán)缺乏規(guī)范表達(dá)的現(xiàn)狀，集體成員權(quán)在集體中享有的宅基地權(quán)益只明確了居住權(quán)益，對(duì)宅基地的財(cái)產(chǎn)權(quán)益缺乏彰顯，導(dǎo)致2018 年中央一號(hào)文件中提及的宅基地資格權(quán)實(shí)際作用受限。宅基地資格權(quán)從集體經(jīng)濟(jì)組織中分離后，成員獨(dú)立享有對(duì)宅基地財(cái)產(chǎn)價(jià)值的處分，破除這種土地困境就需要將宅基地的身份權(quán)與使用權(quán)剝離，回歸使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性。宅基地資格權(quán)法定化將奠定身份與財(cái)產(chǎn)性價(jià)值相對(duì)獨(dú)立的格局，并由此直接約束法官判決的形成，讓宅基地糾紛案件的判決正確性“存在于與法律的一致性之中”，〔25〕［德］ 阿圖爾·考夫曼、溫弗里德·哈斯默爾主編：《當(dāng)代法哲學(xué)和法律理論導(dǎo)論》，鄭永流譯，法律出版社2002 年版，第275 頁(yè)。從而以正當(dāng)、合理、可預(yù)期的方式充分發(fā)揮宅基地資源的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)價(jià)值。

（一）推動(dòng)農(nóng)村宅基地資源化市場(chǎng)化

宅基地是非常重要的土地類型之一，宅基地資格權(quán)法定化能夠建立對(duì)宅基地的穩(wěn)定預(yù)期，推動(dòng)宅基地作為市場(chǎng)資源的高效利用與流通。

1.盤活農(nóng)村限制宅基地

城鎮(zhèn)化推進(jìn)和城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變化使農(nóng)村人口獲得空前的流動(dòng)機(jī)會(huì)，農(nóng)戶與宅基地的依附關(guān)系被逐漸打破，宅基地的使用效率大大降低。在傳統(tǒng)二權(quán)復(fù)合的制度設(shè)定中，禁止宅基地多元流轉(zhuǎn)使宅基地作為財(cái)產(chǎn)本應(yīng)發(fā)揮的作用無(wú)法實(shí)現(xiàn)。雖然實(shí)踐中出現(xiàn)隱形的宅基地外部使用行為，例如，原宅基地使用權(quán)人由于不再使用宅基地，從而將宅基地作為物權(quán)客體轉(zhuǎn)移占有給第三人，這種占有往往不被制度所允許。

宅基地大量閑置且隱形流轉(zhuǎn)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，這表明宅基地的居住功能已經(jīng)逐漸讓位于財(cái)產(chǎn)功能，追求公平的制度已趨向資產(chǎn)高效化的價(jià)值追求，因此需要通過(guò)制度對(duì)這種實(shí)踐中宅基地財(cái)產(chǎn)價(jià)值的顯現(xiàn)作出回應(yīng)，將單一居住功能的宅基地制度進(jìn)行變革，在原本二權(quán)復(fù)合的基礎(chǔ)上建立一種上承集體經(jīng)濟(jì)所有權(quán)、下接宅基地使用權(quán)的新型獨(dú)立權(quán)利，以填充對(duì)規(guī)范宅基地財(cái)產(chǎn)價(jià)值的制度需求。

2.釋放宅基地資格權(quán)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值

科學(xué)構(gòu)造宅基地三權(quán)結(jié)構(gòu)，有助于豐富農(nóng)戶土地權(quán)利，宅基地主要發(fā)揮居住保障功能，在產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)設(shè)置上忽略了宅基地承載的財(cái)產(chǎn)權(quán)。城鎮(zhèn)土地要素為城鎮(zhèn)居民獨(dú)立的使用權(quán)體系，進(jìn)而帶來(lái)相應(yīng)的財(cái)產(chǎn)權(quán)收益，而與之形成鮮明對(duì)比的是鄉(xiāng)村房屋的財(cái)產(chǎn)價(jià)值得不到充分彰顯，成為僵死的不動(dòng)產(chǎn)。故推動(dòng)鄉(xiāng)村振興，適度放活宅基地與農(nóng)戶房屋使用權(quán)，可釋放宅基地財(cái)產(chǎn)價(jià)值、優(yōu)化宅基地資源配置和增加農(nóng)戶財(cái)產(chǎn)性收入?！?6〕參見(jiàn)周飛舟、林上、王恒：《宅基地“資格權(quán)”的社會(huì)學(xué)意涵》，載《濟(jì)南大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2021 年第4 期，第11 頁(yè)。

宅基地“三權(quán)分置”體現(xiàn)法律對(duì)于農(nóng)戶宅基地使用權(quán)等財(cái)產(chǎn)權(quán)的彰顯。傳統(tǒng)宅基地二權(quán)理論認(rèn)為，宅基地的身份權(quán)益與財(cái)產(chǎn)權(quán)益無(wú)法兼容，但宅基地的權(quán)源具有特殊性，所有權(quán)和使用權(quán)的主體不具備同一性，農(nóng)戶資格權(quán)獨(dú)立成權(quán)并使之承接農(nóng)戶基本生活保障的基礎(chǔ)目標(biāo)。農(nóng)村宅基地使用權(quán)正是由于資格權(quán)的獨(dú)立得以純化其財(cái)產(chǎn)屬性，兩權(quán)到三權(quán)的制度完善，農(nóng)戶對(duì)于宅基地的現(xiàn)實(shí)支配轉(zhuǎn)化為可以移轉(zhuǎn)的使用權(quán)益，并依賴這種權(quán)益獲得宅基地的物權(quán)收益，傳統(tǒng)宅基地使用權(quán)去身份化的宅基地用益行為是宅基地財(cái)產(chǎn)多元用途的體現(xiàn)，也是增加農(nóng)戶財(cái)產(chǎn)性收入的重要制度保障?！?7〕參見(jiàn)江曉華：《“三權(quán)分置”下宅基地退出的權(quán)利表達(dá)》，載《華南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2021 年第3 期，第111 頁(yè)。

宅基地資格權(quán)具備自物權(quán)的權(quán)屬特性。宅基地財(cái)產(chǎn)價(jià)值的凸顯，成員取得、占有、使用、轉(zhuǎn)讓、收益、處分和繼承集體土地等權(quán)利可用于流轉(zhuǎn)后的宅基地是已經(jīng)物權(quán)化的用益物權(quán)，用于流轉(zhuǎn)的范圍也大大增加，囊括的使用主體也同步擴(kuò)大。〔28〕參見(jiàn)李謙：《宅基地資格權(quán)：內(nèi)涵重塑、功能演繹與內(nèi)容闡述》，載《中國(guó)土地科學(xué)》2021 年第1 期，第29-30 頁(yè)。分得宅基地的成員在滿足一定的規(guī)范條件下，在獲得資格權(quán)的基礎(chǔ)上，將其宅基地使用權(quán)向第三人進(jìn)行流轉(zhuǎn)，用益物權(quán)的行為可以移轉(zhuǎn)行使，流轉(zhuǎn)期限屆滿和外部主體使用宅基地土地及其附屬房屋時(shí)，宅基地資格權(quán)人可以請(qǐng)求受讓人回復(fù)到受讓之前的圓滿狀態(tài)或收回宅基地。實(shí)踐中自物權(quán)還體現(xiàn)在對(duì)集體所有權(quán)的行使上，成員根據(jù)表決將分配給自身的份額交由集體統(tǒng)一行使，由集體與外部主體對(duì)接轉(zhuǎn)移使用權(quán)，成員可以獲得基于共同意志處分宅基地成員份額獲得的財(cái)產(chǎn)收益，也可以要求按照份額請(qǐng)求集體分配所獲收益。在這樣的權(quán)益運(yùn)行狀態(tài)中，農(nóng)戶基于擁有宅基地的資格權(quán)，推動(dòng)宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)價(jià)值相對(duì)獨(dú)立和彰顯?！?9〕參見(jiàn)陳廣華、羅亞文：《宅基地“三權(quán)分置”之法教義學(xué)分析——基于試點(diǎn)地區(qū)改革模式研究》，載《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2019 年第2期，第23 頁(yè)以下。

（二）加速推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展

宅基地資格權(quán)制度改革為鄉(xiāng)村振興提供土地要素保障。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出構(gòu)建現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)體系，推動(dòng)農(nóng)業(yè)三項(xiàng)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，打造農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈，大力實(shí)施鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)，這些鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略舉措需要土地要素作為有效支撐，因此妥善解決宅基地問(wèn)題成為鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵。宅基地資格權(quán)相對(duì)獨(dú)立，其獨(dú)立承載身份性財(cái)產(chǎn)權(quán)，可以使其去身份化，進(jìn)一步加強(qiáng)宅基地使用權(quán)的相對(duì)獨(dú)立性，農(nóng)戶憑借已經(jīng)固定的宅基地資格權(quán)打通流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。外部主體的使用行為激活宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)能，為承接外部資源要素留出空間，城市資本、技術(shù)、人才等資源進(jìn)駐農(nóng)村具有廣闊的市場(chǎng)空間，鄉(xiāng)村旅游、特色民宅等產(chǎn)業(yè)改善傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，農(nóng)村集體產(chǎn)業(yè)的集聚效應(yīng)不斷釋放，規(guī)?；?jīng)營(yíng)效果明顯。但是，由于土地資源的有限性和不可替代性導(dǎo)致農(nóng)村土地總量受限，無(wú)法通過(guò)新增土地滿足鄉(xiāng)村振興的用地需要。因此，深化宅基地制度改革，放活宅基地使增加的土地資源為鄉(xiāng)村振興提供土地要素支撐，不僅可促進(jìn)產(chǎn)業(yè)興旺與農(nóng)民收益多元化，也有助于城鄉(xiāng)關(guān)系的協(xié)調(diào)共進(jìn)，發(fā)展城鄉(xiāng)融合道路。宅基地使用權(quán)為集體外部主體創(chuàng)設(shè)用益權(quán)，解放農(nóng)村勞動(dòng)力，促進(jìn)農(nóng)戶向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)資源與農(nóng)村資源互聯(lián)互通。

在農(nóng)戶不失去對(duì)宅基地控制的前提下，提高宅基地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值。宅基地兩權(quán)分離模式主要在成員和集體之間發(fā)揮權(quán)屬作用，保障成員之間的生存權(quán)益，對(duì)所有成員平等開(kāi)放，體現(xiàn)公平的社會(huì)價(jià)值。但隨著改革開(kāi)放的不斷深入與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)發(fā)展，其與社會(huì)現(xiàn)實(shí)需求間產(chǎn)生了一定的價(jià)值張力?！?0〕參見(jiàn)劉恒科：《宅基地“三權(quán)分置”的政策意蘊(yùn)與制度實(shí)現(xiàn)》，載《法學(xué)家》2021 年第5 期，第48 頁(yè)。宅基地資格權(quán)在當(dāng)代社會(huì)的價(jià)值變化，圍繞著既保障農(nóng)戶居住權(quán)益的底線，又體現(xiàn)在盤活限制農(nóng)房和宅基地制度的制度探索。相較于傳統(tǒng)的兩權(quán)分離模式，三權(quán)分置模式突出靈活使用宅基地行為，在鄉(xiāng)村振興背景下，宅基地資格權(quán)突出可流轉(zhuǎn)的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，既盤活了宅基地，提升了利用效率，也拓展了鄉(xiāng)村振興各項(xiàng)措施進(jìn)駐鄉(xiāng)村的用地空間，提升了宅基地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值，使農(nóng)戶的可流轉(zhuǎn)行為直接提高財(cái)產(chǎn)收入。推動(dòng)宅基地資格權(quán)的進(jìn)一步獨(dú)立，并挖掘其獨(dú)特的功能與價(jià)值，保障農(nóng)民的宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)益，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展和全面鄉(xiāng)村振興。

（三）助力宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村建設(shè)

2023 年中央一號(hào)文件提出“扎實(shí)推進(jìn)宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村建設(shè)”，這是黨中央面對(duì)新發(fā)展階段在“三農(nóng)”領(lǐng)域的重大政策創(chuàng)新，也是全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的又一重大舉措。宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村即體現(xiàn)產(chǎn)業(yè)、人才、文化、生態(tài)、組織全面協(xié)調(diào)發(fā)展的農(nóng)村，是美麗宜居鄉(xiāng)村的“升級(jí)版”。這其中“和”更突出體現(xiàn)了在以往美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的基礎(chǔ)上，考慮不同地區(qū)不同經(jīng)濟(jì)水平、不同發(fā)展階段、不同發(fā)展趨勢(shì)等方面的客觀規(guī)律，統(tǒng)籌鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)布局，因地制宜、和而不同地提升鄉(xiāng)村文化內(nèi)核和精神風(fēng)貌。鄉(xiāng)村建設(shè)始終處于我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要位置上，聚焦資金投入、公共服務(wù)、人才配備等城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)和機(jī)制完善，切實(shí)保障宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村建設(shè)趨向農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化、對(duì)接全面建設(shè)現(xiàn)代化國(guó)家發(fā)展目標(biāo)。

當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)處于深刻變化和調(diào)整時(shí)期，隨著城鎮(zhèn)化率的不斷提升，大量農(nóng)民群體涌入城市導(dǎo)致農(nóng)村人口流失、宅基地閑置等境況愈發(fā)嚴(yán)重，“空心村”的存在意味著農(nóng)村住房保障制度的殘缺，致使宅基地使用權(quán)因過(guò)度限制而難以滿足市場(chǎng)需求，難以充分實(shí)現(xiàn)資源合理再配置。在宅基地所有權(quán)與使用權(quán)“兩權(quán)分離”的法權(quán)結(jié)構(gòu)下，其權(quán)利主體限定于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，并禁止宅基地使用權(quán)的外部流轉(zhuǎn)，使得宅基地成為“沉睡的資本”。一方面，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的農(nóng)民除居住外，無(wú)法在宅基地閑置時(shí)置換為資金，“棄而不用”成為處理閑置宅基地的唯一選擇；另一方面，適度盤活集體建設(shè)用地，在推動(dòng)農(nóng)村土地要素市場(chǎng)化改革背景下進(jìn)一步挖掘宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)性要素，優(yōu)化宅基地資源在保障農(nóng)民居住功能外，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地在鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)空間和產(chǎn)業(yè)用地需求的改革紅利。

宅基地作為一種集體公有制的法權(quán)，其制度基礎(chǔ)源于集體成員土地所有權(quán)的讓渡或?qū)w成員生存權(quán)及居住權(quán)的保障，因而承載了更多的農(nóng)村社會(huì)公共利益的功能。與宅基地所有權(quán)與使用權(quán)相較，宅基地資格權(quán)作為新創(chuàng)設(shè)的權(quán)利，能夠有效應(yīng)對(duì)“三權(quán)分置”下宅基地制度中財(cái)產(chǎn)功能與社會(huì)保障功能的對(duì)立困局，處于“承上啟下”的樞紐地位，在宅基地使用權(quán)的限制范圍內(nèi)，只有通過(guò)提出資格權(quán)后的三權(quán)分置格局，宅基地使用權(quán)才能有效放活并獲得合法性。然而，宅基地資格權(quán)尚未“入法”，在實(shí)踐中仍面臨諸多問(wèn)題：農(nóng)戶資格權(quán)“認(rèn)定難”，居住權(quán)益“保障難”，資格權(quán)“退出機(jī)制難”，閑置資源“利用難”問(wèn)題等亟待解決。在現(xiàn)階段，城鄉(xiāng)融合發(fā)展、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需求及農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化決定了農(nóng)村土地資源利用途徑除傳統(tǒng)村民用于居住保障外，必然面向“新村民”“新產(chǎn)業(yè)”“新經(jīng)濟(jì)”的發(fā)展需要。由此，在宅基地“三權(quán)分置”制度改革背景下，資格權(quán)正是通過(guò)推動(dòng)宅基地使用主體“去身份化”和激活宅基地使用權(quán)能夠自由進(jìn)入市場(chǎng)的財(cái)產(chǎn)屬性，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素的雙向流動(dòng)，以提升農(nóng)村土地資源的高利用率和優(yōu)化配置，不僅能夠促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展、改善鄉(xiāng)村宜居宜業(yè)風(fēng)貌，也在保障農(nóng)民“住有所居”住房福利的同時(shí)，推動(dòng)宅基地資格權(quán)的實(shí)現(xiàn)以規(guī)范宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)、優(yōu)化農(nóng)村土地資源再配置，有效解決宅基地高閑置率、“空心村”等資源浪費(fèi)現(xiàn)象，進(jìn)而助力宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

四、宅基地資格權(quán)法定化的認(rèn)知基礎(chǔ)

宅基地資格權(quán)法定化的前提是明確宅基地資格權(quán)的概念，這就必須對(duì)宅基地權(quán)利結(jié)構(gòu)和關(guān)系進(jìn)行清晰揭示。只有在新型總有關(guān)系的解釋基礎(chǔ)上明確宅基地資格權(quán)的內(nèi)涵，才能為資格權(quán)的性質(zhì)認(rèn)定奠定邏輯有序的認(rèn)知基礎(chǔ)，進(jìn)而為資格權(quán)法定化的制度安排提供科學(xué)的實(shí)質(zhì)構(gòu)成內(nèi)容。宅基地資格權(quán)上承集體土地所有權(quán)，下接宅基地使用權(quán)，連接了宅基地的權(quán)源和使用兩端；把宅基地的身份權(quán)與使用權(quán)剝離，回歸使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性，破除傳統(tǒng)土地利用的困境，通過(guò)以權(quán)利行使機(jī)制為載體的制度安排，進(jìn)行“宅基地所有權(quán)—農(nóng)戶資格權(quán)—宅基地使用權(quán)”的權(quán)利構(gòu)造。而此需基于對(duì)宅基地資格權(quán)的全面認(rèn)識(shí)。

（一）宅基地資格權(quán)具有成員身份屬性

宅基地資格權(quán)的性質(zhì)主要有成員權(quán)說(shuō)、物權(quán)說(shuō)、剩余權(quán)說(shuō)三種。成員權(quán)說(shuō)將資格權(quán)看作個(gè)體向集體組織內(nèi)部初次請(qǐng)求集體分配其宅基地的權(quán)利。與申請(qǐng)集體土地承包權(quán)的成員資格相似，宅基地資格權(quán)是集體內(nèi)部向組織成員分配其能夠保障居住宅基地的專屬身份憑證，集體有義務(wù)保障成員的基本生活，成員可向集體申請(qǐng)宅基地用于居住，作為集體成員的基礎(chǔ)權(quán)利，成員可以無(wú)償取得并無(wú)限期使用宅基地土地。村集體向村民頒發(fā)資格權(quán)憑證，用于請(qǐng)求宅基地分配、土地使用費(fèi)用豁免、退出補(bǔ)償?shù)?，集體組織負(fù)有保障集體成員居住權(quán)益的義務(wù)，成員權(quán)說(shuō)強(qiáng)調(diào)是否具備身處集體內(nèi)部，是否能夠被集體評(píng)價(jià)為能分配宅基地的成員。物權(quán)說(shuō)是基于成員從集體中獲得的財(cái)產(chǎn)而生發(fā)的權(quán)利學(xué)說(shuō)，成員獲得宅基地，就意味著在法律上成為分配宅基地的獨(dú)立個(gè)體，宅基地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值和居住權(quán)能可以得到強(qiáng)化，村民享有對(duì)土地長(zhǎng)期排他性占有的物權(quán)權(quán)利，其目的是為了強(qiáng)調(diào)宅基地對(duì)于農(nóng)戶的保障作用，分配宅基地能夠降低外部的各類居住風(fēng)險(xiǎn)。剩余權(quán)說(shuō)認(rèn)為村集體成員有宅基地土地的需求，宅基地使用權(quán)不能轉(zhuǎn)讓，使用權(quán)人與第三人以宅基地資格權(quán)為基礎(chǔ)在一定期限內(nèi)轉(zhuǎn)讓使用權(quán)，原使用權(quán)人保留宅基地的剩余權(quán)，在約定到期后，可以請(qǐng)求第三人返還使用權(quán)并支付基于使用權(quán)的收益。剩余權(quán)說(shuō)將使用權(quán)人的使用權(quán)讓渡給第三人，第三人暫時(shí)獲得使用權(quán)，基于使用行為，第三人應(yīng)支付宅基地使用產(chǎn)生的收益?！?1〕參見(jiàn)申建平：《宅基地“資格權(quán)”的法理反思》，載《學(xué)習(xí)與探索》2019 年第11 期，第74 頁(yè)。

對(duì)此，筆者認(rèn)為，宅基地資格權(quán)根據(jù)宅基地權(quán)利的發(fā)展邏輯，在權(quán)屬運(yùn)行中遵循著“宅基地所有權(quán)—自物權(quán)—宅基地使用權(quán)”的體系化運(yùn)作，宅基地資格權(quán)在三權(quán)分置體現(xiàn)身份色彩的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，發(fā)揮保障農(nóng)戶基本生活的功能。對(duì)于宅基地資格權(quán)衍生出的子權(quán)利——宅基地使用權(quán)，由于其是從宅基地抽象出的三級(jí)權(quán)利，在理論和實(shí)踐中主要分為“債權(quán)說(shuō)”與“物權(quán)說(shuō)”兩種。債權(quán)說(shuō)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將宅基地使用權(quán)規(guī)范成為一種是債權(quán)，使之與現(xiàn)行物權(quán)法“一物一權(quán)”的制度基礎(chǔ)不發(fā)生矛盾，順承法律體系化之間的穩(wěn)定性。使用權(quán)在該學(xué)說(shuō)中被定義為債權(quán)，農(nóng)戶對(duì)宅基地不具有所有權(quán)而僅具有使用權(quán)，對(duì)外部的租賃也是宅基地使用權(quán)的二次延伸，通過(guò)外部主體與農(nóng)戶之間簽訂租賃協(xié)議，利用租賃權(quán)實(shí)現(xiàn)對(duì)宅基地的二次利用。實(shí)踐中更是對(duì)宅基地的租賃行為配套登記公示制度，可以對(duì)抗善意第三人并實(shí)現(xiàn)自由轉(zhuǎn)租，其性質(zhì)屬于宅基地租賃權(quán)，因此在農(nóng)戶和租賃方之間形成可供請(qǐng)求的債權(quán)，部分學(xué)者也贊成在債權(quán)行為法律框架下對(duì)宅基地進(jìn)行合法利用。〔32〕參見(jiàn)高海：《宅基地“三權(quán)分置”的法實(shí)現(xiàn)》，載《法學(xué)家》2019 年第4 期，第136 頁(yè)。物權(quán)說(shuō)將使用權(quán)定義為具備物權(quán)性質(zhì)的權(quán)利，屬于用益物權(quán)，通過(guò)將宅基地直接用于轉(zhuǎn)讓、抵押或租賃，由農(nóng)戶提供土地要素，外部主體提供資金支撐，使資本要素和土地要素相互融合。由于土地資源作為城鄉(xiāng)互通資源的通道，將宅基地使用權(quán)發(fā)展成為可供使用的物權(quán)，且屬于基于固定期限取得物權(quán)類型?！?3〕參見(jiàn)劉恒科：《宅基地“三權(quán)分置”的理論闡釋與法律構(gòu)造》，載《華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2020 年第4 期，第109-110 頁(yè)。

對(duì)此，關(guān)鍵是如何理解宅基地資格權(quán)。宅基地資格權(quán)作為一種新型的獨(dú)立權(quán)利，在法律構(gòu)造上具有獨(dú)立塑造的必要性。宅基地資格權(quán)屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)在宅基地領(lǐng)域的權(quán)利類型，在對(duì)權(quán)利客體的處置上，不僅可以滿足居住需求，也可以享受自物權(quán)的權(quán)屬效能。農(nóng)村宅基地資格權(quán)需要在權(quán)利內(nèi)涵基礎(chǔ)上豐富，宅基地使用權(quán)的占有、使用等權(quán)屬無(wú)論是否固定在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織個(gè)體手中，并不必然導(dǎo)致宅基地資格權(quán)中身份權(quán)的消滅。用霍菲爾德的權(quán)利理論術(shù)語(yǔ)來(lái)講，這意味著農(nóng)村宅基地資格權(quán)至少包含“特權(quán)”（privilege）、“權(quán)力”（power）和“豁免”（immunity）的要素，〔34〕參見(jiàn)［美］亞瑟·L.科賓：《法律分析與術(shù)語(yǔ)》，牛犇譯，載朱振等編譯：《權(quán)利理論》，上海三聯(lián)書店2020 年版，第140-145 頁(yè)。作為村集體成員的農(nóng)戶依賴身份權(quán)既可以獲得保障的權(quán)屬功能，又能夠在身份權(quán)之外取得其他身份利益，在宅基地上創(chuàng)設(shè)法律關(guān)系且自身權(quán)利不受他人干擾。宅基地資格權(quán)從集體經(jīng)濟(jì)組織分離出來(lái)后，本身就包含了自物權(quán)的作用，能夠保障除身份本權(quán)個(gè)體之外的第三人占有和移轉(zhuǎn)，有著宅基地資格權(quán)自物權(quán)屬性的特征，能夠依照自由意志實(shí)現(xiàn)用益物權(quán)的移轉(zhuǎn)。

（二）宅基地資格權(quán)包含對(duì)宅基地進(jìn)行占有、使用和處分的權(quán)能

集體經(jīng)濟(jì)組織中的土地資源作為一種重要的市場(chǎng)化資源，使用主體不僅面向內(nèi)部成員，而且面向外部主體。在二權(quán)分置語(yǔ)境下，宅基地使用權(quán)的成員屬性和財(cái)產(chǎn)屬性存在著一定的離合狀態(tài)，由于僅向內(nèi)部農(nóng)戶提供宅基地的使用權(quán)益，導(dǎo)致農(nóng)戶因個(gè)人原因或工作原因離開(kāi)宅基地時(shí)著只能將其閑置，而無(wú)法發(fā)揮財(cái)產(chǎn)屬性，這也成為宅基地流轉(zhuǎn)的權(quán)利阻因。界定宅基地使用權(quán)的形式，要界分宅基地使用權(quán)內(nèi)屬的占有和使用兩種權(quán)屬類型。實(shí)踐中對(duì)使用權(quán)模式均有不同程度的應(yīng)用，無(wú)論是債權(quán)說(shuō)還是物權(quán)說(shuō)，均從宅基地使用權(quán)能中抽象次級(jí)權(quán)利，區(qū)別在于是否能夠按照現(xiàn)行物權(quán)法規(guī)則的一般權(quán)能進(jìn)行規(guī)范。由此可見(jiàn)，適用宅基地使用權(quán)使權(quán)利擴(kuò)充，所有權(quán)通過(guò)農(nóng)戶的宅基地資格權(quán)發(fā)揮更廣泛的作用，農(nóng)戶獨(dú)立行使處分權(quán)，在法律構(gòu)造上豐富權(quán)利類型。

需要注意的是，前述權(quán)利運(yùn)行不存在成員憑借宅基地資格權(quán)處分宅基地使用權(quán)后，又回流到第一層級(jí)再次申請(qǐng)宅基地資格權(quán)的循環(huán)模式，在集體所有權(quán)分配給成員的宅基地使用權(quán)中，由于其保障作用應(yīng)為無(wú)限期使用，但是在二級(jí)權(quán)利——資格權(quán)移轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)過(guò)程中，權(quán)利受讓主體的權(quán)利使用應(yīng)有期限，同時(shí)也限定了權(quán)利使用的條件、程序、內(nèi)容等具體事項(xiàng)。宅基地資格權(quán)人向受讓人出租、轉(zhuǎn)賣后，無(wú)權(quán)再向集體經(jīng)濟(jì)組織申請(qǐng)新宅基地，這體現(xiàn)了公平原則。集體成員對(duì)宅基地分配享有平等的分配權(quán)，任何成員在處分宅基地后，不實(shí)際占有宅基地的，均不能回復(fù)到再次向集體經(jīng)濟(jì)組織申請(qǐng)宅基地的狀態(tài)，即不享有向集體經(jīng)濟(jì)組織二次申請(qǐng)宅基地的資格權(quán)，這是對(duì)有限的土地資源的保護(hù)，也是對(duì)其他成員集體權(quán)益的保護(hù)。

（三）宅基地資格權(quán)需經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織認(rèn)定

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定是符合條件的集體成員實(shí)質(zhì)性參與集體經(jīng)濟(jì)組織活動(dòng)的基本前提，主要包含認(rèn)定主體、認(rèn)定程序、認(rèn)定方式等法律要素，其中最為核心的是認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。由于認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)為認(rèn)定主體在認(rèn)定過(guò)程中依據(jù)的基準(zhǔn)性條件，是否符合標(biāo)準(zhǔn)直接影響能否認(rèn)定為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，因此對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定的討論主要圍繞集體經(jīng)濟(jì)組織成員的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)展開(kāi)。對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的完善關(guān)系到集體成員是否真正享受到民事權(quán)益，也影響著《民法典》物權(quán)法編的實(shí)施效果，成員資格認(rèn)定作為集體經(jīng)濟(jì)組織利益的調(diào)節(jié)閥，標(biāo)準(zhǔn)失衡必然引發(fā)一系列社會(huì)問(wèn)題。一方面，對(duì)應(yīng)認(rèn)定的成員資格未能予以認(rèn)定將導(dǎo)致成員個(gè)體的集體合法權(quán)益遭受侵害；另一方面，認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)寬泛以至將本不屬于集體的個(gè)體納入集體組織內(nèi)部使集體經(jīng)濟(jì)組織利益流失，直接侵害既定成員的合法權(quán)益。雖然立法上未對(duì)成員宅基地資格權(quán)的認(rèn)定主體予以明確，在處理農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)認(rèn)定實(shí)踐中均由集體經(jīng)濟(jì)組織認(rèn)定。

多數(shù)涉及集體權(quán)益的成員資格的認(rèn)定案件依照集體組織內(nèi)部自治規(guī)制進(jìn)行，成員資格認(rèn)定的意思自治程序主要有兩種，一是通過(guò)集體民主評(píng)議，由集體成員會(huì)議決定；二是不通過(guò)集體會(huì)議，選派成員代表共同協(xié)商確定或由村民委員會(huì)商討決定?，F(xiàn)行成員資格認(rèn)定程序中認(rèn)定主體單一、認(rèn)定程序缺乏規(guī)范流程，主觀隨意性強(qiáng)。依照自治方式認(rèn)定成員資格要求各主體具備較高的法律意識(shí)，但我國(guó)農(nóng)村地區(qū)存在農(nóng)戶集體意識(shí)不強(qiáng)，集體成員經(jīng)常無(wú)法參與認(rèn)定程序，認(rèn)定程序的組織者也無(wú)法確保認(rèn)定程序和認(rèn)定結(jié)果的公開(kāi)透明化等問(wèn)題。特別在土地征收賠償案件中，成員資格的有無(wú)直接影響能否獲得賠償?shù)臋?quán)利，自治如缺乏有效的監(jiān)督和引導(dǎo)，程序上的正義就無(wú)法保障被侵害人的合法權(quán)益，進(jìn)而發(fā)生為爭(zhēng)奪土地征收權(quán)益而侵害集體組織成員權(quán)益的情況。

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不同于一般的村民組織，更加突出公共服務(wù)和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)作用，在宅基地整合、權(quán)利分配、管理過(guò)程中發(fā)揮主導(dǎo)作用符合組織特點(diǎn)和歷史延續(xù)。由集體經(jīng)濟(jì)組織分配宅基地更容易實(shí)現(xiàn)成員利益，在集體成員資格認(rèn)定中由集體經(jīng)濟(jì)組織賦權(quán)更加符合組織運(yùn)行邏輯， 符合集體經(jīng)濟(jì)組織的歷史運(yùn)行邏輯。認(rèn)定集體經(jīng)濟(jì)組織的情況在實(shí)踐中多樣復(fù)雜，應(yīng)當(dāng)交由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織認(rèn)定和管理。

（四）宅基地資格權(quán)以戶為單位無(wú)限期享有

為實(shí)現(xiàn)與兩權(quán)連貫的法律制度設(shè)定，保持制度實(shí)施的穩(wěn)定性，享受宅基地資格權(quán)的主體范圍應(yīng)當(dāng)為農(nóng)村的居住戶，應(yīng)以戶為單位貫徹“一戶一宅”制度。

首先，以戶內(nèi)成員為單位確定農(nóng)戶宅基地取得的具體面積，可以有效保障宅基地初次分配的公平，促進(jìn)權(quán)利行使的穩(wěn)定性，防止戶內(nèi)成員對(duì)于權(quán)利處置的意見(jiàn)分化帶來(lái)宅基地分散化問(wèn)題，以戶為宅基地資格權(quán)主體也是我國(guó)宅基地制度設(shè)定的連貫選擇，與農(nóng)戶集中居住的歷史習(xí)慣相契合。在我國(guó)司法實(shí)踐中，存在以戶為單位參與集體事務(wù)管理和行使表決權(quán)，且法官在裁判案例時(shí)支持以“戶”為單位行使表決。〔35〕參見(jiàn)“第一村民小組訴施某某表見(jiàn)代理再審案”。福建省泉州市中級(jí)人民法院〔2020〕閩05 民再6 號(hào)民事判決書。

其次，集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定一般以具備本村戶籍為形式要件，以是否滿足居住保障為實(shí)質(zhì)要件，宅基地資格分配權(quán)，僅是在分配時(shí)按照戶內(nèi)人數(shù)為單位進(jìn)行面積疊加，并不是以戶為單一的計(jì)量單位進(jìn)行分配，戶內(nèi)個(gè)體享受集體身份，在配置宅基地時(shí)按照整體戶進(jìn)行分配。

最后，發(fā)揮宅基地的基礎(chǔ)保障功能，戶內(nèi)成員如全部落戶城鎮(zhèn)的，在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)就不享有宅基地資格權(quán)，而戶內(nèi)部分人員仍留在村內(nèi)的，應(yīng)該繼續(xù)發(fā)揮宅基地的居住保障功能，并不以部分成員的外流而否認(rèn)整戶的宅基地資格權(quán)。居住戶的分散不影響宅基地的整體存在，即使存在部分農(nóng)戶在城鎮(zhèn)不居住的情況，也可以保障其在農(nóng)村的居住權(quán)益，宅基地資格權(quán)的設(shè)定更照顧到人員流動(dòng)的現(xiàn)實(shí)情況。有學(xué)者提出“緩和有因性主義”的改革思路，“所謂緩和有因性主義，就是在承認(rèn)成員權(quán)得失是‘三權(quán)’變動(dòng)的原因的基礎(chǔ)上，要堅(jiān)持一種緩和的立場(chǎng)，允許‘三權(quán)’在成員權(quán)喪失之后繼續(xù)存在一段適當(dāng)?shù)臅r(shí)間，當(dāng)成員權(quán)確定無(wú)須恢復(fù)或不應(yīng)恢復(fù)之后，‘三權(quán)’才告消滅。”〔36〕靳相木、王永梅：《新時(shí)代進(jìn)城落戶農(nóng)民“三權(quán)”問(wèn)題的戰(zhàn)略解構(gòu)及其路線圖》，載《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》2019年第6 期，第153 頁(yè)。筆者認(rèn)為，這本質(zhì)上是在承認(rèn)宅基地資格權(quán)的基礎(chǔ)上，制訂的一種穩(wěn)妥的制度改革方案。

另外，由于宅基地保障居住的功能，在初次分配宅基地時(shí)就明確宅基地使用權(quán)的無(wú)期限性，以戶為單位的家庭關(guān)系會(huì)長(zhǎng)期存在，也就意味著其占有的宅基地會(huì)伴隨家庭的延續(xù)而存在，集體所有權(quán)永久存在以及集體成員家庭的血脈延續(xù)使得集體所有權(quán)分配給成員的宅基地的權(quán)利會(huì)永久存在，這在根本上是由集體經(jīng)濟(jì)體制下“居者有其屋”的保障目的決定的。無(wú)限期行使宅基地資格權(quán)要求對(duì)宅基地的權(quán)屬登記必須以“戶”為單位，為了保障權(quán)利行使的穩(wěn)定性，防止出現(xiàn)戶內(nèi)對(duì)處分宅基地使用權(quán)意見(jiàn)不一導(dǎo)致對(duì)居住權(quán)能的損害。〔37〕參見(jiàn)韓立達(dá)、王艷西、韓冬：《農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”：內(nèi)在要求、權(quán)利性質(zhì)與實(shí)現(xiàn)形式》，載《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題》 2018 年第7 期，第36 頁(yè)以下。

（五）宅基地資格權(quán)的行使與自愿有償退出

宅基地資格權(quán)的行使是資格人自主處分其權(quán)利的表現(xiàn)。主要體現(xiàn)為兩種，第一種體現(xiàn)為對(duì)資格權(quán)的實(shí)現(xiàn)時(shí)間的選擇。宅基地資格權(quán)人在宅基地初始申請(qǐng)時(shí)，可以申請(qǐng)保留宅基地資格權(quán)，在需要申請(qǐng)分配宅基地時(shí)，再行激活其資格權(quán)行使，對(duì)于延期期間是否存在權(quán)利的補(bǔ)償，地方實(shí)踐中可由原權(quán)人申請(qǐng)居住補(bǔ)貼。部分成員落戶城鎮(zhèn)后在退出環(huán)節(jié)申請(qǐng)保留宅基地資格權(quán)，即允許農(nóng)民在保留宅基地資格權(quán)的情況下自愿退出宅基地，在返回集體組織重新落戶后，可再通過(guò)有償?shù)姆绞絻?yōu)先獲得宅基地，在申請(qǐng)和退出環(huán)節(jié)的保留是宅基地資格權(quán)主體權(quán)利行使，也使得宅基地資源在時(shí)間上實(shí)現(xiàn)合理調(diào)配。第二種體現(xiàn)是對(duì)宅基地行使權(quán)利內(nèi)容的選擇。集體經(jīng)濟(jì)組織成員可以憑借資格權(quán)取得對(duì)宅基地的使用權(quán)，在用益期限屆滿后，宅基地的占有和使用權(quán)能回到原資格權(quán)人手中，此時(shí)財(cái)產(chǎn)權(quán)和身份權(quán)又重新集中到集體經(jīng)濟(jì)組織，具備完整宅基地資格權(quán)。

探索宅基地有償退出制度對(duì)于解決宅基地分散、閑置低效的利用，協(xié)調(diào)宅基地使用意愿，改善農(nóng)村人居環(huán)境等方面有重要意義。在宅基地改革試點(diǎn)地區(qū)推行進(jìn)城落戶村民自愿有償退出宅基地的規(guī)范，但依靠村民自愿退出宅基地的實(shí)施效果不甚理想?！?8〕參見(jiàn)張克俊、付宗平：《“三權(quán)分置”下適度放活宅基地使用權(quán)探析》，載《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題》2020 年第5 期，第30 頁(yè)?？稍O(shè)定宅基地使用權(quán)固定期限制度，針對(duì)已經(jīng)在城鎮(zhèn)獲得戶籍資格不再具備集體成員資格的農(nóng)戶，設(shè)置宅基地資格權(quán)強(qiáng)制退出的緩沖期，可在固定期內(nèi)實(shí)施自愿有償退出，也可在固定期限屆滿后實(shí)施強(qiáng)制有償退出。退出的直接結(jié)果為資格權(quán)人徹底喪失宅基地使用權(quán)，宅基地使用權(quán)也回歸到原宅基地所有權(quán)人，集體組織對(duì)于退出的宅基地進(jìn)行回收，再次分配至新增的集體經(jīng)濟(jì)組織成員，實(shí)現(xiàn)對(duì)宅基地分配的公平化保障和土地的高效化利用?！?9〕參見(jiàn)張勇：《宅基地“三權(quán)分置”改革：“三權(quán)”關(guān)系、政策內(nèi)涵及實(shí)現(xiàn)路徑》，載《西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2020 年第2 期，第66 頁(yè)。在三權(quán)分置的權(quán)利架構(gòu)中，農(nóng)戶在退出宅基地資格權(quán)中應(yīng)取得次級(jí)使用權(quán)人的同意，本權(quán)使用人退出后，使用權(quán)人如占有宅基地則失去權(quán)利基礎(chǔ)，基于退出行為，宅基地資格權(quán)人應(yīng)給予使用人以經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。退出權(quán)利也突出了資格權(quán)的主體地位，但需要進(jìn)行限制，即取得宅基地后，在宅基地資格權(quán)行使期間出賣、出租、贈(zèng)與宅基地的，若再次申請(qǐng)宅基地則不得批準(zhǔn)。

五、宅基地資格權(quán)法定化中的權(quán)利關(guān)系

宅基地資格權(quán)是集體、農(nóng)戶、國(guó)家對(duì)于宅基地利益主體多元互動(dòng)的結(jié)果，體現(xiàn)著政治、產(chǎn)權(quán)和社會(huì)結(jié)構(gòu)三者共同作用的結(jié)果。在理解宅基地資格權(quán)時(shí)，不能將其權(quán)能簡(jiǎn)單地理解為法律權(quán)利，而是要探究其背后所代表的社會(huì)屬性與身份關(guān)系。宅基地資格權(quán)背后有其深厚的歷史和現(xiàn)實(shí)背景，農(nóng)民和集體的關(guān)系在不同歷史時(shí)期具有不同的價(jià)值定位，通過(guò)當(dāng)時(shí)制定的政策也可體現(xiàn)，制度構(gòu)建能反映出當(dāng)時(shí)集體組織和農(nóng)戶的身份關(guān)系。

（一）宅基地資格權(quán)下的農(nóng)戶與集體關(guān)系

宅基地產(chǎn)權(quán)關(guān)系是農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)的體現(xiàn)。小農(nóng)群體的生產(chǎn)能力與抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力較低，基于地區(qū)聯(lián)結(jié)的小農(nóng)在集體內(nèi)部結(jié)成“利益共同體”，形成農(nóng)戶與集體的依附關(guān)系。小農(nóng)群體組建的社會(huì)關(guān)系間接影響宅基地制度的建構(gòu)，個(gè)體農(nóng)戶組成集體經(jīng)濟(jì)組織，集體組織對(duì)小農(nóng)負(fù)有保障功能，歷次土地制度改革都將小農(nóng)放在改革的首要地位。所有權(quán)歸屬集體，使用權(quán)分配給農(nóng)戶的土地產(chǎn)權(quán)架構(gòu)支撐集體經(jīng)濟(jì)組織的運(yùn)行，維系集體與小農(nóng)家庭的共存關(guān)系。村民個(gè)體以“戶”為單位組成家庭單元，以“戶”為單元在集體經(jīng)濟(jì)組織中平等享受宅基地初次分配份額，這就在農(nóng)戶與集體組織之間建立了較為穩(wěn)定的內(nèi)部聯(lián)系，而土地資源的稀缺性也決定這種分配制度的供給是有限度的。集體的理性意志限制個(gè)人對(duì)公共資源的無(wú)限索取，在對(duì)有限宅基地的分配上遵循一戶一宅的分配原則，收回退出的宅基地向新加入的成員分配，由此集體經(jīng)濟(jì)組織分配會(huì)把握資源的有限性和農(nóng)戶對(duì)土地需求的衡平。宅基地資格權(quán)是宅基地制度設(shè)計(jì)中作出的利益衡量。宅基地改革是對(duì)土地利益的重新分配和社會(huì)關(guān)系的重新調(diào)整，即如何在不觸及集體所有制的前提下，更好地發(fā)揮宅基地具有的生存和發(fā)展雙重功能。國(guó)家關(guān)于宅基地的頂層設(shè)計(jì)，既符合共同富裕的社會(huì)主義公有制的制度目標(biāo)安排，也符合當(dāng)代宅基地使用的地方實(shí)際。國(guó)家調(diào)整宅基地各方利益主體，通過(guò)增加制度供給、釋放增量土地要素來(lái)激活宅基地制度的最大價(jià)值發(fā)揮。因此，國(guó)家設(shè)定宅基地制度在已有制度上擴(kuò)容宅基地權(quán)能邊界，能夠有效降低制度變化帶來(lái)的不穩(wěn)定性，促進(jìn)宅基地制度的合理變遷。地方實(shí)踐也應(yīng)將這樣的理論應(yīng)用于試點(diǎn)，在宅基地資格權(quán)使用的先進(jìn)做法推行后，再行上升填充到普遍推行的宅基地法律。

農(nóng)村結(jié)構(gòu)的變化基于人口變化。宅基地制度的改革伴隨農(nóng)村非農(nóng)人口的增加，部分農(nóng)戶已經(jīng)不依賴農(nóng)村產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)而流向城鎮(zhèn)地區(qū)，宅基地已經(jīng)不能滿足于居住的需要，其價(jià)值屬性逐漸強(qiáng)化，且集體經(jīng)濟(jì)組織面臨著多種成員的退出和加入情形。對(duì)于這部分新增成員要符合社會(huì)的合理期待，同時(shí)對(duì)“空掛戶”“寄居戶”等特殊情形進(jìn)行規(guī)范。宅基地資格權(quán)是對(duì)現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)的復(fù)雜情況進(jìn)行積極回應(yīng)，集體內(nèi)部會(huì)出現(xiàn)對(duì)集體份額的科學(xué)合理分配，而對(duì)集體財(cái)產(chǎn)的管理和處分需要得到大多數(shù)農(nóng)民的同意,或者通過(guò)表決的方式來(lái)決定，體現(xiàn)出集體事務(wù)管理和處分中的總有關(guān)系?！?0〕參見(jiàn)韓松：《宅基地立法政策與宅基地使用權(quán)制度改革》，載《法學(xué)研究》2019 年第6 期，第70 頁(yè)以下。

宅基地資格權(quán)和使用權(quán)性質(zhì)的不同體現(xiàn)在成員權(quán)和土地產(chǎn)權(quán)分離的功能上。農(nóng)村土地基于集體經(jīng)濟(jì)組織成員的共同享有，其財(cái)產(chǎn)權(quán)歸屬并不屬于集體組織本身，而屬于本集體組織內(nèi)成員組成的集體，集體成員共同享有宅基地土地的使用權(quán)。集體組織是國(guó)家控制宅基地集體土地所有權(quán)的代管延伸，國(guó)家的宏觀政策制定與集體內(nèi)部分配土地權(quán)屬的產(chǎn)權(quán)離合使權(quán)屬和使用間存在矛盾。宅基地制度在改革過(guò)程中，關(guān)鍵在于對(duì)待宅基地資格權(quán)時(shí)應(yīng)將其身份權(quán)內(nèi)部的財(cái)產(chǎn)權(quán)予以剝離，宅基地不僅能夠?yàn)槌蓡T提供保障價(jià)值，還可以在用益的范圍內(nèi)使成員獲得收益。

（二）總有關(guān)系下成員身份權(quán)與土地所有權(quán)分離的關(guān)系調(diào)諧

農(nóng)民個(gè)體的集體成員資格權(quán)天然包含在農(nóng)村集體所有權(quán)中，二者在產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)上互為體現(xiàn)。無(wú)論在兩權(quán)分離還是在三權(quán)分置情況下，農(nóng)戶的成員權(quán)均不是獨(dú)立存在的，而是從集體權(quán)利中抽離延伸出來(lái)的附屬權(quán)益。在法律和表述中強(qiáng)調(diào)“成員集體”的概念，一方面是為了保障集體成員在集體組織中的主體地位，保障成員通過(guò)集體獲得集體利益分配的平等機(jī)會(huì)，突出集體性質(zhì)，保障集體內(nèi)部形成穩(wěn)定的秩序；另一方面是強(qiáng)調(diào)農(nóng)戶個(gè)體成員獨(dú)立享有權(quán)利，不能被集體內(nèi)部的其他成員隨意排除和處分，其準(zhǔn)入和退出均需要集體意志加以作用，集體保障成員獨(dú)享集體權(quán)益。“成員”和“集體”是一對(duì)相互依存的法律概念，二者共存于集體的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)中，對(duì)于集體權(quán)益實(shí)現(xiàn)的價(jià)值追求高度一致，農(nóng)戶的成員權(quán)是成員集體享有的權(quán)利，承載的集體權(quán)益由集體成員享有。“三權(quán)分置”模式下宅基地使用權(quán)繼續(xù)維持“二權(quán)分離”模式下的用益物權(quán)屬性，凸顯其財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性，強(qiáng)化宅基地使用權(quán)進(jìn)入市場(chǎng)的能力。更重要的是，在宅基地資格權(quán)屬效能中，身份權(quán)與財(cái)產(chǎn)權(quán)雙重屬性，由于具備自物權(quán)的屬性，發(fā)生糾紛后，權(quán)利主體能夠憑借自身的獨(dú)立法律地位取得獨(dú)立的訴訟地位，權(quán)利人能夠以自身的名義起訴與應(yīng)訴，為集體經(jīng)濟(jì)組織處理成員權(quán)益糾紛提供了多元解決機(jī)制。

宅基地資格權(quán)以農(nóng)戶集體土地所有權(quán)為基礎(chǔ)，宅基地資格權(quán)是在集體土地所有權(quán)上為集體成員提供居住權(quán)能的社會(huì)保障，是在集體土地所有制下對(duì)農(nóng)戶的一項(xiàng)社會(huì)福利?！?1〕參見(jiàn)韓文龍、謝璐：《宅基地“三權(quán)分置”的權(quán)能困境與實(shí)現(xiàn)》，載《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題》2018 年第5 期，第64 頁(yè)。宅基地資格權(quán)的產(chǎn)權(quán)變動(dòng)是建立在不動(dòng)搖集體土地所有權(quán)的基礎(chǔ)上，集體成員依賴成員資格獲得無(wú)償取得集體土地的權(quán)利，宅基地資格權(quán)作為農(nóng)戶居住保障的權(quán)利載體，農(nóng)戶在保有權(quán)利時(shí)其身份地位不能脫離集體存在，只有依存于集體才有成員資格權(quán)，才能夠從資格權(quán)中獲得權(quán)益。

宅基地是集體經(jīng)濟(jì)組織成員無(wú)償取得、無(wú)期限限制的獨(dú)享權(quán)利表現(xiàn)，通過(guò)立法賦予其準(zhǔn)物權(quán)屬性。宅基地本身具有財(cái)產(chǎn)功能，如果僅僅依靠集體經(jīng)濟(jì)組織在內(nèi)部單向分配，無(wú)法激發(fā)其本身的財(cái)產(chǎn)價(jià)值最大化，且會(huì)造成土地要素資源的閑置。宅基地資格權(quán)將身份權(quán)與財(cái)產(chǎn)權(quán)分離，強(qiáng)調(diào)對(duì)土地使用人的“去身份化”，實(shí)際上不但沒(méi)有否定集體組織成員的成員資格身份，而且更加強(qiáng)調(diào)成員對(duì)獨(dú)享的資格權(quán)進(jìn)行獨(dú)立處分的主體地位，成員能夠?qū)⒓w土地的資格權(quán)通過(guò)移轉(zhuǎn)占有的方式轉(zhuǎn)化為財(cái)產(chǎn)權(quán)，實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)收益，這種權(quán)利設(shè)置使城鄉(xiāng)實(shí)現(xiàn)了資源要素雙向互動(dòng)，發(fā)揮土地資源的優(yōu)化配置，盤活土地市場(chǎng)，能夠有更多的土地要素進(jìn)入市場(chǎng)內(nèi)進(jìn)行流轉(zhuǎn)?！?2〕參見(jiàn)李鳳章、趙杰：《農(nóng)戶宅基地資格權(quán)的規(guī)范分析》，載《行政管理改革》2018 年第4 期，第41 頁(yè)。有學(xué)者擔(dān)心宅基地土地對(duì)外流轉(zhuǎn)可能會(huì)直接影響集體內(nèi)部成員的資格權(quán)，出現(xiàn)無(wú)限制流轉(zhuǎn)的問(wèn)題。〔43〕參見(jiàn)吳麗、梁皓、霍榮棉：《制度信任框架下宅基地“三權(quán)分置”改革制度風(fēng)險(xiǎn)研究》，載《中國(guó)土地科學(xué)》2020 第6 期，第44-45 頁(yè)。在集體外部流轉(zhuǎn)中，集體成員只有在滿足自身居住的情況下，才會(huì)選擇將身份權(quán)轉(zhuǎn)化為財(cái)產(chǎn)權(quán)，在進(jìn)行流轉(zhuǎn)之前根據(jù)自身情況選擇是否延伸身份權(quán)能；在集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)中，由于資格權(quán)是基于保障生存權(quán)的根本目的設(shè)定的，在集體組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)會(huì)威脅部分成員的基本生存權(quán)而被法律禁止。

公法和私法的權(quán)益衡平在宅基地資格權(quán)上得以體現(xiàn)。《民法典》并沒(méi)有明確限制宅基地使用人的身份，這就為集體組織外部善意第三人使用集體內(nèi)部土地提供了適用的法律空間，更加凸顯《民法典》的私權(quán)保護(hù)本質(zhì)。宅基地資格權(quán)與集體土地所有權(quán)相聯(lián)系，在集體整體與權(quán)屬個(gè)體之間強(qiáng)調(diào)土地的集體性質(zhì)，而在土地權(quán)屬使用上，又強(qiáng)調(diào)個(gè)體權(quán)利自主性實(shí)現(xiàn)，將使用權(quán)與資格權(quán)再次鏈接，宅基地資格權(quán)一端的身份權(quán)連接集體組織內(nèi)部，另一端連接集體外部土地使用人，依賴身份屬性滿足社會(huì)保障功效，財(cái)產(chǎn)屬性滿足外部流轉(zhuǎn)的收益，這就在三權(quán)之間形成較為完整的權(quán)利結(jié)構(gòu)關(guān)系。

六、結(jié)語(yǔ)

宅基地資格權(quán)的主要抓手和關(guān)鍵點(diǎn)是放活宅基地使用權(quán)，有效地推進(jìn)宅基地使用權(quán)規(guī)范流轉(zhuǎn)并加強(qiáng)農(nóng)村土地資源優(yōu)化利用。宅基地“三權(quán)分置”從理論上厘清所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)權(quán)能邊界、內(nèi)涵及相互關(guān)系，在實(shí)踐中逐步探索各項(xiàng)權(quán)能的實(shí)現(xiàn)機(jī)制。落實(shí)宅基地價(jià)值多元實(shí)現(xiàn)形式需要落實(shí)所有權(quán)主體一元化和所有權(quán)主體法律化，在宅基地資格權(quán)上拓展權(quán)屬效能，區(qū)分宅基地資格權(quán)的身份和財(cái)產(chǎn)權(quán)能。在總有制度規(guī)范下，宅基地資格權(quán)是一項(xiàng)獨(dú)立且全新的權(quán)利，具有獨(dú)特的權(quán)屬內(nèi)涵，具備人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)雙重屬性，在明確宅基地資格權(quán)的內(nèi)部權(quán)屬劃分后，能夠還權(quán)賦能并給予所有權(quán)主體一定的處分權(quán)，以此完善“三權(quán)分置”的實(shí)現(xiàn)路徑。