□李 巖

（渾源縣財(cái)政服務(wù)中心，山西 大同 037400）

地方政府有著多樣化的職能，既肩負(fù)著推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的職能，還承擔(dān)著健全城市基礎(chǔ)設(shè)施為經(jīng)濟(jì)服務(wù)的責(zé)任。當(dāng)前，我國正處于城鎮(zhèn)化、工業(yè)化建設(shè)的加速階段，此時(shí)各級(jí)政府都應(yīng)該發(fā)揮自身推動(dòng)城市建設(shè)、優(yōu)化公共服務(wù)的作用。然而，在地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面消耗的資金非常龐大，單純依賴政府財(cái)政支出是不現(xiàn)實(shí)的，所以當(dāng)前保證地方政府配套資金，有助于實(shí)現(xiàn)投資增長。

從地方政府配套資金來源看，需要多種融資渠道支撐，其中，政府債券融資是有效的支撐渠道之一。地方政府債券的發(fā)行有助于進(jìn)一步完善地區(qū)金融市場與金融體系，而地方政府債券對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響取決于發(fā)債地區(qū)的選擇標(biāo)準(zhǔn)。所以，在新經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，研究地方債券融資對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響，有利于防范債券融資風(fēng)險(xiǎn)，能更好地發(fā)揮債券融資帶動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用。

1 地方政府債券含義

地方政府債券是省、自治區(qū)、直轄市政府為無收益的公益性項(xiàng)目發(fā)行的、約定一定期限內(nèi)主要以一般公共預(yù)算收入還本付息的政府債券。地方政府債券融資的資金一般會(huì)用到交通、醫(yī)療、教育等地方性的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，因?yàn)榈胤秸畟且员镜卣亩愂漳芰ψ鳛檫€本付息擔(dān)保，所以地方政府債券不僅是金融市場上有著重要、穩(wěn)定收益的投資產(chǎn)品，也是現(xiàn)階段地方政府進(jìn)行融資的有效渠道之一。借助地方政府債券的發(fā)行，不僅可以通過靈活的資金籌集方式緩解地方政府財(cái)政吃緊問題，還可以助力地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但地方政府債券的發(fā)行會(huì)在法律層面誘發(fā)一系列的問題，如果缺少嚴(yán)格的約束機(jī)制，一些地方政府往往會(huì)因?yàn)榕e債過度引發(fā)破產(chǎn)問題，由于我國缺少對(duì)地方政府破產(chǎn)方面相關(guān)的規(guī)定，這就會(huì)為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來不利的影響[1]。

2 經(jīng)濟(jì)新形勢(shì)下地方政府債券融資對(duì)地方經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生的影響

2.1 積極影響

地方債券融資對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有著積極影響，具體表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面。

1)完善地方財(cái)政信用體系。依據(jù)新預(yù)算法的規(guī)定，各級(jí)政府的財(cái)政權(quán)力之一就是舉債權(quán)，地方政府舉債可以使得地方政府處于相對(duì)獨(dú)立的財(cái)政實(shí)體地位，尤其是在經(jīng)濟(jì)新形勢(shì)下，政府舉債也是完善地方財(cái)政信用體系的一種客觀要求。

2)為資源有效配置提供保證。地方政府在公共產(chǎn)品需求信息的了解和掌握方面有著很強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)，通過地方債券融資的方式可以使資源進(jìn)行優(yōu)化配置，為地方政府債券的還款來源提供保障，以此來彌補(bǔ)市場失靈，從而提升社會(huì)總經(jīng)濟(jì)效益。

3)有助于強(qiáng)化融資和需求效應(yīng)。地方政府債券的發(fā)行，可以將社會(huì)上更多的資金引入到公共部門，這樣可以使閑置的資金得以高效利用，從而使城市基礎(chǔ)設(shè)施資金得以保證，節(jié)約更多的財(cái)政資金用于回報(bào)率偏低的公益性事業(yè)。

4)有助于擴(kuò)大農(nóng)業(yè)農(nóng)村有效投資。地方政府發(fā)行債券屬于支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有效舉措，是重要的財(cái)政政策，也是擴(kuò)大農(nóng)村有效投資的重要渠道。從發(fā)行領(lǐng)域來看，主要集中在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、農(nóng)產(chǎn)品倉儲(chǔ)保鮮冷鏈、鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理、農(nóng)村居住環(huán)境整治、產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)等方面[2]。

2.2 消極影響

地方政府債券的發(fā)行對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展不僅存在積極影響，還存在消極影響，該種消極影響表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面。

1)增加財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。地方政府融資后可以在短時(shí)間內(nèi)快速增加財(cái)政收入，但伴隨而來的是更大的還本付息支出責(zé)任。如果政府沒有對(duì)發(fā)債規(guī)模進(jìn)行科學(xué)控制，必然會(huì)使債券發(fā)行引發(fā)潛在風(fēng)險(xiǎn)，如債券發(fā)行風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)、兌付管理風(fēng)險(xiǎn)等，最終導(dǎo)致地方政府面臨沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)和壓力。

2)構(gòu)成信用風(fēng)險(xiǎn)。目前，地方政府發(fā)行債券是以自身信用作為擔(dān)保舉債，以按時(shí)償還本金、支付利息作為前提，如果不能及時(shí)償還本金、支付利息，必然會(huì)影響政府的財(cái)政信用，影響地方政府的形象。

3)增加宏觀調(diào)控風(fēng)險(xiǎn)。地方政府債券發(fā)行后，如果政府不能控制好新項(xiàng)目，最終會(huì)對(duì)國家貨幣政策、區(qū)域經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)政策等帶來沖擊，弱化國家宏觀調(diào)控政策的效果。

3 利用地方政府債券融資促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的策略

3.1 合理規(guī)劃地方政府債券總體存量規(guī)模

在各種客觀因素的影響下，我國的國債以及政府債券存量、政府債務(wù)率、赤字率屢創(chuàng)新高。特別是近年來受新冠肺炎疫情因素的影響，地方政府債券規(guī)模對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響呈倒U 形曲線關(guān)系，所以地方政府需要考慮邊際收益，靈活推出刺激政策。

1)依據(jù)國務(wù)院常務(wù)會(huì)議的要求，以政策穩(wěn)定性、連續(xù)性為前提，借助地方政府債券的積極拉動(dòng)作用，重點(diǎn)投向促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長、保障民生的領(lǐng)域及項(xiàng)目。同時(shí)，在綜合考慮地方政府債券投資項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益外，也需要對(duì)投資項(xiàng)目的社會(huì)效應(yīng)、政治效應(yīng)等進(jìn)行評(píng)估，要立足地方區(qū)域特征，因地制宜選擇財(cái)政支持領(lǐng)域，以此將地方政府債券融資與地區(qū)發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行有機(jī)結(jié)合，從而提升地方債券資金的使用效率。

2)針對(duì)各地區(qū)的差異化客觀事實(shí)，兼顧隱性債務(wù)化解的主觀需求，控制地方政府債券的總體存量規(guī)模，完善相應(yīng)的退出機(jī)制，降低過度融資帶來的風(fēng)險(xiǎn)[3]。

3.2 優(yōu)化地方政府債務(wù)限額管理機(jī)制

目前，新增限額的分配，遵循正向激勵(lì)的原則，如果地區(qū)的財(cái)政實(shí)力強(qiáng)、舉債空間大、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)偏低、債務(wù)管理績效高，就多分配；如果地區(qū)的財(cái)政實(shí)力弱，舉債空間小、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)偏高、債務(wù)管理績效低，則少分配。從地方政府債券融資的行為來看，既是推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要舉措，也是推進(jìn)區(qū)域均衡發(fā)展的有效手段。所以，當(dāng)前對(duì)新增限額的分配應(yīng)考慮地區(qū)政府的綜合實(shí)力，盡可能向偏遠(yuǎn)地區(qū)做出傾斜，科學(xué)設(shè)置退出機(jī)制，縮小區(qū)域發(fā)展差距，使不同區(qū)域間達(dá)到共同富裕。

3.3 加大對(duì)地方政府債券融資的約束力度

縱觀地方政府債券融資現(xiàn)狀，存在很多不規(guī)范的現(xiàn)象，其中包括整體負(fù)債水平高、資金不足、償債主體不明確等問題，這些問題使得地方政府財(cái)政吃緊，難以發(fā)揮債券融資對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極效應(yīng)。因此，現(xiàn)階段需要加大對(duì)地方政府債券融資的約束力度，采取科學(xué)合理的措施，引導(dǎo)地方政府通過正規(guī)的融資平臺(tái)，對(duì)隱性負(fù)債進(jìn)行改變，轉(zhuǎn)變?yōu)楣_披露、合規(guī)的顯性負(fù)債[4]。

1)約束地方政府預(yù)算。中央應(yīng)強(qiáng)化對(duì)地方政府債務(wù)的監(jiān)控，綜合考慮地方GDP 水平、財(cái)務(wù)收入情況等，以此確定地方政府的債務(wù)規(guī)模，并建立健全地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和監(jiān)測(cè)體系，構(gòu)建各級(jí)政府責(zé)任機(jī)制和債務(wù)償還保障機(jī)制以及地方政府債券融資額度、期限的授權(quán)制度。特別是要將地方人大代表的審查、監(jiān)督功能發(fā)揮出來，以制度約束、法律約束的方式，加大對(duì)地方政府債券融資的約束力度，并綜合考慮地方政府破產(chǎn)程序的設(shè)立，降低融資后的償債風(fēng)險(xiǎn)。

2)完善信息披露制度。通過及時(shí)的信息披露，可以借助外部社會(huì)力量，監(jiān)督并約束債券發(fā)行主體。在信息披露內(nèi)容方面，要披露基本的經(jīng)營信息和財(cái)務(wù)信息，要披露發(fā)行主體的盈利模式和資產(chǎn)注入情況，披露擔(dān)保所形成的債券債務(wù)管理信息，還要披露資產(chǎn)轉(zhuǎn)移、資產(chǎn)充足等資產(chǎn)整合行為產(chǎn)生的信息。通過督促債券發(fā)行主體信息的披露，可以有效監(jiān)督存續(xù)期內(nèi)的債務(wù)，嚴(yán)厲懲處信息披露不充分的行為，以此來達(dá)到約束地方政府債券規(guī)范融資的目的。

3)適當(dāng)擴(kuò)大發(fā)債規(guī)模。在地方政府債券發(fā)行方面，需以改革創(chuàng)新和完善地方政府負(fù)債規(guī)模方式，作為債券發(fā)行的方向。地方政府債券融資模式不同于其他平臺(tái)，由于其主體明確、透明度高、顯性管理等優(yōu)勢(shì)，特別是可信度高且風(fēng)險(xiǎn)偏低，是一種穩(wěn)定的投資產(chǎn)品，可以結(jié)合地方政府的財(cái)政情況，適度擴(kuò)大發(fā)債規(guī)模，提升融資額度，更好地為城市建設(shè)服務(wù)，從而帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

4)完善地方政府債務(wù)評(píng)級(jí)機(jī)制。從地方政府債券發(fā)行的現(xiàn)狀來看，當(dāng)前最大的問題是缺少完善的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制，增加了債券融資的風(fēng)險(xiǎn)。所以，當(dāng)前應(yīng)引入市場力量的評(píng)級(jí)制度，進(jìn)一步提升地方政府融資的透明度，構(gòu)建完善的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制，在一定程度上規(guī)避融資風(fēng)險(xiǎn)，為地方經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展提供保證[5]。

3.4 探索地方政府債券融資新模式

在經(jīng)濟(jì)新形勢(shì)下，傳統(tǒng)的融資模式難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的實(shí)際需求，二者之間的沖突加劇，主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面。

1)城鎮(zhèn)化建設(shè)融資缺口增大，地方政府的財(cái)政收入難以支撐。

2)土地資源難以持續(xù)利用。

3)投資平臺(tái)不規(guī)范，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)偏大，使得地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展停滯不前。

所以，在經(jīng)濟(jì)新形勢(shì)以及城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的背景下，建設(shè)領(lǐng)域的融資應(yīng)突破商業(yè)銀行、地方政府、監(jiān)督機(jī)構(gòu)之間的博弈，減少對(duì)銀行貸款、城投債等融資渠道的依賴。應(yīng)立足地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及城鎮(zhèn)化建設(shè)的實(shí)際需求，探索出新的政府債券融資模式。因此，現(xiàn)階段國家應(yīng)該結(jié)合地區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀，出臺(tái)相關(guān)的稅收優(yōu)惠政策，為地方債券融資提供債務(wù)資金政策支撐。也需要推進(jìn)地方政府探索城鎮(zhèn)化新型融資產(chǎn)品，對(duì)政府債券產(chǎn)品進(jìn)行更新、升級(jí)，助力地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展[6]。

3.5 強(qiáng)化地方政府融資風(fēng)險(xiǎn)控制與防范

目前，建設(shè)項(xiàng)目是通過市場化、專業(yè)化運(yùn)作模式存在的，不僅為商業(yè)銀行貸款創(chuàng)造了平臺(tái)，也為地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供了優(yōu)質(zhì)服務(wù)。近年來，地方投資熱度不斷升溫，各地區(qū)融資平臺(tái)的負(fù)債規(guī)模呈急劇膨脹的態(tài)勢(shì)，從而出現(xiàn)了很多問題，也帶來了更大的融資風(fēng)險(xiǎn)，擾亂了地區(qū)金融市場。由于各個(gè)投資平臺(tái)公司會(huì)向不同的銀行借貸款，負(fù)債信息逐漸模糊，誘發(fā)過度授信問題，必然會(huì)對(duì)地方政府融資帶來風(fēng)險(xiǎn)。因此，地方政府需要對(duì)商業(yè)銀行進(jìn)行引導(dǎo)，促使商業(yè)銀行以自身實(shí)際經(jīng)營情況為出發(fā)點(diǎn)，尋找和選擇優(yōu)質(zhì)的地方融資平臺(tái)，達(dá)到“有進(jìn)有退、有保有壓”的效果，減少“遍地開花”帶來的風(fēng)險(xiǎn)。商業(yè)銀行拓展新領(lǐng)域時(shí)，應(yīng)注重對(duì)地方政府債券融資中隱含的區(qū)域轉(zhuǎn)移特征進(jìn)行深入研究，總結(jié)地方政府債券融資的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，進(jìn)一步創(chuàng)新融資工具，為地方政府債券發(fā)行提供支撐。同時(shí)，當(dāng)前有必要建設(shè)地方政府債券融資風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控與防范機(jī)制，規(guī)避銀行風(fēng)險(xiǎn)，發(fā)揮地方政府債券的作用，為地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)發(fā)展服務(wù)[7]。

3.6 積極謀劃儲(chǔ)備農(nóng)業(yè)農(nóng)村項(xiàng)目

經(jīng)濟(jì)新形勢(shì)下，中央在對(duì)地方農(nóng)業(yè)農(nóng)村的支持方面，應(yīng)積極推出財(cái)政政策，以擴(kuò)大地方一般債券、專項(xiàng)債券發(fā)行規(guī)模的方式，提供穩(wěn)定投資，支持地區(qū)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目。因此，各級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門應(yīng)抓住政策機(jī)遇，爭取地方政府債券的支持，助力農(nóng)業(yè)農(nóng)村項(xiàng)目建設(shè)[8]。

1)增加補(bǔ)短板領(lǐng)域投入。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施背景下，農(nóng)業(yè)農(nóng)村建設(shè)薄弱環(huán)節(jié)逐漸暴露出來，目前投資缺口大的項(xiàng)目包括高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、農(nóng)產(chǎn)品倉儲(chǔ)保鮮冷鏈、鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理、農(nóng)村人居環(huán)境整治、產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)、智慧農(nóng)業(yè)等。所以，地方政府債券發(fā)行，應(yīng)重點(diǎn)支援這些領(lǐng)域，進(jìn)一步擴(kuò)大農(nóng)村有效投資，謀劃重大農(nóng)業(yè)工程項(xiàng)目[9]。

2)強(qiáng)化項(xiàng)目謀劃儲(chǔ)備。地方政府應(yīng)積極響應(yīng)中央政策，組織開展“三農(nóng)”領(lǐng)域補(bǔ)短板重大項(xiàng)目儲(chǔ)備建設(shè)。各地區(qū)應(yīng)該積極謀劃設(shè)計(jì)，儲(chǔ)備項(xiàng)目，分級(jí)分類建立項(xiàng)目儲(chǔ)備庫，爭取利用地方政府債券擴(kuò)大投資的優(yōu)勢(shì)，將這些項(xiàng)目調(diào)整為政府債券投資項(xiàng)目，精準(zhǔn)對(duì)接地方債券投資，為債券發(fā)行提供有力支撐。

3)推廣有效發(fā)債模式。目前，在各地區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域項(xiàng)目的債券發(fā)行實(shí)踐中，有著單體規(guī)模小、量大、面廣的特點(diǎn)，所以可以采用同類項(xiàng)目整合打包發(fā)行的模式。例如，對(duì)各地區(qū)的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行打包，以整體的模式發(fā)行債券，或者以不同類型項(xiàng)目打捆整合發(fā)行的模式發(fā)行債券，以高收益項(xiàng)目帶動(dòng)公益性、低收益項(xiàng)目，通過整體設(shè)計(jì)推動(dòng)區(qū)域鄉(xiāng)村振興[10]。

4 結(jié)束語

債券融資已經(jīng)成為我國地方政府積極落實(shí)財(cái)政政策的重要抓手，也是地方政府拉動(dòng)投資最直接、最有效的政策性工具之一。現(xiàn)階段，強(qiáng)化和完善地方政府債券融資管理工作，有助于進(jìn)一步發(fā)揮積極財(cái)政政策的效能，擴(kuò)大有效投資，為地方公共服務(wù)產(chǎn)品投入和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供充足的資金支撐，助力地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。同時(shí)，如何防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，助力地區(qū)經(jīng)濟(jì)又好又快的發(fā)展，則是近年來社會(huì)各界關(guān)注的重點(diǎn)問題。因此，在經(jīng)濟(jì)新形勢(shì)下，地方政府需要拓寬財(cái)政融資渠道，將債券融資支持的重點(diǎn)方向聚焦在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的短板領(lǐng)域，重點(diǎn)支持經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益高、帶動(dòng)效應(yīng)強(qiáng)的項(xiàng)目，充分發(fā)揮地方政府債券融資帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極作用。