安小剛

摘 要：以基層檢察機(jī)關(guān)的辦案實(shí)踐為例，深入思考、認(rèn)真謀劃如何積極穩(wěn)妥推進(jìn)行政違法行為監(jiān)督，對(duì)發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能作用，保障國家法律統(tǒng)一正確實(shí)施，建設(shè)社會(huì)主義法治國家，具有重要意義。對(duì)山東省平原縣人民檢察院開展的行政違法行為監(jiān)督工作的實(shí)踐分析，發(fā)現(xiàn)仍存在欠缺直接且全面的法律依據(jù)、邊界與范圍不清、相關(guān)制度機(jī)制不健全等問題，建議從明確監(jiān)督范疇和重點(diǎn)、優(yōu)化監(jiān)督方式、打造特色亮點(diǎn)、提升監(jiān)督能力和水平等多方面著力，為行政違法行為監(jiān)督制度提供可復(fù)制、可推廣的實(shí)踐樣本。

關(guān)鍵詞：行政檢察 行政違法行為監(jiān)督 基層實(shí)踐

一、當(dāng)前基層行政違法行為監(jiān)督的現(xiàn)狀

近年來，平原縣人民檢察院（以下簡稱“平原縣院”）認(rèn)真貫徹落實(shí)《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》精神，緊扣全面深化行政檢察監(jiān)督要求，從加強(qiáng)制度建設(shè)、服務(wù)中心大局、推動(dòng)機(jī)制創(chuàng)新、加強(qiáng)溝通協(xié)作和能力建設(shè)五個(gè)方面，積極穩(wěn)妥推進(jìn)行政違法行為監(jiān)督，取得良好成效。

（一）堅(jiān)持制度建設(shè)，主動(dòng)爭(zhēng)取重視支持

中共平原縣委、平原縣人民政府先后出臺(tái)《關(guān)于支持縣人民檢察院依法深入開展行政檢察監(jiān)督暨公益訴訟工作推進(jìn)法治平原建設(shè)的實(shí)施方案》《關(guān)于規(guī)范行政權(quán)力公開運(yùn)行的實(shí)施方案》，成立縣委書記任組長的領(lǐng)導(dǎo)小組，召開全縣行政檢察工作會(huì)議動(dòng)員部署。平原縣院及時(shí)制定實(shí)施方案、考核標(biāo)準(zhǔn)，積極構(gòu)建考核評(píng)價(jià)機(jī)制，對(duì)監(jiān)督情況年底統(tǒng)一打分，以考核評(píng)價(jià)助力依法行政，爭(zhēng)取縣委同意將行政違法行為監(jiān)督情況納入縣直單位年底績效考核體系。

（二）聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域，找準(zhǔn)服務(wù)黨委政府中心工作的切入點(diǎn)

主動(dòng)把行政違法行為監(jiān)督工作融入黨委政府工作大局中謀劃和推進(jìn)，常態(tài)化開展安全生產(chǎn)、營商環(huán)境、市場(chǎng)監(jiān)管、稅收管理等領(lǐng)域的行政違法行為監(jiān)督，以檢察監(jiān)督助力重大決策部署落地生根。同時(shí)，加大對(duì)生態(tài)環(huán)境、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)治安等與人民群眾生活息息相關(guān)領(lǐng)域的監(jiān)督力度。近年來，開展行政罰沒、市場(chǎng)主體權(quán)益保護(hù)、河湖清圍等專項(xiàng)活動(dòng)20余次，走訪調(diào)查行政機(jī)關(guān)180余次，查閱相關(guān)案卷資料1000余冊(cè)，對(duì)行政機(jī)關(guān)提出檢察建議97件，有效規(guī)范行政執(zhí)法行為，彰顯檢察監(jiān)督職能，得到縣委、縣政府及社會(huì)各界群眾的充分肯定。

（三）推動(dòng)機(jī)制創(chuàng)新，確保檢察監(jiān)督規(guī)范運(yùn)行

創(chuàng)新監(jiān)督方式，探索建立“多元線索發(fā)現(xiàn)+違法認(rèn)定審查+分類處理”行政違法行為監(jiān)督工作機(jī)制，為依法規(guī)范監(jiān)督奠定基礎(chǔ)。平原縣院在線索發(fā)現(xiàn)方面始終緊扣履行法律監(jiān)督職責(zé)這一關(guān)鍵，除在辦理刑事、民事、刑事執(zhí)行、控告申訴等案件或者開展訴訟監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)行政違法行為線索外，還通過對(duì)接縣生態(tài)委、安委會(huì)等，從中發(fā)現(xiàn)行政違法行為線索。發(fā)現(xiàn)線索后，圍繞部門職責(zé)對(duì)行使職權(quán)或不行使職權(quán)的違法性進(jìn)行認(rèn)定，通過調(diào)查核實(shí)進(jìn)行客觀、全面審查，以確認(rèn)是否屬于行政違法行為。對(duì)經(jīng)審查認(rèn)為屬于行政違法行為的，根據(jù)不同情況分別采取口頭形式提出糾正意見、提出檢察建議、移送有關(guān)部門處理等相應(yīng)措施予以督促整改。該項(xiàng)工作獲評(píng)全省檢察機(jī)關(guān)創(chuàng)新項(xiàng)目二等獎(jiǎng)。

（四）加強(qiáng)溝通協(xié)作，實(shí)現(xiàn)雙贏多贏共贏

先后與自然資源、生態(tài)環(huán)境、市場(chǎng)監(jiān)管等重點(diǎn)部門實(shí)現(xiàn)了檢察監(jiān)督與行政執(zhí)法常態(tài)化信息共享、案情通報(bào)、案件移送等，實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法與行政檢察有效銜接。針對(duì)在辦案中發(fā)現(xiàn)的問題建立分級(jí)反饋機(jī)制，視情況分別向部門主要負(fù)責(zé)同志、分管同志或具體科室反饋，并在違法認(rèn)定、推動(dòng)整改中加強(qiáng)磋商，增強(qiáng)了互信，形成了良性互動(dòng)，提高了問題整改質(zhì)效。同時(shí)，在監(jiān)督中強(qiáng)化了協(xié)作，多個(gè)行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法辦案中主動(dòng)邀請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)辦案團(tuán)隊(duì)參與案件研討會(huì)商，助推了依法行政、規(guī)范行政。

（五）加強(qiáng)能力建設(shè)，著力提升綜合素質(zhì)

專門成立以檢察長為組長的領(lǐng)導(dǎo)小組，從全院調(diào)配3名業(yè)務(wù)骨干組建專門辦案團(tuán)隊(duì)，具體負(fù)責(zé)行政違法行為監(jiān)督工作，抽調(diào)2名業(yè)務(wù)骨干組建機(jī)動(dòng)調(diào)查辦公室，協(xié)助做好相關(guān)調(diào)查核實(shí)等工作。平原縣院根據(jù)行政機(jī)關(guān)“三定方案”、權(quán)責(zé)清單等梳理出了涉及28家單位10大類5384項(xiàng)行政行為，形成匯編，為監(jiān)督提供指引。積極選派干警到法院行政審判庭交流學(xué)習(xí)、從市縣相關(guān)行政部門聘任16名業(yè)務(wù)專家組成專家咨詢委員會(huì)提供智力支持、邀請(qǐng)行政機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)骨干授課等方式，提高監(jiān)督能力。

二、當(dāng)前基層行政違法行為監(jiān)督的難點(diǎn)

（一）欠缺直接且全面的法律依據(jù)

我國憲法、《人民檢察院組織法》確立了檢察機(jī)關(guān)在國家權(quán)力架構(gòu)及監(jiān)督體系中作為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的職能定位。2021年黨中央印發(fā)《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》，要求檢察機(jī)關(guān)“在履行法律監(jiān)督職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的，可以依照法律規(guī)定制發(fā)檢察建議等督促其糾正”［1］，但在法律層面，并未對(duì)檢察機(jī)關(guān)的行政違法行為監(jiān)督予以明確的立法授權(quán)，對(duì)檢察機(jī)關(guān)開展行政違法行為監(jiān)督的范圍、程序、方式、效力等無明確的法律規(guī)定。

（二）監(jiān)督邊界與范圍不清

就對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督而言，監(jiān)察監(jiān)督的范圍更加廣泛，因此行政違法行為監(jiān)督與監(jiān)察監(jiān)督的界限容易混淆。另外與行政公益訴訟也存在交叉重合的可能，行政公益訴訟的辦案領(lǐng)域具有法定性，實(shí)際也在不斷擴(kuò)展，而行政違法行為監(jiān)督的對(duì)象是行政違法行為，不存在具體領(lǐng)域或者行政行為類別的限制，需要考量一個(gè)關(guān)鍵因素“公益”，才能對(duì)兩者作出區(qū)分，在實(shí)踐中有可能會(huì)出現(xiàn)同樣的案件所采取的監(jiān)督方式不一致的問題，影響監(jiān)督質(zhì)效。

（三）工作機(jī)制不健全

行政違法行為監(jiān)督檢察建議缺乏剛性，對(duì)行政機(jī)關(guān)不予采納檢察建議、未實(shí)際糾正違法行政行為的，檢察機(jī)關(guān)除通過有限的方式跟進(jìn)監(jiān)督外，缺乏相應(yīng)的效力保障機(jī)制。在實(shí)踐中，大部分基層檢察機(jī)關(guān)民事檢察、行政檢察、公益訴訟檢察職能由一個(gè)部門統(tǒng)一行使，并未實(shí)現(xiàn)分設(shè)，外加案多人少、隊(duì)伍素能的限制，影響了對(duì)行政違法行為監(jiān)督工作的深入探索。

三、積極穩(wěn)妥推進(jìn)行政違法行為監(jiān)督的建議

（一）明確監(jiān)督范疇和重點(diǎn)

1.恪守職能定位，準(zhǔn)確把握監(jiān)督范圍與邊界。檢察機(jī)關(guān)開展行政違法行為監(jiān)督時(shí)，應(yīng)立足于法律監(jiān)督定位，對(duì)外要處理好檢察權(quán)與行政權(quán)、監(jiān)察權(quán)、當(dāng)事人權(quán)利救濟(jì)的關(guān)系，行政違法行為監(jiān)督針對(duì)的是行政行為的違法性，即行政機(jī)關(guān)所做的“事”的監(jiān)督，不干預(yù)行政機(jī)關(guān)依法履職，也不代替履職，且當(dāng)事人已經(jīng)啟動(dòng)行政復(fù)議或行政訴訟程序的，則不宜開展監(jiān)督。對(duì)內(nèi)要處理好行政檢察和行政公益訴訟的關(guān)系，多數(shù)基層檢察機(jī)關(guān)的民事、行政、公益訴訟檢察職能均在一個(gè)部門，應(yīng)當(dāng)在部門內(nèi)部建立線索研判處理機(jī)制，在對(duì)線索進(jìn)行初步研判的基礎(chǔ)上明確辦理方向，對(duì)不符合行政公益訴訟受案范圍和成案條件的行政違法行為，應(yīng)采取行政違法行為監(jiān)督方式。

2.堅(jiān)持在“履行法律監(jiān)督職責(zé)中”發(fā)現(xiàn)。在辦案中，堅(jiān)持從監(jiān)督法院行政審判、執(zhí)行活動(dòng)，穿透式監(jiān)督行政機(jī)關(guān)作出的行政行為，全面審查行政訴訟和行政行為，不僅限于當(dāng)事人申請(qǐng)監(jiān)督范圍，還要關(guān)注行政行為是否合理和適當(dāng)，是否存在瑕疵，實(shí)現(xiàn)“一手托兩家”。同時(shí)，線索來源不僅包括履行行政檢察監(jiān)督職責(zé)中發(fā)現(xiàn)，也包括在履行刑事檢察、民事檢察、公益訴訟檢察職責(zé)中發(fā)現(xiàn)。同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)突出監(jiān)督重點(diǎn)，圍繞黨委和政府工作大局發(fā)現(xiàn)監(jiān)督切入點(diǎn)，提升貢獻(xiàn)度和影響力。加強(qiáng)對(duì)人民群眾關(guān)注度高、關(guān)系人民群眾切身利益等民生領(lǐng)域的監(jiān)督，解決好人民群眾的操心事、煩心事、揪心事。

3.嚴(yán)格遵守辦案程序。檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政違法行為監(jiān)督應(yīng)實(shí)行案件化辦理，充分行使調(diào)查核實(shí)權(quán)，查清行政機(jī)關(guān)違法事實(shí)，精準(zhǔn)提出檢察建議。依托檢察業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)，嚴(yán)格遵守辦案期限，規(guī)范線索發(fā)現(xiàn)、案件受理、調(diào)查核實(shí)、審核決定、督促糾正、跟蹤反饋、備案審批、違紀(jì)違法犯罪線索移送等辦案流程。

（二）優(yōu)化監(jiān)督方式

注重系統(tǒng)觀念，將個(gè)案監(jiān)督和類案監(jiān)督相結(jié)合，“剛性監(jiān)督”與“柔性監(jiān)督”相結(jié)合，能動(dòng)監(jiān)督與事后監(jiān)督相結(jié)合，打好行政違法行為監(jiān)督“組合拳”。

1.個(gè)案監(jiān)督與類案監(jiān)督相結(jié)合。在辦案中，既要精準(zhǔn)辦理個(gè)案，也要敏于發(fā)現(xiàn)共性問題、傾向性問題，發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)對(duì)一定數(shù)量性質(zhì)相同、適用法律相同的個(gè)案存在同類錯(cuò)誤的，可以選擇類案監(jiān)督，促進(jìn)同一類案件正確、統(tǒng)一適用法律，進(jìn)而提升監(jiān)督效果和效率。加強(qiáng)成果運(yùn)用，主動(dòng)向黨委、人大報(bào)告，爭(zhēng)取政府支持，提出解決問題的意見和建議，促進(jìn)各方凝聚共識(shí)，形成長效工作機(jī)制。

2.剛性監(jiān)督與柔性監(jiān)督相結(jié)合。對(duì)于行政機(jī)關(guān)不采納檢察建議的，行政公益訴訟可通過“訴訟”方式來實(shí)現(xiàn)監(jiān)督目的，而行政違法行為監(jiān)督則可通過跟進(jìn)監(jiān)督的方式來實(shí)現(xiàn)監(jiān)督目的。一方面，對(duì)于行政機(jī)關(guān)收到檢察建議后在規(guī)定時(shí)間內(nèi)仍未積極履職或整改不到位的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將檢察建議及相關(guān)材料移送同級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)備案，建議對(duì)不糾正違法的行為作出處理，另一方面，根據(jù)情況向黨委、政府專題報(bào)告，或提請(qǐng)上級(jí)檢察院函告相關(guān)行政機(jī)關(guān)的上一級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，借助上一級(jí)行政機(jī)關(guān)或黨委、政府的力量，督促行政機(jī)關(guān)整改落實(shí)，確保監(jiān)督實(shí)效。

3.能動(dòng)監(jiān)督與事后監(jiān)督相結(jié)合。行政檢察監(jiān)督是一種主動(dòng)、積極的公權(quán)力，既可以依當(dāng)事人申請(qǐng)而啟動(dòng)，也可以依職權(quán)啟動(dòng)，具有明顯的能動(dòng)優(yōu)勢(shì)，但是不應(yīng)阻礙行政權(quán)的主動(dòng)性運(yùn)行、不應(yīng)限制行政機(jī)關(guān)工作人員主觀能動(dòng)性的發(fā)揮。

（三）打造特色亮點(diǎn)

深入推進(jìn)行政違法行為監(jiān)督，在訴源治理、外部協(xié)作、智慧檢務(wù)方面打造特色亮點(diǎn)。

1.強(qiáng)化訴源治理。法律監(jiān)督追求的目標(biāo)應(yīng)向訴源治理發(fā)展，不僅要依法辦案，還要將辦案職能向社會(huì)治理領(lǐng)域延伸。目前實(shí)踐中出現(xiàn)的執(zhí)法違法等問題，都是產(chǎn)生訴訟的源頭，因而強(qiáng)調(diào)法律監(jiān)督促進(jìn)訴源治理是有效防止糾紛的重要措施。［2］在辦案中，針對(duì)行政執(zhí)法、社會(huì)治理中存在的普遍性問題，應(yīng)當(dāng)推動(dòng)行政機(jī)關(guān)完善制度、改進(jìn)工作，實(shí)現(xiàn)從末端治理向促進(jìn)前端治理轉(zhuǎn)變。為有效提升社會(huì)治理水平，建立由政法委牽頭、檢察機(jī)關(guān)參與的“行政執(zhí)法＋政法協(xié)作”的府政聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制，發(fā)揮政府、政法委工作合力，督促行政機(jī)關(guān)積極履職，破解社會(huì)治理難題，以依法履職的“我管”促法治建設(shè)的“都管”。

2.建立和完善協(xié)作機(jī)制。主動(dòng)優(yōu)化外部監(jiān)督環(huán)境，以年度報(bào)告、專題報(bào)告等形式向黨委、人大、政府專題匯報(bào)行政違法行為監(jiān)督工作。加強(qiáng)與法院溝通協(xié)作，了解行政審判情況。注重監(jiān)督與支持并重，要加強(qiáng)與行政機(jī)關(guān)的溝通、磋商，聽取行政機(jī)關(guān)的意見、建議，從執(zhí)法信息共享、案件移送、重大案件報(bào)備等多方面達(dá)成共識(shí)，建立聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，保持個(gè)案溝通、政策咨詢暢通，形成良性、互動(dòng)、積極、協(xié)作的工作關(guān)系，同時(shí)也要支持行政機(jī)關(guān)全面依法履行職責(zé)，尊重行政機(jī)關(guān)在法定自由裁量范圍內(nèi)行使自由裁量權(quán)，督促和幫助解決社會(huì)治理難題，實(shí)現(xiàn)雙贏多贏共贏。

3.發(fā)展智慧檢務(wù)。大數(shù)據(jù)賦能法律監(jiān)督已成為時(shí)代發(fā)展的必然要求。建立行政執(zhí)法與行政檢察銜接平臺(tái)，充分利用大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代技術(shù)，加大對(duì)行政機(jī)關(guān)行政執(zhí)法情況的分析研判，及時(shí)收集線索，通過數(shù)字賦能助推行政違法行為監(jiān)督高質(zhì)量發(fā)展。

（四）提升監(jiān)督能力和水平

1.發(fā)揮“一體化”優(yōu)勢(shì)。通過上下聯(lián)動(dòng)縱向發(fā)力、內(nèi)部協(xié)同橫向協(xié)作，整合監(jiān)督資源，實(shí)現(xiàn)辦案效益最大化。充分發(fā)揮上級(jí)檢察院的領(lǐng)導(dǎo)作用，整合辦案力量，必要時(shí)提級(jí)辦案，下級(jí)檢察院就辦案中遇到的疑難復(fù)雜案件，要主動(dòng)向上級(jí)檢察院業(yè)務(wù)部門匯報(bào)。加強(qiáng)各業(yè)務(wù)部門在行政違法行為監(jiān)督中的緊密聯(lián)系，建立健全與其他業(yè)務(wù)部門的配合協(xié)作機(jī)制，暢通信息共享、線索移送、業(yè)務(wù)咨詢等機(jī)制，做到同向發(fā)力、同頻共振。

2.組建專門辦案團(tuán)隊(duì)，加強(qiáng)專業(yè)能力建設(shè)。設(shè)立專門辦案團(tuán)隊(duì)辦理行政違法行為監(jiān)督和行政公益訴訟案件，建立調(diào)查核實(shí)機(jī)制，對(duì)行政違法事實(shí)共同開展調(diào)查核實(shí)，以發(fā)揮合力、提高效率。注重對(duì)行政檢察人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，持續(xù)加強(qiáng)專業(yè)知識(shí)學(xué)習(xí)，最大限度發(fā)揮傳、教、幫、帶作用，通過舉辦崗位練兵、案件研討等形式加強(qiáng)實(shí)務(wù)技能培訓(xùn)，補(bǔ)齊業(yè)務(wù)短板，積極選拔可塑性較強(qiáng)的年輕干部推薦到上級(jí)檢察院業(yè)務(wù)部門、法院行政審判庭學(xué)習(xí)鍛煉，提升綜合能力。

3.加大案例培育力度。堅(jiān)持司法辦案與人才培養(yǎng)、案例培育工作一體推進(jìn)，把對(duì)典型案例的培育貫穿于案件受理、調(diào)查核實(shí)、檢察建議、釋法說理等各個(gè)環(huán)節(jié)，不斷增強(qiáng)案例撰寫能力，積極推動(dòng)典型案例培育工作取得新成效。

*山東省平原縣人民檢察院黨組書記、檢察長、四級(jí)高級(jí)檢察官［253100］

［1］ 參見《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》，最高人民檢察院網(wǎng)https：//www.spp.gov.cn/tt/202108/t20210802_525619.shtml，最后訪問日期 ：2022年 12 月 27 日。

［2］ 參見鄧思清：《新時(shí)代檢察理論研究創(chuàng)新成就與未來發(fā)展》，《檢察日?qǐng)?bào)》2022年10月14日。