王成竹

（中國(guó)特種設(shè)備檢測(cè)研究院 北京 100029）

當(dāng)前,信用監(jiān)管已經(jīng)成為一項(xiàng)重要的經(jīng)濟(jì)社會(huì)治理手段,在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中發(fā)揮著重要作用。截至2021年,我國(guó)特種設(shè)備總量達(dá)1 816.23萬臺(tái),近3年全國(guó)特種設(shè)備數(shù)量每年增幅均超過10%,市場(chǎng)規(guī)模呈快速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。同時(shí),大型化、高參數(shù)、高危險(xiǎn)性特種設(shè)備不斷增加,新工藝新設(shè)備新業(yè)態(tài)不斷涌現(xiàn),長(zhǎng)期服役的老舊設(shè)備故障率不斷增加,特種設(shè)備安全形勢(shì)依然存在較多不確定性的風(fēng)險(xiǎn)因素。面對(duì)如此大規(guī)模的各類市場(chǎng)主體,如何利用信用機(jī)制實(shí)施精準(zhǔn)監(jiān)管、有效監(jiān)管和智慧監(jiān)管,成為特種設(shè)備這一涉“安”領(lǐng)域信用監(jiān)管體系研究的題中之義。在特種設(shè)備安全領(lǐng)域,風(fēng)險(xiǎn)既是監(jiān)管的對(duì)象,也是監(jiān)管的主線,通過對(duì)特種設(shè)備安全信用監(jiān)管體系的研究,及時(shí)發(fā)現(xiàn)和預(yù)警高風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)的違法狀況,扼殺日常管理和生產(chǎn)中不安全因素于萌芽之中,顯得尤為重要。

1 國(guó)內(nèi)外信用監(jiān)管發(fā)展概況

1.1 部分發(fā)達(dá)國(guó)家信用監(jiān)管概述

歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家信用監(jiān)管體系相對(duì)成熟,但因政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面差異,各國(guó)信用監(jiān)管模式也各有不同,大致分為市場(chǎng)主導(dǎo)型、政府主導(dǎo)型、會(huì)員制模式等3種形式。市場(chǎng)主導(dǎo)型代表國(guó)家為美國(guó)。信用管理法律制度體系健全,其監(jiān)管的重點(diǎn)在于規(guī)范信用行為和保護(hù)個(gè)人隱私。信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)在整個(gè)信用管理過程中發(fā)揮著重要作用,從信息搜集到失信懲戒都交由市場(chǎng)自行處理,且獨(dú)立于政府,市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)和管理機(jī)制較為成熟。政府主導(dǎo)型代表國(guó)家為法國(guó)和德國(guó)。政府在信用監(jiān)管過程中處于主導(dǎo)地位,主要負(fù)責(zé)制定和執(zhí)行相關(guān)信用法律法規(guī)、構(gòu)建企業(yè)信用監(jiān)管平臺(tái)、批準(zhǔn)和監(jiān)管信用評(píng)級(jí)組織、開展企業(yè)信用風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等工作,實(shí)現(xiàn)對(duì)失信行為的有效限制。這樣的信用監(jiān)管模式跟我國(guó)現(xiàn)行的運(yùn)行模式比較類似。會(huì)員制模式代表國(guó)家為日本。政府各部門在法律賦予的權(quán)力范疇內(nèi)對(duì)信用機(jī)構(gòu)開展工作指引和監(jiān)督,主要通過行業(yè)協(xié)會(huì)、社團(tuán)等進(jìn)行信用信息的收集、管理、發(fā)布。一般由行業(yè)龍頭企業(yè)建立信用平臺(tái),其他企業(yè)繳納一定的會(huì)員費(fèi),行業(yè)內(nèi)部共享數(shù)據(jù),但行業(yè)間信息不共享[1]。

1.2 國(guó)內(nèi)市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域信用監(jiān)管概述

●1.2.1 信用監(jiān)管機(jī)制發(fā)展歷程

自2000年以來,我國(guó)一直持續(xù)推進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè),并圍繞市場(chǎng)主體分類評(píng)價(jià)進(jìn)行積極探索,但因?yàn)楦鞣N客觀因素,探索工作相對(duì)緩慢,直到2014年,我國(guó)信用監(jiān)管才迎來了快速發(fā)展階段。下面圍繞各項(xiàng)指導(dǎo)性文件的出臺(tái)展示我國(guó)信用監(jiān)管機(jī)制3個(gè)發(fā)展階段[2]：

1）完善階段（2014—2017年）。2014年6月,國(guó)務(wù)院發(fā)布《社會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014—2020年）》（國(guó)發(fā)〔2014〕21號(hào)）。2015年以后,國(guó)家將信用建設(shè)與“放管服”改革和優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境這一重要應(yīng)用場(chǎng)景緊密結(jié)合,提出建立“以信用為核心的新型市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)制”。2016年6月,國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于建立完善守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒制度加快推進(jìn)社會(huì)誠(chéng)信建設(shè)的指導(dǎo)意見》（國(guó)發(fā)〔2016〕33號(hào)）,提出建立聯(lián)合激勵(lì)與懲治機(jī)制,將守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒引入信用監(jiān)管之中,標(biāo)志著信用監(jiān)管手段不斷豐富和完善。2017年1月,《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十三五”市場(chǎng)監(jiān)管規(guī)劃的通知》（國(guó)發(fā)〔2017〕6號(hào)）提出進(jìn)一步完善信用監(jiān)管機(jī)制的主要目標(biāo),部署了強(qiáng)化健全企業(yè)信用監(jiān)管的具體舉措。

2）規(guī)范階段（2018—2019年）。2018年3月,國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局的正式組建,市場(chǎng)監(jiān)管對(duì)象更加全面。同時(shí)有關(guān)信用重要作用的表述也從“以信用為核心”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙孕庞脼榛A(chǔ)”,信用在新型監(jiān)管機(jī)制中的定位更加科學(xué)。2019年3月,《政府工作報(bào)告》中首次提到“推行信用監(jiān)管和‘互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管’改革”。2019年7月,國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快推進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè) 構(gòu)建以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制的指導(dǎo)意見》（國(guó)發(fā)〔2019〕35號(hào)）,我國(guó)信用監(jiān)管頂層設(shè)計(jì)機(jī)制確立。

3）發(fā)展階段（2020年至今）。2020年,國(guó)務(wù)院、市場(chǎng)監(jiān)管總局先后下發(fā)系列文件,圍繞構(gòu)建社會(huì)信用系統(tǒng)、新型監(jiān)管機(jī)制等作出重要部署,助力信用監(jiān)管和社會(huì)信用體系建設(shè)進(jìn)入新的發(fā)展階段。2021年12月,全國(guó)市場(chǎng)監(jiān)管工作會(huì)議再次強(qiáng)調(diào),要推進(jìn)信用和智慧監(jiān)管能力建設(shè),出臺(tái)企業(yè)信用風(fēng)險(xiǎn)分類管理制度,強(qiáng)化監(jiān)管效能提升,努力構(gòu)建長(zhǎng)效治本機(jī)制[3]。

●1.2.2 國(guó)內(nèi)部分地區(qū)推行信用監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)做法

多年來,各地市場(chǎng)監(jiān)管部門在工作實(shí)踐中已經(jīng)積累了豐富的信用監(jiān)管經(jīng)驗(yàn),有效提升了市場(chǎng)監(jiān)管的精準(zhǔn)性和有效性。筆者僅梳理部分省市的先進(jìn)做法,見表1。

表1 國(guó)內(nèi)部分地區(qū)推進(jìn)信用監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)做法

2 特種設(shè)備領(lǐng)域安全信用指標(biāo)體系構(gòu)建

可見,特種設(shè)備領(lǐng)域的信用監(jiān)管除了要借鑒通用型市場(chǎng)主體信用風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管理機(jī)制外,還應(yīng)重點(diǎn)聚焦特種設(shè)備安全領(lǐng)域市場(chǎng)主體的不安全因素,聚焦信用風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)和分類,從而實(shí)現(xiàn)涉“安”領(lǐng)域的重點(diǎn)檢查和控制[3]。綜合來看,特種設(shè)備安全領(lǐng)域的信用監(jiān)管基本框架,如圖1所示：

圖1 特種設(shè)備安全信用監(jiān)管基礎(chǔ)框架

1）構(gòu)建信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)。建立自上而下的數(shù)據(jù)歸集機(jī)制,實(shí)施“一企一賬、一臺(tái)一檔”,不斷歸集特種設(shè)備相關(guān)市場(chǎng)主體行政許可、行政處罰、抽查檢驗(yàn)結(jié)果、事故等事項(xiàng)信息,形成特種設(shè)備相關(guān)市場(chǎng)主體的信用監(jiān)管數(shù)據(jù)池。同時(shí)積極打破地區(qū)間的數(shù)據(jù)障礙,盡快建立覆蓋全國(guó)、統(tǒng)一規(guī)范的特種設(shè)備基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù),為實(shí)施精準(zhǔn)監(jiān)管做好數(shù)據(jù)儲(chǔ)備[4]。

2）建立基于信用的智慧監(jiān)管模式。以特種設(shè)備信用信息數(shù)據(jù)庫(kù)為基礎(chǔ),綜合運(yùn)用大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、人工智能等手段,聚焦特種設(shè)備相關(guān)市場(chǎng)主體日常監(jiān)管中帶有普遍性、規(guī)律性的高風(fēng)險(xiǎn)行為特征,制定“通用+專業(yè)”的企業(yè)信用風(fēng)險(xiǎn)分類指標(biāo),對(duì)特種設(shè)備企業(yè)進(jìn)行安全等級(jí)評(píng)估,實(shí)行自動(dòng)分級(jí)管理,對(duì)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)高、信用級(jí)別低的企業(yè)加大監(jiān)管力度[5]。

3）構(gòu)建信用指標(biāo)評(píng)價(jià)體系。從特種設(shè)備企業(yè)主體出發(fā),參考安全生產(chǎn)企業(yè)信用評(píng)價(jià)體系,構(gòu)建特種設(shè)備領(lǐng)域安全信用指標(biāo)體系。從通用指標(biāo)、專業(yè)指標(biāo)2個(gè)維度設(shè)定特種設(shè)備安全領(lǐng)域的信用評(píng)價(jià)指標(biāo),通用指標(biāo)可涵蓋企業(yè)基本信息、法律法規(guī)與行政許可符合情況、合同履行能力、教育培訓(xùn)與持續(xù)改進(jìn)情況以及技術(shù)人員配置、安全設(shè)備配置、安全生產(chǎn)費(fèi)用投入、質(zhì)量體系運(yùn)行等指標(biāo)。專業(yè)指標(biāo)重點(diǎn)突出特種設(shè)備基本信息、風(fēng)險(xiǎn)狀況和排查信息、特種設(shè)備風(fēng)險(xiǎn)行為指標(biāo),如圖2所示。各項(xiàng)指標(biāo)的設(shè)定不局限于圖表中所列,可以根據(jù)各市場(chǎng)主體特點(diǎn)科學(xué)合理設(shè)定指標(biāo)體系。

圖2 特種設(shè)備安全信用指標(biāo)體系

在上述指標(biāo)體系中,專業(yè)指標(biāo)中的風(fēng)險(xiǎn)行為指標(biāo)不易衡量且尤為重要。為了更好地分析相關(guān)主體的風(fēng)險(xiǎn)行為,筆者嘗試從安全事故原因出發(fā)進(jìn)行分析。按照設(shè)備類型,梳理近五年來特種設(shè)備安全事故原因,包括違章作業(yè)或操作不當(dāng)、無證操作、使用非法設(shè)備、設(shè)備缺陷和安全附件失效或保護(hù)裝置失靈、非法經(jīng)營(yíng)行為、安全管理、維護(hù)保養(yǎng)不到位等22項(xiàng)常見事故原因?；谏鲜龀Ｒ娛鹿试?共梳理出13項(xiàng)特種設(shè)備風(fēng)險(xiǎn)行為,并形成特種設(shè)備風(fēng)險(xiǎn)行為狀況指標(biāo)[6],見表2。

表2 特種設(shè)備風(fēng)險(xiǎn)行為指標(biāo)

4）實(shí)施信用監(jiān)管閉環(huán)管理。建起“信用風(fēng)險(xiǎn)判定分類→風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警→風(fēng)險(xiǎn)研判處置→信用監(jiān)管約束”的全鏈條閉環(huán)式信用監(jiān)管新機(jī)制,對(duì)失信市場(chǎng)主體實(shí)施信用聯(lián)合懲戒,在準(zhǔn)入、資質(zhì)、融資、信貸、征信等方面依法予以限制或禁止。對(duì)因出具虛假檢驗(yàn)檢測(cè)數(shù)據(jù)、結(jié)果受到處罰的機(jī)構(gòu),加大曝光力度,依法列入嚴(yán)重違法失信企業(yè)名單,并嚴(yán)格限制購(gòu)買其檢驗(yàn)檢測(cè)服務(wù),讓違法失信者“一處失信、處處受限”。同時(shí)要重視信用修復(fù)機(jī)制建立,明確信用修復(fù)程序,信用監(jiān)管的最終目的不是懲戒,而是引導(dǎo)各市場(chǎng)主體主動(dòng)糾正失信行為,承擔(dān)主體責(zé)任,讓各類市場(chǎng)主體真正體會(huì)信用紅利。

3 完善特種設(shè)備領(lǐng)域安全信用監(jiān)管的建議

1）構(gòu)建科學(xué)規(guī)范的特種設(shè)備領(lǐng)域安全信用標(biāo)準(zhǔn)體系。建立完備的信用監(jiān)管制度體系是做好特種設(shè)備安全領(lǐng)域信用數(shù)據(jù)歸集、融合、應(yīng)用高質(zhì)化的必要保障。然而,信用監(jiān)管制度體系不僅需要完善的信用監(jiān)管法規(guī)政策,也應(yīng)加強(qiáng)對(duì)信用監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)化的重視與研究。盡快出臺(tái)特種設(shè)備生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、使用單位和檢驗(yàn)、檢測(cè)機(jī)構(gòu)的信息歸集格式規(guī)范,是信用標(biāo)準(zhǔn)體系的核心,推動(dòng)實(shí)現(xiàn)全國(guó)特種設(shè)備領(lǐng)域監(jiān)管信用信息的交換與共享[7]。

2）緊跟信息技術(shù)發(fā)展,助力信用監(jiān)管升級(jí)?；ヂ?lián)網(wǎng)+信用監(jiān)管是推動(dòng)信用監(jiān)管模式創(chuàng)新升級(jí)的必然路徑。建立健全對(duì)企業(yè)、設(shè)備、人員和風(fēng)險(xiǎn)隱患的分類分級(jí),綜合運(yùn)用企業(yè)主體責(zé)任落實(shí)、安全風(fēng)險(xiǎn)行為指標(biāo)、抽查結(jié)果信息、安全監(jiān)察指令記錄等內(nèi)容,讓這些海量信用數(shù)據(jù)與人工智能、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、區(qū)塊鏈等前沿技術(shù)緊密結(jié)合,才能真正推動(dòng)特種設(shè)備領(lǐng)域安全信用的創(chuàng)新升級(jí),引領(lǐng)監(jiān)管模式改變,為監(jiān)管賦能,為企業(yè)減負(fù)。

3）實(shí)現(xiàn)特種設(shè)備領(lǐng)域安全信用監(jiān)管的協(xié)同共治。特種設(shè)備安全監(jiān)管是一項(xiàng)系統(tǒng)工程,不同主體、不同層級(jí)和不同層面,應(yīng)健全體系,明晰責(zé)任。特別是要加強(qiáng)行業(yè)自律,充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)在資質(zhì)、人員、評(píng)審、失信懲戒等方面的作用,支持其開展行業(yè)信用評(píng)估工作,推進(jìn)監(jiān)督執(zhí)法和行業(yè)自律的良性互動(dòng)。同時(shí)發(fā)揮各類信用中介服務(wù)機(jī)構(gòu)、公證機(jī)構(gòu)、檢驗(yàn)檢測(cè)認(rèn)證機(jī)構(gòu)等的監(jiān)督作用[8],推動(dòng)形成社會(huì)共治的監(jiān)管格局。

4 結(jié)束語(yǔ)

在新時(shí)代背景下,特種設(shè)備安全領(lǐng)域治理形勢(shì)日趨復(fù)雜,傳統(tǒng)且常規(guī)的治理手段已無法滿足日新月異的治理需求,建立以信用為基礎(chǔ)的市場(chǎng)規(guī)制和社會(huì)治理的監(jiān)管機(jī)制,構(gòu)建“企業(yè)自治、行業(yè)自律、社會(huì)監(jiān)督、政府監(jiān)管”的社會(huì)共治格局,充分發(fā)揮信用監(jiān)管在提升特種設(shè)備安全監(jiān)管現(xiàn)代化水平、推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的基礎(chǔ)性作用。