鄭永紅

(華北水利水電大學 法學院,河南 鄭州 450046)

類型思維是人類在形成共識和分享的前見的基礎上,通過分析事物在性質(zhì)、特征或相互關(guān)系等方面存在的差異性,綜合其共性而對其進行歸類的思維方式。經(jīng)由判斷、推理而對事物進行恰當?shù)姆诸?人們作出決策才具有正當性、合理性和可操作性。

借助類型思維,本研究以現(xiàn)行法律體系為基礎,嘗試從3個維度對水災害進行分類,并有針對性地提出構(gòu)建或完善相關(guān)法律制度的建議。此類研究在立法論上關(guān)涉水災害防治法律制度的確立及有關(guān)主體權(quán)力(利)的邊界,在解釋論上事關(guān)現(xiàn)行法律制度的適用范圍,通過系統(tǒng)化、類型化的研究,能夠構(gòu)建完整的水災害分類體系和防治水災害的法律體系。

一、水災害的含義

“四水共治”理念之一就是水災害,至于什么是水災害,現(xiàn)行法律體系和現(xiàn)有的詞語工具書籍沒有對“水災害”進行明確界定,而且災害學界對此也存在不同的認識。

(一)水災害是指水本身存在的異?，F(xiàn)象

持此觀點的學者基本上認同“水災害是指水本身存在的異?，F(xiàn)象”這一結(jié)論。如“水災害的基本概念應該是水的存在異常,水的出現(xiàn)異常就是水災害”[1]。將水災害的表現(xiàn)形式概括為洪水災害、旱災、冰災。

該觀點將水災害限定在水本身存在的異?，F(xiàn)象,既包括水量上的異常也包括水質(zhì)上的異常,有合理性也有一定的局限性。合理性在于將由其他自然或人為因素導致的災難性事故引發(fā)的與水有關(guān)的衍生災害排除在外;局限性在于沒有指出水異常導致的災難性后果,即對人類的人身和財產(chǎn)安全及社會經(jīng)濟發(fā)展等方面導致的損害結(jié)果。

(二)水災害是因水造成的災害

有學者認為,水災害是指因水造成的災害。如“水災害是指由水帶來的災害,即因水而導致對人類生命財產(chǎn)的危害,包括水少、水多和水臟3種”[2]1-2?！八畬θ祟惖纳敭a(chǎn)和社會經(jīng)濟等造成的損害稱為水災害”[3]。

這種觀點與第一種觀點比較接近的是,把水量和水質(zhì)異常均包含在水災害的含義內(nèi),不同的是強調(diào)了由水引發(fā)的災難性后果,且把水災害的外延擴大到其他災害領(lǐng)域,認為只要因水產(chǎn)生的災害都是水災害,而無論水體本身以何種方式呈現(xiàn)。本研究認為,因水不潔導致的消化疾病、傳染病、各種皮膚病等病癥,屬于廣義的水安全的范疇,不屬于水災害。

(三)水災害是指所有與水有關(guān)的災害

水災害不僅包括由水造成的災害,還包括因其他原因造成的與水有關(guān)的次生災害。水災害是因暴雨、臺風、山洪、地震以及其他原因引起的洪水泛濫、風暴潮、災害性海浪、積水、澇漬、水生態(tài)環(huán)境惡化等威脅人民生活和生命財產(chǎn)安全,對人類社會和經(jīng)濟發(fā)展造成損失或產(chǎn)生不良影響的禍害[4]。

這種觀點認為水量和水質(zhì)異常均是導致水災害的原因,不過將由其他自然現(xiàn)象或人類行為引發(fā)的與水有關(guān)的衍生、次生災害,如因地震引發(fā)的與水量異常有關(guān)的次生災害,也認為是水災害。

(四)水災害的界定

上述3種觀點都認為引發(fā)水災害的原因既包括水量異常也包括水質(zhì)異常。水質(zhì)異常往往是因不同物質(zhì)在水中進行了化學反應而引起的,而水量異常則往往是由物理作用而產(chǎn)生。本研究認為,水質(zhì)異常及其引發(fā)的災難性后果屬于水生態(tài)或水環(huán)境的范疇,是廣義的水安全所包含的內(nèi)容。

2014年3月14日,習近平總書記在《在中央財經(jīng)領(lǐng)導小組第五次會議上的講話》中提出,水安全中的老問題是“地理氣候環(huán)境決定的水時空分布不均以及由此帶來的水災害”[5]。本研究認為,災害法學上的水災害也稱水旱災害,是指人類有必要進行防范與處置的、由地理氣候環(huán)境決定的水時空分布不均和人類行為引起的水量異?，F(xiàn)象及其持續(xù)的過程,以及對人類社會和經(jīng)濟發(fā)展造成的嚴重損害。據(jù)此,水災害的含義包括3個方面,分別是水量異?，F(xiàn)象本身、水量異常持續(xù)的過程和水量異常對人類社會和經(jīng)濟發(fā)展造成的嚴重損害。

二、特別重大水災害、重大水災害和一般水災害

(一)分類依據(jù)和分類標準

2016年3月10日發(fā)布的《國家自然災害救助應急預案》根據(jù)自然災害的危害程度等因素,將救助四級應急響應啟動的條件之一確定為發(fā)生了特別重大或重大自然災害,這里的自然災害就包括因自然原因引起的水災害。2021年12月30日,國務院印發(fā)的《“十四五”國家應急體系規(guī)劃》(以下簡稱《應急體系規(guī)劃》)在第十部分“巨災應對能力提升工程”中提出“巨災”這一術(shù)語,對該規(guī)劃有關(guān)內(nèi)容進行文義和體系解釋,“巨災”是指需要出動國家救援隊伍(包括國家綜合性消防救援隊伍和國家級專業(yè)應急救援隊伍)、地方綜合性應急救援隊伍、航空應急救援隊伍進行應對的災害。本研究認為,這樣的界定仍不明晰,應將其歸入特別重大水災害的范疇。

有學者將“危害最大、范圍最廣、持續(xù)時間較長的水災害”總結(jié)為“干旱、洪水、澇漬、風暴潮及災害性海浪、泥石流、水生態(tài)環(huán)境災害”[6]1。從危害程度、輻射范圍及持續(xù)時間等因素進行區(qū)分,水災害包括特別重大水災害、重大水災害和一般水災害。

(二)分類的法律意義

1.不同的水災害啟動的應急響應級別不同

無論是與水災害有關(guān)的國家專項應急預案(《國家自然災害救助應急預案》《國家防汛抗旱應急預案》《國家地震應急預案》《國家氣象災害》《國家突發(fā)地質(zhì)災害應急預案》《國家森林火災應急預案》),還是國務院相關(guān)部委以及地方各級政府制定的有關(guān)水災害的應急預案,均將有關(guān)災害區(qū)分為不同的程度,并針對不同程度的水災害采取不同級別的應急響應。如《國家防汛抗旱應急預案》針對4種程度不同的洪水和干旱災害,對應采取相應的4個級別的響應行動。

2.水災害危急程度不同相應法律規(guī)范為國家配置的權(quán)力不同

緊急狀態(tài)是比應急狀態(tài)(狹義)更嚴重的一種狀態(tài),是指發(fā)生特別重大突發(fā)事件,有關(guān)部門采取突發(fā)事件應對法和其他有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的應急處置措施不能消除或者有效控制突發(fā)事件,必須采取包括戒嚴等非常措施進行應對的狀態(tài)[7]。由此可見,在相關(guān)狀態(tài)是水災害引起且滿足不同條件時,適用的法律制度不同,相應的制度為國家配置的權(quán)力也不相同。

雖然“我國自新中國成立以來,未宣布過任何緊急狀態(tài)和戰(zhàn)爭狀態(tài)”[7],但國外不乏其例。如2016年6月30日,納米比亞全國發(fā)生干旱自然災害,總統(tǒng)哈格·根哥布發(fā)表聲明,依據(jù)納米比亞《憲法》第26條,宣布國家進入緊急狀態(tài)[8]。2021年5月30日,在遭遇連夜強降雨后,新西蘭南島坎特伯雷地區(qū)的阿什伯頓、蒂馬魯和塞爾溫等地因洪澇宣布進入緊急狀態(tài)[9]。

由此可見,在應急狀態(tài)下,國家和政府部門適用《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》(以下簡稱《突發(fā)事件應對法》)及有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章等啟動應急處置措施即可,上述規(guī)范為國家配置的是行政應急權(quán)。在緊急狀態(tài)下,因事態(tài)威脅到了人們的生命安全和國家的安全[10],且采取應急處置措施不能夠維護秩序、保障安全,由國家有關(guān)權(quán)力機關(guān)依據(jù)《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)第67、80、89條的規(guī)定,決定并宣布進入緊急狀態(tài),《憲法》為國家配置的是國家緊急權(quán)。

(三)根據(jù)水災害的類別確立不同的應對措施

1.有關(guān)主體應當根據(jù)水災害的類別編制應急預案

應急預案包括抽象行政行為和單位規(guī)章制度兩種性質(zhì),且在預防水災害方面應當發(fā)揮預決策機制的作用[11]。而水災害的危害程度、影響范圍、持續(xù)時間等是影響應急預案發(fā)揮實效的重要因素。因此,水災害的類別對有關(guān)主體編制應急響應級別分明、措施得力的應急預案就顯得尤為重要。遺憾的是,現(xiàn)行的與水災害有關(guān)的應急預案缺乏這種意識,以2018年6月4日由鄭州市城市防汛指揮部印發(fā)的《鄭州市城市防汛應急預案》為例[12]。

該預案屬于抽象行政行為,對鄭州市8個區(qū)和多個政府部門應對水災害均具有規(guī)范作用,但從內(nèi)容上看,很難發(fā)揮預決策機制的作用。首先,該預案為組織指揮機構(gòu)確定的職責既沒有按照汛情等級(即上述水災害的類別)確定,也沒有依該預案中積水點的不同(也可以作為劃分水災害類別的依據(jù))而有所區(qū)別;其次,該預案僅規(guī)定城市防汛辦公室在接到洪澇災情信息后30分鐘內(nèi)上報相關(guān)部門,但沒有建立先期處置制度;再次,專家咨詢機制針對的是防汛突發(fā)事件發(fā)生后的應對處置措施而沒有預判制度,而且從應急響應、應急保障和后期處置的規(guī)定看,缺少落實專家咨詢機制的規(guī)定;最后,預警級別的劃分依據(jù)僅僅是雨情預警天氣預報,且僅分為一般(Ⅲ級)、嚴重(Ⅱ級)、特別嚴重(Ⅰ級)3個級別,對應的應急響應級別也是3個等級。

2.落實國家緊急權(quán)

雖然《憲法》為緊急狀態(tài)配置了國家緊急權(quán),但是由于《憲法》性質(zhì)的限制,使得緊急狀態(tài)的判斷標準、緊急權(quán)行使的原則、監(jiān)督以及表決、宣布等程序的有關(guān)具體規(guī)定沒有得以確立。因此,應修訂《突發(fā)事件應對法》,按照不同類別的突發(fā)事件分別設置行政應急權(quán)或國家緊急權(quán)。行使行政應急權(quán)的行為屬于可訴的行政行為,適用現(xiàn)行《突發(fā)事件應對法》規(guī)定的行政賠償、補償?shù)木葷绞胶屯緩?。國家緊急權(quán)則不具有可訴性,這是因為“國家緊急權(quán)力所擴張的主要是行政權(quán)和中央的權(quán)力。在國家緊急權(quán)力作用下,有些國家權(quán)力將發(fā)生轉(zhuǎn)移。例如,在特別嚴重的國家緊急權(quán)力下,司法權(quán)必然會轉(zhuǎn)移給執(zhí)行國家緊急權(quán)力的國家機關(guān) (如軍事機關(guān)等)”[13]。也就是說,在國家緊急權(quán)力下,從維護國家安全的角度考慮,私權(quán)利受到一定的限制或克減具有正當性。

三、原生水災害與次生水災害

(一)分類依據(jù)和分類標準

國務院第一次全國自然災害綜合風險普查領(lǐng)導小組辦公室關(guān)于印發(fā)《第一次全國自然災害綜合風險普查總體方案》的通知中將主要的自然災害分為地震災害、地質(zhì)災害、氣象災害、水旱災害、海洋災害、森林和草原火災。《防洪法》第1條開宗明義“為了防治洪水,防御、減輕洪澇災害”。《抗旱條例》第1條也開宗明義“為了預防和減輕干旱災害及其造成的損失”?！秶曳姥纯购祽鳖A案》將突發(fā)性水旱災害界定為兩類,第一類包括江河洪水和漬澇災害、山洪災害(指由降雨引發(fā)的山洪、泥石流災害)、臺風風暴潮災害、干旱災害、供水危機;第二類包括由洪水、風暴潮、地震等引發(fā)的水庫垮壩、堤防決口、水閘倒塌、堰塞湖等次生衍生災害[14]?！稓庀鬄暮Ψ烙鶙l例》第2條第2款將氣象災害界定為“臺風、暴雨(雪)、寒潮、大風(沙塵暴)、低溫、高溫、干旱、雷電、冰雹、霜凍和大霧等所造成的災害”[15]。該條第3款將水旱災害、地質(zhì)災害、海洋災害、森林草原火災等界定為因氣象因素引發(fā)的衍生、次生災害。

上述法律、法規(guī)及有關(guān)文件規(guī)定的自然災害的種類之間相互交叉,導致相同災害的監(jiān)測、預警主體分散在不同的主管部門,致使有關(guān)主體應對災害的反應和決策機制滯后,從而導致災害范圍擴大和程度加劇。國務院調(diào)查組對鄭州“7·20”特大暴雨災害總結(jié)的主要教訓中,“應急管理體系和能力薄弱,預警與響應聯(lián)動機制不健全”這一問題就充分說明了這一點。為提升應急管理體系和能力,健全預警與響應聯(lián)動機制,應當劃分不同的災害以確定責任主體。

“災害鏈中最早發(fā)生的起作用的災害稱為原生災害,而由原生災害所誘導出來的災害則稱為次生災害。自然災害發(fā)生之后,破壞了人類生存的和諧條件,由此還可以導生出一系列其他災害,這些災害泛稱為衍生災害”[16]。本研究界定的水災害是指不包括水質(zhì)異常在內(nèi)的水旱災害,衍生災害屬于水污染、水環(huán)境的范疇。所以,以最初的形態(tài)是否表現(xiàn)為由地理氣候環(huán)境帶來的水災害,將其分為原生水災害和次生水災害。原生水災害指《國家防汛抗旱應急預案》所界定的第一類水災害,即自然災害;次生水災害是指由地震災害、地質(zhì)災害、海洋災害、森林和草原火災等誘導產(chǎn)生的水災害,主要是指《國家防汛抗旱應急預案》所界定的第二類水災害。

(二)分類的法律意義

1.不同類型的水災害其監(jiān)測制度各不相同

《中華人民共和國減災規(guī)劃(1998—2010年)》中與水災害有關(guān)的監(jiān)測“備選減災項目”包括干旱災害監(jiān)測及預警系統(tǒng)、災害性天氣監(jiān)測、全國和重點區(qū)域地震監(jiān)測、重大氣象災害短期預測評估方法及其應用系統(tǒng)、臺風暴雨監(jiān)測預報與減災研究、地質(zhì)災害監(jiān)測。由此可見,目前我國與水災害有關(guān)的監(jiān)測體系存在水災害監(jiān)測體系、氣象災害監(jiān)測體系、地震監(jiān)測體系、海洋環(huán)境監(jiān)測體系等多頭并存的現(xiàn)象,且不同監(jiān)測體系獲得的監(jiān)測信息沒有實現(xiàn)共享。

2.預警信息處理主體根據(jù)水災害的類型不同而有所不同

水災害預警信息的收集、儲存、分析和預測不僅關(guān)系到發(fā)布警報級別的準確性,還事關(guān)公眾的情緒從而影響社會穩(wěn)定和安全。根據(jù)《突發(fā)事件應對法》第43條的規(guī)定,發(fā)布相應級別的警報、決定并宣布有關(guān)地區(qū)進入預警期和報告的責任主體是縣級以上地方各級人民政府。水災害信息報告制度中,報告的主體因報告信息的種類不同而各不相同。當報告內(nèi)容是當?shù)貫暮π蕴鞖獾谋O(jiān)測和預報時,氣象水文海洋信息的報告主體是各級氣象、水文、海洋部門,接受報告的部門是有關(guān)防汛抗旱指揮機構(gòu);當報告內(nèi)容是雨情、水情時,報告主體是水文部門,接受報告的部門是有關(guān)防汛抗旱指揮機構(gòu),報告的條件是江河發(fā)生洪水,報告要求分別是雨情、水情應在2小時內(nèi)報告,重要站點的水情應在30分鐘內(nèi)報告。

(三)水災害監(jiān)測制度的體系化應按照水災害的種類展開

不同類別的水災害,其水災害監(jiān)測制度也有所不同,應當分別進行體系化建設,以解決監(jiān)測資源分散割裂和監(jiān)測信息沒有實現(xiàn)共享的問題。而類型化是體系化的最有效、最科學的方法。

1.原生水災害監(jiān)測制度的體系化

本研究界定的原生水災害即自然水災害,其監(jiān)測體系應當在修訂《關(guān)于建立健全自然災害監(jiān)測預警制度的意見》的基礎上予以健全。第一,整合現(xiàn)有分類監(jiān)測體系的內(nèi)容或項目,明確二者分別監(jiān)測的內(nèi)容或項目。對合并后的監(jiān)測內(nèi)容或項目實行聯(lián)合監(jiān)測或交由一個監(jiān)測主體進行監(jiān)測,對分別監(jiān)測的內(nèi)容或項目則實行綜合監(jiān)測或由不同的主體負責,同時建立信息共享制度。這樣既能解決職能重疊的問題,也有利于發(fā)現(xiàn)檢測項目的異常,準確及時地判斷和分析水災害發(fā)生的可能性,達到防范的目的。第二,由于各地實際情況不盡一致,所以應當建立符合本地實際的分級監(jiān)測預警體系。

2.次生水災害監(jiān)測制度的體系化

次生水災害監(jiān)測制度的體系化,基礎性的工作是對《省界斷面水文監(jiān)測管理辦法(試行)》和《水利水電工程安全監(jiān)測系統(tǒng)運行管理規(guī)范》進行修改和完善。一是建立水文監(jiān)測(監(jiān)測內(nèi)容包括水位、流量、流速、降雨、蒸發(fā)、泥沙、冰凌、墑情、水質(zhì)等)和水利工程安全監(jiān)測(監(jiān)測對象是水利工程,監(jiān)測的項目通常包括變形、滲流、應力應變、壓力、溫度、環(huán)境量、振動反應以及地震與泄水建筑物水力學監(jiān)測等)的信息共享制度。雖然二者監(jiān)測的內(nèi)容或項目沒有重復或相同,但是通過信息共享,可以提高判斷原生水災害引發(fā)次生水災害的準確率和時效性,以提高災害早期的識別能力。二是根據(jù)《應急體系規(guī)劃》第五部分的規(guī)定,盡快構(gòu)建空天地一體化立體監(jiān)測網(wǎng)絡。

四、突發(fā)水災害和常規(guī)水災害

(一)分類的依據(jù)和分類標準

《國家防汛抗旱應急預案》適用范圍是突發(fā)水旱災害,這就意味著還存在常規(guī)的水旱災害?！胺浅Ｒ?guī)突發(fā)水災害”是指在自然因素或人為因素下突然發(fā)生的,對社會造成廣泛負面影響,嚴重威脅多數(shù)人的生命財產(chǎn)安全,需要政府干預并立即采取應對措施的災害性重大涉水事件[17]15。

本研究認為,無論是規(guī)范性文件中的“突發(fā)性”還是學者提出的“非常規(guī)突發(fā)”,修飾的對象應該是水而非災害,也就是水量異常,因為災害是水量異常的后果,其本身就是非常規(guī)的,無須再用“非常規(guī)突發(fā)”來修飾。事實上,自然災害形成的過程有長有短,有緩有急。有些自然災害,當自然力量的積累超過一定強度時,就會在幾天、幾小時甚至幾分、幾秒鐘內(nèi)表現(xiàn)為災害行為,像地震、洪水、臺風、冰雹等,這類災害才是突發(fā)性自然災害。旱災、農(nóng)作物和森林的病、蟲、草害等,一般要在幾個月的時間內(nèi)成災。而像土地沙漠化、水土流失、環(huán)境惡化等,通常要幾年或更長時間的發(fā)展,完全就是緩發(fā)性自然災害[18]。導致水量異常的原因可以分為突發(fā)的和緩慢產(chǎn)生的兩種情形,據(jù)此可將水災害分為突發(fā)性的水災害和常規(guī)性的水災害。

(二)分類的法律意義

為有效防控水旱災害,高效有序推進災害預防、避難、抗洪搶險、抗旱救災工作,避免出現(xiàn)重大人員傷亡和財產(chǎn)損失,切實救援、救助受災地區(qū)人員,需要建立行之有效的法律制度。由于天氣和氣候在同一地區(qū)具有周期性的變化,因而由其引起的水災害也具有一定的周期性。水災害是一種客觀現(xiàn)象或過程,因而有跡可循,這就意味著人類可以預測水災害,并基于預測而采取各種預防措施以防災抗災,避免或減輕水災害發(fā)生的強度和危害程度。同時,科技發(fā)展使得人們認識自然規(guī)律的手段和方法越來越先進,人類更加充分地掌握各種災害發(fā)生的原理、條件等,因而對災害可能發(fā)生的區(qū)域、時段有了更準確的判斷[11]。

緩慢發(fā)生的常規(guī)水災害,給予各部門各單位的應對時間較為充裕,不同主管部門之間有充分的溝通交流和研討機會,可根據(jù)水情演變情況不斷變更應對措施和應急等級,因而現(xiàn)行法律體系足以保證制度供應。但是,對于突發(fā)水災害,以鄭州“7·20”特大暴雨災害為例,現(xiàn)行制度應對顯然滯后。據(jù)報道,鄭州市氣象臺于2021年7月16日已經(jīng)發(fā)布了天氣預報,指出18—19日有大到暴雨,并提醒關(guān)注各種有關(guān)災害和危害[19]。另據(jù)新京報消息,鄭州市氣象臺于7月18日21時54分,發(fā)布了暴雨黃色預警信號,但直到7月19日17時,河南省防汛抗旱指揮部才啟動防汛Ⅳ級應急響應。鄭州市氣象臺7月19日21時59分發(fā)布暴雨紅色預警后,鄭州市防汛抗旱指揮部才于7月20日11時將防汛Ⅳ級應急響應提升為Ⅱ級,在氣象部門于16時01分發(fā)布第5次紅色預警后的16時30分才啟動Ⅰ級應急響應,但為時已晚,災難已經(jīng)發(fā)生。國家防汛抗旱總指揮部于7月20日20時啟動防汛Ⅲ級應急響應,后又提升至Ⅱ級。自然資源部于7月21日8時,啟動地質(zhì)災害防御Ⅲ級響應,并派出工作組赴河南等地[20]。這種應對滯后的表現(xiàn)正是相關(guān)監(jiān)測、預警等制度條塊分割的弊端,應當及時修改《突發(fā)事件應對法》,對包括突發(fā)災害在內(nèi)的突發(fā)事件做統(tǒng)一的制度安排,在保持現(xiàn)行管理體制的情況下,由最先發(fā)現(xiàn)險情的部門代為作出決策并擔任暫時的指揮部門,責令其他有關(guān)部門及時響應并做好各項準備工作。

(三)完善適用于突發(fā)水災害的預警和應急救援制度

1.健全突發(fā)水災害預警機制

第一,通過修改《突發(fā)事件應對法》,明確第38條第3款所確立的水災害預警信息的公眾參與制度中的參與主體,包括專業(yè)科研機構(gòu)、培訓機構(gòu)及相關(guān)人員和普通民眾等,將水災害預警信息的匯總部門確定為應急管理部門,并確立先期處置制度,由最先發(fā)現(xiàn)險情的部門代為作出決策并擔任暫時的指揮部門,責令其他有關(guān)部門及時響應并做好各項準備工作。第二,通過修改《自然災害監(jiān)測預警意見》,確立定期或不定期的水災害風險形勢分析研判制度和重大水災害快速綜合研判制度。第三,明確預警等級發(fā)布主體。對接入全國應急管理大數(shù)據(jù)應用平臺的信息,按照水災害預警的級別、緊急程度、發(fā)展態(tài)勢和可能造成的危害,由縣級以上各級人民政府依照《突發(fā)事件應對法》的有關(guān)規(guī)定發(fā)布。

2.完善應急處置救援制度體系

首先,將履行統(tǒng)一領(lǐng)導職責或者組織處置突發(fā)事件的職責賦予應急管理部門;其次,完善社會力量參與應急救助的制度,通過將社會力量參與應急處置救援的權(quán)利義務具體化,明確其參與領(lǐng)域和服務范圍,建立引導、支持、管理和監(jiān)督社會救援力量參與應急處置救援的制度;再次,建立對社會力量的監(jiān)管制度,強化事前和事中的監(jiān)管力度,確保應急處置工作的正常進行,提高救援速度和效率;最后,增加建立應急聯(lián)動協(xié)調(diào)機制的條款,以應急處置救援的指揮機構(gòu)為核心,通過授權(quán)或凝聚共識調(diào)動各方力量完成資源整合。