朱 楠,王若瑩

(1.西北工業(yè)大學 公共政策與管理學院,陜西 西安 710129;2.西北大學 公共管理學院,陜西 西安 710127)

一、引言

提高低收入群體的收入,完善再分配制度,加大社會保障制度的調節(jié)力度是推動共同富裕取得實質性進展的重要措施。自2013年提出“精準扶貧”理念后,中國正式向貧困發(fā)起挑戰(zhàn),并于2020年實現(xiàn)了全面建成小康社會的奮斗目標,區(qū)域性整體貧困得到基本解決,完成了消除絕對貧困的艱巨任務,貧困人口結構發(fā)生根本性轉變。至此,貧困治理的根本目標得到轉變,低收入群體的相對貧困問題成為工作重點。由于低收入群體抵御風險的能力較低,容易受到諸多因素的影響和制約,對政府的依賴性更強,成為中國實現(xiàn)共同富裕過程中的重點關注對象[1]。因此,社會救助作為直接為低收入群體提供物質支持和服務幫扶的制度安排,在增加低收入群體收入、化解生存危機和改善生活質量等方面發(fā)揮了不可或缺的作用。

社會救助作為社會保障制度重要的組成部分,在學術界也引起了廣泛關注。目前關于社會救助制度的研究主要集中在以下幾個方面:一是社會救助制度的發(fā)展歷程與制度變遷,分析了中國社會救助制度的發(fā)展特征、變動趨勢以及制度的演進規(guī)律。自中華人民共和國成立以來,中國社會救助制度不斷發(fā)展演變,從早期的應急性、臨時性救濟,發(fā)展為定期定量救濟,再到以最低生活保障為核心的新型社會救助[2],制度化和規(guī)范化程度明顯提高[3],體現(xiàn)了與時俱進的特點和對不同時期主要任務的有效回應,具有鮮明的時代性和開放性[4],在幫扶低收入和弱勢群體方面發(fā)揮了重要作用[5]。二是后脫貧時代社會救助制度的減貧效應和發(fā)展困境研究,分析了面對相對貧困問題,社會救助制度如何進行有效幫扶,并提出相應的改革方案。進入后脫貧時代,中國貧困治理的目標由絕對貧困轉向相對貧困,低收入群體的多維發(fā)展需求日益激烈[6]?，F(xiàn)有以滿足低收入群體基本生活為目標的社會救助制度理念單一,不夠重視能力塑造、機會提供以及社會融入等問題[7],福利懸崖和負激勵效應明顯[8],在提高低收入家庭脫貧質量方面作用有限[9]。因此,未來應不斷調整其戰(zhàn)略目標,從救助理念、救助方式、救助標準、救助范圍、救助內容、救助主體以及救助效率等方面出發(fā)[10-11],建立和完善更加積極的發(fā)展型社會救助制度體系[12-13]。三是社會救助立法研究。法律建設是社會救助體系穩(wěn)定運行的重要保障[14-15]。2014年《社會救助暫行辦法》的頒布明確了中國社會救助體系的框架結構[16],以行政法規(guī)的形式編織安全網,落實了公民獲得物質幫助權的憲法權利[17],結束了社會救助領域立法碎片化狀態(tài)[18]。但《社會救助暫行辦法》作為暫時性的行政法規(guī),其強制性、權威性和約束性稍顯不足[19-20],存在項目整合度低、立法專業(yè)性低和法律可操作性差等問題[21]。近年來加快社會救助立法進程已經成為全社會的共識,部分學者傾向于從責任定位、價值取向和路徑選擇等方面為社會救助法律體系的建設提供理論支撐[22-23]。四是研究不同群體的社會救助問題,如流浪兒童[24]、靈活就業(yè)人員[25]、農民工[26]以及農村貧困殘障者[27-28]等低收入群體。這些弱勢群體自身抵御社會風險的能力較差,所以對社會救助有較強的需求[29]。但由于制度的不完善,仍有許多邊緣群體未被納入社會救助范圍,制度體系存在欠缺[30]。五是社會救助制度子項目的研究。目前學界對最低生活保障[31]、專項救助[32-34]和臨時救助[35]等方面的成果較多,為中國社會救助制度的建立和完善提供了豐富的理論支撐。

綜上,學術界對中國社會救助制度的研究已經取得了較為豐碩的研究成果,從宏觀層面的制度演進、法律建設、政策實施效果、新型社會救助制度改革,到微觀層面分群體、分項目的社會救助相關問題研究。通過文獻分析,從低收入群體角度分析社會救助政策層面的文獻略顯不足,而低收入群體是社會救助制度未來工作的重點人群?；诖?本文從政策工具視角,以20世紀90年代以來中國低收入群體的社會救助政策文本為研究樣本,通過構建政策工具、政策目標和政策力度三維分析框架,采用內容分析法對社會救助政策進行分析,梳理出救助政策的演進規(guī)律,并提出政策的路徑優(yōu)化。有關低收入群體的社會救助政策優(yōu)化不僅關系著社會救助制度的改革方向,而且關系著中國社會從小康戰(zhàn)略向共同富裕戰(zhàn)略的重要轉變。

二、政策工具視角下低收入群體社會救助政策分析框架

(一)政策樣本選擇

2020年脫貧攻堅取得全面勝利后,貧困治理的出發(fā)點不再是滿足人的基本生存所需,而是人們收入的比較和差距。只要存在收入差距,消費水平底層的人口總是存在的,因此,將這部分人口稱為低收入群體。低收入群體的界定根據《中國統(tǒng)計年鑒》對收入群體的劃分標準,將人均可支配收入由低到高排列,按照五等份劃分法將低收入群體界定為收入處于較低層次的人群(最低的20%),包括最低生活保障家庭、特困人員、低收入家庭、支出型貧困家庭(1)支出型貧困家庭是指家庭中共同生活的成員因病、因殘、因學等導致剛性支出增加,從而使家庭人均可支配收入低于城鄉(xiāng)居民最低生活保障標準的家庭。、生活無著的流浪乞討人員以及生活困難的殘障人士等(2)人群劃分參考《中華人民共和國社會救助法(草案征求意見稿)》。。目前,中國社會救助政策主要包括基本生活保障、專項救助和臨時救助三大部分內容。

本文根據關鍵詞和發(fā)文單位,分別以“低收入”“最低生活保障”“困難”“特困”“貧困”和“救助”為檢索詞,在國務院及其下屬各部門官網和北大法寶數據庫等進行搜索,并通過CNKI相關文獻對政策文件進行了補充檢索,搜集到214份與低收入群體、社會救助政策相關的文獻。同時,為保障政策樣本的代表性和權威性,本文參考學者黃萃等篩選政策文本的標準和原則[36],對初步檢索出來的文件進行整理和遴選:(1)政策制定主體為中央政府,包括國務院、各部委以及直屬機構;(2)政策內容與低收入群體社會救助密切相關的政策文本;(3)政策類型包括與低收入群體社會救助相關的法律法規(guī)、規(guī)劃、意見、條例、辦法等體現(xiàn)政府意圖的文件。剔除不屬于本研究范圍的政策文件后,最終共整理出93份低收入群體社會救助政策文件(3)改革開放初期,社會救助呈現(xiàn)恢復計劃經濟時代的救助模式,并維持城鄉(xiāng)有別的救助格局,因此選取1994年1月23日至2021年12月31日的政策文件,以展示中國新型社會救助體系形成的全程。,并將這些樣本文件按照時間順序進行編號,如表1所示。

表1 低收入群體社會救助的政策文本

(二)政策分析框架的構建

1.X維度:政策工具維度

政策工具,不僅有“政策”含義,而且包含“工具”的特征。目前學術界對政策工具最常見的闡述是“行動者為實現(xiàn)一個或多個目標時所采用的任何事物”,即政府為實現(xiàn)政策目標所采用的一切手段和措施[37]。一般來說,不同特性的政策工具會構造不同的政策實踐活動,并導致不同的政策效果,依據工具特性可以將政策工具劃分為不同的類型。本文參考Rothwell和Zegveld的劃分理論,將社會救助政策工具分為供給型、需求型和環(huán)境型三種[38]。其中,供給型政策工具主要是指政府通過提供人才、信息、資金和設施等相關要素的供給,如通過人才培養(yǎng)、財政撥款、信息平臺搭建以及基礎設施完善等方式推動社會救助事業(yè)的蓬勃發(fā)展;需求型政策工具中新型社會救助制度采用以試點為手段的漸進式改革方式,通過政府購買、市場塑造、社會參與和國際合作的形式,發(fā)揮市場和社會的補充作用,形成以政府為主導,市場、社會、國際合作等多元供給的救助主體,為低收入群體提供高質量的社會救助服務,以滿足其多樣化的需求;環(huán)境型政策工具為政策實施創(chuàng)造良好的環(huán)境,主要通過目標規(guī)劃進行政策頂層設計,策略性措施推動政策的有效落地,法律管制作為政策強制實施的法律保障,并輔以稅收優(yōu)惠的經濟手段,為政策順利實施營造良好的政策環(huán)境、法律環(huán)境和經濟環(huán)境。在此分類的基礎上,本文結合社會救助政策的特點,分別梳理了每一類政策工具,如表2所示。

表2 低收入群體社會救助政策中政策工具的具體含義

2.Y維度:政策目標維度

政策目標是指政策制定者在制定政策時要實現(xiàn)的目的和效果,因此具有針對性、預期性和多元性等特征。具體到社會救助制度,作為社會穩(wěn)定發(fā)展的最后一道安全網,在保障城鄉(xiāng)低收入群體基本生活、滿足精神文化需求、提升能力發(fā)展等方面具有重要成效。因此,本文將Y維度劃分為物質保障、精神扶助和能力塑造三個方面。其中,物質保障是指政府根據當前經濟發(fā)展水平、物價變動等情況,向符合條件的低收入群體發(fā)放現(xiàn)金、實物等補貼,滿足其基本生活、住房、養(yǎng)老以及醫(yī)療等方面的需求;精神扶助是指為低收入群體提供心理疏導、精神慰藉、文體娛樂等專業(yè)化服務,保障低收入群體心理健康,滿足其精神文化需求;能力塑造主要包括兩方面內容:一方面為特殊困難群體提供日間照料、日常護理、康復訓練等服務以保障基本的生存能力;另一方面通過為低收入群體提供教育、職業(yè)培訓以及社會融入等服務,不斷提升低收入群體的發(fā)展能力,實現(xiàn)向上的階層流動。

3.Z維度:政策力度維度

政策力度作為反映政策影響力的指標,體現(xiàn)了某政策在其政策體系中的重要程度[39]。本文主要研究國務院、各部委以及直屬機構發(fā)布的低收入群體社會救助政策文件,依據《中華人民共和國憲法》以及《中華人民共和國立法法》關于各層級文件法律效力的相關規(guī)定,在借鑒彭紀生等政策力度量化標準[40]的基礎上,將社會救助政策力度劃分為5個等級并賦予不同的分值,分值越高則代表其政策力度越強(見表3)。

表3 低收入群體社會救助政策力度量化標準

4.三維分析框架的構建

本文構建出以政策工具為X維度、以政策目標為Y維度、以政策力度為Z維度的低收入群體社會救助政策三維分析框架,如圖1所示。

圖1 低收入群體社會救助政策三維分析框架

(三)政策文本內容編碼

本文運用NVivo 12 Plus質性分析軟件,對政策文本內容進行編碼、歸類和量化。首先,根據研究主題以及相關編碼理論,將政策工具維度的“供給型”“需求型”和“環(huán)境型”,政策目標維度的“物質保障”“精神扶助”和“能力塑造”確定為樹節(jié)點;其次,在樹節(jié)點下,根據具體的分析單位依次建立子節(jié)點;最后,采用逐行編碼的方式將反映低收入群體社會救助工具的文本(包括詞語或句子)設為參考點,并將其分類分級地編入對應的子節(jié)點和樹節(jié)點中,形成“樹節(jié)點—子節(jié)點—參考點”的編碼結構(見表4)。此外,為了進一步增加編碼的客觀性和內部一致性,本文邀請另一名編碼員隨機抽取2份文本進行編碼,并計算兩名編碼人員的“百分比同意度”,得到編碼信度分別為90.9%和94.7%,并在完成編碼一周后再次抽取1份文本重新編碼,按照上述的方法計算得到內部一致性為92.3%,說明編碼可以被接受。

表4 低收入群體社會救助政策文本內容分析單元編碼表(部分)

三、低收入群體社會救助的政策分析

(一)政策描述性統(tǒng)計分析

1.政策發(fā)布數量和時間

社會救助政策作為一種公共產品,其數量變化在一定程度上體現(xiàn)政府的意志,并反映社會救助宏觀發(fā)展的基本脈絡和軌跡[41]。通過對低收入群體的社會救助政策發(fā)文數量統(tǒng)計可以發(fā)現(xiàn),自1994年以來中國共發(fā)布93份政策文件,年均政策頒布量3.3件,最高發(fā)文14件,雖然在不同年份略有波動,但總體呈上升狀態(tài)(見圖2)。

圖2 低收入群體社會救助政策發(fā)布數量

1994—2002年低收入群體社會救助政策文件發(fā)布量較少,僅為7件。由于改革開放初期社會救助工作處于恢復和發(fā)展階段,發(fā)展迅速但尚未突破原有框架,期間,主要的制度創(chuàng)新是以建立居民最低保障制度為主要工作。經過各省份試點和實踐,1999年國務院正式頒布《城市居民最低生活保障條例》,標志著城市低保制度取得突破性進展。在啟動城市低保的同時,農村低保制度也開始探索,1996年民政部印發(fā)《關于加快農村社會保障體系建設的意見》;到2002年,全國絕大多數省份都不同程度實施了農村低保制度。

2003—2013年政策發(fā)文數量較上一個階段大幅增加,達到33件。雖然最低生活保障制度滿足了低收入家庭的基本生存需要,但仍無法滿足他們在教育、住房、醫(yī)療等方面的專項需求。為此,中國社會救助的內容不斷擴大,體系更加完整,以最低生活保障為核心,五保供養(yǎng)、住房救助、醫(yī)療救助、教育救助和臨時救助為輔助的新型社會救助體系建立,為低收入群體提供保障基本生活的社會安全網。

2014—2021年向著法制化、規(guī)范化和科學化發(fā)展邁進,政策發(fā)文數量達53件。2014年國務院頒布《社會救助暫行辦法》,對中國社會救助制度進行統(tǒng)籌規(guī)劃,在制度設計上結束了之前碎片化的狀態(tài),構建了綜合型的社會救助體系;在救助內容上,保障低收入群體基本生存權的同時,還將心理疏導、社會融入等內容納入其中,賦予社會救助改善低收入群體生活質量的政策作用。此外,該時期社會救助政策助力“精準扶貧”,在脫貧攻堅行動中做好社會救助兜底保障工作。在2020年脫貧攻堅取得勝利之后,社會救助繼續(xù)助力脫貧攻堅成果鞏固和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

2.政策發(fā)文主體

低收入群體社會救助政策的發(fā)文主體以民政部為主,財政部、人力資源和社會保障部、國家鄉(xiāng)村振興局等47個部門共同參與,表明政策涉及多方面內容,需要各部門之間合作與協(xié)調。其中,發(fā)文數量排行前三的部門分別是民政部、財政部和國務院。民政部主要負責社會救助體系建設,制定低收入群體的社會救助標準和救助措施等內容,因此發(fā)文數量最多,累計發(fā)文59份,占比23.8%。財政部為社會救助政策的順利實施提供資金支持和物質保障,發(fā)文數量次之,發(fā)文34份,占比13.7%。國務院作為中國政策頒布的最高機構,從制度的頂層設計、發(fā)展戰(zhàn)略和實施方案進行設計,發(fā)文數量位列第三,發(fā)文31份,占比12.5%。

3.政策文本類型

中國社會救助政策文本類型多樣,主要包括通知、意見、條例、辦法、規(guī)定以及決定6種類型。其中,“通知”類的政策文本數量最多,占比50.5%?！耙庖姟鳖愓呶谋敬沃?占比39.8%?！皸l例”“辦法”“規(guī)定”以及“決定”類政策文本占比較少,總占比僅9.7%，說明中國社會救助政策文件以指導性較強的通知類和意見類部門規(guī)章為主,側重于社會救助工作的安排與執(zhí)行。而以權威性、約束性以及強制性為特征的條例類、規(guī)定類和辦法類的行政法規(guī)不多,社會救助立法尚存一定缺失,社會救助工作缺乏法律保障。

(二)基于政策工具的文本內容分析

1.政策工具維度量化分析

按照政策工具參考點統(tǒng)計,環(huán)境型政策工具應用比例最多,高達72.7%;需求型政策工具次之,達到15.1%;供給型政策工具使用最少,為12.2%，說明中國政府在低收入群體社會救助中占據絕對主導的地位,而其他主體和形式的參與,雖然能滿足低收入群體更高水平的需要,但依然處于“錦上添花”的輔助作用。此外,供給要素的參與度不高,但有很高的發(fā)展空間,也是未來社會救助制度改革的方向。從時間來看,1994—2021年三種類型的政策工具的使用都呈現(xiàn)上升趨勢,2003年后進入快速增長階段。其中,環(huán)境型政策工具增長的速度最快,需求型和供給型基本同步增長。這種增長特征與中國2003—2013年建立起新型社會救助體系,2014—2021年社會救助步入法制化、科學化發(fā)展軌道相關(見圖3)。

圖3 不同階段各類型政策工具變化趨勢

環(huán)境型政策工具中法規(guī)管制、策略性措施和目標規(guī)劃的應用比例比較大,分別占總參考點數的26.7%、23.7%和20.9%,稅收優(yōu)惠僅占1.5%,說明在低收入群體社會救助上政府在制度設計、政策制定、規(guī)范責任、財政保障和具體事務方面承擔起主要職責。具體來說,通過目標規(guī)劃進行頂層設計,展示政策實現(xiàn)的目標和長遠規(guī)劃,然后制定各項可行性措施指導政策落地,在操作過程中以法律法規(guī)作為制度保障,輔之以稅收優(yōu)惠等經濟手段保障政策的順利執(zhí)行。其中法規(guī)管制使用最多,由于中國社會救助法制化進程較為緩慢,多以法規(guī)形式出現(xiàn),如行政法規(guī)、救助標準、工作辦法、獎懲制度,雖然法律效力等級和強制性較低,但為適應經濟社會轉型、應對人民主要矛盾轉化起到保障性作用。

需求型政策工具中,為了滿足中國低收入群體不同層面的需求,可通過政府購買、市場塑造、社會參與和國際合作的形式進行供給。其中,社會參與使用次數最多,達到9.0%,社會參與包括社會組織和個人等主體參與,充分發(fā)揮社會力量在社會救助服務中的積極作用。市場塑造僅為0.4%,進一步說明在低收入群體社會救助領域以政府供給為主導,市場在該領域由于獲利空間不足,參與積極性不高。此外,社會救助制度圍繞著時代演變、主要矛盾的轉化、絕對貧困向相對貧困的轉變,不斷進行著改革,采用試點示范的漸進式轉型方式逐步推進。由于一項社會政策制定和頒布的過程比較漫長,因此該政策工具使用較少,占比僅為1.5%。新政策頒布需要宣傳推廣,為了讓基層工作者和低收入群體更好地了解政策,宣傳推廣尤為重要,因此該工具使用達到2.5%。

供給型政策工具中,以資金、人才、技術和基礎設施等要素投入為供給形式。通過分析,針對低收入群體,政府依然以“輸血型”財政撥款、資金補助等為主要手段。但隨著“脫貧攻堅”取得勝利,扶貧先扶智的工作方式轉變,資金投入方向和方式也將會轉變。此外,政府在信息技術方面的支持僅次于資金投入,說明在數字化時代信息技術在低收入群體的社會救助方面發(fā)揮著巨大的作用,針對脫貧人口返貧的精準識別和返貧風險預警機制的構建等,都需要信息技術的應用,而信息技術的應用和普及需要人才培養(yǎng)和基礎設施建設(見表5)。

表5 社會救助政策工具節(jié)點統(tǒng)計結果

2.政策目標維度量化分析

根據政策目標參考點數的統(tǒng)計結果,低收入群體的社會救助政策目標以物質保障為主,占比54%,能力塑造和精神扶助,分別占比39%和7%(見圖4)。但政策目標維度的使用有著深刻的時代性,具體來看:

圖4 低收入群體社會救助政策目標節(jié)點統(tǒng)計結果

1994—2002年低收入群體的社會救助以能力塑造為主、物質保障為輔。20世紀90年代中后期以減員增效為目標的國有企業(yè)改革,使國有企業(yè)內部隱性失業(yè)顯性化,大規(guī)模下崗潮涌現(xiàn),下崗職工成為城市中低收入群體重要的組成部分。因此,這一階段政府以能力塑造為主,建立再就業(yè)服務中心組織下崗職工再就業(yè)培訓和就業(yè)指導,同時通過發(fā)放生活補助和繳納社會保險費進行物質幫助。

2003—2013年以物質保障為主,精神扶助得到關注。2001年中國加入世界貿易組織(WTO),經濟水平得到快速發(fā)展,政府有能力為低收入群體編織一張安全網,既解決吃飯、穿衣等基本生活需要,又滿足在就學、住房、看病等方面的專項需求,新型社會救助體系的建立使物質保障上升到新的高度。此外,該階段精神幫扶得到重視,針對困難群眾、流浪乞討人員、留守兒童和老人提供心理疏導、行為干預和教育矯治等形式的扶助。能力塑造方面,依然以發(fā)展能力為主,增加了對特困人員、流浪乞討人員生活照料服務的生存能力幫扶。

2014—2021年以物質保障為主,能力塑造和精神扶助平穩(wěn)增長。2014年開展“精準扶貧”以來,社會救助為精準扶貧起到兜底保障的作用,尤其是國家層面的深度貧困地區(qū),依然以物質保障為主要供給形式,同時在能力塑造方面,更加注重生存能力的幫扶,對發(fā)展能力的幫扶有所減少,但增加了失業(yè)、留守人員、特困和困難人員的社會融入能力的培養(yǎng)。此外,在精神扶助方面,增加了文體娛樂、精神關愛、代際溝通、家庭關系調解等方面的內容(見圖5)。

圖5 不同階段政策目標變化趨勢

3.政策力度維度量化分析

根據政策發(fā)布層級和數量,對低收入群體社會救助的政策文本效力進行統(tǒng)計,形成了政策力度的時間演進圖(見圖6),整體上看政策發(fā)布層級和數量的多少體現(xiàn)了政府的重視程度。從政策總效力來看,1994—2013年低收入群體社會救助的政策力度不斷波動,2014—2021年呈現(xiàn)波動中不斷上升的趨勢。具體而言,1994—2002年社會救助制度處于恢復和發(fā)展階段,發(fā)文數量較少,且主要集中于1999年,發(fā)文層面以國務院頒布的條例為主,政策力度在這個階段形成一個周期。2003—2013年,政府對低收入群體的社會救助工作不斷重視,主要體現(xiàn)在各個層級上發(fā)文數量較上一個階段都有所上升,社會救助政策力度得到提高。2014—2021年,政策力度上升趨勢顯著,并于2020年達到峰值。此外,通過年均政策力度(4)年度政策力度是指該年的政策總力度除以政策發(fā)布數量。趨勢分析,低收入群體社會救助的年均政策力度始終保持在較為平穩(wěn)的狀態(tài)。一方面說明低收入群體社會救助政策效力的變化主要依靠政策數量,體現(xiàn)出中國政府對該群體的關注度較高;另一方面說明高層級的政府機構頒布的法制化的政策文件較少,因此加快社會救助制度立法任重而道遠。

圖6 低收入群體社會救助政策力度的時間演進

4.政策工具、政策目標和政策力度交叉量化分析

通過低收入群體社會救助的政策工具、政策目標以及政策力度的三維交叉分析發(fā)現(xiàn)(見圖7),政府在實現(xiàn)政策目標時以使用環(huán)境型政策工具和效力較低的通知類文件為主。從X-Y角度來看,1994—2021年是新型社會救助制度建立和完善階段,行政法規(guī)的大量使用,為政策的貫徹和實施奠定了制度保障。整個階段社會救助的保障水平依托經濟發(fā)展得到迅速提升,因此保障形式依然以物質保障為主、能力塑造為輔,體現(xiàn)在環(huán)境型和供給型的政策工具的大量使用。從X-Z和Y-Z的角度看,政策工具和政策目標的政策力度整體偏低,政策發(fā)布層級不高,以效力較低的通知類文件為主,政策力度主要集中在Z1和Z2區(qū)域,占比68.4%,Z5區(qū)域為空白狀態(tài),表明中國社會救助法律存在缺位的問題。

圖7 低收入群體社會救助政策工具、政策目標以及政策力度的三維分析

政策工具的使用為政策目標的實現(xiàn)提供了制度保障,政策力度為政策目標提供了政策保障,但在使用的過程中仍然存在一些問題:一是政策工具在使用中存在不平衡現(xiàn)象,環(huán)境型在三類工具中使用最多,需求型和供給型對社會救助政策作用不足。雖然與社會救助制度所處的階段有關,但社會救助公權過分集中在政府的幾個部門,極易形成政府壟斷經營權利而造成尋租問題。要適當通過政府購買、市場和社會參與等方式對政府公權進行合理分配。二是政策工具與政策目標之間協(xié)調性不高,政策目標依然以實現(xiàn)物質保障為主,存在重物質而輕能力塑造和精神扶助的問題。隨著市場經濟發(fā)展,能力低下和無法融入社會的低收入人口越來越多,塑造可行能力成為未來救助的主要趨勢。三是政策力度在2020年以后有所下降,將進入新的發(fā)展階段,要適應新形勢變化,從數量上對政策力度的支撐轉變?yōu)檎甙l(fā)布層級的提升,增強社會救助法律的權威性。

四、低收入群體社會救助制度的演進規(guī)律

政府政策的強規(guī)范性和強指導性決定了某一時期政策的關注熱點必定是社會救助實踐的重點所在[42]?；?3份有關低收入群體社會救助政策文本的量化分析,以及社會救助制度的實踐歷程,總結出中國低收入群體社會救助制度的演進規(guī)律。

(一)制度建設與經濟發(fā)展相適應,政策目標不斷變化

社會救助制度與經濟發(fā)展相互作用,并不斷調整政策目標。一方面,中國新型社會救助制度創(chuàng)立于經濟體制改革的時代背景下。1993年中國建立社會主義市場經濟體制,在解放和發(fā)展生產力的同時,也產生了一些社會問題:一是國有企業(yè)的改革,大量下崗人員生活受困,城市貧困人口激增;二是收入差距顯著,低收入群體的“提低”問題成為實現(xiàn)共同富裕的巨大挑戰(zhàn);三是傳統(tǒng)的社會救助無法滿足低收入群體的基本生活需求,這種訴求首先在城市產生,然后向農村蔓延。為了應對經濟體制改革帶來的陣痛,以物質保障和能力塑造為目標的新型社會救助制度建立。另一方面,中國經濟體制深化改革的背景下,社會救助制度整體重構,以緩解能力貧困、關注精神和心理健康為目標的發(fā)展型社會救助制度逐漸建立起來,為實現(xiàn)共同富裕發(fā)揮調節(jié)作用。

(二)由絕對貧困到相對貧困,貧困治理任務發(fā)生改變

社會救助制度從產生到發(fā)展都是為了應對貧困問題,對貧困形式的判斷和分析對于社會救助制度的改革和發(fā)展具有重要意義[43]。全面建成小康社會之前,中國的貧困主要表現(xiàn)為絕對貧困,即一個人或一個家庭的生活水平達不到社會的最低標準。因此,主要使用環(huán)境型政策工具,通過制度設計和法律法規(guī)的制定幫助低收入群體抵御生存危機,并采用物質給付式的事后補償方式,保障最低生活水平。隨著經濟社會改革的深入,社會主要矛盾逐漸發(fā)生變化,貧困的本質演變?yōu)槿藗冎g收入的比較和差距,已經與分配不公、環(huán)境質量下降和精神痛苦等各種因素聯(lián)系起來,具體表現(xiàn)為收入分配差距的擴大(5)2020年中國基尼系數為0.468。。城鄉(xiāng)差距、區(qū)域間差距、不同人群間差距,使得貧困治理更加復雜。在此背景下,中國如期完成脫貧攻堅目標,解決區(qū)域性整體貧困,從實踐上消除了絕對貧困后,進入相對貧困階段。該階段表現(xiàn)為相對貧困群體規(guī)模較大,在實踐中采用低保+低邊人員進行統(tǒng)計,其中低邊人員是各地以低保的1.5～2倍進行核算。此外,相對貧困人員構成原因復雜,既有個人和家庭原因,還有經濟社會轉型和產業(yè)結構調整的原因,屬于改革中的利益受損群體,具有很強的利益訴求。因此,伴隨著貧困階段的轉變,貧困治理任務也隨之轉變。

(三)漸進式改革,社會救助體系日益完善

中國社會救助改革不是一蹴而就的,而是通過局部試點、逐漸推進的方式建立并完善起來的。漸進式的社會救助改革,有利于適應經濟體制改革的時代環(huán)境,也有利于及時發(fā)現(xiàn)問題調整改革方向,規(guī)避了風險過度積累,是一條具有中國特色的社會救助改革之路[44]。具體體現(xiàn)在:一是救助對象上,從1997年為國有企業(yè)下崗職工提供最低生活保障,2007年將農村貧困人口和城鄉(xiāng)特殊困難群體(6)城鄉(xiāng)特殊困難群體包括老年人、殘疾人和未滿16周歲的未成年人。納入保障范圍,到2020年后,中國貧困人口結構發(fā)生轉變,“低收入家庭”和“支出型貧困家庭”被納入救助體系。二是救助內容上,從物質保障到“物質+服務”,具體體現(xiàn)在增加了社會融入、能力提升、技能培訓和心理疏導等專業(yè)服務,逐漸重視低收入群體的精神健康和個人能力的塑造。三是救助主體上,政府在社會救助制度中發(fā)揮著絕對主導地位,到了后脫貧時代,能力扶貧逐漸取代物質扶貧,為滿足低收入群體多樣化的需求,以志愿組織、專業(yè)協(xié)會、社群團體為載體的社會力量逐漸成為救助服務的有益補充。

五、中國低收入群體社會救助制度的路徑優(yōu)化

(一)加快立法進程,推進社會救助法制化建設

法制化是依法實施社會救助的依據,也是中國社會救助制度成熟的表現(xiàn)。中國低收入群體社會救助的政策以使用法規(guī)管制類政策工具為主,政策文件包括通知、意見、辦法、決定以及條例等,以通知類和意見類的部門規(guī)章為主,使得政策力度的權威性、強制性和可持續(xù)性稍顯不足。2020年《中華人民共和國社會救助法(草案征求意見稿)》公布,向社會救助立法邁出實質性的一步。未來加快立法進程,推進法制化建設是工作的重點。具體而言:一是樹立社會救助法制建設的新理念。為低收入群體提供社會救助應秉承法治理念,遵循經濟社會發(fā)展規(guī)律,做好頂層制度設計。二是確立社會救助法的基本原則,法律原則對法律的制定和實施具有指導和規(guī)范作用。此外,社會救助作為一項政府無償為符合條件的低收入群體提供幫扶的制度,還應遵循國家責任原則、無差別平等救助原則和兜底性原則,保障低收入群體的生存權和發(fā)展權。三是加強社會救助相關法律法規(guī)的宣傳力度,需求型政策工具的宣傳推廣為全國基層工作者和廣大人民群眾開展普法知識教育,增加群眾的法制觀念,為社會救助法的頒布和實施營造良好的氛圍。

(二)以政府為主導、社會參與為有益補充

政府為中國社會救助制度的責任主體,承擔了大部分的供給任務,為經濟社會轉型、國有企業(yè)改革、脫貧攻堅勝利作出巨大貢獻。隨著后脫貧時代到來,貧困治理內容改變,受助群體獲得低保后,只能滿足最基本的生活需求,很難獲得發(fā)展的條件,主要體現(xiàn)在需求型政策工具的使用不足,導致社會組織參與力度較弱,救助效率較低。因此,中國應建立以政府為主導、社會參與為有益補充的社會救助模式,實現(xiàn)參與主體的多元化。一是繼續(xù)發(fā)揮政府的主導作用。一方面讓低收入群體共享經濟發(fā)展成果,應加大資金投入力度,適當提高救助水平;另一方面政府要不斷完善和創(chuàng)新中國現(xiàn)有的社會救助體系,向發(fā)展型社會救助制度轉型。二是強調社會力量的補充作用。相對貧困治理階段,社會救助關注點轉移到能力救助、積極救助和預防性救助[45],僅依靠政府力量無法更好地解決相對貧困問題,因此政府可通過稅收優(yōu)惠和準入機制鼓勵社會組織和市場積極參與,為社會救助工作提供資金、人才和技術等方面的支持,為低收入群體提供專業(yè)化服務。

(三)構建發(fā)展型社會救助體系,推動社會救助高質量發(fā)展

后脫貧時代,為應對相對貧困問題,構建發(fā)展型社會救助制度,推動社會救助制度高質量發(fā)展,既保障低收入群體的基本生活水平,又提高生存和發(fā)展的素質和能力。在這一過程中,應繼續(xù)堅持“弱有所扶”原則,通過環(huán)境型政策工具完善社會救助制度頂層設計,將共同富裕目標融入社會救助理念中,以實現(xiàn)日益豐富的物質財富和精神成果全民共享[46]。具體而言,一是增加低收入群體的物質財富。根據經濟發(fā)展狀況適度提高社會救助待遇水平,通過健全社會救助待遇自然增長機制,增加低收入群體的收入,縮小收入差距。同時實現(xiàn)救助方式由“輸血型”向“造血型”轉變,構建社會救助長效脫貧機制,積極創(chuàng)造通過勞動擺脫貧困,實現(xiàn)富裕的能力和機會,以提高脫貧人口的穩(wěn)定性。二是關注低收入群體的精神文化需求。通過政府購買、社會團體參與等方式及時為低收入群體提供專業(yè)的心理疏導、精神慰藉等服務,保障低收入群體的心理健康,并通過社區(qū)活動等方式擴展低收入群體的社會網絡,豐富其日常社交活動,促進低收入群體更好地進行社會融入。三是實現(xiàn)社會救助高質量發(fā)展,還需注重制度建設。一方面通過構建社會救助人才培養(yǎng)體系,提高社會救助工作質量,包括工作培訓、人才引進等方式持續(xù)為基層部門輸送人才,提升工作人員的業(yè)務能力;另一方面推動信息技術的發(fā)展,完善“一門受理,協(xié)同辦理”工作機制。新興技術的發(fā)展為低收入群體的動態(tài)管理和精準幫扶提供了強大的數據支持。